赋权、住宅供给与居住生活保障(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：陈映芳

出版社：上海交通大学出版社

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赋权、住宅供给与居住生活保障试读：

卷首语

在浪漫的五月里，冠有一个严肃名字的《城市治理研究》与大家见面了。《城市治理研究》的问世，得益于上海交通大学“中国城市治理研究院”成立的天时地利，以及围绕“城市治理”目标，研究院上下所共享的基本观念。我们将其宗旨确定为：学术性原则；推动城市公共性建设的实践目标；“好的城市”的愿景；前沿性要求。这其中，我们将“好的城市”理解为以人为本的城市，作为市民家园的城市，包容的城市……同时我们认为，直面问题与国际视野，是前沿性的两条基本标准。

这些年来，“公共管理”“社会治理”等概念，历经种种争议，已经被吸纳、整合到中国本土的话语体系之中。不过，涉及“城市”，相关的概念仍不乏模糊的可思辨空间。我们愿意相信，人们之所以对城市充满向往，并不仅仅是因为城市里集中了更多的生活机会、更丰富的文化，以及稀缺的资源。又或者如目前中国，城市也意味着某种身份等级及其再分配体制。而是因为，城市的兴起，给人类社会带来了更文明的政治、更符合人性的生活方式。这应该被理解为“城市治理”的标杆。

学术界普遍认为，人类历史上最重要的城市传统源于“City”。城市文明史大家路易斯·芒福德认为，伊丽莎白王朝时代伦敦的观察家John Stow给出过“City”最合理的定义：“人们为了追求正直和利益而聚集到城市和联邦，那些来到城市的人很快就会形成团体和协作。首先，这时的人们已经不再使用野蛮的暴力，而是通过谈判达成协议，举止更文明、更人性化，并且更加公正……良好的举止被认为是城市化的象征，因为在城市中，我们比别的地方看到的文明现象更多些，而且个人始终生活在他者的注视下，也因此更易被训练得公正……”芒福德不仅深深地赞同这样的洞察，而且反复地强调，城市就是一座剧场，正是在城市中，人们表演各种活动并获得关注，而社会戏剧的出现需要借助于各种集体活动的汇集和强化。

关于城市是一座剧场的意义阐释以及相关的社会戏剧理论，曾启发了不少城市学者、城市规划师。今天我们不妨也借此来想象一下城市研究者的角色及其表演——城市不仅是考察对象，它也是舞台。在这个舞台上，我们可以扮演什么角色，我们能如何展现自己，当然不能不受到舞台的制约，但是，舞台的精彩与否，同样也取决于角色的呈现。

在城市这个大剧院中，《城市治理研究》既会是一个角色，也会是供学者们展现自身的舞台一角。它的精彩或蹩脚，定然与我们大家的努力程度有关。我们需要共同去努力。

我们精心策划《城市治理研究》，从结构形式到讨论内容，我们诚望读者能从中看到我们对上述宗旨的实践意图。今天的中国仍处于“高速城市化”的历史进程中，存在着社会“转型”“发展”带来的种种问题。与此同时，中国的城市也已经面临全球化背景下世界各国城市普遍遭遇的各种问题。无论是为了探索解决问题的方法，还是为了提升研究的能力，中国学术界都亟需与国际前沿的理论、理念及实践对话，亦为世界其他国家的城市发展提供理论和价值的参照。基于这样的思考，第一辑我们组织了有关城市化、全球化背景下“如何破解城市住房难题”的专题论文，同时也有幸呈现了国内外城市研究领域一批重要学者的最新成果和思考。诚挚感谢作者们无私的支持和贡献！

我们将尽力而为。陈映芳2017年2月

【特约专访】

从中法合作交流实践看中国城市发展的当代进——弗朗索瓦丝·兰德女士专访

受访人简介：弗朗索瓦丝·兰德（Françoise Ged）女士是国际著名的中国问题专家，主要研究领域为中国近现代建筑与城市规划。她在巴黎拉维莱特建筑学院（ENSAPLV）取得法国国家建筑师文凭（DPLG），在法国高等社会科学研究院（EHESS）获得历史学博士学位。自1997年开始，她担任法国文化部遗产司“当代中国建筑观察站”（OACC）主任，曾主持“中国150名建筑师在法国”项目，并长期负责中法间的一系列重要合作项目。兰德目前是法国高等社会科学研究院（EHESS）近现代中国研究中心（CECMC）的研究员，并在法国国家语言东方文化研究中心（INALCO）和南特企业管理研究所（IEMN-IAE）担任主讲教师。（摄影：杨舟山）

特约访谈人：杨辰，法国国家职业建筑师（DPLG），法国高等社会科学研究院（EHESS）博士，目前任教于同济大学城市规划系。“关于城市和建筑的所有工作，都需要从了解它的历史、地理、社会和文化开始。”

杨辰：兰德女士，非常感谢您能抽时间接受这次采访。我们知道这几十年来，在建筑学、城市规划、景观以及城市研究的其他领域，中国有一大批中青年学者和职业设计师、工程师有机会到法国去学习、进修，或者参与各种形式的学术交流和中法合作项目。我们也都知道，您在这其中起到了非常重要的作用，尤其是您负责的法国“当代中国建筑观察站”。能否请您简单介绍一下，您是如何进入中国研究，并成为中国建筑与城市规划领域的专家？

兰德：我是建筑师。我很早就对中国文化有浓厚的兴趣，在本科学习建筑的时候，我就在巴黎第七大学选修了中文和中国文化。建筑学院毕业以后，我想继续深造，但那时候的法国建筑学是没有博士学位的，我只能到别的学科里去找。后来我选择了“法国高等社会科学研究学校”（EHESS）的“近代现代中国研究中心”（CECMC），那里有一些精通中国历史、社会、经济方面的专家，我向他们请教关于中国各方面的知识、观点和方法，来帮助我理解中国的建筑和城市发展的逻辑。跨出建筑学虽属无奈之举，但通过博士阶段的学习，我逐渐意识到跨学科的重要性。在此我想特别强调我的个人观点：关于城市和建筑的所有工作，都需要从了解它的历史、地理、社会和文化开始，这是一个整体。跨学科让我们对同一问题获得了不同的视角和观点，为突破专业化知识提供了可能。

