作者：罗学富,周勤,蒲明书
出版社：中信出版集团股份有限公司
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PPP项目财务评价实战指南(第二版)试读：
再版前言
从2014年中国大力推广PPP模式算起，至今已有四年时间。在这期间，财政部牵头建立了一整套包括法律、政策、指南、合同、标准共五个层次的制度体系，统一了市场顶层规则设计，为全国统一大市场的建设打牢了基础。但是专门规范PPP项目财务评价的文件仍未出台。适用于PPP项目的财务评价方法，有待PPP从业者在实践中努力探索。作为PPP咨询工作的参与者，我们结合自己的项目实践，历经反复思考，创作了《PPP项目财务评价实战指南》，第一版已于2016年11月面世。该书因其内容丰富、深入浅出、理论联系实际、可操作性强等特点，受到PPP从业人员的广泛好评。
但是，由于第一版成书时间较早，近期出台的一些重要的财税规定未能在书中得到反映。此外，随着大量PPP项目的签约落地与执行，很多读者也希望对PPP项目全过程运作管理中涉及的相关财税问题有较深入的了解。正是基于PPP项目实践中的这些实际需求，作者对《PPP项目财务评价实战指南》一书进行了较大的增补修订。除财务评价之外，增补的内容还涉及工程造价、会计核算、税务处理、资产评估等相关知识领域。
与第一版相比，第二版增加的内容主要包括：1.“营改增”对投资项目财务评价的影响
本书关于投资项目财务评价的理论依据是国家发展和改革委员会（以下简称“国家发展改革委”）和建设部于2006年发布的《建设项目经济评价方法与参数》（第三版）。按照当时税法的相关规定，工程建设行业实行营业税，增值税对项目的投资效益分析不会产生影响。但在全面实施“营改增”之后，情况发生了很大变化。第二版较深入地讨论了“营改增”对投资项目财务评价的影响，以及“营改增”之后建议采用的现金流计算模型。2. PPP项目现金流分析的特殊问题
对PPP项目来说，资产权属及项目公司的建设模式（外包或自建）均会对项目公司财务评价的现金流模型产生影响。为了减少政府方的财政支付，政府可能在关于社会资本的招标条件中提出“降造”的要求。此外，在联合体投标中，为平衡各方利益，项目参与各方也需通过较仔细的现金流分析，确定相互之间合作的具体条款，使各方的收益与承担的风险基本匹配。这些都是PPP项目现金流分析中将会遇到的特殊问题。3. PPP项目全周期的主要经济事项与相关财税问题
随着PPP项目签约落地率的提高，项目公司成立后的财税问题已逐步成为关注的重点。PPP项目在合同签订以后，将经历项目公司成立、项目建设、项目运营、经营期结束等阶段，这些阶段首尾相连，构成PPP项目的全周期。在PPP项目的全周期中，合作各方遇到的问题与PPP项目合同签订之前（决策阶段）的大不一样。目前，还未见有关部门发布与PPP项目全周期运作管理有关的财税规定，一些零星的专题讨论散见于个别微信公众号。作者根据自身对PPP项目全过程运作管理的理解和探索性思考，比较详细地讨论了PPP项目全周期运作管理中会遇到的主要经济事项与相关财税问题，并单独增设了一章（第十九章）。该章内容庞杂、涉及面广、综合性强、信息量大，对其中一些问题作者只能点到为止，建议读者细细品味。若有错谬，欢迎指正，以期携手使PPP项目财务评价与全周期运作管理日臻完善。4.关于财政承受能力论证与物有所值评价的讨论
本书作者曾有机会接触大量PPP项目的财政承受能力论证和物有所值评价的报告。应该说，PPP项目全周期内政府财政支付义务的测算是PPP项目顺利实施的最重要的基础工作之一。但在实务中，PPP项目财务测算的做法乱象丛生。其原因之一在于，相关部门发布的业务指引尚存在不少争议，却很少有人对此进行比较客观的细致分析；原因之二在于，部分咨询机构对PPP项目财务评价的能力有待提高。第二版对政府财政支付和补贴的计算基数、相关部门发布的现行业务指引中存在的问题进行了讨论，并提出了一些建议。
此外，在PPP项目实务部分，除将“鸟巢”PPP项目的投标财务分析模型作为典型案例继续保留外，第二版还增加了中信集团早期的“利港电厂”项目案例。书中较详细地披露了江苏利港电厂项目的相关资料，作为具有PPP典型特征的成功案例，其可为今天的PPP项目投资人所借鉴。
第二版保持了第一版的叙事风格，既注重基础知识和分析方法的详细讲述，又注重项目的实际操作。本书内容综合、涉及面广、系统性强，既包括从事项目投资分析必备的基础知识，又包括在现有出版物中鲜见的对若干专门问题的深入讨论。按学习的难易程度划分，本书内容可分为三个层级：基础部分、提高部分、参考部分。因此，本书既可作为初学者的入门教程，又可作为专业者的进阶参考，不同水平、不同要求的读者都能从本书中受益。
近年来，PPP已被国家提升到改革全局的战略高度。在主管部门一系列利好政策的鼓励下，PPP在我国传统的基础设施和民生工程领域，实现了跨越式发展，投资之巨、领域之广，前所未有。我们相信，随着改革的进一步深化、全国统一大市场的建成，以及社会资本长期投资信心的增强，一个投资更加理性、前景更加广阔的PPP市场将出现在我们面前。在PPP发展的这一历史进程中，第二版的问世若能略尽绵薄之力，实乃作者之大幸。
中信集团新力能源开发有限公司的汪旻女士和于宁先生向本书作者提供了江苏利港电厂项目早期的相关资料，供本书作者撰写利港电厂案例，使本书增色不少。作者对他们表示由衷的谢意。
中国的PPP方兴未艾，我们对PPP项目财务相关问题的探索仍在继续。2018年4月
第一版序
PPP无论在中国，还是在世界，都不是一个新生事物，它是生产力发展到一定阶段所产生的与之相适应的生产关系调整。当英国的生产关系中出现了产权私有和公共物品提供之间的深刻矛盾，而彼时的生产关系又无力适应时，PPP应运而生。
资本主义国家发展PPP的驱动力源自资本需要不停地自我增值的内在需求（哪怕是借助公共财政的力量），因此西方经济学对PPP的研究停留在成本与收益分析、项目流程再造、再谈判分析、公共采购法条修正、政府职能转型等方面，而缺少对于PPP与生产关系的足够体察。
