瞭望之路：中国广播电视新闻改革研究课题报告(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：朱羽君,高传智

出版社：中国传媒大学出版社

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瞭望之路：中国广播电视新闻改革研究课题报告试读：

绪论

若干年后，恩格斯在马克思墓前，为马克思的这句话做了进一步解释：

被繁茂芜杂的社会现象所掩盖着的社会本质，是人们的经济利益行为，而人类社会所有的政治的、军事的、宗教的和意识形态的行为，都不过是人们经济利益行为的折射。

广播电视新闻的改革，是否如此？

在探讨“改革”之前，一个需要前溯的基本问题是：新闻的社会角色是什么？

回顾各国历史，不难发现，无论定位于阶级斗争的工具，还是政党的喉舌，亦或是社会公器，都是相同或不同的利害主体在拥有不同资源禀赋时，给予新闻的各自角色定位。并且，在社会结构功能、社会进化适应、社会冲突三种主要宏观认知的框架下，通过浏览经验/功能、文化/批判等诸多学派之后，更不难发见，由于阐释者所处意识形态、历史阶段、利益归属以及占有论证资源等因素的不同，新闻也在不同主体的建构下，一直游荡在浪漫的理想设定、锐利的批判解构，以及徘徊于两者之间的谨慎不安之中。[2]

切入现实中国，近年来一系列的受众抽样调查表明，以强化新闻舆论监督、制衡政府机关及其工作人员的公权行为，以及希望新闻成为沟通政府与民众的公共管道，进而推动国家政治、经济、文化全面协调发展为核心内容的新闻改革要求正在形成、壮大。然而，现实中的新闻改革进程却依然异常吊诡：几乎所有人都表示赞同新闻改革，但十几年来新闻基本维持既有格局；几乎所有人都表示应加强舆论监督，但其比例不升反降；几乎所有人都强调新闻在文明进程中的教化作用，但色情、暴力新闻愈加大行其道。那么，在受众、从业者、管理者三方利益合作与冲突下，谁，将如何决定新闻改革的进程？

当代公共选择理论指出，任何一项能被各界长期接受的决策，即[3]使不是帕累托改进式的利益总量增加而无人受损，但至少要符合模糊面纱原则：不管局中人处在什么地位，都认为游戏规则是公平的。在远未充分转型的中国，利益分化同规则公平一样，都将是一个欲语还休的长期过程。作为受众最广、影响最大、控制最严的大众媒体——当代中国广播电视，其新闻改革注定要在寻找自身规则和监视社会规则的双重压力下启程。诺贝尔经济学奖获得者罗纳德·科斯（Ronald Coase）在其著名的《社会成本问题》一文中指出：

显然，只有得大于失的行为才是人们所追求的。但是，当在各自为政进行决策的前提下，对各种社会安排进行选择时，我们必须记住，改善某些决策的现行体系的变化也可能会恶化其他决策。而且，我们必须考虑各种社会安排（不论是市场机制还是政府部门）的操作成本。在设计和选择社会安排时，我们应考虑总的效果。这就是我所提[4]倡的研究方法的改变。

对于作为一项制度建设的广电新闻改革，其所牵扯的领域、产生的影响，向来远远超过广电和新闻本身。尤其对当下的中国，技术模仿、劳动力成本低廉等等后发优势产生的驱动力趋近极限，难以遏制权力寻租等保障社会各部门协调高效运转的制度瓶颈日益暴露；实行20多年的效率优先原则带来了财富总量的增加，也带来了悬殊的贫富差距，社会矛盾静水深流；全球化和数字化导致的能源、市场竞争和信息海量自由流通，进而引发了前所未有的地缘政治斗争和制度示范效应。凡此种种，都使得广电新闻改革成为一个庞大、复杂、利害攸关的重大课题，使得我们不能不以如履薄冰的态度做出审慎、负责的回答。

同样，受惠于F·A·哈耶克思想的托马斯·索维尔（Thomas Sowell），在论文《知识与决策》（Knowledge and Decisions）中也给我们探索广电新闻改革课题提供了有益启示：“在社会相互作用的全体参与者中，有限的知识是呈现出分散性，只有信息结构和制度结构[5]恰当配套，才可能获得利益。”这一方面再次提醒我们，新闻在社会运行中的重要作用，以及新闻改革在制度结构上调整的必要性；另一方面，关于知识分立的洞见，也警告研究者在面对这一涉及政治学、经济学、社会学、传播学、新闻学等学科的课题时，必须时时以怀疑精神运用自身理性。尤其对于在规定时间内必须完成课题，资料和学养不足的我们，以下的论述中更不免有平庸、谬误，因此只能作为一家之言，但求有助于激发更有建设性的思考，我们安静而热切地期盼大家的批评、指正。

任何社会领域的改革，必然导致集团或个体的利益变化。而作为一项社会公共产品的提供者，广电新闻改革的目的，不能仅仅关心如何有利于行业自身的如何，而更应该关注怎样服务国家发展、社会进步，增加国民福祉。因此，本课题在取舍广电新闻改革方案时的价值取向是：

对外，捍卫国家利益；对内，维护法律赋予公民的各项权益，以[6]及某些可能因现有法律不完善所忽视的普世价值的权益。

综合以上，我们在课题的论述上，将其分为三个大的篇幅：理析篇，坚持历史与逻辑的统一，描述新闻社会功能的发展规律，确立广电新闻在当代中国社会进程中的形象定位；调研编，基于我们在北京、广东、上海、江苏、甘肃等地广电新闻一线的调研成果，分析当下实践的不足；规制编，比较理想与现实的差距，在制度保障和业务流程两方面给出沟通建议。[1] 《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1965年5月第1版，第82页。[2] 2001年1月至3月，河北大学乔云霞教授主持的国家社科项目“舆论监督”课题组，先后对北京、辽宁、内蒙、甘肃、云南、湖南、海南、浙江、安徽九个省（自治区、直辖市）的公众和报纸、电台、电视台，分别发放了3000份、800份的问卷调查，结果显示，“受众和从业人员都认为舆论监督，有利于问题解决和社会稳定，但监督层次低、力度不够。舆论监督工作存在‘三难’，从业者普遍产生了畏难情绪”，其中，绝大多数记者喜欢从事舆论监督工作的原因是：“伸张正义”占总人数的50.83%，“促进民主进程”占总人数的29.09%，受众“很喜欢”和“喜欢”舆论监督的比例之和为61.7%（参见乔云霞、胡连利、王军霞《中国新闻舆论监督现状调查分析》，《新闻与传播研究》2002年第4期）；华中科技大学孙旭培教授经过对“浙江等三省舆论监督报告”、“《中国青年报》1980——2000年舆论监督调查”、“从《焦点访谈》类专题报道看舆论监督作用报告”、“对深圳市居民和新闻工作者的调查”等五个近几年来量化研究的分析，得出“民主潮流不可阻挡，新闻舆论监督受到广大人民群众的普遍欢迎和支持”的共识。其中，受众对批评报道的满意程度为“一般”和“不满意”、“很不满意”的比例之和在75%以上（参见孙旭培、刘丹《从五个量化研究看加强舆论监督的必要性》，《湖南大众传媒职业技术学院学报》2003年第3卷第2期）。[3] 帕累托改进是福利经济学的常用概念，以意大利经济学家帕累托（Vil-fredopareto）命名，是指在不减少一方的福利时，通过改变现有的资源配置而提高另外一方的福利。[4] ［美］罗纳德·科斯：《社会成本问题》，见《现代制度经济学》，盛洪主编，北京大学出版社2003年5月版。[5] ［美］詹姆斯·M·布坎南：《文化演进与制度改革》，见《自由、市场与国家：80年代的政治经济学》，詹姆斯·M·布坎南著，平新乔等译，上海三联书店1989年1月第1版。[6] “普世价值的权益”：作为历史的人类文明进程，决定了作为“公民”的人的“权益”的动态性；对于“普世价值”，其决定来自多元背景下的充分讨论。因此，本文对此不作定义。

第一编 理析

就新闻运作而言，尽管广电媒介与印刷媒介在各自管理机构、改革进程、商业化程度以及技术特征等等方面有种种不同，但两者在作为新闻媒介所承担的社会责任在观念上却没有不同。所以，在这个层面，以“新闻”为概括的总体解释，适用于广电新闻。

一、已有研究：不同的角度相同的指向

作为政治体制的重要组成部分，新闻事业的面貌无可避免地与政治体制改革的进程联系在一起。出于显见的原因，国内外相关研究差异显著。

以我们有限的视野，国内公开的研究成果多以马克思主义经典著作为论述的话语策略，在现有政治权力架构内作自我的理想阐述和向理想接近的步骤设计。这一治学方式的新老学人以王中、孙旭培、陈力丹、李良荣、喻国明、刘建明等为代表；进入20世纪90年代后期，开始从经济体制转轨视角切入的研究渐次增多，如陈卫星、胡正荣、钱蔚、凌燕等，其中一些借用了新制度经济学、制度变迁等理论资源；还有一派，直接借鉴公共领域、新闻专业主义等西方新闻传播理论，推动当下新闻事业转型，如展江、陆晔等；另外，作为民主进程的重要组成部分，新闻事业也吸引了一批其他领域学者的注意，如邓正来、贺卫方、崔卫平、许纪霖、刘军宁等，他们以政治学、法学为理论依托，以扩大现有言论空间为目的，间或有文论及。最后，一批活跃在网络上的新锐媒体人，也正在发出越来越强的声音。

大陆以外的研究要尖锐得多。基本可以分为三类：以西方新闻、传播理论本体为主要资源，结合实证的调查分析，逻辑进路和研究方法更为严谨、规范，李金铨、陈怀林、陈韬文、何舟、赵月枝、黄煜、潘忠党等是其中主力；第二类辞锋锐利，但情绪化的宣泄伤害了理性探讨的说服力，如何清涟、焦国标等；第三类则是其他领域关注祖国前景的华人学者，运用经济学、政治学资源为新闻事业转型提供理论依据，如陈志武、徐贲等。虽然理论渊源、研究方法各有不同，但这三类的评判立场基本一致，即以西方理论为中心视野，对现行中国新闻事业体制持批判态度，主张以新闻自由为基本原则指导未来新闻事业转型。

以上研究均落足于对现有的新闻活动空间的争取，其中不乏真知灼见。但是，无论国内、国外的研究者，关注的重心基本集中在“现在如何”、“应当如何”这两个层面，而对于“将会如何”鲜有系统论析。并且，国内的研究限于话语空间，即使偶有论及，也是点到为止，语焉不详；境外研究虽无“政治正确”之虑，但又因为无法长期接近实践一线，往往是隔岸观火，亦有失察。

二、我们的角度：“长时段”视野下的新闻功能扩张考察

面对如此众多论述新闻改革的角度，我们的研究角度又该怎样选择呢？

在面对课题“广电新闻改革”这一核心命题时，我们一直在寻找切入的角度——操作性概念，即我们以什么作为“新闻改革”在现实中的分析、评价、建构的指标。我们注意到，“新闻改革”意味着人们对当下新闻在社会生活中所起作用的再思考。因此，进一步展开“新闻改革研究”的课题，就需要从探析新闻的社会作用入手。

但对新闻所起到的社会作用，不同社会学科有自身视角的解释。比如，政治学视角多以建立国家、社会的二元关系为目标，从而要求新闻作为实现理性沟通可能的基础条件；法学视角多以赋予公民知情权，保障基本人权来加以要求；经济学则立足“乡俗社会”向“地球村”转换背景下，要求新闻维护市场诚信、降低交易成本、解决跨区域经济活动中的信息不对称。因此，“新闻的社会作用”要作为操作性概念，显然会因学科取向不同造成缺乏统一体系。我们同时也注意到，传播学把其他学科对新闻社会作用的研究，是以“功能”概念为统领的，例如施拉姆（Wilbur Lang Schramm）在其1982年出版的《传播学概论》中作了政治功能、经济功能、一般社会功能三个方面的概括。

而从方法论的角度，进入上世纪60年代之后，系统论取代了以笛卡儿为代表的传统方法论成为认识事物的主流。而按照一般系统论的基本思想方法，系统是普遍存在的，世界上任何事物都可以看成是一个系统，整个世界就是系统的集合。然后分析系统的结构和功能，研究系统、要素、环境三者的相互关系和变动的规律性，并优化系统观点看问题。由此，我们认为新闻运作是可以作为一个与社会大系统有着千丝万缕联系的子系统而存在的。进而，依照一般系统论的通常定义：系统是由若干要素以一定结构形式联结构成的具有某种功能的有机整体。在这个定义中包括了系统、要素、结构、功能四个概念。因此，“功能”作为概念，在学理上可以成立。

有关新闻的功能总结，传播学、新闻学界虽然也有多种提法，但基本可由告知、宣传、监督、娱乐、教育、服务、沟通等功能涵盖。更为重要的是，结合近年来反映改革呼声的文献分析，我们发现各界主要诉求集中在保证公民了解基本环境状况的告知功能、监督政府机关及其工作人员公权行为的监督功能、民主参与推动社会主义政治文明的沟通功能三项功能。其中，以SARS的公开报道为标志，以保障公民了解基本环境状况的告知功能已经取得突破。所以，在未来的改[1]革诉求上，功能要求主要集中在监督权力和民主参与两项上。至此，我们决定把这两项功能单选出来作为课题的操作性概念，进行针对性考察，以有利于集中力量发现、分析新闻改革中的核心问题。“在进行真正有效的思考时，一个非做不可的事情，就是清理各种判断，重获一种单纯的目光，摆脱各种情感，充满好奇心并且心怀[2]坦诚……人类历史就是它所表现出的那个样子。”当代世界史学大家、法国史学家费尔南·布罗代尔（Fernand Braudel），在其《历史与社会科学：长时段》论文中系统论证了类似的历史观—长时段理论，创造性地提出“历史时间三分法”—长时段（结构）、中时段（局势）及短时段（事件），用长时段—地理时间—结构、中时段—社会时间—局势、短时段—个体时间—事件，作为“解释工具”来确定各种物质与非物质的因素对历史发展的不同程度的作用。他认为只有在长时段中才可能把握和解释历史和社会现象，而短时段并不能帮助我们深刻地理解考察对象。