90年代我在法国高等社会科学研究学校（EHESS）攻读了博士学位，题目是关于上海，这座深受欧洲影响的中国城市的居住与空间结构。后来得到了特许任教的资格证书，可以在法国带领博士生进行研究，还可以在大学里取得任职。为了支撑我论文的跨学科性，我也参与了一些实际工作，这其中包括早期的中法合作项目——那是在1986-1989年间，我们和中国专家一起处理一个位于上海淮海中路、复兴中路、襄阳路和陕西南路之间的历史街区的修复和改造问题。那正是20世纪初中国快速城市化的初期，问题的复杂性超过我们的想象。从第一个中国的实际项目中，我了解到，改造一个地方必须从了解当地的历史、地理、居民开始，这非常重要。

1997年，法国文化部委派我建立了“当代中国建筑观察站”。在法国，建筑更多的被认为是一种文化活动而不是工程，所以建筑是由文化部来负责。观察站的任务，是帮助中法两国在建筑、城市规划、景观、文化遗产领域建立起教学和科研两方面的合作关系。显然，这项工作具有很强的开放性，我必须在几个学科之间，以及和教师、学者、职业建筑师、规划师、开发商一起工作，这远远超出了单一学科的范畴。我的实际操作经验得益于之前和法国A3协会一起工作的经历。A3协会曾经开展过很多和中方的合作项目，比如组织展览、会议以及小型研讨会等。

杨辰：您自从1980年代进入中国，就与中国很多城市和地区的大学、研究所和设计院建立了密切的联系，特别是在上海有非常深入和丰富的合作成果。这样密切、深入的合作能够长期延续下来，您觉得主要是依靠什么样的方式做到的？

兰德：1994、1995年我们已经和清华大学联合举办了建筑与城市规划国际研讨会，1999年以后，这种合作进一步加深。观察站向中国建筑和城市规划机构介绍了100多位法国知名的当代建筑师，系统地展开中法建筑交流和建筑评论扮演何种角色的讨论。也是从这一时期开始，由于联合国教科文组织（UNESCO）的介入，文化部对观察站的要求开始偏向“文化遗产”的问题。我所领导的观察站形成了两个主要的工作方向：一个是关于联合国教科文组织的世界遗产，一个是关于中欧城市历史城区的调查和保护方法，后者是1998年我们在苏州举办研讨会后确立的。

在1990年代初与北京专家的交流过程中，我有幸通过中国城市规划设计研究院的王景慧总工程师结识了同济大学的阮仪三教授。从1998年开始，我们和同济大学就开展了紧密的合作，直到今天这个合作从来没有间断过。

1998年，在法国总统雅克·希拉克的倡议下，法国文化部计划邀请一批中国建筑师赴法交流，我再次有幸领导了这个重要的项目。和我们密切合作的部门除了文化部，还有外交部和法国其他的专业机构。这个被命名为“总统项目”的计划原本计划三年在全中国范围内挑选50位建筑师。但到2000年，我们发现需要交流的不仅是建筑师，还应该纳入城市规划师和景观建筑师，而且需要更长的时间。于是总统项目延到了2005年，又增加了100个名额。从1998到2005年，我们总共邀请了150位中国杰出的中青年建筑师、规划师、景观师赴法交流（3个月到1年不等），根据专业，他们被分配到法国各大建筑院校和事务所，与法国的教师、学者、职业规划师、建筑师建立了广泛深入的联系。他们中的很多人回到中国后依然与法国保持了长久的合作关系。

2002年开始，我们尝试另一个方向，即提供机会让中国四所建筑专业知名的大学来接待法国学校的老师和学生，这样中法建筑学校之间才真正有了“双向”的交流。我们都知道，中法两国的建筑学校无论在规模、教学理念和体系、运作方式方面都截然不同，在不了解对方的专业教育的情况下怎么能进行交流呢？我经常想到桥的例子。造桥不是放一块板就行了，而是要知道桥要靠什么支撑起来，所以从一开始就要有精密的分析才能把桥造出来。我对事务所、学校和专业人士进行了大量的访问调查，是建立在这个基础上才有了成果。所以，我们首先需要在学校之间搭建桥梁，了解不同的研究和教学体制，才能互相理解，从容合作，这是在为未来做准备。其次是要激起好奇心。我们经常要组织一些会议，邀请双方专家发言，让大家知道在中国和法国各自在发生着什么。正是因为有中法两国年轻的专业人才，我们才能把事务所、城市管理者、研究机构、国家遗产的服务部门联合起来。这种交流方式在今天很普遍，但是回到90年代，却是非常难得的创新。“住宅的商品价值最大化原则往往具有极大的破坏性，它们对中国城乡的社会文化造成了巨大的冲击。”

杨辰：对于中国近四十年的快速城市化进程，特别是住宅建设的热潮，您是怎么看的？

兰德：这四十年来中国发生了翻天覆地的变化，其中人口的井喷式增长让我印象最为深刻。在1978年，中国大概有八亿人口，现在人口数几乎翻了一番。如此庞大的人口让其他国家难以望其项背。与此同时，也出现了很多问题。城市化速度过快导致人们的生活方式与社会关系发生了巨大的变化，这种改变在城市规划方面集中的体现是土地私有化。

从全国层面上看，中国的土地私有化始于1998年，而上海在1988年就出现了第一宗的土地交易。土地私有化在一定程度上改善了城市居民的居住和生活状况，加快了基础设施建设，但也加剧了社会的不平等现象，以及地方政府对土地财政的过度依赖。经济快速发展与社会不平等并存不是中国独有的现象，我们在其他国家也能看到类似的情形。这种现象是由两个看似矛盾的原因导致的：一方面是人口的迅速增长，另一方面是公营的金融机构，如投资集团、银行等，并不奉行公共利益优先的原则，他们往往把资金投向获取部门利益的领域。此外，私有化在中国始于1998年，这正是计划生育政策实施20年后，第一代独生子女已经到了近20岁的年纪，他们是家庭唯一的孩子。私有化加上计划生育政策，二者合力催生了许多极端的改变，直到现在也不能完全看清它们的影响。

事实上，房产成为家庭奋斗的主要目标。中国百分之九十的城市居民都有自己的房产，这在欧洲是不可想象的。而且在许多情况下，一个城市家庭常常拥有不止一套房产，一套房给孩子，一套房给父母或者祖父母。所以我们说，这是一整套的住房消费。在一个经济高速增长、房价也高速增长的时代，买房就成为社会阶层上升最重要的手段。当然，住房问题并非如此简单。我们遗憾地看到，中国当前对住房的研究主要从商品或金融产品的视角入手，而住宅作为一种居住方式和生活品质的研究非常少。这两种视角有很大区别。