PPP的关键之处在于“合作”，使政府的许可和社会资本的投资效率结合起来。PPP制度设计充分利用了资本对效率的追求，牢牢地限制住了资本的嗜血性，维持了社会的和谐。资本主义国家将PPP作为提供公共物品的手段，也为社会资本提供了新的“庇护所”——公共财政的资金信誉高、风险低、周期长，社会资本与政府资金融合之后，尽管投资回报可能不太高，但是可以保持长久稳定的和谐增长。
PPP在中国得到推广，一方面是因为国民经济发展水平提高，另一方面是因为社会成员要求分享改革成果的呼声日益高涨。PPP可以调动民间资本的积极性，使得政府用少部分的财政投入撬动社会资本更大的投入，从而提高公共物品的数量和质量。同时，由于政府和社会资本充分合作，更多的社会成员可以以不同的角色和定位参与到这个系统中来，PPP则作为一种契约型治理结构，整合各种诉求，发挥各自优势，克服政府与社会资本各自的缺陷，包容各种利益关系，促进社会和谐进步。PPP通过市场手段对社会资本进行了干预和改造，达到了社会成员共享社会成果的目的。
我们充分认识到，除了生产工具出现革命性变化之外，生产方式和组织模式创新一样可以促进生产力提高。PPP是公共财政与社会资本的创造性结合，是公有制在当下中国的具体表现形式，是公权与社会资本的创新组织模式。
近期开展的中国供给侧改革和PPP原理是一致的，即公共物品在概念界定、生产组织、市场定价等方面的供给模式创新。进一步来说，公共物品供给模式创新需要依附在中国特色社会主义市场经济体制的供给制度下，进行市场机制的边际创新与生产关系微调，进一步解放生产力。
PPP是一个复杂的系统，从组织形式上看，更多的利益关联方共同参与，共同占有设计、管理、生产等环节的知识，提高了每个参与者的人均知识占有量，有利于新知识的创造。简单来说，PPP不仅有助于公共物品提供方式的革新，也有助于人的本性的改造。PPP的推广，让更多的个体占有知识，有利于摆脱资本主义制度中以排他性占有为主的所有制，有利于实现全体社会成员共同富裕的目标。
在我国，社会成员对知识占有量的个体差异极大，甚至远大于社会成员对物质财富占有的差异。在这种情况下，不同的人对同一客观事物有着完全不同的价值判断，例如，一个极具社会效益和投资价值的公共物品PPP项目，可能在缺乏投资知识的普通公众眼中毫无意义，对市场化体系下的职业经理人而言，也可能缺乏吸引力。由于决策机制的分散性和决策质量偏低，社会共同决策的博弈结果往往达不到最优化的社会共同目标，上述经济上可行、社会收益良好的公共物品自然也就无法被协调提供。中国特色社会主义企业家在PPP的制度供给下，可以有效解决这个问题。
第一，中国特色社会主义企业家在现代知识的占有上相比其他合法经营者毫不逊色，这就为PPP决策质量的提高提供了知识性保障；第二，中国特色社会主义企业家代表了广大劳动者的切身利益，也是掌握先进生产力的劳动者；第三，中国特色社会主义企业家是整合各种所有制于PPP模式中的推动者，也是奠基和践行社会主义市场经济新型生产关系的中坚力量。
作为社会主义企业家的杰出代表，荣毅仁先生于1979年创建了中信集团。中信集团是中国最早采用PPP模式推动城镇化建设及服务国家“一带一路”倡议等重要项目的企业集团，目前在这一领域内的探索与实践已经超过20年，参与了上海三桥两隧（南浦、杨浦、徐浦大桥，延安东路、打浦路隧道）、宁波大榭岛、2008年奥运会鸟巢主体育场、中国西部国际博览城、阿尔及利亚东西高速、安哥拉KK（凯兰巴·凯亚西）新城等一系列具有国际国内影响力的PPP项目。
而中国国际经济咨询有限公司在中信集团探索PPP的道路上，扮演了知识集成者和传播者的角色。作为中信集团直属的子公司，中国国际经济咨询有限公司一开始就参与了母公司在海内外某些重大项目的财务和法务评价工作。基于中信集团“改革开放的窗口”的历史定位，从20世纪80年代起，中国国际经济咨询有限公司接触了大量的外资进入中国与中国政府及中国国有企业进行合资经营的案例。这些案例从今天的视角来看，绝大部分都具有典型的PPP特征。因而，在30多年的发展历程中，中国国际经济咨询有限公司积累了较为丰富的PPP项目财务评价的智力成果和实践经验，且得到了国内主管单位及同行的认可。
中国的PPP大潮已经形成洪流，中信集团致力于对有中国特色的PPP理论研究和实务的进一步推进。2016年7月，中信出版集团出版了《PPP的中国逻辑》一书，指出中国发展PPP这种生产关系调整的底线是不偏离社会主义道路，并由此保障社会成员结成的命运共同体达到共同富裕的状态，实现中华民族伟大复兴。
本书作者中既有改革开放初期第一批吃螃蟹的先行者，也有新时期勇于创新的新兵，他们基于丰富的实践操作经验，从PPP项目的财务评价层面，对PPP项目的赢利能力、还贷能力、价值评估和决策方式等维度条分缕析，因此本书不仅可以作为初学者的入门读物，更是实务操作者不可或缺的工作参考书。
本书汇聚了中国国际经济咨询有限公司几代人30多年来在项目财务评价方面的经验，从当初的中外合资（合作）项目到今天的PPP项目，一脉相承，与时俱进。本书披露了中信集团在PPP探索之路上相当一部分富于原创性的心血和智慧，这些成果理应属于这个社会，属于这个时代。
是为序。中国中信集团公司副总经理中国国际经济咨询有限公司董事长2016年8月
第一版前言
近年来，为适应国民经济的高速发展，国家大力推行PPP模式进行公益性项目及基础设施建设。项目参与方包括政府部门、社会投资人、各类中介机构、银行等金融机构。为了进行项目投资决策，项目参与各方都需要从法律、商务、项目投资效益等多方面对拟投资项目进行仔细的评价。项目的投资效益评价主要是财务评价。
在项目实践中，我们深切感到，由于PPP项目的多样性、复杂性与特殊性，对PPP项目的财务评价往往比对常规投资项目的要复杂。但是，由于国家推行PPP模式的时间还不长，还没有专门针对PPP项目财务评价的规范性文件出台，当前对PPP项目的财务评价仍采用了国家发展改革委和建设部于2006年发布的《建设项目经济评价方法与参数》（第三版）的相关规定。对于PPP项目中的一些特殊问题，项目参与各方（包括中介机构）的处理方法也各不相同。因此，针对PPP项目财务评价中应采用的基本方法和注意事项进行交流、提出建议，对促进国内PPP项目投资的健康发展具有积极意义。正是基于这一想法，作者在总结PPP项目经验的基础上，创作了这本《PPP项目财务评价实战指南》。