因此，要对监督权力和民主参与两项功能有更深刻的认识，就不应对它们作切片式断裂时空的孤立观察，而应把它们放在历史的长河中宏观地把握。最终，我们把对新闻的监督权力、参与民主建设两项功能的成功扩张历史作为本课题开始操作性概念考察时的路径。这里所指的“成功扩张”，是指为社会各阶层、政治权力承认的制度化稳定存在，而不是偶尔发生的、被事后追惩的单兵式突进，或是特殊时期，未被权力中心认可的群体式舆论反应，这样可以减少把偶然事件当作普遍现象的误识。

综上所述，我们思考理析编的主要思路是：

秉持历史与逻辑统一的基本原则，把理性分析与历史事实紧密结合，并以“科学禁欲主义”的态度抑制个人主观好恶，谨守价值评判与经验分析的界限，遵循布罗代尔“长时段理论”的历史观，系统借鉴新制度经济学、制度变迁理论、公共选择理论、自由主义经济经典学说及政治学、社会学、新闻学、传播学相关资源，重点考察系统观下的现代新闻事业“监督权力”、“民主参与”两项核心功能，在13～19世纪的英国、法国、德国，以及美国、日本的演变，总结自由经济体系基础上政治、文化共同作用下新闻事业发展的一般经验，并集中观照近50年来同处儒家文化圈、经济起飞后经历威权政体向现代民主体制转轨背景下韩国等国家和地区新闻事业的转型经验，最终立足当下国情和数字化、全球化的时代背景，探讨我国经济体制转轨这一关键变迁后对于新闻事业未来形象定位的深远影响。

因此我们在以下论述中，将首先把视线转向更远的前方，从历史中寻找监督权力、民主参与功能产生的背景，以期以时间为轴，对照社会发展和新闻功能两者发展阶段上的契合关系，反映历史上历次新闻功能扩张背后的一般性规律，建立起当前中国新闻改革在新闻发展史上的时空关系，力求俯瞰当下新闻改革的深层动因、理想建构、角力过程和最终结果。

第一章 回放：西方国家新闻功能的演进分析

当感叹历史惊人相似时，历史的多次重复也揭示了社会发展的客观经验。同样，当试图廓清当前中国新闻改革的历史定位时，我们有必要首先将目光转向更远的前方，以期为中国新闻功能扩张寻找可供参照的一般性规律。

回溯西方国家新闻业的前行轨迹，可以初步得出这样的经验规律：当自由经济发展到一定水平，即市场经济和私有产权成为社会经济活动基础，内生于市场经济的平等自治契约性关系成为社会内在关系，尊重和保护社会成员基本权利成为基本的法制原则，出现社会成员以尊重个人的选择自由并辅以相应的责任为参与各种社会活动的基础，并有意愿参与和影响国家的活动和政策的市民社会萌芽时，新闻这两项功能——监督权力、民主参与——才具备成功扩张的必要条件。

1.1 监督权力、民主参与功能成功扩张的回溯

一个国家新闻业的发展，与它所处的社会土壤密切相关。如果说自由经济是提供新闻功能扩张、生长的营养土壤，那么作为力量对比反映的社会主流思潮则是阳光，“向光性”决定了新闻这株植物的成长方向。

在社会发展的宏观视野内，马克思强调经济因素，韦伯强调文化因素，葛兰西强调意识形态的作用，但综合来看，“（有限）理性经济人”概念还是成为解释社会变革的最有力的理论起点。在社会主要阶层通过或是公共对话，或是集会示威，甚至以命相搏等各种形式的讨价还价后，稳定在大家都能接受的利益均衡点上的协议，最终成为制度。对新闻的监督权力、民主参与两项功能来说，西方国家为其提供的社会土壤就是自由经济——以私有产权和自由竞争的市场经济为主干——的充分发展。本节我们将对英、法、德、日、美的两项新闻功能的扩张做简略回顾，以总结其中的历史经验。1.1.1 启航：“经济人”理性驱动下的新闻功能扩张以英国为例

从历史上看，新闻的诸多功能并不是从来就有。从公元2世纪罗马城中出现选录政府公报的“新闻信”，到14世纪、15世纪威尼斯、米兰等地大量出现的Cazeta公报和“手抄新闻”，再到1450年德国人戈登堡发明活版印刷技术后信息的规模流通，新闻本身的时效、相关等特性，才渐渐被社会各阶层所认知，现代新闻观念开始萌芽。

现代新闻观念首先萌生于欧洲，但这并非只是仁人志士的制度理想。如果弥尔顿等先行者所阐发的思想没有契合当时社会最迫切的利益吁求，那么这些思想显示的将仅仅是他们的想象力和道德勇气，而无法得到足够的力量支持并最终付诸现实。可见，无论思想上做出多么美妙的制度创设，如果不能建立在“人性一致”的制度必要基础上，并且与大众的利益需求形成“顺水推舟”的关系，再崇高的理想也只能沦为道德假设，注定无法得到现实的良性回应。这对今天的新闻改革探索有着同样的启示。

英国的新闻功能扩张之路，发轫时间最早，从1476年开始，但整个历程最为漫长，至1868年共392年。这为初步考察其背后深层的社会动因和成败规律提供了较好的标本。

英国的新闻实践，其最显见的历史分野在于封建集权时代向自由资本主义时代的进化。关于两种社会形态变迁的内生动力，历史唯物主义发现了经济力量的关键性作用。与新闻相关，经济体制的影响集中反映在自然经济和自由经济对信息的不同要求上。前者自给自足，不需要社会化的市场，也就不需要大规模的社会信息交流活动；后者恰恰相反，为了使整个社会商品生产、销售、分配能够顺利进行，要求建立起大规模的社会化通讯传播系统来传递各种信息。事实上，新闻自产生起，由社会上层走向民间也正得益于此。英国发达的毛呢产业，使得它和欧洲大陆国家很大的不同之处在于，早在农业国时期，其农业生产与市场已有了非常密切的联系。而自由经济必然要求信息的自由流动，因为原先维系自然经济的熟人社会中的“乡土诚信”，已不能对自由经济中跨地域、跨国界的财富流动保证交易双方的信息对称，必须要求新闻具有初步的监督功能，促使交易双方不敢轻易用自己的社会信用冒险，付出导致今后交易失败的巨额成本。

然而，新闻的功能扩张并未止步于此。自由经济带来的不仅仅是交易双方要求的信息对称和信用成本，还包括随着财富积累产生的日益强烈的保护私产要求。财富的产权稳定才能产生持续商品流通的心[3]理激励。在经济上日渐强大的资产阶级，对封建政体的不满也日益积累。在他们看来，政府不应干涉自己的牟利活动，要求政府仅仅作为一个中立的社会仲裁机构，保障市场的公平竞争，为社会全体服务，并实现民主代议政体。民主政体和新闻的监督权力、民主参与功能，是互为手段的共生关系：没有这两项功能，民主政体得不到实现和体现；没有民主政体，这两项功能得不到长期、稳定的保障。

显然，资产阶级的要求与当时封建政体的君权神授，“朕即国家”的家天下观念格格不入，两者从维护自身利益出发产生争斗是一种必然。当然，这种争斗的结果不能用简单的经济因素单一决定论来作为所有的判断依据。哈耶克、亨廷顿等人的研究，以及既有社会实践表明，民主政体虽然离不开自由经济，但自由经济并不一定导致民主政体。争斗双方的力量对比只能决定胜负的结果，却不能完全决定结果的走向，决定其走向的是当时的社会主流思潮。之所以被称为“主流思潮”，是指被大多数社会成员接受的共识，因此具有强大的社会动员力量，而社会主流思潮由民间思想和意识形态的位置关系决定。

关于意识形态的定义又很多种，我们采用的是其中性概念：为一个国家政权进行合法性和正当性论证和辩护的思想学说，与此相联系，它当然也具备整合社会、凝聚人心、规范生活的作用。因此，它[4]具有相当清晰的两层功能：一层是支持政权，一层是条理社会。也正是由于这两层功能的规定，这套思想学说必须在相当程度上为国家和社会接受。但在历史进程中，一套思想学说如果想为国家和社会接受成为意识形态，取决于各种偶然和必然条件。所谓偶然条件指的是它的时空环境与政治势力之间的辐辏缘聚，由于其中包含了大量的、几乎无法测算的个人、群体及历史、地理等细节因素，在一般情况下，我们在很大程度上只能将此归结为历史偶然性。而必然条件，就是说这种思想学说在逻辑上应该比较自洽和深密，能够较好地解释人们的生存感知，并在这种感知中得到对国家和社会的支持意愿。因此，最具效力的意识形态应该和民间思想基本合拍，否则很难长期维持其正统地位。

但是，由于意识形态的政权维系色彩，使得意识形态往往因为统治阶层的巧取豪夺而僵化，失去了自我进化、更新适应的能力，最终与随着社会发展不断产生的、代表新兴利益的民间思想疏离。这种疏离突破极限后的结果无非两种：民间思想被意识形态动用行政资源和国家强制机器压服；或经过斗争，政权更迭，民间思想成为新的意识形态。以英国为例，封建政治系统掌握国家机器，虽然在自由经济和工业革命的双重冲击下，在力量上渐处劣势，但如果没有当时的天赋人权、社会契约的思想启蒙，最终成长为占社会主流的人文主义、理性主义思潮，依然不太可能实现政治系统的进化。同样，如果没有弥尔顿等人提供的出版自由思想，新闻功能也不可能摆脱以往的窠臼。正是因为接受了启蒙思潮的社会大众的支持，急于获益的资产阶级才获得了强大的同盟军，争取新闻自由的斗士也才不再势单力孤。比如，《北不列颠人》的创办者约翰·威克思，在报纸上因为批评专制国王，被剥夺议员资格，并遭通缉。然而市民不仅协助他脱险，还在许多城市持续集会，结果使议会承认其议员资格，市民还索性把他选为伦敦市长。

从对英国的历史总结可以发现：自由经济条件下商品的自由流通，要求信息的自由流通；商品流通积累的财富要求符合保护私产的政体出现；政体的变革和建构需要社会主流思潮的策应、左右；而在这一复杂过程中，新闻的监督权力、民主参与功能既来自于这一社会转变，也参与、促进这一转变，并最终在这一转变中获益——成为制度化存在，实现成功扩张。换而言之，新闻监督权力和民主参与功能是自由经济发展到一定程度的必然要求，但其能否最终实现制度化的成功扩张，还有赖于参与斗争双方的力量对比、社会主流思潮的左右以及科技进步的辅助等多种因素。1.1.2 变轨：自由经济船体上的不同风帆（法国、日本、德国和美国的历史经验）

即使都是建立在自由经济基础之上，新闻功能扩张之路依然充满了不确定性。我们强调自由经济只是新闻功能扩张的必要条件，也无法断言扩张之路上所有的民间思潮都根植于自由经济。诚如梁漱溟在《东西方文化及其哲学》中反对的那样：不能把自然主义因果关系注入到社会运动中，在关注历史、环境关系时，还要注意精神的力量。但是，有一点可以肯定：如果某种思潮不能代言大众的现实利益，它的生命力注定不会强大，更不会长久作用以致引发现实变革。实际上，最终决定民间思潮和与之背离的意识形态之间的胜负关键，也正于此。当民间思潮积聚到超越意识形态能量时，即使没有实现政权更迭，也会在新闻功能扩张时有所体现。法国的历史实践证明了这一点。

法国的经验和英国有所不同。18世纪时，实行重商主义的波旁王朝，使得当时的法国成为除英国以外自由经济最发达的国家。这不仅为新闻功能扩张提供了内在动力和必要条件，也为随之而来的启蒙思想运动的狂飙突进奠定了基础。

作为当时整个欧洲的思想中心，其代表人物伏尔泰激烈攻击封建专制制度，要求公民拥有言论、出版自由；孟德斯鸠则系统论证了立法、行政、司法的权力分立原则，其核心是权力制衡的理念，从而促使“新闻有必要作为独立的社会舆论力量”逐渐成为一种普遍的社会观念；卢梭的“社会契约论”和“主权在民”思想，首次完成了政权来自被统治者通过社会契约让渡的合法性论证，这为言论自由奠定了理论基础。所以，法国新闻功能的扩张，在政治体制变革前已经在公众心理上完成了。这样的思想准备，使法国大革命爆发后新闻的监督权力、民主参与功能在一个多世纪时间里就顺理成章地实现了，这是与英国相比的第一个不同之处。

第二个不同之处是激烈的政权更迭，这导致了暴风骤雨式的新闻管制政策的两极震荡。由于法国工业革命和自由经济的发展水平与英国相比较弱，因而革命爆发时并没有形成强有力的工业资本家集团。这使得政权在资产阶级左派、右派、波旁党人、奥尔良党人、拿破仑党人等手中频繁更换。每一个政权上台后都把曾经鼓吹也不遗余力实行的新闻自由立刻变为最严密的新闻管制。这种理念与现实的强烈反差一直持续到1877年最后一个保皇党政府失败，以1881年《新闻法》颁布为标志，法国新闻监督权力和民主参与功能才得到法律意义和社会现实的正式确认。法国的历史经验提供了两点补充：

其一，新闻功能的成功扩张，在社会观念准备充分的情况下，能在一定程度上超越政治系统的限制。所谓精神的力量，当思想为大众接受时，是政治权力中心无力抑制的。其二，新闻功能扩张过程中充满了“脚踏板心理”式的戏剧性。即执政党在台下时鼓吹新闻自由、功能扩张，一旦夺取政权又加强新闻管制，呈现出与搭公共汽车相似的心理变化：上车时拼命向上挤，抱怨车上的人多；一旦站上脚踏板，又拼命往下推，抱怨车下的人多。这一幕在不同的时空里并不鲜见。