这种理解住宅的单一视角也导致了住宅建造方式的高度同质化。比如，当我们看中国城市的航拍图就会发现，开发商们建造住宅的方式严格遵循日照规定（朝南的建筑最好卖），结果是整个城市的居住空间布局没有以自然地形和土地形态为依据，而是呈现出行列式的单一景观。这说明，与住宅的社会属性相比，中国的住宅建造商更加重视住宅的商品价值最大化。这种把居住和商品价值捆绑在一起的做法，导致了中国的住宅建设对于城市肌理和街道生活相当不敏感，而后者正是城市社会生活的反应。

这种商业价值优先的原则，或者说是货币优先的投机主义近期也开始向乡村蔓延。这种原则往往具有极大的破坏性——与中国历史上的各种运动类似（如大跃进、文革等），它们都对中国城乡的社会文化造成了巨大的冲击。

我还想回到刚才提到的关于土地财政与空间区隔和社会不平等的关系，我特别注意到，中国的快速城镇化伴随的移民现象也一定程度上加剧着这种不平等。当我提到“移民”是指来自不同地区与生活状态的省际移民，这些人中有的是获得了职业文凭的技术人员，有的则是建筑工地的工人和从事低端服务业的农民工。后者由于没有机会受到良好教育，他们在就业市场中处于劣势，社会融合度也不高，低收入还使得他们与其他阶层在居住空间上产生了明显的区隔。而这种差异也会在代际之间传递，下一代的区隔又以新的形式出现——教育。最让我吃惊的是，目前中国城市中不同阶层家庭的儿童获得的差异性教育资源。

杨辰：您的主要研究领域是文化遗产的保护与更新。在目前中国的城市开发运动中，城市文化遗产的保护也面临着非常大的压力。您怎么看？

兰德：就城市规划而言，近五十年来，从1968年的7亿人到如今的14亿人，中国人口翻了一番。这种人口的显著增长与住宅面积的增长并不同步。在那个住宅需求强烈的时代，中国政府奉行的仍然是计划经济原则。政府关心的是数量而非质量问题——每年建设了多少平方米的建筑面积或多少公里的市政设施等。政府的努力和居民的需求之间仍然有相当的差距。这也体现在城市规划的工具性方法。今天的中国城市规划师已经成熟地掌握了一套分区规划的技术方法：划分城市用地、规定地块的开发强度以及计算土地的经济产出等等。这种做法确实能够快速推进城市化发展，并在一定程度上保证了城市生活水平，但同时也对城市历史风貌和建成环境造成了极大的破坏并激化社会矛盾——开发商按照收入水平对城市街区进行投资开发，不同收入水平的居民住在不同品质的街区中——这导致了城市空间中阶层分化更加严重。这是我所了解的中国当前面临的新问题。“以上海为代表的一些中国城市，开始反思并尝试从新的角度去理解和规划城市，实施了许多具有开创性与实验性的政策。”

杨辰：在您的观察中，中国不同的城市和不同的时期，情况是否有些差异？

兰德：令人欣喜的是，进入新世纪以后，以上海为代表的一些中国城市，开始反思并尝试从新的角度去理解和规划城市，实施了许多具有开创性与实验性的政策。

例如1997年开始，上海着手在城市中挑选那些富有历史和空间特色的区域，来保存城市记忆。2002年7月，上海颁布了《历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》，除了进一步加大全市已有的优秀历史建筑和保护力度，还以地方性法规的形式明确了上海市“历史文化风貌区”的保护方法。《条例》划定了44个“历史风貌保护区”，其中12个位于中心城区（约27平方公里，约占1949年上海老城区面积的三分之一）；32个位于郊区（约14平方公里，涉及郊区九区一县）。这些保护区展现了上海近代不同时期、不同地域、不同风格的城市与建筑风貌，也体现了中国传统的江南水乡城镇和村庄格局和风貌。正是因为这些工作，许多今天我们熟知的历史街区才免遭破坏，这些工作很及时，也取得了非常好的效果，并对中国其他的城市产生了积极影响。我们“中国当代建筑观察站”有幸从项目开始就与同济大学建筑与城市规划学院的遗产团队以及上海市城市规划管理局深度合作，全程介入了这些工作。

与同时代的其他中国城市相比，上海模式是与众不同的，它彻底改变了中国对于现代化的思维方式，城市化以另外一种形式出现。当然，这些历史街区今天已经变得非常时尚，成为上海人的骄傲，甚至是外来游客的观光地。这种美化可能伴随着绅士化现象，这已经超出当年文化遗产保护的范畴，需要进一步跟踪调查。比如田子坊，那是一个由艺术家、政府和居民一起推动的改造案例，田子坊的特色以及功能在这几年发生了不少变化，但作为当年的保护者，我们似乎并未在第一时间对改造实施的情况进行跟踪调查。特别是这种改造和变化并不是按照政府或居委会所希望的那样，一个历史街区变成“时髦而又美丽”街区的过程没有后续跟踪调查是令人遗憾的。这也非常有趣，历史街区的保护缺乏后续跟进在法国也非常普遍。幸运的是，我注意到近几年上海的一些社会学和城市规划学者及其学生们开始对此进行关注。“很多人倾向于把文化遗产视为一种可买卖和交换的商品。”“这里的‘遗产’是一种开发工具，它并没能建立起城市、社会以及遗产三者之间的联系，实际上仍然是一种土地财政。”

杨辰：上海在这方面的改变，应该跟规划师以及政府主管部门官员对国际经验的了解有关，当然还得益于一些市民的主动参与。您在上海和中国其他一些地方的城市更新过程中有很深入的介入，您认为在遗产保护方面，中法交流有些什么可借鉴的经验，或者有些什么困难？

兰德：在参与这些保护项目的时候，我们借鉴法国经验，和中国专家一起探索一套有别于计划经济时代的做法，即强调在方案产生的过程中倾听各方群体的利益诉求。我们会定期与规划局、开发商、同济大学的城市规划专家、居民委员会等碰头讨论，一些技术问题也在会上与居民交流，方案制定和实施过程的讨论会持续数年。但这些工作的结果往往只能保持五六年，最终我们看到的是游人如织的街区和一些在大城市随处可见的景象。

我们的合作是一个相互学习的过程。中国专家从法国经验中学到了保护的技术和方法，而法方专家也从中国的现实中看到了对待文化和城市的新视角和新问题。双方就如何展开研究，使用什么工具、管理模式、技术规范以及参与人员在研究中扮演的角色等等问题充分交流，这要求中法双方都设身处地，理解对方、考虑到对方的情况。