本书按照循序渐进、深入浅出、理论联系实际的原则进行编排，既注重基本理论的系统性，又强调解决实际问题。全书共分为六篇，各篇的基本内容如下：
第一篇简要介绍PPP项目投资中一些重要的基础性问题，包括操作流程、项目融资等，使读者对PPP项目投资有一个大概的了解。鉴于本书的主题是财务评价，对于其他一些与财务评价关联性不大的重要问题，例如交易结构、项目采购、项目谈判等，在此就不再赘述了。
第二篇介绍PPP项目财务评价基础，包括项目财务评价中的一些基本概念、评价指标，以及作为财务评价重要基础的基础数据，如总投资、收入与成本、税金、利润等。
第三篇介绍PPP项目财务评价方法，包括评价中必须用到的财务报表的编制，以及不确定性分析方法。在各类财务评价报表中，最重要的是现金流量表。本篇详细地比较了几类现金流量表在分析对象及报表构成上的异同，为后面提出PPP项目中投资人财务内部收益率的计算方法奠定了基础。
目前，国内进行投资项目财务评价的权威性指导文件为国家发展改革委和建设部于2006年发布的《建设项目经济评价方法与参数》（第三版）。PPP项目本质上仍属投资项目，因此，对PPP项目的财务评价也不能背离该文件的基本规定。本书第二篇、第三篇的内容就是针对PPP项目的具体特点对该文件所进行的解读。
第四篇介绍蒙特卡洛模拟在PPP项目中的应用。蒙特卡洛模拟是投资项目风险分析中必然会提到却极少见到有实用性成果出现的重要分析工具。本书首次公开发布在Excel中进行风险分析的蒙特卡洛模拟计算程序，并对其加以详细解说。但是，鉴于本篇所涉及的基本理论范畴可能超出一般投资分析人员熟知的领域，因此多数读者不妨将其略过，并不影响对后续章节的阅读。此外，由于对投资项目风险的分析涉及面广、影响因素多、定量模型的建立不易，因此像蒙特卡洛模拟这样的高端分析工具在PPP项目风险分析中的应用短时间内也不太会得以普及。
第五篇是本书的重点。本篇首先详细地介绍了“鸟巢”PPP项目的投标财务分析模型，以及“鸟巢”案例对PPP项目财务评价的启示，然后讨论了PPP项目财务评价的一些特殊问题，包括物有所值评价、财政承受能力论证、投资人回报计算、价值评估、涉税处理、调价模型等。本篇所讨论的案例，均来自中国国际经济咨询有限公司（以下简称“中信咨询公司”）近年来的PPP项目实践。“鸟巢”案例也是首次公之于众。书中提出的一些意见和建议，是作者对PPP项目财务评价方法的认识与体会，难免有错谬之处，在此抛砖引玉，请读者批评指正。
由于PPP项目的特许经营期较长，通货膨胀对项目投资效益的影响不容小觑，本书第六篇对此进行了数学分析，采用的分析模型及得出的分析结论供有兴趣的读者参考。
早在1981年10月，中国中信集团公司为了适应改革开放、利用外资的需要，成立了我国第一家经济咨询公司——中信咨询公司。自成立以来，中信咨询公司作为中国中信集团公司的智囊与参谋，开展了许多开拓性的工作，不仅在国内参与了若干中外合资（合作）项目的评价与决策，还参与了若干海外投资项目的可行性研究与项目评估。究其实质而论，这些海内外投资项目大多数属于PPP项目。通过大量项目实践，中信咨询公司积累了丰富的项目经验与教训。中信咨询公司老一辈的研究人员曾参加原国家计划委员会主持的《建设项目经济评价方法与参数》一书的编写工作，并获国家科技进步二等奖。在近年来国家大力推进的PPP投资项目中，中信咨询公司也做出了不俗的业绩。可以说，本书是中信咨询公司几代人35年来在投资项目财务评价方面知识的积累和经验的结晶。本书的出版，是传承与创新的结合，理论与实际的联系。值此中信咨询公司35周岁生日到来之际，作者谨以此书的出版致以敬贺。
本书的出版，得到了中国中信集团公司、中信咨询公司和中信出版集团的支持。中国中信集团公司副总经理蒲坚先生在百忙之中为本书作序；中信咨询公司总经理孙辉先生从始至终关注本书的写作，并给予作者热情的鼓励；中信出版集团的王宏静女士对本书的内容和结构提出了不少建设性的修改意见，为本书增色不少。此外，中信咨询公司的王炜先生和唐宪伟先生仔细校阅了蒙特卡洛模拟计算程序，中信咨询公司PPP事业部各位领导与同事对本书成稿提供了很多帮助与支持。刘丹女士、濮素飞先生和周明先生对本书的相关章节提出了不少专业的建设性意见。在此，作者对他们一并表示由衷的谢意。2016年8月第一篇PPP项目投资第一章PPP概论及相关问题第一节PPP模式概述及适用范围
所谓PPP是指通过公共部门（在我国主要指政府）与私人部门之间的共同合作来提高公共物品质量和公共服务效率的模式，其外延比较丰富。
一般而言，社会中的公共物品和公共服务由政府来提供，在经济学领域内，“科斯的灯塔”无人不知，也就是说在大海上为来往船只提供信号的灯塔是船只安全航行所必需的一种设施，它是典型的公共物品，通常由政府出资建造并管理。但是不少经济学家并不赞同公共物品产权公有，他们认为无法找到保罗·萨缪尔森（Paul Samuelson）所定义的那种公共物品，或者他们认为公共产权的缺陷在于缺乏利己动机的激励。政府建造的灯塔往往经营管理不善，常常年久失修而无人理睬，并且由于经常损坏，政府花在灯塔上的钱比私人经营的成本还要高，而早在17世纪英国领港公会就已经在和私人投资者合作建造灯塔；G.科尔姆（G.Colm）也对萨缪尔森的公共物品理论提出了疑问，他认为有些公共活动是可以由私人代理的。新制度经济学的鼻祖罗纳德·哈里·科斯（Ronald Harry Cosat）和著名经济学家张五常教授都认为可以将公共物品的产权私有化，从而通过市场竞争的方式提供。
自20世纪80年代开始，一股浪潮推动民营资本进入公共物品和公共服务的提供领域。英国财政大臣肯尼斯·克拉克（Kenneth Clarke）为了提升基础设施水平、解决公共服务的资金匮乏和公共部门效率较低等问题，率先提出了“公私合作（PPP）”的概念。英国成为全世界PPP项目应用最为广泛、操作经验最为丰富、管理制度最为完备的国家。这是大部分公众普遍认为的PPP的起源。另有一种说法认为PPP起源于20世纪60年代的美国，随后这个概念扩散到全世界。当时PPP是指典型的私人参与的城市开发项目，合作关系基于长期视角而不是短期关系，目的是联合进行城市开发。实施的相关项目，是由公共部门与私营部门合资还是由私营部门单独出资，取决于项目合同结构。