英法两国的经验是民间思潮最终战胜了当时的意识形态，成为新的意识形态，成全了新闻现代功能的成功扩张。但并非所有的新闻功能扩张都如此走运，日本、德国就是后果完全不同的例子。

日本近代报刊业是在1853年美国佩里舰队“黑船来航”用武力敲开国门后，在大量外文报纸的示范下开始的。1868年明治维新，政府的激进改革姿态，致使近代西方的自由民主思想、宪政主义、自由贸易政策、国家主义等思潮流派纷纷涌入，加之自由经济日益壮大，使得新闻沿着固有自身逻辑向英法式的发展规律迈进。这时，如梦方醒的明治政府开始强力打压。仅1873年至1875年，全国就有300多名记者和报人受到罚款、拘捕、监禁等惩处。来自统治者的上层压力和来自社会下层商业利益的吸引，使日本新闻业放弃了旗帜鲜明的政论报刊，“小报”化和“不偏不党”的“中报”成为报纸的生存策略。

这样的状况从19世纪70年代一直持续到20世纪初。此时，自明治维新开始的、在经济领域坚定推行的自由经济路线，使日本的资本主义经济不断发展。自由的市场经济框架初步成形，加之新闻出版业在商业经营中积蓄的经济力量，新闻的固有规律又开始顽强地显现。从1912年到1925年，日本又鼓荡起争取新闻自由的社会运动。经过“护宪运动”等几次大规模的新闻和群众互动，新闻功能的扩张看似离成功不远了。然而，力量同样发生变化的是封建专制力量。经过几次获胜的侵略战争，日本封建军国力量已不可同日而语。被新闻自由激怒的蕃阀、军部和其他极右势力，终于在1918年抓住了言论自由先锋——《朝日新闻》的把柄，借助“白虹贯日”事件将记者判刑，社长、总编去职，报纸发表悔过声明。自此，日本新闻界彻底丧失了斗志，监督权力、民主参与的功能再无可能。很快，到20世纪20年代末日本确立军国体制时，新闻界被无声地淹没在法西斯的传播体制之中。

尽管戈登堡发明了印刷术，但这并没有帮助德国新闻业走上它的近邻——英法那样的发展道路。由于境内森林、沼泽密布，交通不畅，使得德国的经济水平在17世纪后远远落后英法，并且地区发展极不均衡，封建割据严重。这种政治分裂导致在1870年德国统一前其经济状况一直不具备自由经济的特征，甚至还有农奴制的倒退。在这样环境里生存的新闻，虽然不断有功能扩张的抗争，但都因为敌对势力的强大始终没有实现制度化的胜利。1848年，受法国二月革命的鼓舞，德国历史上第一次资产阶级民主性质的革命爆发，但由于资产阶级的弱小，革命很快被扑灭。1862年到1890年俾斯麦“铁血”统治时期，帝国通过了声称要废止新闻检查的新闻法，但实质由于“反社会党人法”的实施，新闻法实质上已经失效。1890年俾斯麦下台后，报刊环境有所改善。不过由于自由资本主义经济发展的不足，长期封建统治导致的集权传统，使得资产阶级不仅软弱无力，也得不到大众的支持，政权最终还是落到普鲁士的手中。一战之后，在动荡、复杂的社会背景下，德国的新闻业最终为纳粹所用，与同时期的日本新闻业一样，成为法西斯的帮凶。

日德的历史经验非常相似。两者都是在自由经济发展薄弱的基础上，长期封建专制政治文化浸润下，由政治核心自上而下推行的社会改革，而不是像英法那样依靠资产阶级、市民阶层自下往上的革命。自由资本主义经济的先天不足，使两国的资产阶级力量始终不足以和强大的封建专制权力抗衡。最终形成的政治架构是：近代西方社会的民主政制形式、自由经济法则、工业文明占据了社会的表层位置；而在社会深层的中心位置，封建专制权力、思想从未真正驱除。尽管封建权力对市场时有干涉，并将资产阶级限制在经济、科技领域，但由于天皇、“容克”军事贵族的武力征服政策带来了市场和原始积累的资本，资产阶级也就忍受了封建集权带来的小小不便。结果是政府决策、官员任免基本与民意无关，封建集权也就无所顾忌。这样，先天不足的发育造成了错位却有力的结合，两国新闻业运行的结果也完全一样：不能履行监督权力和参与民主的功能，反而被绑上了法西斯的战车，最终在二战后靠外科手术式的植入，才完成了现代新闻的功能转轨。

一个国家新闻业的发展，和它所处的社会土壤密切相关。如果说自由经济是提供新闻功能扩张、生长营养的土壤，那么作为力量对比反映的社会主流思潮则是阳光，“向光性”决定了新闻这株植物的成长方向。土壤和阳光的相互调适、和谐作用，将极大地促进新闻的功能发育。

自1690年第一份美国报纸《国内外公共事件》在波士顿诞生后，美国报刊业就发展迅速。尽管殖民地当局早就感觉到了印刷物对其专制的威胁，并效仿当时英国国内出版法，通过了出版物须经严格审查的《新闻出版法》。当局和民间报刊开始了倾轧、反倾轧的拉锯战，但在自由经济充分发展、没有封建集权传统的美国，注定了这种拉锯战非常短暂，到“曾格案件”胜诉时，前后只用了45年，就在世界上率先完成了新闻功能的成功扩张。1.1.3 航迹：自由经济——市民社会——社会思潮——新闻功能扩张

当感叹历史的惊人相似时，历史的多次重复也正在揭示社会发展的客观经验。李普塞（Seymour Martin Lipset）的研究认为：有极其令人信服的证据证明，经济发展对民主要求的巨大积极作用。

经济发展需要高度的城市化、识字率和教育水平。它也带来就业结构的变化，导致农民在规模和重要性上的下降，以及中产阶级和城市工人阶级的发展。后两个群体会不断要求在影响他们的政策上享有发言权和影响力。随着教育程度的提高，他们能够组织工会、政党和公民团体来促进他们的利益；

其次，经济发展产生了更多的公共资源和私人资源可供在各个团体中分配。政治变得越来越不是你死我活的零和游戏。因此，妥协和宽容都得到提倡；

第三，经济增长造就了一个更为复杂的经济体系。这样的经济越来越难以受到国家的控制；

第四，国家对经济控制的放松导致独立的权力中心的产生和成长。而这些权力中心恰恰立足于对资本、技术和通讯的私人控制。那些握有这些财产的资产阶级要求有一个他们能够对其施加影响的政治制度，一个不被军人政变集团、政治局或独裁者及其亲信完全支配的[5]政治体制。

所以，综合这些国家的新闻功能扩张历程中的动因、角力、结果，可以初步得出这样的规律印象：自由经济发展到一定水平向市民社会[6]过渡时，庞大的市民阶层对公平竞争、保护私产的要求，是新闻监督权力、民主参与功能扩张的深层动力和必要条件；而扩张的结果，主要取决于市民阶层的力量积累，或者说反映出来的社会主流思潮的制约。

1.2 监督权力、民主参与功能成功扩张的理论解释

市民社会的粘合机制除了利益同盟外，还需要沟通联系。这个中介就是以新闻为主要载体的、哈贝马斯定义的“公共领域”概念。而市民社会与政治权力的“异质性”，为新闻参与社会实践、表现自身提供了广阔空间，更为新闻的监督权力和民主参与功能提供了有力的理论注脚。

在公共权力不断作用于私人领域时，一个批判空间形成了，其中的批评主体是公众，而工具则是新闻媒体。这时的新闻媒体必须在功能上发生转变，即评论的矛头指向发布命令的统治者。这时，新闻的社会功用才得以完全的理论体现。

众所周知，西方新闻业和政府的角色关系有其独特之处。以新闻功能扩张为主线的历史观照，有助于呈现其演变脉络，但要进一步挖掘演变背后的深层动因，以及说明新闻功能扩张幕后所依赖的新闻与政府的角色定位，需要更宏观的历史视野并作学理上的深入分析。本节将围绕新闻功能扩张成败的临界点、市民社会、公共领域等内容展开。1.2.1 权力多元化：新闻功能扩张成败的临界点

可以说，利用信息发布传递自己的利益主张是人类的本能，这在新闻诞生之初就已经出现，甚至在近代以前的农民军起义中使用“露布”时就可以发现它的影子。不过，作为监督权力、民主参与的新闻功能实现制度化的成功扩张，当然有赖科技进步所赐，但反应的催化剂来自自由经济的勃兴。那么，自由经济发展到何种水平，才是新闻功能实现现代化的临界点呢？市民社会的理论贡献，为我们提供了一条认知路径。

在经济领域，近代报刊诞生之前，中世纪的欧洲处在以自然经济[7]为基础的封建统治之下。十字军东征的胜利使得欧洲通向东方的商路相继打通，大量剩余产品涌向东方市场，商业贸易发展起来，并由此出现了商人阶层。由于中世纪的欧洲大陆还处于封建法和寺院法的控制之下，商人的放贷行为、商业投机行为、转手营利活动都被明令禁止，许多国家的法律对商人还有种种歧视。在这种尖锐的冲突之下，商会不得不另立规范。经11～14世纪之间数百年的发展，这些规范[8]形成了商人习惯法，还出现了商业法庭，自由经济在具备规模的同时也初具规范雏形。

在政治领域，由于统治者在军费等方面的需要，他们大量出售自治城市的许可状，允许城市公社的社民制定城市宪章并设立城市法庭，甚至选举自己的市长。这种经历促进了市民更加团结地与各种势力较量，推动了市民社会的发展。伦敦自11世纪以来在几次外敌入侵期间，因捍卫英王室而获得的大量城市自治特权即是一例。16世纪后，民族国家兴起，王权在社会生活中拥有的强大统治力量，使他们有意愿决定更符合自身利益的工商业发展。但由于市民阶层在此前几个世纪的自治道路中，已经形成了适于工商业发展的理性化制度，专制君主发现不仅很难插手，同时认识到如果不对此让步，就等于自行放弃了通过盘剥市民阶层而加强自身权力的途径。因此君主专制不但没有阻断市民社会的发展，反而为其提供了机会。

在宗教领域，西欧地区的王权与教权的分离也是市民社会生存的条件。在时间上，市民社会形成之时正是王权与教权处于激烈斗争的过程中。由于两种权力都未能得到绝对的控制权，因而各方均需要通过争取市民阶层的支持来维护自己的统治。这一过程与其说是王室或教会对市民社会的帮助，不如说是两者在权力斗争中都愿意给予市民社会一定的发展空间：每当一方打击市民社会时，另一方都会站出来保护市民社会，使得市民社会得以在两大集团的夹缝中得以发展。这种权力多元化的格局为市民社会提供了天然的发展土壤。

中世纪后，民族国家逐渐兴起，虽然教权在统治上的逐渐衰落，但夹缝的消失没有阻碍市民社会的进程，这与当时的重农主义、重商主义两种经济观念的存在不无关联。亚当·斯密（Adam Smith）曾这样论述：“不同时代不同国民的不同富裕程度，曾产生两种不同的关于富国裕民的政治经济学体系。其一，可称为重商主义；其二，可称[9]为重农主义。”前者用商人的眼光看待社会生活，将经济现象当作[10]独特的研究对象。由于他们“将货币视为财富的唯一形态”，因此无论是早期还是晚期的重商主义者都注重货币的攫取。他们重视国家在经济发展中的作用，提出了国家干涉主义。与此对应，重农主义者[11]认识到了“自然秩序”的重要，并提出：

倘若人们认识自然秩序并按其准则制定人为秩序，这个社会就处于健康状态；反之，如果人为秩序违背了自然秩序，社会就处于疾病状态……自然秩序的实质在于个人利益与公众利益的统一，而这种统[12]一只能在自由经济体系之下得以实现。

从本质上讲，这两个经济学派是自由主义的。它们与政治自由主义不谋而合，从另一个方面或本质上为市民社会与国家的分离铺设了道路，使市民社会获得了一种区别于政治、宗教的经济生命。这种关于作为经济领域的社会，独立于作为政治领域的国家，后者不应干涉前者的观点，对于市民社会与国家间关系的界定具有重要意义。

市民社会理论得到了很多认同。马克思在洛克、黑格尔等前人的基础上作过深层次的研究。在他的理论体系中，市民社会有广义与狭义两个层次。在广义上，市民社会即文明社会；在狭义上，市民社会指商品社会、契约社会。后者又区分为两个阶段：一是城市市民社会，即中世纪的欧洲，其主体是城市的市民等级，包括商人、企业主、手工业主、工人、农民、奴隶；二是近代市民社会，即处于顶峰的自由资本主义社会。而且，西欧具有地域特点的多因素推动，使得它的市民社会呈现出一个突出特点，就是市民社会与政治权力的“异质性”，这表示市民社会与政治国家各代表一种独特的制度模式。这种独特性不是后天得到的，而是市民社会在先天的成长过程中获得的，是特殊环境中的产物。产生这种异质性的根本原因在于市民社会发展时期市民阶层与政治力量的对立关系，即两者所代表的不同所有制结构处于此消彼长的矛盾之中，从而决定了西方市民社会要想获得发展必须与政治国家相对抗。

市民社会和政治权力的“异质性”，为新闻参与社会实践、表现自身提供了广阔空间，更为新闻的监督权力和民主参与功能提供了有力的理论注脚。实际上，对于这种具有对抗色彩的异质特点，有很多权威论述，这对理解西方新闻的功能扩张史很有帮助，也会对我国的当代新闻改革提供新的思考养料。