我想，长期合作让我们与中国同行之间建立了深厚的理解和信任。当遇到不懂的问题，我们尝试从对方的角度去理解。例如，昨天我参加的一场由法国同行组织的会议，主题是关于四川省乡村遗产的合作项目。根据中方提出的交流意愿，我们组织了法国文化部遗产司的总监、特色小城镇协会和地方市镇的负责人赴中国考察交流。有趣的是，交流之后我们发现中国媒体对于遗产的报道，不论是中文、英文还是法文，主要集中在遗产地的商业开发、旅游经济，以及旅游对遗产造成的压力等方面。如果我们看法国一个相似案例的报到，关键词绝不会是这些，而是协会、市民参与和价值提升。这不是批评，而是想说明，中法两国在不同的发展背景下面临的问题不同，同样的概念在不同语境下的含义也不同——理解这一点才是交流合作的基础。

再比如，在中国，很多时候大家倾向于把文化遗产视为一种可买卖和交换的商品，并以此谋利。像上海新天地、武汉新天地和杭州新天地的开发商，他们利用文化遗产的视觉形象营造一种商业氛围，这里的“文化遗产”只是一种开发工具。开发者并没能建立起城市、社会以及遗产三者之间良好的互动关系，从某种程度上讲，这仍然是一种土地财政。可见，在同一个词汇背后（比如“遗产”），我们可以解读出不同的意思。就像当我们说到“城市”（ville）的时候，它在中国和法国指的完全不是同一个东西、同一个概念。

杨辰：确实如此。在国际交流中，存在很多类似的概念间的歧义，不仅是语言问题，也是对社会、文化理解的差异，有时候可能还涉及价值的差异。

兰德：没错。所以，为了保证交流的通畅，我们首先要对相关概念进行定义，以便大家准确理解对方在使用这一词汇时的真实意图。多年来，在遗产保护专业词汇的中法互译方面，我们投入了很大精力，这一系列工作在同济大学遗产团队的支持下优先开展。他们定期派出青年学者前往法国进行城市规划与建筑方面的学习，并出版了一系列的介绍法国遗产保护的重要著作。同时，法方也致力于向中国的城市规划师、建筑师、行政工作人员提供遗产保护和管理的课程培训，向联合国教科文组织（UNESCO）介绍中国规划师的保护工作（比如阮仪三教授的同里古镇的保护）。正是通过具体案例、通过对专业词汇和法规进行系统梳理和互释，中法合作才会如此顺利与频繁，并在此基础上进行更为深入的研究。“同里的实践为我们提供了一种利用特色资源促进地区发展的方法。”

杨辰：您一直坚持，必须从实际项目中建立深度的合作关系，你们是如何操作的？

兰德：以同里的保护为例，当时我们把工作划分为两个部分：一个是古镇保护计划的制定。周俭教授领衔的同济团队对法国遗产保护的技术工具《建筑、城市、景观遗产保护区ZPPAUP》制度（2010年以后改名为《建筑与遗产价值提升区AVAP》）进行了研究和本土化尝试——这一工作非常重要。此后，我们和同济团队的建筑师、规划师，以及一些经济学家和社会学家一起就古镇的特色资源和保护方法进行讨论。另一部分工作是保护计划的实施。同济团队长期驻扎在古镇现场。我们也曾经在1999年和2000年间在现场驻扎了2~3个月。这是工地建设中最重要的一段时期，同济团队的建筑师们几乎每天都泡在工地上。经验告诉我们，对工地进行跟踪指导至关重要。这段时间，我们观察到了周边一些本地人开始在周末以及五一劳动节、十一黄金周游览同里古镇了，游客越来越多。我记得有一年同里镇长五一节正好在法国交流，他的助理天天跟他打电话，因为游客实在太多了，旅游压力对于市政设施、公交服务、博物馆接待、餐饮以及电力供应都产生了影响。这些经验对于中国其他遗产地的保护和后期运营管理都非常重要。

同里的实践为我们提供了一种研究方法，一种利用特色资源促进地区发展的方法——确定地区自身的特色，不论是建筑、自然环境还是产业方面的特色。再据此思考如何利用这种特色，改善生活状况并适应社会现代化的节奏。同里实践还让我们意识到中法一个共同点，那就是，不论工程、建筑以及城市规划技术如何成熟，如果没有政治上的支持，文化遗产的保护很难有所作为，在中国、法国甚至世界上的其他地方都是这样。所以找到能够在政治层面进行交流的人非常重要。同里的保护规划能够顺利进行，得益于同济团队与当地政府建立了密切的合作关系。

杨辰：中国人口多，这些年随着经济状况的改变，人们的旅游需求增长迅速。而且江南古镇地处经济发达地区，还邻近上海，这些因素都会给古镇的保护带来游客量的压力。

兰德：关于游客带来的压力问题也是我们交流的重点，在法国这个问题并不突出，大部分的遗产地也没有针对游客专门建造大体量的接待设施。中法交流也迫使我们思考这一问题，即如何将独特的土地和自然风光、历史文化资源以及旅游战略结合在一起？在这方面，我们也和同济团队一起迈出了研究的第一步。他们用地理信息系统（GIS）对古镇中每栋建筑的建造年代、质量、层数、历史信息、产权、居民情况进行记录、分析和评估，并以此为依据，从建筑单体和古镇两个尺度来判定哪些建筑可以被保护或在未来城镇化中改造或者拆除。这些构想是由同济大学的周俭团队主持完成的，从2002年开始，他们的保护工作就多次在全国城市规划项目评选中获奖，这些奖项的影响力非常之大，它一方面显示出中法合作得到了国家的认可，同济团队的技术方法也获得了一种合法性，这为后来上海历史文化风貌保护区的推进工作打下了良好的基础。“城市文化遗产保护中政府支持与法律建设的重要性。”

杨辰：在城市规划和城市历史遗产的保护中，政府大多扮演着最重要的角色。你们在合作中也包含了与政府的沟通？

兰德：当然。上海城市规划的管理部门是我们长期的对话者。我自80年代就和规划局进行合作，那还是在住房改革之前。不止是田子坊的改造，80年代的上海就和法国在城市规划领域有很多交流合作：比如和巴黎大区政府在城市总体规划、旧城更新以及在未来城镇化过程中如何保护高品质的历史街区和处理衰败老小区等问题方面的合作。

杨辰：中法交流的这些实践项目，是否也推进了上海或中国在遗产保护方面法律法规体系的建立？

兰德：是的，从我们介入上海项目开始，城市规划管理部门已经着手制定历史街区乃至全市的遗产保护草案，参考法国经验制定中国的遗产保护条例是同济大学遗产团队与观察站合作的重要成果。如果我们看上海现行的风貌区保护条例中的保护原则、技术要求甚至图例，会发现它们与法国保护区制度的关联性。而上海的这套保护制度实际上对中国其他城市都有很大的影响。“遗产保护不只是从事建筑材料、土地、形态方面的专业人士的研究领域，还涉及地方政府培训、青少年教育和大众宣传。这是一项集体工作。”