我国的PPP事业从20世纪80年代起步，与英国几乎同步。1984年，广东沙角B电厂以BOT（Build-Operate-Transfer的缩写，意为“建设-运营-移交”）方式建设，它通常被认为是我国第一个PPP项目，由当时刚刚在广州投资建设了中国大酒店的香港企业家胡应湘投资、建设、运营。由于当时国内没有操作BOT项目的经验，这个项目是由地方官员采用特事特报的方式审批进行的。时任国务院副总理李鹏亲自将电厂地址从深圳境内的赤湾改为深圳境外的沙角，以腾出深圳特区进一步发展的空间。电厂实行英国式管理制度，采用日本企业提供的技术和装备，并由日本企业负责监造，合作期为10年。沙角B电厂的社会资本方是沙角C电厂的初始社会资本方。2018年，为了推动粤港澳大湾区的建设，广东省发展改革委下发了《广东省发展改革委关于印发沙角电厂退役及替代电源建设工作方案的函》。
1995年前后，随着中国改革开放进程的加快，PPP模式被世界银行及亚洲开发银行作为一种新兴的项目融资方式引入中国，与中国政府当时对引入外商投资的急切需求不谋而合。从1995年开始，在原国家计划委员会主导下，广西来宾B电厂、成都自来水六厂及长沙电厂等几个BOT试点项目相继实施。2002年，北京市政府主导实施了北京市第十水厂BOT项目，这个项目的命运一波三折，历经了10多年。这批涌现的PPP项目，尽管未竟全功，但因其规格之高、规模之大、影响之广，在中国式PPP发展史上留下了浓墨重彩的一笔，目前广西来宾B电厂和成都自来水六厂项目都已经走完了自己合作周期的全程，进行了顺利移交。
2004年，建设部颁布并实施了《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令第126号），将特许经营的概念引入市政公用事业，并在城市供水、污水处理及燃气供应等领域进行了大规模的项目实践。各级地方政府也纷纷以建设部令第126号为模板，先后出台了大量地方性法规、政府规章及政策性文件，用于引导和规范各自行政辖区范围以内的特许经营项目开发。在这一阶段，计划发展部门不再是PPP模式应用的唯一牵头方或主导方，建设、交通、环保、国资等行业主管部门以及地方政府纷纷进入这一领域。中国的PPP项目虽然不再一味偏爱境外资本，但其主要目的依然是筹集资金。就公私双方而言，前者甩包袱、后者占市场的心态在很多项目里都表现得十分明显，低价或非理性竞标的现象层出不穷。但是从另一个方面来看，供水及污水处理行业的成功经验，经过复制与改良，被用于更加综合、开放和复杂的项目系统，而不再限于一个独立的运作单元，项目参与主体和影响项目实施的因素也趋于多元化。这方面的经典案例有北京地铁4号线和国家体育场两个PPP项目：北京地铁4号线项目第一次旗帜鲜明地使用了“PPP”的概念；而国家体育场即“鸟巢”项目在我国的PPP发展史上占有重要地位，本书第十七章对这个项目的投标财务分析部分做了详细的阐述与剖析。
2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次明确提出，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，PPP模式也逐渐成为国人熟知的名词。2014年以来，国务院和财政部、国家发展改革委、住房和城乡建设部等国家部委下发了大量文件，对PPP模式的应用领域、操作流程、合同体系、风险防范等方面进行了较为细致的规定，各地也掀起了学习、使用、创新、规范PPP的热潮。
根据现有法律法规的规定，每一个PPP项目在前期需要做大量的准备工作，政府机构、社会投资人、相关的承包商、设备供应商、金融机构要从各自的视角对项目的前景做出预判，进而根据相关指标做出投资决策；投资决策一旦做出，并通过采购程序得以固化，就将对整个合作期内各方的权利义务形成制约。由于PPP项目有自己特殊的法律关系框架，同时项目的合作期往往长达数十年，因此，本书专设章节对PPP项目中的相关问题进行阐述。
根据财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）的规定：政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。
根据上述通知，PPP模式所适用的行业领域，除了必须具备公益属性之外，还应该具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。
国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）认为，林业、生态建设、环境污染治理、农业、水利工程、市政基础设施、交通设施、能源设施、信息和民用空间基础设施、养老、文化、旅游等社会事业领域适合采用PPP模式。《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）则对PPP的适用领域做出了较为详细的列举：“PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。”
在各地的项目运作实务当中，第一类适合采用PPP模式操作的是涉及相关资源的项目，比如采矿、采油、采气，或者城市的供水、供气、供电，我国北方城市的供暖、污水或者垃圾处理等项目。这些领域由于其产品市场需求稳定，又具有一定的垄断属性，是最适合采用PPP模式操作的项目。比如我国1995年广西来宾B电厂就是采用PPP模式投资建设运营的，取得了相当高的社会效益和经济效益。在这个项目中，法国电力联合体中标的一个重要原因就在于，相比于其他投标人，它所提供的电价最低（每千瓦时0.400 4元人民币，不含销售增值税，而其他四家的报价为0.47元~0.53元）。法国电力联合体的报价接近于当时中国大城市的电价水平，即便如此，它仍然可以获得约17.5%的投资回报率。1995年，外国知名杂志将广西来宾B电厂BOT项目视为年度最佳亚洲融资项目，中国的记者则称其为“中国的改革开放往前迈进了一步”。