对于市民阶层的对抗动因，葛兰西（Antonio Gramsci）在他的《狱中札记》中作过详细分析，认为资本主义社会最坚实的基础不是它的国家机器，而恰恰就是缓慢发展起来的市民阶层。这个阶层的内部结构不是靠伦理道德或等级制度来维持的，其中人与人之间的关系[13]基本上是一种利益关系。在利益原则的衡量下，统治者的神圣光环消退了。市民们为了维护自己的经济利益，毫不吝惜武力，迫使统治者颁布维护市民权的法律，修改古老的习惯，使城市法发展成一套完[14]善的市场经济保障体制。近代资产阶级启蒙思想家关于“社会契约”的观念、评价政府“合法性”的思想，能最终付诸社会实践成为现实，均得力于市民社会这一现实的基础。从中世纪城市市民反抗封建势力、制定法律、组织自治共同体的活动中，我们已经看到了这些理论的端倪。“市民阶级最不可少的需要就是个人自由。没有自由，那就是说没有行动、营业与销售货物的权利，这是奴隶所不能享有的权利；没有自由，贸易就无法进行。他们要求自由，仅仅是由于获得[15]自由以后的利益。”他们不断为此而斗争，最终导致了资产阶级革命。[16]

另外，从一般的经验认知角度的研究也表明，在封建的农业社会中虽然存在的各种关系，比如血缘关系、地缘关系、官僚的组织关系等，但这些关系都不能按同一原则扩展到全社会。而工商业生产强调的是大家合作去创造财富，存在的是分工协作、等价交换的工商业关系。这种同一原则，能把社会的绝大多数成员都吸纳进来，甚至把全世界的绝大多数人都吸纳进来。所以，工商业及其所要求和所带来的人际关系的逐步扩展，导致了欧洲逐渐由罗马帝国和中世纪的社会状况，演变到近代和现代的社会状况，而这种社会转型，也将在以后的现代化后来者身上重复相似的历史场景。1.2.2 公共领域：监督权力与民主参与功能的一种认知体现

市民社会的粘合机制除了利益同盟外，还需要沟通联系，但这种联系并不是直接的，而是通过中介才得以实现。这个中介就是以新闻为主要载体的、哈贝马斯定义的“公共领域”概念。这时，新闻的社会功用才得以完全的理论体现，这也是西方国家为什么如此重视新闻的建设性作用的理性源泉。而在这方面的思考时，有一个无法绕开的基本问题：现代政治权威的合法性基础是什么？

在传统社会之中，政治上的正当来源于道德价值体系中的善。在古希腊人那里，城邦作为一个政治共同体，同时也是一个道德的社群，政治权威之所以是正当的、应该服从的，乃是因为它体现了城邦的公共的善。在中世纪的基督教时代，上帝的意志替代了城邦的至善，成为政治秩序的合法性渊源。而现代社会是个世俗化的社会，当“上帝已死”，由什么来替代上帝为政治秩序提供合法性？卢梭的人民主权理论、现代社会的政治合法性提出了强有力的论证：公共权力的合法性只能来源于人民的同意。

哈贝马斯（Juergen Habermas）继续发展了卢梭的人民主权理论，他区分了现代政治两个不同的过程。一个是以选择政治代表和政治领袖为中心的民主选举，这当然是权力合法性的重要来源。但仅仅有民主选举是不够的，还不足构成权力合法性的“神意”基础——这一“神意”基础在现代社会已经世俗化，为一般公众的“公共意志”（General Will）所替代。而“公共意志”的产生，不是在政治选举之中，而是在政治领域的外部——公共领域之中，由自由的公众，通过公共讨论和社会批评而实现的。也就是说，公共领域不是政治领域，它与一般的政治投票相区别；也不同于私人领域，它与以市场为核心的市民社会也不是一回事。公共领域介于这二者之间，是“一个由私人集合而成的公众的领域”，并对政治权力通过社会舆论进[17]行公共监督和批评。这一以公众舆论为基础的政治合法性，正是公[18]共领域的价值和意义所在。

在阐明公共领域的演化过程上，哈贝马斯突出了新闻出版物对代表型公共领域的冲击力。在他看来，为了追求出版而写小道消息的人使得信息本身商品化，而政府则将新闻媒体转变为维护其统治的工具——报纸开始对宫廷活动进行报导并刊登出统治者发布的命令。当新闻媒体完全被用来维护政治统治时，市民作为一个新闻阅读群体开始意识到了“自己是公共权力的对立面，意识到自己是正在形成当中的资产阶级公共领域中的公众……市民社会对私人领域的公共兴趣不仅要受到政府当局的关注，而且要引起民众的注意，把它当作是自己的事情”，这样“政府当局与广大民众之间也就真正形成了公共管理[19]和私人自律的紧张关系。”除资产阶级的生产活动之外，民众的消费和生活也为国家所左右，其典型方式即税收。在公共权力不断作用于私人领域时，一个批判空间形成了，其中的批评主体是公众，而工具则是新闻媒体。但这时的新闻媒体必须在功能上发生转变，即评论的矛头指向发布命令的统治者。统治者当然不甘心这种失败，他们开始运用权力规定可以刊登出来的内容。在短期的忧虑之后，市民社会表现出对这种禁令的反对，他们公开地对公共领域——公共权力领域——进行评论，并“迫使公共权力在公众舆论面前获得合法化的[20]场所”。手抄的和印刷的杂志成了公众的批判工具，哈贝马斯将报[21]刊称为“公共领域最典型的机制”。1.2.3 解释模式与实体结构：市民社会、公共领域对当下中国的启示

以上历史的宏观回顾和既有理论阐释，不仅已经给出了新闻行使监督权力、民主参与两项功能在宏观环境中的学理定位——作为公[22]共领域的主要运转机制，成为联系国家与市民社会二元结构的主要承担者，同时再次清晰了两项功能的出现的社会动因和成功条件的经验规律：当自由经济发展到一定水平，即市场经济和私有产权成为社会经济活动基础，内生于市场经济的平等自治契约性关系成为社会内在关系，尊重和保护社会成员基本权利成为基本的法制原则，出现社会成员以尊重个人的选择自由并辅以相应的责任为参与各种社会活动的基础，并有意愿参与和影响国家的活动和政策的市民社会萌芽时，新闻这两项功能才具备成功扩张的必要条件，并最终在社会主流思潮的路径导引下，在市民社会具备雏形时被巩固确认。

这样的经验规律对于中国正在进行的新闻改革而言，至少具有两种基本的价值：第一，作为一种解释模式，对目前新闻改革的吁求内容、改革时机、进程、结果作出经验式的判断；第二，作为一种实体结构，对目前新闻改革的操作内容、方式、步骤作参照性的安排。

但是，尽管人类社会具有某些共通的规律，但以上的经验认知毕竟是得自于西方社会发展的历史总结。而对中国而言，首先社会文化资源独具特点，其次社会结构又有着与西方社会演化不尽相同的历程。至少自鸦片战争始，中国现代化发展便始终面临着一个严峻的结构性挑战：作为现代化的后进国家，中国现代化的展开，并不是一个客观的自然进程，而是迫于外力倾轧强制实施的社会结构改变。并且在这一引入种种并不与其历史文化协调的现代性的变革过程中，政治和社会结构总是在进行着以容纳和推进这种现代化发展的被动调整，进而逐渐丧失既有权威的合法性危机，最终导致社会结构解体、社会普遍失范，甚至国家分裂。作为对这种失序及失范状态的回应和救济，政治结构往往转而诉诸传统文化的、军事的、象征性符号等资源来解决合法性危机的问题，这又使政治、社会及经济的变革中途夭亡。

而在1949年以后，在高度政治化和计划经济安排的架构中，由于经济与意识形态领域的逐渐交相恶化，以及周边国际环境的示范、对比效应，政权的权威性受到毋庸讳言的削弱。到了1978年经济改革以后，在效率优先指针下公平原则渐渐衰隐，丛林法则日趋盛行，政治、经济领域寻租导致腐败蔓延，以及当代世界普遍的社会偏离——卖淫、赌博、吸毒、不当行为、犯罪、抛弃弱势群体等，以及一些中国特有的问题，诸如对稳定社会非常重要的意识形态的消耗与真空、缺少共识导致的建设性主流思潮缺失以及道德（包括宗教）的涣散、人口超饱和、地区发展失衡、民族问题、国际环境问题、环保问题等等，都易使来自西方的经验规律出现橘生淮北的尴尬。

事实上，对于公共领域理论的跨文化应用问题，哈贝马斯本人也非常谨慎，他在《公共领域的结构转型》一书初版序言中就已谈到，不能把公共领域这一概念，与源于欧洲中世纪的市民社会的独特历史发展隔离开来，并作为一种理想类型，随意应用到具有相似形态的历[23]史语境中去。尽管如此，自该书出版以来，国际学术界依然用公共领域理论来分析和解释众多非欧洲的历史，包括当代东欧的变迁以及中国的近代史研究。这表明，公共领域如同市民社会、资本主义、社会主义、理性性、工业化等等概念一样，已经从一个特殊的经验分析，演化为一个拥有广泛解释力的理想类型，它从欧洲的历史中被抽象出来，成为一个与现代性问题相关联的普世性的解释框架。

之所以能够如此，学者们认为，凡是作为一种知性的分析方式，比如公共领域理论的生成，尽管从特殊的经验事实提炼而来，但由于其高度的抽象性，可以超越一定程度的文化和历史语境，有效地说明[24]跨语境的历史中某些共同的、普遍性的要素和特质。本文前述从经济基础入手对日本的史实回顾，并得出与德国相似的结论，也在一定程度上验证了这一点。还以公共领域为例，其经验基础虽然仅仅局限于欧洲18世纪的历史，但由于它涉及到上面所说的现代政治合法性这一跨文化的普遍性问题，因而就有可能成为一个普遍有效的分析概念。对于公共领域，最关键的含义在于，作为独立于政治建构之外的公共交往和公众舆论，它们对于政治权力是具有批判性的，同时又是政治合法性的基础。只要在整个社会建制之中出现对政治合法性以及对与政治控制有关的其他社会领域改革，对公共领域的产生、运动、讨论都将无可避免。

但是，以上对于公共领域理论的重点阐述，并不表示本文将仅以此为理论工具，全程分析中国的社会现实。实际上，由于封建专制统治遗产未能彻底清算，传统文化的某些负面因素导致的国民性格以及参政文化、行为、能力的不足，使得公共领域理论更多是作为一种高度抽象的理想类型在本文随后的论述中出现，这也是本文不同于以往单纯采用该理论建构中国当下新闻改革目标之处。应该看到，公共领域的理论可以“跨文化”，无法彻底的“超文化”。当对它进行规范论证的时候，一旦具体应用于某个地域，比如中国的时候，概念的有效性必须得到经验事实的支持，并且通过跨文化的历史比较，看看同一个公共领域的事实，在不同的历史语境中，是如何呈现出不同的特殊性面貌的。所以，本文还将从经济体制变迁和社会文化背景切入，本着认识问题、分析问题、解决问题的逻辑进路，对自由经济、市民社会、公共领域及后文借用的诸理论做有鉴别的运用，在经验规律和具体国情间做谨慎的思考、取舍、补充，以求适用于、同时也有助于对当下中国的新闻改革作出较为透彻的历史把握，最终力争作出符合国家长远利益的观念、制度准备。

因此，我们认为新闻的监督权力、民主参与功能成功扩张的必要条件是：市场经济和私有产权成为社会经济活动基础，平等自治契约性关系成为社会内在关系，尊重和保护社会成员基本权利成为基本的法制原则，出现社会成员以尊重个人的选择自由并辅以相应的责任为参与各种社会活动的基础，并有意愿参与和影响国家的活动和政策的市民社会萌芽之时。

自由经济、公民社会、公共领域框架为评价我国的新闻功能演变提供了的一种认识参照。

第二章 聚焦：近代以来中国新闻功能的屈与张

自晚清以降，中国近代新闻业诞生、成长，历经清末、民国、新中国三种政权更替，一百多年的时间里，相异、频变的经济体制与意识形态，鱼龙混杂的传统积淀，以及破门而入的外来文化，都使得新闻功能的扩张在中国有了不同于其他任何国家的社会背景。同时还因为这种特殊的社会背景，不得不使任何新闻改革的意图，既要考虑新闻作为文明进程中客观存在的共性，更要考虑到所处社会系统吸纳、派生出的个性。

简略回顾中国新闻功能扩张历史以盘点历史遗产，将有助于在研究当代新闻改革时保持考察的连续性、预见性和决策的科学性。

2.1 近现代中国新闻扩张动力的先天不足与后天失调

百多年来的中国新闻功能扩张史，如同一棵先天根系不良、后天光照偏向的树：发芽于内忧外患、小农经济的晚清，缺乏现代市场经济的土壤，也就失去了公民社会的滋养；羸弱的主干在亡国灭种险境下的民国艰难成长，中国共产党的壮大、民族资本的发展，使新闻功能在民国晚期发展出社会主义、自由主义两大分支；及至新中国成立后，在极左思潮的主导下，自由主义的一支被砍斫，唯余宣传功能一支独大。

对一个国家的社会变迁而言，其诱因无外乎外部压力和国内矛盾两种。具体到中国，不像欧洲尤其是西欧那样小国林立，往来频繁，由此各国无法掩饰示范效应和由此带来的技术、制度的模仿、革新与竞争。中国地域庞大且海洋、高山环囿，在晚清以前，社会变迁一直是国内矛盾激化产生的动力为主，延续着内陆型帝国的轨道，直到西方列强借助自由经济膨胀起来的军力，强行叩开国门，才遭逢“三千年未有之大变局”。由此带来中国近代新闻业功能扩张完全不同于西方的是：它并非英法那样由自由经济勃发而内生，而是在几欲致命的外族入侵下压迫而出。这种新闻功能扩张的基础决定了这样一种宿命：当外力由于各种原因消失，内在的支撑力由于各种原因发育不良时，新闻功能的扩张延续必然成为无源之水，萎缩凋零。而对于当代中国，这样的内力和外力是否存在，或是同时存在，也需我们爬梳思索，以史为鉴。

激发新闻功能扩张的外来动力，自近代中国以来的反侵略史已有详细记载，无需赘述。而作为当时内生动力的萌生、发展状况，并未因时间的流逝、政权的更迭而彻底丧失对当代新闻改革的借鉴意义和潜在影响。以下，我们把晚清、民国、新中国的新闻功能扩张想象为一棵根、干、枝不断成长的大树，勾勒出一百多年来我国新闻事业的总体面貌。2.1.1 营养不良的根系：晚清以来脆弱的自由经济体系