杨辰：中法之间的合作实践，会给遗产保护项目的工作方式上产生一些影响吧？

兰德：应该是有的。通过与观察站的交流合作，同济团队也发展了一套沟通三种对话者的工作准则，即：居民代表、技术人员以及城市规划师。这些准则既用在与历史街区居民的沟通中，也用在都江堰地区灾后重建中——让当地居民自己表达意愿、勾画蓝图等等。从2008年起，遗产地的旅游问题引起了我们的关注：如何将自然遗产评估与文化遗产评估相结合？如何避免遗产成为旅游业的附庸？以及如何避免把遗产变成盈利的商品。

杨辰：我注意到，从去年开始，观察站进行了战略调整，似乎尝试在新的层面上展开中法合作：不仅把建筑、城市规划这些技术领域专业人士联系起来，还把中法两国相似地区的政府官员、地方协会组织在一起，比如您邀请了法国小城镇市长和特色小镇代表团在安徽和四川两省进行交流研讨。这种不同层面之间建立合作网络的意义是什么？

兰德：感谢你的总结。遗产保护不只是从事建筑材料、土地、形态方面的专业人士的研究领域，还涉及地方政府培训、青少年教育和大众宣传。这是一项集体工作，地方政府在其中起到的作用至关重要。虽然中国很多遗产地的政府官员只对旅游经济感兴趣（与UNESCO精神并不吻合），但这不影响中法交流，关键是要在中法两国找到从事同样工作的政府官员，组织他们进行对话。至于这些市长、镇长来自大城市或小城市都没关系，因为他们都面临相似的问题。

我们在这个方面就有过教训。2001、2002年的时候，我们在同里组织过一次江南六镇的遗产保护会议，这六个古镇三个在江苏省、三个在浙江省，它们都有自己的历史保护区（借用当时法国的概念），我们也召集了一些法国遗产保护专家和镇长参加。但会议并没有达到我们预期的效果，形成共识的深度和广度都不足。中国方面，六个古镇分属江苏和浙江两省，它们之间的竞争关系多于合作意愿，地方政府负责人对开发的兴趣远远高于保护；而法国方面我们也未能充分调动起镇长和议员的合作意愿，虽然有地方协会的参与，但缺少政治家的支持，中法双方的合作就无法走得更远。因此，此后的交流我们特别注意政府间的合作需求，比如我们在安徽乡村和小城镇发展会议中，我们邀请了法国特色小镇协会的加入（这一协会成员包含遗产地市镇的市长、议员、技术专家和社团代表），虽然中法“小城镇”的尺度相差很大（人口基数不同），但当法国市长和议员们谈到，他们是如何通过跨行政区的制度创新，形成法国特色小镇组织网络的时候，当他们谈到特色小镇在经济、社会和环境方面的提升，以及地方协会在其中发挥何种作用的时候，我发现中方的镇长、市长们都怀有极大的兴趣，因为这是双方当前都面临的重要问题。在这个层次的交流上，中法双方都获得了更全面的视角，后续工作的推进也更为顺畅。“这十几年间中国涌现了很多优秀的建筑设计事务所。”“有一个比较有趣的趋势是，最近我们对地方的关注开始从物质空间转向文化层面。”

杨辰：作为中国城市开发最直接的参与者——建筑师，您认为跟20年前相比，他们有哪些变化？

兰德：1985年以前，中国的建筑设计和城市规划都是由国家和地方设计院承担完成，不存在市场的概念。我个人认为，中国的城市规划师和建筑师在1985年以后有了一些变化，这个变化可以大致分为三个阶段。

第一个阶段是1985—1995这十年。80年代后期，随着中国经济的恢复，城市建设的需求也日益增加，规划师和建筑师开始获得更多的机会从事各种类型的工程项目。但直到1994年，中国才开始实施“国家注册建筑师制度”，即通过全国性的专业考试，个人可以获得“注册建筑师”的执业资质。第二年（1995年），个人通过审核可以成立私营的建筑设计事务所。中国的建筑市场上在1949年以后第一次出现了非设计院形式——私人事务所。

第二阶段是1995—2008年。这十几年间中国涌现了很多优秀的建筑设计事务所。借助我们观察站“150名中国建筑师在法国”的项目网络，我们接触过很多中国建筑与城市规划事务所，也做过系统的研究。这些事务所大多借助2008年北京奥运会的建设高潮，力图在多个层面展开自己的工作。有的事务所意识到“现场”的重要性，这在我看来是很根本的一点。因为无论在前期的基地还是后期的工地上，建筑师会接触到未来居住在此的人和建造工人，在现场做的决定和在办公室里的完全不同。有的事务所关心建造的经济和社会意义（比如深圳的“都市实践”事务所，成都的刘家坤）。有的事务所追求新的形式和建造方式，比如上海的“大舍”事务所。这家事务所不仅在建筑设计方面表现出色，他们还积极地通过建筑杂志、网络推广、建立设计数据库和组织工作坊等形式进行经验和观点的分享。在这十几年间，我认为中国比较优秀的建筑师群体在认识建筑的方式上有了突破：他们更多地从场地情况而不是从模型出发去思考问题，这使得建筑形式和建造方式更接地气。还有些事务所因为其设计的建筑形象独特而成为“明星建筑师”（比如马清运和马岩松，他们就像国际建筑师赫佐格一样），他们主要做“地标建筑”——这类建筑的作用是用引人注目的建筑形象把自己所在的区域与城市其他区域区别开来，这些地标可以是火车站、机场、桥梁、高速公路等市政设施，也可以是歌剧院、剧院、体育场等文化设施。总之，这一阶段的中国建筑师出现了两种不同的趋势：一种是对于当地条件的关注，一种是更加国际化。

第三阶段是2008年之后。北京奥运会之后中国建筑又进入了一个新的阶段。那些实践型的小型事务所又被在经济和财务上体量更大的设计机构所超越——这些机构包括中国的大型设计院，也包括一些国际事务所在中国开设的分公司或办公处。这一过程中，大设计院，境外事务所和本土小事务所彼此学习，这一阶段的成果还在形成中，正式发表的并不多，我们也在进一步观察。

杨辰：这三十年您投入了大量精力在同里、贵州、上海、四川、安徽等地开展了大大小小的项目，在城乡研究、设计建造、文化遗产的保护与利用方面与中国的大学、设计机构、政府和地方协会等有诸多合作，您如何评价？