第二类是市政基础设施类的项目，比如高速公路、桥梁、隧道等，这类项目可能具有一定的收益，其中很多为投资者带来了相当可观的投资回报。比如广深高速、沪宁高速等高速公路，一直有“印钞机”的美誉。又比如南京市的长江二桥，也是通过PPP方式建造的，建成后的通行收费也为投资者实现了不错的回报。而没有收益权的此类项目，比如各地的市政道路、绿地、广场、防空、市政设施等，往往由政府通过影子付费等方式对投资者的服务进行购买，投资者的收益未必很高，但是如果前期的准备论证工作比较科学合理的话，投资者往往可以获得长期有保障的收益。
第三类是铁路、机场、港口、地铁、轻轨等项目，这类项目往往投资额巨大，比起第二类来说收益不确定性较高，采用PPP模式操作可以提高运营管理的创新性，但是成功的项目不多，对于投资者的运营能力要求也比前两类更高。北京地铁4号线项目创设的“A+B”模式为很多地铁类PPP项目所效仿。
第四类是科教文旅卫医养等公共服务幸福产业类项目，其公益性特征明显，大部分需要政府加以补贴，同时该类项目往往具有一定的现金流，通过PPP合作，可以使公共物品提供的效率和层次都得以提高。也有部分此类项目运营性较强，社会资本方可以通过“使用者付款”获得合理回报。
第五类是城镇化、特色小镇、产业园区等片区开发类项目，在各类项目中这类项目的复杂性、综合性最强，其着眼点在于整个区域的良性、有序发展，以及生产和生活的有机融合，其价值目标多元化，没有固定的路径和商业模式。比如中国中信集团公司在广东省汕头市濠江区进行的中信滨海新城PPP城镇化项目，对于濠江区的经济带动作用非常明显。又比如华夏幸福在固安的产业新城，带动当地财政收入增长了50倍。第二节PPP的概念与特征一、PPP的概念
关于什么是PPP，学界众说纷纭，各国对PPP科学内涵的阐释求同存异。比如：（1）联合国培训研究所（UNITAR）对PPP的定义为：“PPP涵盖了不同社会系统倡导的所有制度化合作方式，目的是解决当地区域内的某些复杂问题；PPP是公共部门与私人部门之间长期合约的媒介，包括风险分担和多部门之间的专有技术人才和融资共享，从而达到理想的政策结果。”（2）联合国开发计划署（UNDP）对PPP的定义为：“PPP是在公共部门和私人部门的合作体制下，吸取各自的长处，集中建设和运营管理城市环境基础设施的财源、经验以及专业知识的有效手段。”（3）欧盟委员会（European Commission）对PPP的定义为：“PPP是指公共部门和私人部门之间的一种合作关系，其目的是提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务。”（4）加拿大PPP国家委员会对PPP的定义为：“PPP是指公共部门和私人部门之间的一种合作经营关系，它建立在双方各自经验的基础上，通过适当的资源分配、风险分担和利益共享机制，最好地满足事先清晰界定的公共需求。”（5）美国PPP国家委员会对PPP的定义为：“PPP是介于外包和私有化之间并结合了两者特点的一种公共产品提供方式，它充分利用私人资源来设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施，并提供相关服务以满足公共需求。”
纵观以上各种定义，PPP概念的本质在于：（1）明确了PPP是公共部门和私人部门之间的伙伴关系，这是PPP区别于其他项目融资模式的关键点。（2）定义了这种合作伙伴是关系型契约形式，契约实现的是公共需求目的，而非单纯的商业利益关系。（3）提出了PPP项目公私合作的实现需要有长期的、有效的公共政策或制度的规范。（4）明晰了公共部门和私人部门的合作是基于共有产权关系以及合作期间的资源配置、风险分担和利益共享，实现公共项目理想的政策结果。二、PPP项目的特征1. PPP项目的“不可分性”明显，需要做的前期准备工作更多
PPP项目大量集中在基础设施领域，或者以基础设施为服务载体，通常规模都比较大、配套性强，因而在建设之初就需要有大量资金投入作为初始资本。然而，PPP项目的建设期往往都比较长，投入的资金难以在短期内收回。同时，PPP项目还往往是作为其他商业化项目的前期铺垫和支撑，比如工业污水处理厂之于工业产业园的招商引资，地铁建设之于片区的TOD式开发等。由于项目的投入和产出之间往往有较长的时间间隔，运营效果难以“立竿见影”，往往需要进行大量的前期论证工作。2. PPP项目往往需要高度关注社会效益
PPP项目的建设和营运涉及国计民生，具有广泛的社会影响，其提供的产品和服务不仅会关系到各行各业的正常运转，还会关系到居民的日常生活。比如以PPP方式建设的电厂以什么样的价格供电，以PPP方式建设的污水处理厂以什么样的技术标准进行排放，都会对一个地区的生产生活产生深刻影响。因此，如何以一个经济合理且优质的方式提供公共物品和准公共物品，并且照顾到社会公众（用户）的感受，是PPP项目的一个特色。3.对政府而言，PPP项目中涉及政府的财政支出和风险转移
在PPP项目中，合作机制如何设计，与社会资本方的利益和风险分配如何谈判，必须建立在正确的财务评价基础之上。财务评价工作做得不扎实，可能的后果就会是，要么设计出来的产品无人问津、没有效率，项目找不到意向中的投资者，要么在本该突出公益的行业领域，让社会资本方赚取暴利，最终成本转嫁到了社会公众身上，在经济领域和社会领域均会引发风险。
在大量的PPP项目中，政府的财政资金都对项目起到了一定的杠杆作用，通过财政资金的投入，社会资本方可以更快地推进项目的建设，也增强了金融机构对项目的信心。但是财政资金的支付超出了政府该承担的范围，就可能造成政府债务的增加，将本该转移给社会资本方承担的风险滞留在政府的体系之内。4.对社会资本方而言，在PPP项目中需要保障自己的合理商业利益