从经济背景看，晚清以前，中国的社会经济没有不从属于农业部[25]门，或者不与农业密切相关的。而随后缓慢的资本主义萌芽，事实上并非来自于当时经济制度本身，而是来自于政治、意识形态风暴摧毁儒家帝国后政治混合体的副产品。在1895年以前，中国的工业企业非常少，绝大多数为外资企业，约为103家，且因不合清律而分布在租界内。1895年后，华资企业才有缓慢增加。及至1903～1904年清成立商部，颁布《公司法》后，华资企业才有限度地获得发展，并渐渐以私人资本为主。到1913年，有约549家使用机器的民间或官商合办的制造业、采矿业企业。这数量可怜的工业企业，说明近代新闻初生时的经济基础仅在沿海通商口岸处，相当于欧洲工业革命技术出现初期，这当然与西方新闻功能扩张时的经济背景不可同日而语。事实上，由于当时的中央政府不能提供工业发展相应的商业、法律、教育环境，近代企业的发展不可能繁荣。而且，当时的中国在国内贸易、对外贸易的商业体系上，也和自由经济所需的市场体制相距甚远。在国内贸易方面，由于运输费用昂贵，大约3/4的贸易量是在农村集镇的小市场完成的，当然不是近代的“市场经济”。至于刚刚开始接触世界贸易体系的对外贸易方面，其幼稚更不待言。

如此的经济基础，决定了监督权力、民主参与功能失去了在西方曾至关重要、拥有强大力量的资产阶级支持，而只能是悲壮的书生意气，埋下了中国新闻功能扩张类似于“先天不足，后天失调”的历史伏笔。

总的说来，在中国近代新闻产生的19世纪下半期，传统经济开始了一些缓慢、很小规模的变化。但是，这种变化不可能奢望如同日本明治时期，用几十年的时间完成“工业化”、“现代化”，因为经济制度没有根本改组；也不能沿着已有的传统路径有更大的发展，因为[26]基本上已经达到了当时国内技术水平的发展极限。就是这样一个病入膏肓的经济体系，又怎能为中国的新闻功能扩张提供足够坚实的内生基础。事实上，此后中国新闻业的演进脉络都可以在这里找到营养不良的根系。

然而，被一些学者称为近代中国的“公共领域”，还是甲午战败到戊戌变法时期在上海首先出现了。以1901～1911年期间的上海为例，单单先后出版的日报就不止30种，且以议论时政，参与变革为主。尤其需要注意的是，资本民营、馆政和用人分离的民间报刊占据[27]绝对主导地位。作为当时中国的三大维新中心之一，通商口岸得一时的风气之先，加之郑观应、梁启超等人的秉笔呐喊，借助学校、报纸、学会三位一体的组织结构，以《时务报》为起点，《申报》、《新闻报》、《东方杂志》为主力，近代中国的公共舆论中心在上海登上[28]历史舞台。

此时，近代中国的公共领域尽管和西方公共领域同样具有公共性、公共利益、批判性的形态共性，但支撑其基础的并不是自由经济[29]充分发展带来的市民社会，而是清末的内外交困，以及民族主义的激励，儒家民本主义思想带来的文人“清议”传统。而后者的“勤王”心理，又使得以梁启超为代表的第一代报人集团，始终无法彻底接受与政治中心决裂，从根本上完成市民社会背景下的国家与社会二元关系的思想转变。但尽管如此，清末政府在临近崩溃时期颁布的《大清报律》，作为中国第一部关于新闻的成文法，还是标示着新闻功能扩张取得相当程度的进步。

限于篇幅，对于晚清的新闻功能扩张实践不作更为细致的阶段性梳理，以及较为全面的经济、政治、文化等关联因素分析。但稍加回顾，不难得出这样的总体判断：新闻监督权力、参与民主的功能扩张，其必要动力并非自由经济一种，外敌入侵导致的生存危机，以及连带而生的民间思潮也能激发新闻功能的扩张。当然，中国近现代新闻业之所以呈现出历史的面貌，还和其他因素有关：外文报纸的示范效应；中国儒家文人论政的悠久传统；民族资本的有限兴起；第一个近代知识分子群体的诞生等等。然而，数千年封建专制思想遗留未加彻底清算；统治集团倾其全力维护既得利益，以及当时知识分子在作为整体形象出现时对西方制度、思潮既接纳又抵触的矛盾心理，以及至关重要的自由经济发展不足导致的社会实体支持不足，使得中国近现代新闻功能扩张在与权力中心的对抗中，面目在轮廓渐渐清晰的同时，又常常出现模糊、变形的一面，这一点在随后的民国时期更为明显。2.1.2 羸弱的主干：外部压力主导下新闻功能的扩张

作为政权更迭前的社会主流思潮准备，是于1905～1907年在梁启超的《民报》和《新民报》上通过论战的形式完成的，主张君主立宪的改良派败于孙中山主张民主共和的革命派。这不仅暗示了4年后的国体转向，同时也孵化了中国知识分子精英自1898年的改良派向1919年为高潮的科学民主派裂变。这些对提供论战战场的新闻业产生了深远影响，彻底接纳西方自由主义思潮的报人逐渐走向前台，中国新闻自由主义实践揭开序幕。

如果不带任何偏见地考察旧中国新闻史会发现，处在专制与激进夹缝之中，新闻的监督权力和民主参与功能以地位更加独立、态度更加鲜明的形象出现。自严复、王韬肇始，徐宝璜、邵飘萍、任白涛、戈公振、黄远生、史量才、张季鸾、成舍我、胡政之、王芸生、陈铭德与邓季惺、徐铸成、储安平这一长串名字的背后，尽管有着所谓工具理性和价值理性的冲突，产生过求助于“开明专制”和政治强人的

[30]行为，但他们命运跌宕的历史实践，证明了新闻功能的扩张始终是应时而动、符合力量及其后的利益平衡。而新闻的自由主义传统自诞生后，就始终未曾从新闻功能扩张中真正、完全的谢幕过。自“五四”后自由主义达到高潮后，延至新中国建国后“反右”斗争，到“六四”动乱，直至对于今天理解一些新闻改革话语后的论证资源，都可以找到它的影子。并且，作为一种客观存在、无需讳言的改革主张，必将参与当代新闻改革的角力过程。而其背后的历史成因，以及主张的“国家中心”、渐进主义改革，都将为参与当代新闻改革的知识分子提供反刍后的养料。更为重要的是，民国时期的新闻功能实践状况，终于衍生出我们今天不得不进行新闻改革结果的直系血缘联系。

就外部动力而言，民国时期的新闻功能张扬的受迫力更甚于晚清，投身于西方世界的日本，将中国逼入亡国灭种的绝境。相对而言，作为主要支撑内力之一的经济力量，也是只有量上些许的变化，而无[31]质上的飞跃。按照杨小凯的说法，在将民国经济分为民初实现宪政的阶段（1911～1915年）、军阀混战时期（1916～1927年）、经济发展的黄金时期（1928～1938年）、抗战和国共内战（1938～1949年）时期这四个阶段后的分析表明，由于国家机会主义、缺乏宪政道德带来的制度不配套、霍布斯丛林式的军阀混战、日本入侵导致的发展中断等等因素禁锢，使得史学家们基本同意：1912～1949年间中国的总产出增加得非常缓慢，人均收入几乎没有增长，也没有下降；但1937～1949年的战争期间，人均产出和人均收入还是显著下降。具体到工业方面，19世纪末出现的规模仍小的工业部门及运输业有相当增长，但却影响有限；商业和金融方面，专业商人在商业发达的城市和沿海地区比一般落后国家要发达，这被称为商业资本主义或原始资本主义，但政府银行同时发挥中央银行和商业银行的功能，官商不分，使贪污和国家机会主义行为制度化，这使自由经济赖以生存的制度基础和商业道德规范根本不可能存在。而这些直接导致了中国民族资产阶级的力量弱小及其行事特征。

民族资产阶级不仅作为新闻监督权力和民主参与功能的响应者出现，更重要的是作为聚集在社会中层、握有财富的阶层，他们会在新闻功能扩张的进程中用资本的力量投票。这种非暴力的经济抵制行动有利于产生市民阶层和政治中心的适度张力，在国家机器强势以及社会达成稳定共识时更具效率。总的看来，中国民族资产阶级在19世纪末是以官僚与商人部分融合的“绅商”群体开始出现的，在第一次世界大战期间和战后有过一段黄金时期。这段时期也是新闻功能实现较为顺畅的时期。但1927年官僚主义和军事专制主义的复辟，代之而起的官僚资产阶级掌权的国家资本主义。因此，作为可能成为市民阶层主体的民族资产阶级，在政治参与上始终是有限和被动的，他们不能把立足于商业与技术、自由竞争和相对和谐的民主态度之上的新秩序移植到中国内部，当然也就不能为新闻的功能扩张提供平整的力量基础。

有历史学者概括中国民族资产阶级的症结所在：当被专制政府取消主动权后，民族资产阶级很大程度上由牺牲者在向同谋者转化，这一幕也曾见于同样具有专制传统的近代日本，而新闻在两项功能表现上实质是异曲同工。更为根本的原因在于：

一个巨大的农业国的经济和技术起飞必然会有其规律，资产阶级在其黄金时代已经证明，没有能够维持（或恢复）团结与国家独立的国家机器，这种起飞就不可能。既然中国的历史传统不允许强大的（或相对强大的）政府与多元化社会中各种自主集团同时并存，因此，[32]和官僚共生就成了资产阶级求生存的唯一可能形式。

这一历史场景，与被有些学者认为当代中国正在进行的“行政吸

[33]纳”，颇有相似之处，因而对目前新闻功能的扩张有着值得深思的参考价值。

事实上，对新闻功能要求扩张的阶级基础，在民国初年远非民主资产阶级一方，只不过是同样的要求下各自最终的指向并不相同。从折射出的社会思潮来看，国门洞开时涌入的社会思潮可谓形形色色，其庞杂程度，使得历史上无数次地出现，即使是同一个人，在很短的时期内也常常因为改变国运的迫切忽而左奔，忽而右突。如果以民族主义、自由主义、社会主义三种主流思潮作为不完全概括的话，可以发现，在以蒋氏政权为代表的民族主义打压下，后两者或是出于自有的信念，或是出于斗争的策略，在对新闻功能的扩张要求上，有过共同的主干。不同的是，自由主义的一支被切断，而另一支呈现出后来历史的样子。2.1.3 畸形的生长：外力消失后宣传功能的一支独大

表面上看来，近代中国的公共领域因为由于缺乏宪政保障，专制政府以“训政”为名实施迫害，造成报纸的日益党派化，新闻功能的扩张也无法体制化，失去了公众舆论本来应有的公正、客观和公共性质，最终刚刚兴起就急遽衰落。实际上，作为营造公共领域的主力，自由主义者自身已经存在夭折的短板：自身力量不足，1935年的统计表明，每万人中大学生为0.88人，位于参与对比的26个国家之末，[34]落后于第25位的凯末尔时期的土耳其（万人中3人），而作为接受西方人文价值传统的自由主义知识分子则更少；作为响应者的阶级力量，寄希望由民族资产者构成的市民阶层远未形成，进而缺乏可依赖的独立经济地位；脱离普通大众，在全社会急切期待强势政府出现，以改变国家落后面貌的不适宜时机里，提出了不易被接受的吁求。从这些制约因素中可以借鉴构建现代公共舆论需要的一些必要条件。

尽管作为党派斗争的形态出现，社会思潮的另一主流——社会主义思潮也在向专制政府争取更多的新闻功能表现空间。作为行为主体的中国共产党，在国统区的专制政府下为新闻功能的扩张作了同样卓越的努力。我们将当时中国共产党相关的主要言论摘录如下：

可见民主和言论自由，实在是分不开的。我们应当把民主国先进的好例，作为我们实现民主的榜样。——《新华日报》1944年4月19日

但是只有建立在言论出版集会结社的自由与民主选举政府的基础上面，才是有力的政治。——《解放日报》1944年6月13日毛泽东答中外记者团

由于各个国家的历史发展、社会状况等具体条件的不同，他们各自所实行的民主政治，可能在形式和内容上，都存在着多少差异。但无论如何，它们之间有一个基本点是相同的……特别是言论、出版、集会、结社，这些作为实行民主政治的基本条件的人民的最低限度的自由权利，是必须切实而充分地加以保障的。——《新华日报》1943年9月15日社论

英国人民把言论、集会、身体等自由作为民主政治的基础而加以无比重视，从美国方面也同样表现出来……民主的潮流正在汹涌，现在是民权的时代，人民应有言论、出版、集会、结社和身体的自由是真理，实现民主政治是真理，真理是要胜利的，所以高举民主的大旗奋斗着的世界和中国人民是一定要胜利的。——《新华日报》1944年3月30日

统制思想，以求安于一尊；钳制言论，以使莫敢予毒，这是中国过去专制时代的愚民政策，这是欧洲中古黑暗时代的现象，这是法西斯主义的办法，这是促使文化的倒退，决不适于今日民主的世界，尤不适于必须力求进步的中国……言论出版的自由，是民主政治的基本要件，没有言论出版的自由便不可能有真正的民主，不民主便不能团结统一，不能争取胜利，不能建国，也不能在战后的世界中享受永久和平的幸福……新闻自由，是民主的标帜；没有新闻自由，便没有真正的民主。反之，民主自由是新闻自由的基础，没有政治的民主而要得到真正的新闻自由，决不可能。[35]——《新华日报》1945年3月31日