兰德：三十年的合作让我们搜集了不少的一手资料，我们出版过书籍，拍过纪录片，开过研讨会，至今与中法两国的专业人士保持着频繁接触，还有些专业报告是我们提供给合作对象的，暂时不能公开发表。不过有一个比较有趣的趋势是，最近我们对地方的关注开始从物质空间转向文化层面，比如我们每年在贵州将中法民间音乐家召集在一起互相学习，关注不同地区和民族的非物质文化遗产的传承和交流，法国音乐家多次告诉我他们在贵州获益良多。

另外，在法国，我们常常面对一些对中国比较负面的报道和看法。但我们坚持，交流合作最重要的一点是尊重和理解我们接触的人，因此我们很看重交流的每一个环节，最大程度的拓展我们认识和了解中国的渠道：通过政府、大学、设计院、事务所还有地方协会；我们定期组织中方的合作者来法国介绍他们的工作，举办展览和研讨会。我想到了2008年在巴黎举行的研讨会，那是在汶川地震后的一个月，我们在一系列的会议中着重介绍灾后重建工作，来帮助法国公众和政府增进对中国现实的了解。

杨辰：非常感谢您的分享，也再次感谢您在百忙之中接受我们的采访。谢谢！

【专题论文：赋权、住宅供给与居住生活保障】

违法房屋与反向区划：基于纽约和深圳的比较研究

摘要：违法房屋是一个世界上很多城市都面临的问题。巨大的信息成本和执行成本使得查处违法建筑非常困难，而简单地合法化则会削弱城市规划的严肃性并鼓励违法。通过对纽约和深圳的比较研究，本文提出了反向区划的概念，其实质是保持城市规划权力不变的同时，给予违法建筑的业主购买豁免权的选择。这项政策背后的根本理念是选择权与初始权利的分配同等重要，并且应当被赋予拥有最佳信息的行动者。

关键词：违法房屋 逆向规划 选择权 纽约 深圳

作者乔仕彤，香港大学法律学院（中国香港）；译者肖慧娜，香港城市大学法律学院（中国香港）

纽约市有超过10万个违法建筑单元（ChhayaCmt.Dev.Corp, 2008）。纽约市建筑局（New York City Department of Buildings）将其界定为“未经许可改造已有建筑而创造出来的额外居住空间”（Neuwirth，2013）。这些违法住宅单元大多被出租给城市中无法负担合法房租的中低收入群体，特别是非法移民（ChhayaCDC, 2008）。基于安全和宜居的考量，过去二十多年纽约市政府投入很多资源打击和制止这些违法建筑，但成效不彰。纽约现任市长Bill De Blasio提出合法化这些违法住宅以提高纽约市保障性住房的存量（Navarro，2013）。到底如何处理违法建筑？打击还是合法化？这是一个难题。

纽约市的违法住宅并非个案。在中国深圳，一个超过一千五百万人口的大城市，几乎一半的建筑都是违法修建的。过去三十年，深圳市政府尝试过各种处理违法建筑的政策。巨大的信息成本和执行成本使得查处违法建筑非常困难，而简单地合法化则会削弱城市规划的严肃性并鼓励违法。近些年来，深圳市政府发现了一项有效的政策：保持城市规划权力不变的同时，给予违法建筑的业主购买豁免权的选择。这项政策背后的根本理念是选择权与初始权利的分配同等重要，并且应当被赋予拥有最佳信息的行动者。为数众多的违法房屋所有人拥有最佳信息，因此应当由他们自己而不是政府代替他们做出选择。

本文第一部分详述纽约市的违法住房以及处理违法房屋的三个主要挑战，即异质性、外部性和信息成本。第二部分讨论深圳市如何在相同的挑战下治理违法建筑。第三部分提出了一个以社区为基础的城市区划选择权方案（community-based zoning options）供纽约市参考。一、纽约的违法住房

如果你跟中国城（Chinatown）或皇后区法拉盛（Flushing Queens）的移民工人聊过，你就会知道他们所居住的地方很可能是不合法的。在皇后区的杰克逊海茨（Jackson Heights）或其他类似地方，原本是为小家庭设计的房屋实际居住着多个延伸了的大家庭（包括堂兄弟姐妹和叔婶等等）（Wesseler, 2015）。但如果你因此认为违法住房仅仅局限于低收入或非法移民群体，你就大错特错了。曼哈顿的上东区是纽约市最好的住宅区之一，毗邻中央公园，年轻的专业人士常常为之吸引但却囊中羞涩。如果你有足够耐心，房地产中介有时会推荐看起来不错但价格较低且没有独立邮箱的地下室。中介通常不会明白告诉你，但缺乏独立的邮箱和地址暗示这样的居住单位并不合法。

普拉特社区发展中心（The Pratt Center for Community Development，普拉特中心）和卡哈亚社区开发公司（Chhaya Community Development Corporation，卡哈亚公司）估计有30万到50万的纽约人居住在不合法的房屋中（Pratt-Chhaya report，2008）。普拉特中心的研究报告披露纽约市有11.4万个住房单元并不包含在1990至2000年间纽约市颁发的新建筑或翻修的官方居住证件数量中（Pratt-Chhaya report，2008）。卡哈亚公司也在皇后区的杰克逊海茨和布瑞坞/牙买加（Briarwood/Jamaica）区域挨家挨户访谈，发现35%（446户家庭中的155户）的房屋有将地下室（Chhaya CDC，2008）改造为独立的居住单元。2003年7月，非营利性组织公民住房和规划理事会（The Citizens Housing and Planning Council）发布的《纽约的地下房屋》显示皇后区约4.2万个新住房单元并未登记在官方系统里, 占1990至2000年皇后区房屋增长量的73%（Galvez and Braconi，2003）。

根据纽约市建筑局的定义，“违法改建是指未经事先许可对已有建筑进行变动或改造而创造出的额外居住单元”（Limandri，2013）。违法改建的形式包括将规划为制造业或工业使用的房产用于居民用房；在设计用于制造业或工业的建筑内设置住房单元；未经市建筑局批准或许可在地下室、阁楼或车库中增设公寓；在一个单间房屋中建造或分隔出一个公寓（Limandri，2013），等等。面对不断增长的违法房屋，纽约市已经采取了执法措施，但并不十分有效。另一方面，学者和政策呼吁者建议将合法化作为解决方案。合法化能否解决问题尚未可知。笔者将在以下部分详细讨论两个方案。（一）执法：法不责众