PPP项目中的合作期限一般都非常长，项目合同一旦签订，双方的权利义务就在一定程度上被锁定。在大量的PPP项目中，绝大部分的建设、运营风险都是由社会资本方承担的，很多失败的PPP项目，都源自对项目过于乐观的预期和不科学的财务评价。一个PPP项目可能涉及众多的模块、程式和内容，但是作为商业主体，社会资本方必须有自己清晰的商业模式，在经济可行的前提下操作项目，既不可不顾公共利益，谋取暴利，也不宜以做慈善的姿态来对待PPP项目，否则难以持续。第三节PPP模式的操作
在PPP项目中，政府方和社会资本方各自承担的权利和义务的不同组合，形成了不同的合作模式。而在实践中，一些模式因为其内核突出、界面清晰、更加能够凸显PPP的价值，所以被越来越多的项目采用，从而在实践中被固化下来。一、常见的合作模式和要素1.外包（Contracting Out）
外包类PPP项目的所有权归政府所有，社会资本方通过签订合同的方式承包整个项目中的一项或者几项职能，例如只负责工程建设，或者受政府委托代为管理维护设施或提供部分公共服务，并通过政府付费实现收益。外包类PPP项目一般分为模块式外包和整体外包。在我国，这类项目与政府购买服务存在相当多的交集。2.租赁-发展-运营（LDO）
政府与社会资本方签订长期的租赁协议，由社会资本方（更多的是所属项目公司）租赁已存在的市政设施，向政府缴纳一定的租赁费用，并在已有设施的基础上凭借自己的资金或融资能力对市政设施进行扩建，并负责其运营和维修。社会资本方根据合同条款收回投资并取得合理的回报。在LDO模式中，整体基础设施的所有权属于政府，采用这种方式有利于社会资本方避税，但其需承担商业风险。在法国，75%的公私合作伙伴关系的建立都是通过这种方式实现的。3.建设-转让-运营（BTO）
社会资本方为基础设施融资并负责其建设。一旦建设完毕，该社会资本方就将基础设施的所有权转移给有关政府主管部门；然后，该政府部门再以长期合约的形式将其运营权委托给该社会资本方。在合约规定的租期内，社会资本方运营这些基础设施，并可以通过向用户收费的方式以及其他有关的商业活动，收回自己的投资且取得合理回报。这种模式的优点在于：政府部门能够从私人的建设和运营中得到益处并且节约成本；政府部门能够保持对服务水准和付费水准的控制，如果未能达到服务的水准和绩效的标准，政府可以终止契约。4.建设-运营-移交（BOT）
BOT融资模式是政府通过与社会资本方签订特许权协议，特许该机构所属项目公司承担公共性基础设施建设项目的投融资、建造、运营和维护，在协议规定的特许权限内，项目公司可将物品出售或通过收费来偿还投资成本和获得合理利润，政府部门则拥有对这一基础设施的监督权和调控权，特许期限届满，项目公司将基础设施项目无偿地转让给签约的政府部门。5.转让-运营-移交（TOT）
TOT是对已有公共物品使用的一种融资模式，是指政府部门把已经建好的公共物品有偿地转让给私人部门经营，政府凭借公共物品在未来若干年内的现金流量，一次性地从社会资本方获取一部分资金。经营期满，私人部门再把公共物品无偿地转让给政府部门。
TOT可以分为只转移经营权的TOT和伴随产权转移的TOT两种，前者的实质是租赁关系，后者的实质是购买关系。又由于公共设施转让给私人部门后一般需要先进行一定程度的更新和扩建才能运营，故TOT可分别用LUOT（租赁-更新-运营-转让）和PUOT（购买-更新-运营-转让）表示。6.建设-拥有-运营（BOO）
在这种方式下，社会资本方依据特许权投资兴建基础设施，拥有这些基础设施的所有权并负责其运营。当然，特许权的获得也不是无条件的，它必须接受政府在定价和运营方面的种种规制。长期所有权为民间资本注入基础设施提供了重要的财政上的激励。这种模式的优点在于：政府部门能够对社会资本方提供的服务以及垄断服务的利益进行管制；社会资本方能够以最有效的方式提供服务；政府不需要进行融资和投资，并可通过征收所得税和财产税来增加收入。目前以这种方式运作的基础设施很多，比如美国弗吉尼亚州和加利福尼亚州的收费公路，中国连接香港和广州、澳门和广州的收费公路等。
在这些常见的合作模式中，有几类格外受到关注。1.当家花旦BOT
在新建的基础设施项目中，若要最大限度地挖掘社会资本方的潜能，以整合项目生命周期的各种资源，转移政府方的风险，但是又不脱离政府对基础设施的最终产权所有，BOT可谓是这个领域的当家花旦。在BOT模式下，社会资本方需要统筹考虑建设和运营，将风险和收益在整个项目的生命周期内进行分配。为了降低自己在运营期间的风险，以便顺利回收投资，社会资本方会在项目商务洽谈期就尽可能在交易架构中嵌入“稳定器”，如争取政府保底量等；在建设过程中增厚“安全阀”——对方案、技术、原料、管理等方面进行改进，以提升项目的品质，延长其进入大修的周期，以建设期较少的额外投入换取运营期更大的产出。在运营期间，尽可能通过管理和技术等的革新，降低运营成本。比如在湖南省长沙市东部近郊的长沙县，牛角冲社区与长沙绿动循环再生资源有限公司合作推出“绿色循环积分计划”，居民在长沙绿动循环再生资源有限公司注册后，将领取到各自的专属二维码，居民将家中可回收垃圾打包后贴上二维码投放到社区的专用回收桶后，长沙绿动循环再生资源有限公司会将垃圾运往循环分拣中心，通过扫描二维码确定居民信息，将垃圾的种类数量换算成积分录入用户账户。居民的二维码垃圾积分达到一定数量后可兑换生活用品或抵扣小区的物业费。对垃圾处理PPP项目中的社会资本方而言，垃圾集中回收后再进行垃圾分类是一项耗时、耗力又低效的事，而对产生并投放生活垃圾的居民而言，垃圾分类却是举手之劳。长沙绿动循环再生资源有限公司通过社区垃圾回收的二维码创新了管理模式，充分调动了广大居民的积极性，大幅度缩减了其进行垃圾分类的成本，进而极大地拓展了其赢利空间。
BOT模式下的项目资产在经历建设期和合作运营期之后，还会由社会资本方移交给政府方，因此政府是项目资产的终极所有者，对合作期后的运营方案、处置方案拥有完整的权限。2. TOT与目前遇到的困难