但是，党派报纸的特点决定了对于新闻功能中的宣传功能往往偏爱。在国统区为争取新闻功能的完全表达时，解放区的报纸正在进行着中国共产党领导下的第一次新闻改革（1942年）。在党性原则、反“客里空”和大树典型三项主要改革内容中，大树典型是其创新点。这适应了当时的斗争条件，也符合边区军政合一的战时经济体制和生产实际，在反抗专制政府，夺取政权的革命时代起到了非常重要的作用。但是，也正是如此显著的作用，使得此后对新闻功能的多样均衡放松了自省、创新。如果不能认识到革命时代全能主义政府将新闻作为阶级斗争工具的必要性，就不能取得革命的胜利；同样，如果不能认识到这种行为的阶段性与时代局限性，也不能在政权稳定后正确处理个人独立意识，必然与全能政府形成张力的现实。反映在新闻功能上，就为此后新闻多样功能中宣传功能的一支独大、最终异化到丧失新闻的根本——真实性，嫁接了基因。

新闻功能异化的幼芽是在1956年的第二次新闻改革夭折后萌生的。在以《人民日报》是“人民的公共武器，公共财产，人民群众是它的主人”的“公器论”思想指导下，围绕改进文风、加强批评报道、开展不同意见的公开争鸣为主要内容的改革全面铺开。然而，仅仅一年之后，就在“资产阶级方向必须批判”的最高指示下终结。症结所在，就像有学者指出，“在讨论这次改革的论文和教科书中，几乎都提到了党的工作重点转移和‘双百方针’提出，但都没有提到一个最重大的背景：从1953年到1957年，我国开始了第一个五年计划。也[36]就是说，中国的经济制度正向计划经济转型。”事实正是如此。计划经济体制对集权有着天然的要求，否则，计划作为刚性的指令何从[37]体现。对计划概念来说，控制观念是主要的。更宏观地看，计划经济、无限政府、一元意识形态正是构成了以经济为底边的三角形自洽系统，动其任何一边，必然会带来剧烈反应。然而，以章伯钧、储安平为自由主义新闻传统代表的鸣放人士并没有意识到这一点，他们还在延续民国时期的精神余脉，最终成为第二次新闻改革失败的导火索，“只要计划经济还在运作，就有另一种方法来制止这场改革。”[38]这次改革的彻底失败，无可遏阻地结出了“文革”时新闻抛弃一切、推波助澜的恶果。

历史在转了一个圈后又回到了起点。20世纪80年代开始，新闻自发地开始了自下而上的改革，广电媒体也终于走上了历史舞台。这次改革成果是新闻的第一功能不再定位为宣传功能，而是信息提供功能。而这场改革的背后，是经济体制日渐彻底的转轨，及其连带上层[39]建筑的自适应。无论是迫于财政压力的“甩包袱”，还是市场改革[40]后政府始料未及的结果，注定这场改革将有着和以往改革不同的命运，也远未结束，同时带来的，也不全部是功能成功扩张的福音书。

回首百多年来中国新闻功能扩张史，如同一棵先天根系不良、后天光照偏向的树：发芽于内忧外患、小农经济的晚清，缺乏现代市场经济的土壤，也就失去了公民社会的滋养；羸弱的主干在亡国灭种险境下的民国艰难成长，中国共产党的壮大、民族资本的发展，使新闻功能在民国晚期发展出社会主义、自由主义两大分支；及至新中国成立后，在极左思潮的主导下，自由主义的一支被砍斫，唯余宣传功能一支独大。

2.2 当代中国新闻功能扩张动力的历史反拨和未来影响

在下缺乏民众积极有力的呼应，上无宪政形式对政治权力进行制约的情况下，以往历次新闻功能扩张在挣扎之后无一不受制于拥有无限权力的政治权力中心。

相比而言，当代新闻改革的动力机制和此前有质的不同，改革的进程将渐行渐远，也许速度会很慢，但这一次有着顽强的生命力。宪政民主新的历史契机，为当代新闻改革实现监督权力、民主参与的功能扩张提供了可以期许的理由。

我们概括地回顾了古今中外的新闻功能扩张史，也看到了成败得失和关联因素的轮廓。但是，我们更希望得到的是在剔除偶然、个性因素之后的普遍规律。显然，激发新闻改革、功能扩张的动力主要是两种：内生动力和外来压力。对于内生动力而言，可以是人们表达自我的天然渴望，可以是维护自身利益的自在要求。但历史已经告诉我们，进入工业时代之后，社会活动日趋复杂，劳动分工日渐发达，社会发展的方向越来越依赖经济体制提供的基础要素。而任何制度层面的改革，都预示着利益的重新分配。新闻改革中要求利益的一方，更需要强大、独立的经济地位作为力量投入，自由经济作为改革实现的必要性也已经在实践中凸显。那么，目前的经济体制改革，即由计划经济向自由经济的转轨，是我国社会进程中的自在要求，还是人为安[41]排？这将直接决定这场已经开始的新闻改革命运：是随时可以被中止，还是将缓缓向前？因此，本节对建国以来的经济体制转轨背景和相关的理论剖析作更深些的了解。2.2.1 自由经济制度的破与立：当代新闻功能扩张性质不同以往[42]

新中国成立伊始，就关闭了股市，没收了很多外国大公司和所有的外国银行、日本人的私人企业，以及旧政府的公司、银行，掌握了国家的经济力量主体。1950年底的国务院私营企业暂行条例开始改变清末民国的自由企业和自动注册制度，要求私人企业走向计划经济，这些为政府经济体制的转轨作了力量、制度的准备。1953年开始实行粮食统购统销；1954年实行棉花统购统销，推动私人企业国有化和农村合作化，废止了清末民初发展起来的专利制度。一系列的制度重建之后，1959年，又一个苏联式的、以计划经济和国有产权为主体的经济体制建立起来。通过保持农产品对工业品的相对低价并控制所有企业，这种体制利用全部企业的国家所有权和中央计划来获得国有工业部门的高利润；中央计划当局在缺乏中间要素市场的情况下，使用一套物资平衡表和一个试错调节的程式来使商品的供需平衡。而这种新制度在18世纪的欧洲早被证明是极没有竞争力的制度，所以18世纪推行类似制度的法国、西班牙等国都无法与推行自由经济和宪政民主的英国竞争。但采用模仿策略推进工业化却可能在落后国家与中央计划、国有企业及全能政府相容。因此，与前苏联的初期一样，新中国第一个五年计划也取得了显著的成绩。

但是，在一个有限理性的世界里，劳动分工的演进由社会通过试验各种劳动分工模式所获得的组织资讯，以及个人关于试验模式的动态决策之间的交互作用所决定。经济学的研究表明：如果发达国家通过逐步的社会试验已经发现了劳动分工的有效模式，经济发展的后来者能够越过劳动分工的中间阶段而直接模仿劳动分工的有效模式。这就是1930年代和1950年代苏联式社会主义国家能相对成功地实现工业化的内在原因。当模仿的潜力逐渐耗尽，计划体制的弊端也开始显现：不能确定对消费品的最终需求，也就不能提供使参与者显示其私人资讯的有效激励机制；没有公平竞争和自愿交易，也就失去了自我制度创新能力及相关的制度基础设施。这种策略的长期代价必将超过它的短期效益，即使没有三年自然灾害和十年“文革”，计划经济体制也不可能成为一种现实、长期、高效的经济体制。事实上，早在上世纪30年代苏联经济成绩举世瞩目时，哈耶克已经从更深的学理上洞察了这一点。

哈耶克（Friedrich A. Hayek）发现，现代经济是一个极其庞大、复杂的体系，不可能有一个总的指挥控制中心，可以及时地得到全部经济信息，以恰当适时地规划生产、供销活动。因为这样的信息是零碎、分散、变动不拘的，人们的有关知识甚至只可意会不可言传，即所谓的“知识分立”。而且，商品的价格和利润是这类信息和知识的指标，对不同的人又有不同的评定。只有在自由经济条件下，它们作为“看不见的手”指导着人们的经济活动，这是最自然，也是最有效的。反之，政府集中控制的经济不但低效，而且不可避免地会导致集权，结果是人民失去自由和权利。哈耶克关于经济发展和历史进化的核心概念是“自生秩序”，这是市民社会中调节和规范人们行为的规则、习惯、风俗等等，也包括传统。社会就是在这些秩序的自发产生和发展变化中不经意地进步。与此相反，如果有人自命为领袖或先知，宣称凭借其理性的认识能力能够制定社会发展的规划，当成一项工程来进行，那么，其结果只能是灾难，即所谓“建构理性”和“进化理性”之辨。

这些判断，已经为20世纪的世界历史所证明。在中国，1978年的经济转轨、近几年的私产入宪、国有产权逐步退出已经揭示：如果[43]“人性一致”是作为可行制度安排的必然要求，就不得不无奈地承认自由经济的有效性，尽管它建立在人性恶（追求私利、滥用权力等）的最低伦理判断之上。因此，只要不出现置客观规律于不顾的人为干涉，自由经济进而促生市民阶层作为当下新闻功能扩张的必要条件就不会丧失。

与上述内生动力相比，在外来压力方面，现在的国际形势当然不可与晚清民国同日而语。但是，随着资源、能源竞争的日渐白热化，围绕南海、东海的领海争端矛盾有激化的可能；此外，台湾分裂势力在美日安保联盟的支持下，将使和平统一进程充满变数；综合国力的增强，助长了“中国威胁论”的喧嚣，周边环境不容乐观。而国内民族主义情绪如果不能很好引导的话，更将为趋紧的国际环境火上浇油。这些潜在的危机无疑会使得具有忧患意识和入世传统的关注中国社会的知识分子群体，更投入地进入公共领域，讨论国际形势和国内问题。而另一个与历史不同且具有深远意义的是，由于经济全球化和信息数字化的时代背景，信息的跨地区、国界流动将不同于以往受制于任何权力意志，由此带来制度竞争中的示范效应将成为新的、更具挑战性的外来压力，“现在，周边一些国家和地区经济发展比我们快，[44]如果我们不发展或发展得太慢，老百姓一比较就有问题了。”

所以，当代新闻改革的动力和新中国历史上的前两次新闻改革有质的不同，我们可以在历史的坐标中找到与它跨国界的、相似的谱系。但这不表明结果就只有一个。从历史经验看，新闻改革曾经至少是处在一个十字路口上：是如同英美那样在国家运行中起到建设性作用，还是如同日德那样为缺乏制衡的专制权力张目。当然，这不表示我国当代新闻改革也一定处在这样的十字路口，也许还有突破历史的第三、第四条道路，但我们绝不希望是重蹈十年“文革”时那样的第三条道路。那么，在上述的十字路口上，是什么因素起着方向性的作用？再次对照历史，我们还可以发现许多像文化传统、国民性格、教育水平、鼓动者策略等等影响因素，但归根结底，这些只是技术性因素，真正的决定性因素还是政治体制决定的权力中心力量级数。2.2.2 宪政民主形式的失与得：当代新闻功能扩张成果谨慎期待

我们承认新闻功能、经济基础、政治体制三者的互动作用，但若从阶段性的历史经验看，三者无疑是一个“三明治”式的结构：经济基础为新闻功能提供立足的基础，政治体制决定新闻功能实现的高度。考察英、法、美、日、德，以及自晚清至改革开放前的中国历史经验，可以发现，结果的不同取决于这样一个区别：政治权力安排体制是否为宪政形式。

从世界宪法史看，大致说来，有三种类型的宪法：“革命宪法”，创制于夺取政权的革命时期，旨在从法律上确认和巩固革命成果；“改革宪法”，出现于因国家的形势和任务发生很大变化而必须在经济、政治、文化和社会的广泛领域推行大幅度改革的时期，旨在确认和巩固改革成果，维护改革所需的秩序；“宪政宪法”，出现于[45]革命或改革已基本完成并确立宪政体制和法治原则之后。宪政宪法的理论渊源之一就是对人性的预设：人性是不完善的，有自私和滥用权力的倾向。宪政主义名著《联邦党人文集》中写道：

如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了……毫无疑问，依靠人民是对政府的主要控制；但是经验教导人们，必须有辅助性的预防措施。[46]

因而，宪政主义警告人们不要盲目相信那些信誓旦旦的政客，而要使他们受制于宪法和公民的宪法权利，以降低政治风险。宪政就是基于对人性弱点的认识，通过法律化的政治程序，来限定和钳制政治权力的公共规则和制度。因此，要使全体公民明白：政府——包括立法机关、行政机关、司法机关——的权力是有限的，即“有限政府”。政府的权力只限于宪法和法律明确赋予的范围，宪法和法律无明确规定的权力，政府绝对不可以行使，否则就是越权、违法、违宪。对于违宪行为，必须要有一整套的司法审查制度加以制止，否则宪法就会流于形式。

宪政形式之所以对新闻改革重要，是因为在其保障公民权利、限制公共权力、增进公共福利、实现社会公正四项精义中，前两项作用至关重要。在公民权利中，公认的包括生命权、自由权（特别包括思想自由、言论自由、宗教自由、结社自由、人身自由和迁徙自由），也包括民主权利、涉及法治和司法行政的权利以及社会、经济、文化权利。而在限制公共权力中，宪政主义基于保护人权和人的自由的基本立场，高度警惕政治权力的动向，尤其是集中掌握政治权力的政府的动向。为了防止和制止滥用权力、损害权利的现象出现，宪政的一个基本原则就是以宪法和法制约束公共权力，认为只有在宪政民主的体制架构中，在全社会确立宪法与法制的权威，施行法治，对权力的使用作出明确的规范，对掌握权力的人进行制度化、法制化的监督与制约，才能有效地防止权力异化，切实地保障公民权利。

反观新闻功能扩张史，以及当时政治权力安排体制：西方国家虽然经历了市民社会的二元对立到国家加强对市民社会的干预逐渐强化的进路，但是从总体上说，西方国家中的市民社会的内在调整机制是比较完善的，因而宪政形成较早。而新闻功能在扩张之后能够摆脱政治权力的随意控制，最终以制度的形式固化下来。相对而言，中国的市民社会则未能充分发育成长，中国社会在封建制时代就一直以超经济强制和中央集权为典型的社会治理特征。清王朝在严重的社会危机面前，只顾眼前利益，对政治改革未能表现出应有的历史主动，一再错失政治改革的良机。而其后连绵不断的战争、动乱，营造的是对暴力、权力、英雄和个人的崇拜，这构成了建设宪政的第一大障碍。加上缺乏宽容的政治文化和环境，统治者和政治精英的愚民思想，使宪政始终未能成行。新中国建立后，中央集权模式并未实现根本上的转变，公民的一切法律上的权利都带有国家恩赏的烙印，公民的权利主体意识并不成熟。所以，在下缺民众积极有力的呼应，上无宪政形式对政治权力进行制约的情况下，历次新闻功能扩张在挣扎之后无一不受制于拥有无限权力的政治权力中心。