纽约市政府指出，未遵守建筑和防火安全条例（Building and Fire Safety Codes）的违法住宅具有严重的安全隐患（Limandri，2013）。违法住宅会增加基本服务设施的负荷，造成过度拥挤以及减少原本有限的用于支持本地经济的工业和制造业空间数量，从而降低社区的生活质量（Limandri，2013）。因此，纽约市政府已经采取措施执行区划和建筑法规（Limandri，2013）。

现在，纽约市的执法以投诉为诱发机制，即邻居、承租人甚至是提供违法建筑拆除设备的商家可能会拨打311匿名投诉潜在的违法行为。纽约市建筑部认为任何人怀疑违法改建都应拨打311让建筑监察员检查房屋（Limandri，2013）。通过访问建筑局网站或浏览公寓建筑信息系统（Department's Buildings Information System）上的建筑物使用证明也能查到建筑物的合法使用情况。建筑局确认房主违法时也会对其罚款。2007年8月，纽约市长Michael Bloomberg签署了37号地方法令，大幅提高将制造业或工业空间改建为居住用房的处罚，首次违法罚金高达2.4万美元。然而，投诉执法造成社区内的紧张和不信任（Chhaya CDC，2008）。尽管纽约市获得罚款收入，但检查、执法、住房法庭的审理和其他相关成本很高，执法得不偿失（Chhaya CDC，2008）。

纽约市以往打击违法住房问题的努力收效甚微。1997年3月，市政府成立了13人的建筑监察组在投诉最多的皇后区搜查违法改建（Toy, 1998）。到1998年，全市的违法传讯增长超过六倍。1996年的财政年度，纽约建筑部发出637个违反建筑法规的传讯（Toy, 1998）。1998年的财政年度（截至7月30日），传讯量上升至4094个（Toy, 1998）。然而，严格执法具有三个限制因素，即人力不足，纽约建筑官员没有进入和清空违法建筑的权力，以及缺少替代住房。

第一，缺少人力进行执法。正如2014年皇后区区长在政策陈述中所提到的：现在全市监察员不足300名，且没有增加员工的计划。由于监察员数量不足，无法按时回复大量的投诉。建筑局和住房维护发展局经常积压成千上万的待办投诉。这些可能导致建筑倒塌和人们受伤的违法行为无法及时纠正，数百万的罚款尚未收取。没有强有力的执法，对那些违法改建住房的人或居住在低价住宅中的低收入群体便没有威慑力（Katz，2014）。

第二，执法官员未经授权不能进入有潜在附属住宅单元的公寓。美国宪法第四修正案保障房东和租户免受不合理的搜查（Stern，2010）。在加马诺诉市法院案件中（Camara v.Municipal Court），最高法院认为除非房屋监察员具有搜查许可，否则不能擅入私人住所（Castrataro, 1968）。这意味着政府需要申请许可才能要求房主打开房门，而这正是纽约市的做法（Honan, 2014）。申请许可的要求使确认违法变得困难。当调查结果显示是违法单元，除非住宅存在危险或无法居住的情况，政府应给房东一段合理时期自行纠正违法行为（Galvez and Braconi，2003）。即使确认行为违反区划和建筑法规，政府也只能在紧急危险时才能清空房屋。

诉讼程序非常昂贵。《纽约时报》报道了在1995年的一次执法中，案件审理了11个月，花了纳税人1万美元的法律费用（Melvin，1995）。然而，只要政府没有清空房屋，人们就还继续住在那里（Toy，1998）。在很多情况下，是房东违反了区划和建筑法规，而租户居住在违法房屋中。由于政府的主要手段是罚款，一些房东认为继续支付罚款和收取房租是有利的（Toy，1998）。并不居住在这些违法房屋中的房东甚至不管传讯，变成累犯（Toy，1998）。更糟糕的是，房主常常以房屋非法为理由驱逐他们不喜欢的租客（Toy，1998）。

第三，即使具备更便捷的程序和更大的权力清空违法住房，市政府仍然需要考虑住在违法住房内的那些可能因此无家可归的居民。尽管纽约市建筑局在确定房屋有紧急危险时可发出腾房命令，但却很少这么做。原因是没有重新安置的选择。2002年的整个财政年度，在超过1万起违法改建投诉中，建筑局只发布了251个腾房命令（Galvez and Braconi，2003）。正如一名违法住宅的居民所说，“我每月仅有552美元的社会保障救济金，而我的房租是400美元，我还可以去哪里（Toy，1998）？”2003年，长岛可负担住房团体的联席主席Ed Hernandez对此问题评论到：“如果执法的同时没有其他选择，你们只是在加重住房危机（Toy，2003）。”

基于以上三个原因，执法在纽约行不通。尽管政府数十年里一直努力执法，违法住房的数量仍在不断增长（Pratee-Chhaya report，2008）。低效的执法并不能带来多少改变。1997年，皇后区区长Claire Schulman成立了皇后区违法改建工作组处理皇后区违法住宅改建问题（Galvez and Braconi，2003）。但在小组成立后跟踪1年多的10处非法住宅中，即使面临反复的传讯和罚款，除了2个案子以外，其他非法情况仍然继续（Toy，1998）。在至少5个案件里，房主既不支付罚款也不纠正违法行为（Toy，1998）。邱园山业主民间社团主席Patricia Dolan说：“我们有更多的监察员和更多记录在案的违法行为，但仍然无法强制遵从，促使人们纠正危险行为（Toy，1998）。”（二）合法化：不确定的效果

合法化是学者和政策呼吁者所提出的解决违法住房问题的另一个方案。住房规范化对纽约市有诸多益处。它将保证附属单元火灾安全和符合健康规定；减少处理投诉时多项检查的成本；以及通过分配资源给地区公立学校、排污设施、停车容量和发展，促进容纳能力和人口增长计划。由于纽约市缺乏低价住房，一些住房呼吁者提倡使用新的方法。他们希望纽约市搁置区划和建筑法规里的特定要求，合法化一些住宅单元（Navarro，2013）。合法化已经成为住房群体的呼吁事项（Chhaya CDC, 2008; Galvez and Braconi，2003）。现任市长Bill de Blasio指出合法化非法地下室和“老奶奶套房”可能可以用来增加城市里租金管制房屋的存量（Deprez，2013）。他在竞选中承认自己曾经住在皇后区阿斯托里亚（Astoria, Queens）的地下室公寓里，但在1980年代“不能确切地说”它是否合法（Navarro，2013）。不过，我们并不清楚de Blasio 将如何合法化这些违法住房。根据纽约市的住房计划：