对于存量基础设施项目，其建设期一过，建设期风险便已不存在，如果说政府在运营维护中存在一些“痛点”的话，那便是质量不佳、运营效率低下、缺乏专业技术人员、资金占用量过大等，而这些“痛点”可以通过TOT方式进行盘活。政府将项目资产或者其特许经营权转让给社会资本方，得到社会资本方支付的相应对价，社会资本方对项目资产进行全面的评估，重新制订运营和维护方案，通过运营工作产生的现金流及交易结构中包含的比如政府补贴等收入，收回投资和合理收益，待合作期满后再将项目资产或者其特许经营权回转给政府方。在TOT模式下，合作期内，社会资本方占有并控制项目资产，将其与自身专业的运营维护实力结合起来，以提升这些基础设施提供公共服务的能力。
基于特有的国情，我国有大量的基础设施项目是原来通过政府投资的方式形成的。由于各种历史局限，这些基础设施项目普遍存在上述运营上的不足，各级政府有通过TOT提升其效率的必要性。国务院和国家发展改革委、财政部也出台了相关的鼓励性政策文件。在实践中，在污水、垃圾处理等传统市政市场化领域的TOT项目中，还有不少项目是以TOT+BOT的模式出现。但是一般基础设施领域内采用TOT模式的项目目前还不多，主要原因是：（1）这些项目在设计、建设时并没有充分考量运营维护及未来业态的需求，因此社会资本方的改造难度较大，其中尤以一些有专业化场所、设施标准和需求的基础设施为主，比如大型专业体育、演出赛事的场地等；（2）存量基础设施背后往往被其所产生的时代束缚，有着比较复杂的利益格局，难以协调和平衡；（3）在传统的政府投融资平台上投建的基础设施，往往操作不够规范，在底层留下了比较多的瑕疵；（4）存量基础设施项目若采用TOT模式，其转让的对价往往受到比较复杂但是适用性并不高的国资领域相关规范的限制，在资产评估和税务处理上有自身需要克服的技术难点，同时TOT项目的回报若非主要来自经营产生的现金流，则容易引起“是否为政府变相融资”的质疑；（5）近10年来，中国各地设立了大量的政府投融资平台，基于平台自身生存、发展和壮大的需求产生了不少项目，经营潜质较好的项目，地方政府往往舍不得拿出来，而缺少了建设期的阻隔与施工利润的诱惑，经营前景较差的项目对社会资本方缺乏吸引力。3.所谓BOO
在一些国家和地区，BOO模式较为常见，采用这一模式的社会资本方可以突破合作期限的束缚，完全拥有并经营项目设施，在更长的时间跨度内衡量得失。但是中国是一个社会主义国家，有自己特定的国情和法律体系，尤其是土地公有制使得我国采用BOO模式的项目面对更大的不确定性。而在我国PPP综合信息平台中的很多BOO项目，究其实质，大多属于BOOT（建设-拥有-运营-转让）项目，但是由于各种情况，不再强调最后移转的环节，才成为所谓的“BOO”。4.综合类项目
在从20世纪开始的PPP大潮中，英、法、澳等国所操作的项目多为边界比较清晰的单体项目，但是进入21世纪之后，随着新型城镇化的转轨、换挡，越来越多具有较强系统性的综合类项目进入PPP领域，尤其是片区开发类项目。
在综合类项目中，往往包含多种类别的子项目，双方合作的内容边界难以界定清晰，在实际推进的过程中可明确预见的内容不多，合作的模式也难以用BOT/TOT/DBFOT/CO等来概括。然而它们需要合作双方秉承PPP所应具备的平等、合作、长远、共担、绩效等价值理念，在尽可能固定的框架内不断地探索实际的合作内容。比如在一个产业园区的PPP项目中，前期的策划、规划、一般公建配套可能属于CO或者DBFOT的范围，标准化厂房和一些可以带来现金流的基础设施如园区配套污水厂等可能采用BOT的模式，而一些存量的基础设施可能采用TOT的模式，所以在整个大的合作项目中，可能会有多个特殊目的公司（SPV公司）、多种合作模式，具体的模式要视子项目的具体情况而定。二、操作流程
2014年下半年以来，财政部和国家发展改革委对PPP项目的操作流程发布了一些指引性文件，其中财政部“五阶段、19分步”的流程指引在各地PPP项目的操作中得到了广泛的实践，并逐渐形成了标准化步骤。
按照这样的操作流程，一个PPP项目的生命周期可以分为项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交五个大的阶段。财政部于2016年9月颁布的《关于印发〈政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法〉的通知》（财金〔2016〕92号），不再明确地划分项目识别阶段和项目准备阶段，而是将其合并调整为项目识别论证阶段，但是在实践中，政府方及其咨询中介机构在这两个阶段所要进行的工作还是有着较大的不同。1.项目识别
在项目识别阶段，主要是政府对于项目的征集和准备工作。PPP项目可以由政府的相关职能部门提起，比如发展改革部门每年年末都会向各部门征求下一年的重要项目等，财政部门也会征集相应的项目进入其项目库。另外，PPP项目也可由社会资本方发起，这种方式在我国台湾地区被称为“民间自提”项目。
在项目征集之后，政府的行业主管部门需要对项目的边界做初步的评估（初步平衡测算），看看项目的相关指标是否符合行业主管部门的需要。初步评估不达标的项目，需要再进行调整。
接下来，政府需要确定项目的实施机构，由实施机构与财政部门共同对项目进行初步的物有所值评估和财政承受能力评估。前者评估的目的在于确定采用PPP模式对于该项目是否可以增加效率、节省成本、鼓励创新。而后者的目的则在于确定当地政府的财政实力能否支撑这样一个项目。这两项论证是一个动态的过程，随着前期准备工作的不断深化，相关的测算还要不断地调整，相关结论也需要再验证。2.项目准备
在项目准备阶段，政府的相关职能部门需要做组织上的准备。
首先，需要建立一个协调统一的工作机制，政府方要搭好项目的管理构架与工作界面。
其次，由实施机构牵头编写项目的实施方案，这个阶段由于政府的人员储备和经验不足，往往需要借助咨询公司、律师事务所、会计师事务所等中介机构的专业力量。实施方案的设计牵扯到项目的运作全局，其中关键性权利义务边界、投融资结构、采购的竞争点等决定了项目的成败。
项目识别阶段的物有所值评估和财政承受能力评估，更多的是依赖于进行评价的专家和机构的经验以及相关“大数据”，如相关行业相关指标的既往表现等，从而进行大致的判断，但是相关边界尚未清晰，初步交易架构尚未最终确定。在实施方案确定后，实施机构、财政部门和相关咨询机构应该根据实施方案，对物有所值和财政承受能力进行相关评估。