好在历经近30年的改革开放，我国现在正处于宪政建设的最好时期，党中央已经明确提出推动宪政治国。一些学者指出，我国正处[47]于宪政民主的入口。反映在新闻方面的可喜变化包括“孙志刚案”、“孙大午案”、“沈阳刘涌案”、“湖南嘉禾拆迁案”等影响巨大的社会事件，媒体和公众积极参与对政府的监督和公民权利的保护。另外，2005年4月1日，《深圳市预防职务犯罪条例》开始施行。该条例在全国率先明确规定了新闻媒体对国家工作人员职务行为的舆论监督权，规定新闻媒体依法对国家工作人员履行职务的行为进行舆论监督，有关单位和国家工作人员应当自觉接受新闻媒体的监督。新闻工作者在宣传和报道预防职务犯罪工作过程中依法享有进行采访、提出批评建议和获得人身安全保障等权利。《条例》还规定，国家机关、国有企业、事业单位、人民团体阻碍新闻媒体依法开展舆论监督，造成恶劣影响的，由上级机关或者主管部门通报批评、责令限期整改；情节严重的，对单位主要负责人和直接责任人员给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。这一方面印证了前文我们的分析，当一个地区的经济发展、市民素质达到一定程度时，新闻功能的扩张将成为自在自为，并被法律稳固为社会普遍约束；另一方面，也使得我们有理由对正在进行的新闻改革命运表示谨慎的乐观。

可见，新闻的功能是一个历时的分蘖过程，在社会各阶层的利益竞争、合作中寻求动态平衡。当代新闻改革的动力机制和此前有质的不同，改革的进程将渐行渐远，也许速度会很慢，但这一次有着顽强的生命力。宪政民主新的历史契机，为当代新闻改革实现监督权力、民主参与的功能扩张提供了可以期许的理由。

第三章 定格：当代中国社会转型与新闻功能扩张

作为社会总体中的一个子系统，新闻在被经济、政治形式决定的同时，又存在着强烈的反作用。对社会健康、有序、和谐发展而言，新闻反作用的正效、负效有泾渭分明的部分，比如经济信息的自由流通。但更多的状况是，如同一味良药，治病和副作用往往如藤缠树，共存共生，比如监督权力带来的政府权威受制，民主参与带来的政见分裂、思想混乱。

因此，这决定了新闻改革的两个基本要求：一、必须时刻把改革放在对当代中国前进的真正障碍充分了解基础之上的考量、截取；二、必须清楚新闻改革决不是自我小圈子的自说自话，它需要和其他社会子系统一起配套进行，以求对发展症结辩证施治、相互制衡，尽可能地趋利避害。

从更深的层面看，与其说是新闻改革，不如说是政治改革；同样，与其说新闻改革的难点和重点是监督权力、民主参与的功能扩张，不如说其实质是与利益相连的权力重新分割。而这种建立在对新闻客观规律认识和国家、民族利益价值取向上的分割，其合理与合法，则是在探讨过改革的性质、潜力之后，新闻改革课题理论部分的重中之重。

2004年，中国政治生活的主题词是“和谐社会”。虽然任何社会都必定存在裂痕和冲突，但当“和谐”作为主题词出现时，不应当把它仅仅理解为决策层的治国愿望，而更应该是正视现实的政治勇气。德国著名社会学家乌尔利希·贝克（Ulrich Beck）和英国著名社会学家安东尼·吉登斯（Anthony Giddens）最早系统地讨论了现代性或现代化社会所面临的风险。他们指出，现代社会的高速发展和日益复杂化，特别是全球化过程和信息化的发展，给人类社会带来了一种前所未有、不断扩散的不确定性。当发展中国家突破人均产值800～1000美元大关，即进入利益分化、甚至利益冲突的多事之秋。而2004年的中国恰好跨进了这一门槛。由此而言，这一年出现一连串社会冲突新闻，无论是全局性的信访洪峰，还是中西部地区的群体事件，都不应该让人意外：社会发展进入了高风险区域，对“和谐社会”的主题追求，同时反映的是“不和谐”已经凸现。

在这样的一个所有战后高速奔向现代化国家都曾面对的共同困局，许多国家分别驶向了两种在短短的几十年里就呈现出完全不同国运的历史道路：亚洲四小龙由威权政体适时向民主政体转轨，完成效率与公平及时更迭的惊险一跃；东欧由“极左”向“极右”的不顾社会惯性的急转，以及南美未能把握社会潜在危机，腐败成为政治之癌，政见混乱导致国家动荡的听之任之。可见，在必然出现的“现代化陷阱”面前，留给思考、决策的时间并不多，产生的后果也是云泥之别。而在这个进程中，新闻的监督权力、民主参与功能，更是起到了把握分寸、变革时机不同带来的成败皆萧何的悲喜结局。

3.1 社会转型期新闻监督权力功能的扩张

詹姆斯·哈林顿说，“一个政府的腐败意味着另一个政府的诞生。”如果腐败是任何一个、任何一级官僚体系无法依靠本身力量自愈的痼疾。此时，我们就必须重新思考新闻行使监督公权行为时的权力授予和自身定位问题。

从有效监督官僚体系考虑，应该将新闻的管理部门从党委、政府剥离出去，成为隶属于人大之下的相对独立部门。这样的好处在于，既能使新闻远离被监督者的直接干预，又顾及新闻自身规律和负有的特殊社会责任，避免片面迎合市场的无序行为。

有学者认为，“深刻反思改革中的全部难点问题就会发现，成为[48]改革最大阻力的因素就是权力市场化。”更有学者近乎武断地认[49]为，“凡是有组织的地方必定有腐败。”目前，关于因权力缺乏有效监督导致的组织性腐败，以及因腐败衍生出的社会制度、意识形态的认同、整合危机、贫富差距、社会资源配置错置、低效，乃至黄、赌、毒等等可能一触即溃的社会坏疽，无须赘言。纵使有阿Q式的想法认为，腐败可以降低改革成本，但若知道目前国有资产流失到个人口袋的成本大约是7：3，即每流失1万元国有资产，其中有70％的资产要作为掩盖这种流失的“成本”，而余下的30％也还不一定能转化[50]为国内的生产资本时，也许会怅然若失。

权力——腐败——监督，一个很简单的逻辑关系，但如果不详细了解权力滋生腐败的具体机理和利益通道，就不可能为新闻监督权力提供足够的正当性和权力主体定位、对症施治措施。3.1.1 腐败：官僚体系无法自愈的痼疾

当历史上喧闹的政权更迭成为必然，就会有人寻找背后沉默不语的导演。产生于20世纪60年代初期的公共选择理论，为政治、经济两个领域架起了解释的桥梁，其创始人J.M.布坎南（James Mcgill Buchanan）也因此获诺贝尔奖。其后依此为理论蓝本的新制度经济学、制度变迁理论更是为政治领域的祛魅提供了锋利的手术刀。简而言之，公共选择学派批评了以往研究将经济市场和政治市场割裂的研究方法，认为人类社会由两个市场组成，经济市场和政治市场。而且，在经济市场和政治市场活动的是同一个人，没有理由认为一个人在经济市场是自利的，而在政治市场是利他的，政治市场和经济市场的“善恶二元论”是无法成立的。他们主张：尽管经济市场中的主体标签是消费者和厂商，而政治市场中的主体标签是政治家、政客、选民和利益集团，但他们的行为目标并无差别。区别仅在于，在经济市场交易的私人物品，而在政治市场交易的是公共物品；前者的最大化目标表现为效用和利润的最大化，后者的最大化目标表现为公共物品利益和政治支持的最大化。在公共选择理论家眼中，政府不过是个无意识、无偏好的“稻草人”，公共行为和公共目标在很大程度上受政治家和官员的动机支配。此外，由于政治市场上，政治家和官员之间的双边垄断，他们在预算规模上的目标一致性，必然导致政府规模的不断膨胀。由于民主制度下，没有一种选择机制可以称得上是最优选择机制（直接民主面临高成本，而间接民主面临机会主义），公共选择学派为此提供了两种改革思路：一是市场化改革，二是宪法制度改革。

应该看到，公共选择理论脱胎于西方行政体制暴露出的问题，并且，这种近乎残酷的人性判断忽视了理想战胜利益的可能，从而伤及许多以服务大众为职业的公职人员。但更应该看到，对于诊疗腐败这一政治之癌，这种“我不相信”似的心态，确实有扎紧篱笆的作用。现实已经证明，腐败是自古以来世界上所有国家官僚体系的通病。那么，如果公共选择理论具有跨国界、意识形态的解释力，就会表明：腐败是任何一个、任何一级官僚体系无法依靠本身力量自愈的痼疾。此时，我们就必须重新思考新闻行使监督公权行为时的权力授予和自身定位问题。

中国官僚体系的腐败渊源由来已久。两千多年的封建统治，使官僚主义在积淀深重的“家天下”传统文化荫庇下，绝非随着新政权的建立而消失，甚至在政治体制落后于经济体制变革时演化出新的变种。从中国的历史和社会土壤看，自秦汉以来，在“两税制”和“科[51]举制”的支撑下，官僚体系的腐败就呈现出规律性。从官的方面看，中国封建官僚体系队伍的各级成员只对君主负责，或下级只层层对上级负责，而不对人民负责。所以，官僚政治基本上没有多少法治可言，主要依靠人治和形形色色的宗法和思想统治来维持。人治是官僚政治固有的基本特征或规律。在官僚政治下吏治好坏全系于官吏一身，甚至国家安危、民族兴亡、人民荣枯，最后要看帝王及一小撮大臣的忠奸智愚而定，人民则对之无可奈何；从民的方面看，中国官僚政治的存在是把人民（在旧中国主要是农民）的贫困无知、孤立无援、经济上与小生产联系等落后因素作为其条件的。因为，只有人民处于这种贫困愚昧的状态，才会把官僚的统治当作天造地设和无法抗拒的常规来接受。“这个人是国王，只是因为有别人当作他的臣属。”马克思的这句话一语道破了官僚政治中帝王百官们的神圣庄严诸相，不过是人为的幻觉而已。

人是历史文化的沉淀，中国古老“贪渎文化”不仅延续下来，更是在转型期制度缺失环境下变本加厉。目前中国的腐败现象之严重，已为世界所注目。早在1995年，德国哥汀根大学在一项评估报告中列举了全世界41个国家的清廉度，中国大陆被排名于第40位，也就是说贪污程度被排在第二位，而最末一位则是印尼。同年5月27日《经济学人》报道，香港“政治经济风险顾问公司”发表的最新调查报告显示，在亚洲地区11个国家和地区的贪渎情况的评比中，中国大陆被排在首位。但值得注意的是，在相同的文化传统浸润下，在“哥汀根报告”中，我国台湾、香港在排名上分别被列入第4位及第16位。其中原因，引人深思。如果说这种外部评价难以规避价值取向的偏见，那么在中国内部，甚至是中共高层，自省的声音事实上也并不鲜见。贪渎惯习始终无法得到有效改善的现实，使得2002年2月10日，江泽民在中央纪委全体会议上提出了4个问题：

一些领导干部为什么频频发生腐败问题？

这些年来，一些领导干部中揭露来的一些案件触目惊心，其实这些人早就露出了蛛丝马迹，为什么没有及时把他们揭露出来，有的甚至还能得到继续提拔呢？

有些人热衷于封官许愿，拉帮结派、以个人好恶和恩怨用人，有些人把干部任用权当成了自己发财致富的手段。这样搞，干部人事工作的风气能正吗？

为什么有的干部在考察时各方面听下来都很好，上任不久就出了[52]问题、甚至出了大问题呢？

这样的疑问，可以在公共选择理论中得到相当程度的解释：集体行为是由个人决策者参与的集体决策产生的，集体行为可以被理解为是一种复杂交易，作为集体代表的个人替集体作出选择；而此时如果把政府官员的腐败收益分为两类，一是由职位本身得到的收益，一是由受贿等方式得到的收益。那么此时政府官员可以为获得第一类收益通过可资利用的手段来表示自己的偏好，追求自己的利益，并接受这个过程产生的结果。而在第二类收益中，官员可能会实施寻租行为。

寻租活动常见的是那种涉及钱与权交易的活动，即个人利益或利益集团为了牟取自身经济利益而对政府决策或政府官员施加影响的活动。布坎南曾举例说明寻租的三个层次：一个城市的政府用发放有限数量的经营执照的办法，人为地限制出租车的数量，寻求执照的人们就会争相贿赂主管官员，产生第一层次寻租活动；吸引为争夺主管官员的肥缺而发生第二层次寻租竞争；出租车超额收入以执照费的形式转换为政府财政收入，各社会利益团体又可能为了这笔财政收入的分配展开第三层次的寻租活动。

中国的经济改革，目前只能说尚处于模拟市场经济阶段，因为市场经济所具备的基本要素——由市场配置资源，目前在我国还不完全具备。政府在资源配置中的作用，尤其是在稀缺资源的配置中，远不止是充当“守夜人”的角色。在对目前这种财富分配格局起决定作用的几次大的资源配置当中，如价格双轨制、股份制改造以及后来的房地产热中，都是由政府这只“看得见的手”代行市场这只“看不见的手”的职能，进行资源配置，从而造成政治系统和经济系统的功能严重紊乱；部分人得以利用手中权力，在这几次改革中进行着肆无忌惮、大规模的寻租活动。从中国的实际情况来说，通过各种途径影响政策出台这种事前的寻租活动目前还很少；更多的是利用各种政策缝隙来寻找租金。只不过由于中国转轨时期的体制漏洞非常之多，所以寻租活动的伸展天地相当广阔，并且呈现出主要集中在几个“点”上：权力的集中点；体制转换的交汇点；监督系统的乏力点；法律政策的滞后点；人、财、物需求的关节点。这种以权力型经济犯罪为主的寻租活动的肆虐，严重阻碍改革开放的进程，使社会付出了高昂的经济代价，并引起社会结构和价值观念的恶性畸变。3.1.2 新闻监督权力功能：是行政治理技术还是独立建设力量？