纽约市具有成千上万未被处罚的住房单元，主要建在地下室和车库里。这些单元可能对居住者的健康和安全以及首先进入住宅解除紧急情况的反应者存在威胁。这些住房的工程和火灾问题极其复杂。纽约市政府将与利益相关者一起检视将这些住房纳入保障性住房的最佳方案，包括吸取其他城市的最优经验，为讨论注入新的想法（The City of New York, 2015）。

普拉特中心和卡哈亚公司建议“纽约市应当给那些同意合法化地下室公寓为附属住宅单元的房东一个合理的宽限期限（例如12-18个月），在此期限内他们不会因违法居住而被处罚（Chhaya CDC, 2008）。”其他建议还包括加强执法，为合法化违法住房的房东和租户提供经济帮助（Chhaya CDC, 2008）。福德姆城市法中心的一份报告也呼吁违法住房的合法化（Hafetz et al，2009）。合法化似乎是学者和政策制定者的主流观点。美国规划协会（American Planning Association, APA）甚至提交了合法化的法律草案（Cobb and Dyorak, 2000）。合法化是否可行尚需深入论证，很可能没有看起来那么简单。正如美国规划协会报告所认为的那样：“许多附属住宅单元的所有权人强烈抵制合法化是因为他们担心高额的房产税、法律惩罚、租金收入税、遵守地方法令的成本以及执法者发现更多违法行为的可能性。因为这些原因，合法化违法附属住宅单元的项目将不会非常成功（Cobb and Dyorak, 2000）。”

为协调老年人拥有大房子而越来越多年轻人无法买房或租房问题，纽约韦斯切斯特县（Westchester County）和康涅狄格州（Connecticut）的许多社区实施了合法化计划（Cobb and Dvorak，2000）。长岛（Long Island）某些镇也有合法化项目，但居民不认为会有违法房东自愿支付费用和接受房产检查（Senft，1989）。纽约萨福克县（Suffolk County）的倍比龙镇（Town of Babylon）及其所辖林登赫斯特村（Lindenhurst）修改当地区划法规以合法化附属公寓。这些地方都使用了批准和费用系统（Cobb and Dvorak，2000）。然而，市长和地区规划官员们认为，尽管越来越多的社区允许这样的改建，但人们的合法化进展仍然缓慢，尤其是在规范生效前已经改建的居民（Rondinaro，1985）。许多已经违法改建的居民担心市政府将重新评估他们的房产或要求对公寓进行昂贵的翻修以达到标准（Rondinaro，1985）。他们还担心周围邻居的反对（Rondinaro，1985）。《纽约时报》报道了1980年代合法化项目的失败情况（Rondinaro，1985）。例如，在新泽西州旧塔潘（Old Tappan）的一个合法化项目中，申请者寥寥无几。市长Edward Gallagher说：“真是遗憾！那是一个现今可以完美实施的法律方法（Rondinaro，1985）。”政府需要制定完整程序保证合法建筑质量和安全以及向所有权人索取合法化费用。但是支付能力因人而异。许多不愿意承担额外负担的违法房主就不会合作（Rondinaro，1985）。更麻烦的是，合法化政策和法律有可能引起社区内合法房主的注意力，从而提高要求。这将进一步妨碍违法房主申请合法化（Senft，1989）。

那些看似成功的合法化项目，实际上处理的违法住房数量和规模有限。纽约市的违法住房数量庞大，再加上信息成本、政治外部性和违法住房行业的异质性使问题更加显著和复杂。这类项目能否在纽约市成功实行着实令人怀疑。圣克鲁斯（Santa Cruz）的附属住宅单元发展项目赢得了无数奖项，其他社区争先模仿。城市住房和社区发展负责人Carol Berg说，自项目开始实施起，每年平均批核40至50个附属住宅单元（U.S Department of Housing and Urban Office of Policy Development and Research，2008）。按照这个进度，需要花上2000年才能处理完纽约市的10万多套违法公寓（Chhaya CDC，2008）。

马萨诸塞州巴恩斯特布尔（Barnstable, Massachusetts）的赦免项目（The Amnesty Program）也是将大量既存违法附属住宅单元合法化的一种方式（Chhaya CDC，2008）。巴恩斯特布尔的附属低价公寓（Accessory Affordable Apartment Program）或赦免项目于2000年11月通过，是低价住房计划（Affordable Housing Plan）的一部分（Chhaya CDC，2008）。该项目将现有独立结构或附属结构中的新独立住宅作为低价住房单元（Chhaya CDC，2008）。该镇发展管理部（Growth Management Department）的特别项目合作者Beth Dillen提到：“该项目成功地将现有违法附属公寓转化为合法附属住宅单元（Chhaya CDC，2008）。”但从项目开展到2008年，巴恩斯特布尔只批准了160套低价附属住宅单元（Chhaya CDC，2008），每年约20套。纽约市政府当然会有更多的人力和更强的能力去处理违法住房，但上述宣称成功的项目都规模过小，因此很难作为基础去预测类似的措施在纽约市能够取得的效果。（三）纽约市违法住房的挑战1.信息成本

纽约市内数不尽的一排排公寓、连栋建筑和高层建筑的背后是一个改动、细分或改建现有空间以容纳不断增长的无法在正式房屋市场找到居所的个人的网络类型（Wesseler，2005）。房东害怕因违法行为被传唤而不愿意表明他们有住宅单元，租户害怕被驱逐而不敢上报可能的不安全条件，要想知道纽约市的违法公寓数量和具体情况无疑是困难的（Pratt-Chhaya Report，2008）。信息成本是纽约市处理违法住房的首要挑战。信息成本不仅指建筑信息，还包括房屋的社会联系。无论如何，处理现有租房合同和房产安排，将违法住房纳入法律框架是一项挑战。纽约州法院审理的案件事由包括房东是否对租户的违法改建负责，违法公寓租户是否有权获得政府的重新安置帮助，以及违法改建的房东能否恢复使用价值和房产的使用权。没有来自违法住房所有者和租户的合作与信息，自上而下统一处理这些问题绝非易事。2.外部性

尽管规划者看到了违法建筑的经济和社会收益，社区居民通常认为这些住宅单元增加了社区密度和交通量，并忧心房产价值会下降（Newman，1991）。伍德海文居民街区协会（Woodhaven Resident's Block Association）的官员Maria Thomson说：“以前只放一个垃圾桶的房子现在放了4个（Bruni and Sontag，1996）。”“以前只送两个孩子上学的房子现在送了8个……这已经影响了我们社区的生活质量（Bruni and Sontag，1996）。”额外的房子给城市设施，如道路、排污设备和学校，造成太大负担。社区居民并不喜欢违法住房，

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