最后，需要由政府及相关部门对实施方案进行审核。经过审核之后的实施方案就会成为下一阶段编制政府采购文件的依据。3.项目采购
PPP项目操作的第三个阶段是政府采购阶段，政府方需要通过竞争性的方式，如招标、竞争性磋商、竞争性谈判以及特殊情形下的单一来源采购等方式选择合适的社会资本方，并与其签订合作协议。
通过政府采购的方式，如果项目的实施机构、咨询机构和政府采购或招标代理机构进行了合理的策划和规划，社会资本方出于竞争的压力，应会给予政府方更优的报价和承诺，政府方从而获得更好的合同地位。但是如果采购条件不合理，也有可能会出现在实践中走偏的现象，比如实践中比比皆是的“恶意低价中标，饿死同行、累死自己、坑死业主”的现象。一些实力没有那么强或者契约精神不足的社会资本方通过恶意低价中标的方式先行锁定项目，后期会通过各种手段往回找补，比如在确认性谈判期间争取实质性条件的变更，寄希望于第一次调价等。这些不良现象对PPP市场的良好运行构成了一定的干扰，需要采购活动的组织者能够提前有所预判，并且制定好应对之策，根据《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国招标投标法》及相关实施条例等法律法规的规定，守好自己的底线，让采购环节成为“竞技场”而非赌场。4.项目执行
PPP项目操作的第四个阶段是项目执行阶段。很多PPP项目在此阶段要成立项目公司，由项目公司按照项目协议的规定履行相关的立项审批、建设、运营等程序。项目公司的融资进度需要符合项目协议的约定。
在一般的PPP项目中，尽管SPV公司中的政府和社会资本方持股比例结构有所差别，但是大多规定融资主要由社会资本方负责。目前中国的PPP项目融资体系尚不发达，金融机构相关产品和风控体系准备不足，因此项目执行过程中能否获得有效融资，往往对项目的后期走向起到重大的影响。除了对项目初期股权融资和建设期的债权性融资进行考量之外，社会资本方应该把再融资也纳入考量范围。股权融资需要考虑与采购活动的正确衔接；债务融资通常发生在项目建设前或建设中，主要发挥财务杠杆的作用，补足项目总投资规模与项目公司资本金之间的缺口，同时在财务风险可控的前提下，提高股权投资者的投资回报；再融资通常发生在项目建设后期或运营期，既可以是引入新的投资者改善项目公司资本结构，也可以是引入利率要求更低的债务融资，或通过资产证券化（ABS）手段盘活存量资产，降低综合融资成本。
政府方对社会资本方的相关表现进行绩效考核，并且根据项目协议按绩效付费，并定期进行中期评估。PPP模式与传统的政府投融资平台融资代建模式相比，绩效考核是它们之间一个比较显著的差异，在政府投融资平台融资代建模式中，即使有绩效考核，也往往流于形式，但是在PPP项目中，绩效考核是决定社会资本方可以按什么条件获得支付的一个重要因素。通常政府都为社会资本方设定了较为详尽的考核细则，对于考核结果不理想的，政府会扣减项目公司相关费用，对于考核结果优秀甚至超标的，政府也可能会给予一定的奖励。5.项目移交
在项目的整个合作期限结束后，社会资本方须按照法定的程序和要求将项目的资产、权利等向政府方移交，政府方还应该进行相关的后续评价工作。截至目前，我国早期操作的一些PPP项目，如广西来宾B电厂、成都自来水六厂等，已经进行了顺利移交。在这些项目中积累的很多经验和教训已经成为后期项目的宝贵财富。
在PPP项目的整个操作流程中，有一些关键性的节点和文件：（1）立项，不管采用PPP还是别的什么模式，首先这个项目自身必须能够成立，因此PPP项目也该先向发展改革部门申请立项，并根据相关的项目建议书、工程可行性研究报告等前期论证材料开始项目的前期策划和PPP实施方案编制工作；（2）“一案两评”，即实施方案、物有所值评价和财政承受能力评价，“一案两评”的通过意味着项目识别论证阶段的结束，可以进入采购环节；（3）采购文件和应答文件，这类文件的编制必须严格按照相关法律法规的规定，其中的实质性条款不能在中标之后修改；（4）PPP项目合同，对于PPP项目中各方的权利义务关系，应该在这份法律文件中予以明确，PPP项目合同及其附属文件将成为整个合作期内各方执行的依据。第四节中国PPP的现状和存在的问题
中国自2014年之后大力推行PPP模式，至今已有四年时间，PPP模式为越来越多的人所熟知，很多基层的政府部门都已经对PPP项目的项目筛选标准、推进流程、融资难点等驾轻就熟。而市场上也出现了一批操作大量PPP项目的企业，如以中国建设集团有限公司、中国交通建设集团有限公司、中国冶金科工集团有限公司为代表的央企，以及以北京东方园林股份有限公司、北京碧水源科技股份有限公司、龙元建设集团股份有限公司等为首的民营企业。自2014年至2017年，中国的PPP市场经历了概念普及、项目试点、经验推广、垃圾污水“全面强制”等阶段。一、中国当前的PPP市场
比起国外比较成熟的PPP市场，目前中国的PPP市场扩容迅速、发展不均衡、政策扶持力度大，投资者可以从中找到多层次的机会。1.十万亿级的市场
中国是一个大国，改革开放后几十年的发展，存在着明显的地域差异。经济发达、人口密集的大型城市公共基础设施配套较为完善，更注重以PPP的方式提升公共治理水平和公共服务效率。中西部地区财政实力比较贫弱，公共基础设施还存在着相当大的缺口，急需以PPP模式填补政府投融资能力不足的短板，并引入具有先进建设能力和管理经验的专业企业带动本地经济的发展。基于这两种不同的出发点，中国存在十万亿级的PPP市场。
根据财政部PPP中心的统计，截至2017年6月末，全国PPP综合信息平台项目库入库项目共计13 554个，累计投资额16.3万亿元，覆盖31个省（自治区、直辖市）及新疆生产建设兵团的19个行业领域。其中，已签约落地项目2 021个，投资额3.3万亿元，覆盖除天津、西藏以外的29个省（自治区、直辖市）及新疆生产建设兵团的19个行业领域，落地率34.2%（落地率指执行和移交两个阶段项目数之和与准备、采购、执行、移交四个阶段项目数总和的比值，不考虑识别阶段项目）。2.政府信用支撑比较明显
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