以上显得有些离题、枯燥的分析旨在于说明：当我们发现官僚体系的腐败无法通过自身约束克服的话，只能通过外在力量制约。制约途径主要有三种：一是法制的途径，即严令禁止、违者惩处；二是新闻监督，促成一种“老鼠过街，人人喊打”的环境；三是内在道德的控制，即主要靠道德、世界观的约束力。

对于第二条来说，具体措施包括培育不依附于任何政治经济势力的社会中间阶层，在此基础上形成能够沟通社会各阶层的“公众空间”；在公共领域内扶植独立于政府的民众舆论，通过新闻监督对滥用公共权力的官员加以揭露。因此，新闻的监督权力定位就不能再局限于某一级政府掌控之下，这样不仅难以真正实现根本的监督，更有可能使新闻单位与政府官员在利益面前达成共谋同盟，侵占公众权益。实际上，当我们把公共选择理论引入行政官僚体系时，它也同样适用于新闻管理者、从业者队伍，并且他们中的一些人同样是目前新闻改革的阻力来源之一，只不过后者的监督办法不在本节叙述范围之内罢了。

新闻监督权力的权力授予和主体定位，是新闻改革无法回避的问题。尽管中国改革进行了27年，但作为政治体制改革的一部分，新闻改革的速度远远落后于社会的现实环境要求。由于现有政治条件、法律条件始终难以具备，所以现在监督新闻的力量大大超过了新闻监督权力的力量。尽管新闻参与了一些权力监督，但严格说来，这种监督的能量授予还是来自于公务人员组成的行政体系本身。因此，新闻监督官权要么成为官权的附庸，给官权提供信息，让官权监督官权。最终，新闻监督权力的不彻底使得现有行为始终停留在一种治理技术，而不是一种更具建设性的独立力量；要么更糟，在许多地方甚至连治理技术都谈不上。过去曾经一度繁荣在各地荧屏的所谓“小焦点”，现在大多黯然收场，或是名不副实，即是明证。

新闻难以履行监督公权功能的症结所在，不排除某些利益集团和个体出于维护自身利益而横加阻碍的可能。事实上在这方面，一些立场独立的海内外学者作过相当彻底的分析，并对由此带来的社会弊端作了严厉的批评，其中有一些偏激之辞，却也不乏真知灼见。但我们认为，必须相信执政党是理性的，是可以为民族的长远利益，从而更好地维护执政地位而让渡自己的利益空间。否则任何关于改革“应该如何”的思考都将因为不可能付诸实践而失去现实意义，所有人能做的只能是等待社会矛盾积累到无法收拾时的自然进化，而不需做任何主观上的能动努力。因此，我们将论述的主要部分集中在另外一个主要症结所在，新闻履行监督公权功能的可能负面效果及由此产生的适时适度问题。

必须明确的是，新闻监督公权行为具有时机和效度两个参考体系。首先，当官僚体系的腐败无可避免、无法自愈时，新闻作为外在的、相对超脱的监督体系，它的缺位将会产生连腐败者自己也无法保全利益的严重社会后果。进入1990年代以后，部分由于多个前社会主义国家进入“转型经济”——私有化与腐败的并行增长，部分由于亚洲金融危机所揭露出来的腐败，以及由于刚刚走出1980年代“债务危机”的拉丁美洲经济在融入世界资本主义经济体系时暴露出来的腐败现象，腐败作为普遍性的世界毒瘤越来越引起关注。韩国、南亚诸国以及拉丁美洲的巴西、墨西哥、阿根廷、哥伦比亚等国深受社会性腐败之害，南亚的巴基斯坦甚至由于大规模的腐败与经济、社会和政治矛盾而导致了“民变”。这些国家的共同特征是：民众只是政治的对象而不是政治的主体，政府亦不能有效地通过法律和民主手段来进行利益整合，官僚、商人、内阁部长等组成了一个个剥削民众的联盟。这些带垄断性的恶性分利集团，垄断了国家的经济，影响政策制定。尤其需要警惕的是，作为至关重要的监督体制，由新闻生成舆论的正常机制又受制于官商共谋的利益同盟之下，任其操控，向政府寻租。其结果是经济增长的好处广大民众没有享受到，相反却流向富裕阶层，种种社会病反过来又严重阻滞了社会发展。

这种种特征，正在当代中国凸现。因此，目前新闻的权力定位和主体形象必须重新探讨、认定，这也引出了第二个更加重要的问题：当现实揭示新闻不能再作为某一级官员权力范围之内的附庸时，新闻的权力形象向何处去？当大范围的官员腐败被公示之后，政府在处理改革中层出不穷的利益纷争时，丧失了社会动员的权威该怎么办？前苏联的崩溃使得这种担心显得更加充分。3.1.3 新闻监督权力功能是否会危及政府权威？（前苏联、韩国以及我国台湾地区的历史经验）

关于前苏联的崩溃，国内有许多新闻学者将其归结于戈尔巴乔夫实行信息的“公开性”原则，认为毫无节制的把决策过程、政府内部丑闻公之于众直接导致了政府毫无威信可言。这些解释成为新闻改革中新闻需要强力控制的理论根据。

实际上，戈尔巴乔夫在西方做外交官的经历使他对新闻舆论的作用有充分的认识。在他的直接领导下，撤换了《真理报》、《共产党人》、《经济报》、《莫斯科新闻报》、《火花报》、《经济问题》等数十家中央报刊的主编，换上了弗洛罗夫、波波夫、阿甘别季扬等改革派人士。通过大规模换人，具有新思维的改革派迅速掌握了舆论大权。报纸开始为经济改革和政治改革鼓噪呐喊，各种腐败、官僚主义行径被揭露，“改革”、“公开性”、“民主化”成为社会的流行语。报纸的转向在民众那里得到了极大的回应，民众走出了政治冷漠状态，政治热情逐渐高涨。从上到下，社会各界对改革都表现出真诚的拥护。事实上，戈尔巴乔夫在意识形态改革中所犯下的最大错误，不是没有设立禁区从而制止公开性的泛滥，而是没有在开放舆论的同时，运用手中掌握的战略性资源，去引导苏联社会用多元化的思维方式分析解剖历史，从“暴政”、“血海”、“悲剧”、“极权主义”、“军国争霸”中，“剥离”出建设性的内涵，对红色传统的历史价值和斯大林的治[53]国经验，作出明朗、精确、深刻、实用的把握。

导致前苏联解体的更深层原因，首先在于苏共高层权力体制在历史上高度集权。这种权力方式及与之配套的经济结构，保守僵化而缺乏弹性，反应迟钝而缺乏敏感，与代表更先进生产力趋势的信息技术所具有的弹性、灵活和变化非常不协调。其次，经济上高度集中的计划指令，强调等级和权威，也不会容许如网络那样的分布式结构。互联网的非中心、交互性、平等性等，只能是开放和自由社会的产物。而且，苏联政治上强求政治统一与思想灌输，很难容许每个人拥有如互联网那样不受监视的自由沟通方式。这些使前苏联在与西方发达国家的制度竞争中处于彻底劣势。及至戈尔巴乔夫认识到问题所在，采取的措施又操之过急，幻想以打破苏共原有的中央权力结构为突破口，毕其功于解散苏共中央一役。但前苏联的历史欠账已是积重难返，[54]过度僵硬的权力体制在急转弯中彻底失去了对国家的控制力。

所以，前苏联崩溃的真正原因不能简单归结于对新闻媒体的错用，而实际上是缘于前苏联没有及时实现社会治理方式的转轨，导致坐在同一辆大车上的原有新闻体系，就像一位坐在后排的乘客一样，根本无力改变车驶向悬崖的方向。我们这里不去探讨前苏联的解体对于本国人民从长远来看到底具有什么样的历史意义，但必须抛却某些存在的把前苏联经验作为新闻角色应该维持现状论据的误读。不过，如果从避免社会动荡带来的经济衰退、国力削弱、人民生活水平下降的角度出发，考虑新闻履行监督公权行为的时机、力度、方式问题并非是一个伪问题。

由于传统文化的不同，同处儒家文化圈的韩国、新加坡、台湾对新闻的监督功能比之拉美对当下中国更具借鉴意义。这三者在经济腾飞之前，都有着相似的媒体管制经验，即国家政权高度集权下主导的经济改革。历史经验表明，在一定时期内，集权主义有利于经济的超常发展，德国、日本、法国、俄国在现代化和资本主义化的过程中，早已经证明了这一点。不过，集权主义使得政治经济关系变得扭曲，要么容易发生革命，要么走向战争而导致现代化中断。韩、新，以及德、日、法、俄为前车之鉴，采取的是相似的威权主义现代化方式。为启动经济腾飞，韩国的朴正熙是军人执政，用高压政策压服社会改革初期交错的利益冲突；新加坡则是李光耀的强人政治加以儒家思想为国家意识形态的混合来构成威权政体，为取得经济发展所需要的“舆论一律”营造蓬勃向上、对未来利益无限憧憬的社会共识，此间新闻媒体的监督公权行为受到极力弹压。韩国曾有多名记者因触犯政府而被判死刑，台湾的“美丽岛事件”虽不是因监督公权直接导致的媒体与政府冲突，但也可是触怒执政者而被迫害的实证，当时的新闻空间可见一斑。

历史毕竟有其不受个体控制的规律一面。韩国经济虽取得“汉江奇迹”，但人民却长期生活在社会性腐败制造的痛苦之中。由于高层政府首脑贪赃枉法，导致中下级官员纷纷仿效，在日常生活中，装有手续费、加急费、礼金等的小包成了生活必需品，贿赂和回扣成为民众办事所必须的“敲门砖”，红包文化泛滥，黑金政治当道，特权经济盛行，贪污贿赂成风。最终造成经济资源严重错置，社会两极分化严重，贫富差距悬殊，出现了“韩国病”这一流行腐败综合症，韩国也因此在国际社会中得到“腐败、舞弊的罪恶王国”这一恶名。高度腐败最终严重制约了社会经济的发展，世界银行在1992年年度报告中把韩国从“四小龙”队列中剔除出去，韩国开始品尝“拔苗助长”的代价。

1996年8月26日，韩国痛下决心，进行了引起世界瞩目的“世纪审判”，以两位前总统受到严正制裁而告落幕，也标志着自李承晚、朴正熙、全斗焕、卢泰愚等近半个世纪的军人政权之后，顺利步入了现代民主时代。其间，韩国的新闻功能也随之健全，自上世纪80年代末，韩国国会通过废除《言论基本法》，制订《关于定期刊物登记等法律》，修改《广播法》、《韩国广播公司法》等。90年代后，韩国政府对报纸的管理，由直接的政府干预行为逐步向法制化方向过渡。新闻法规条例方面，韩国《宪法》第21条有“所有国民拥有言论、出版的自由”等原则性规定，《关于定期刊物登记等的法律》、《广播法》、《韩国广播广告公司法》、《广播文化振兴会法》、《综合有线广播法》、《关于出版社和印刷厂登记的法律》、《著作权法》等相关法律也纷纷出台。与此同时，大众传播业的自我管理也不断成熟，有关新闻自律的规定有《新闻伦理纲领》、《新闻伦理实践纲要》等。众[55]多的法规对媒介运作的各个事项作了更详细、具体的规定，保证了韩国政治系统转轨下新闻现代功能的顺利扩张，并为今后国家的健康发展提供了可靠的权力制衡环境。

新加坡也有相似的历史轨迹。新加坡在李光耀退入幕后之后，由吴作栋逐步采取柔和态度，及至李显龙接任，他认为由于新一代受过良好教育，民主意识较之先前有了很大提高，经济也有了雄厚基础，应该扩大媒体的社会参与空间。

总结威权主义政体的转型特征：

第一，经济发展创造了一个庞大的中产阶级，他们是政治转型的原动力。第二，中产阶级的形成和教育水平的提高，提升了他们的权利意识，要求政治表达的机会；第三，市场经济本身培养公民自立、多元化和宽容的政治文化，这种文化因体制转型而带来代价和阵痛。第四，政治上层的改革愿望和政治意识符合了社会心理和政治诉求的变化。这样，在公民的推动下，在政治上层的引导下，政治完成了平[56]稳转型。

任何一项好的制度规划都必须在合适的时间、地点才能发挥好的作用。对新闻监督权力功能以更独立的地位、更主动的姿态介入社会生活有可能引发社会动荡的担心，并非是空穴来风。尽管从一种角度看来，揭露官员腐败的新闻并非就是所谓的“负面新闻”，真正的负面新闻是在揭露之后有关部门处理方式让公众失望的新闻。只要处理公正、及时，反而更可能彰显政府惩治腐败的决心，为中央政府树立权威加分。但由于实际中存在的不稳固的社会心理和复杂的国际环境，对于中国这样一个有着百年国耻和惨痛历史教训的大国来说，任何一个稍具责任心的中国人，都会对有可能导致全局性危险的尝试在心理上慎之又慎。因此，并不能认定因为新闻监督公权的正效作用而忽视有可能引发的整体性危机。

这就引出新的需要探讨问题：从全局看，目前中国是否采取的是威权发展模式，并且现在是像韩国那样到了合适的转轨时机。这将直接关系到新闻改革启动时机和展开速度。这个问题背后的意义在于，新闻监督权力功能的重新定位和相关探讨，对新闻改革将具有深远影响：首先这可能是目前最可能实现改革的突破口，毕竟这项功能具有最可理解的合理性；其次，如果因此而实现了新闻的重新定位，将为其后更深层面的新闻改革、政治体制改革铺路。3.1.4 当代中国威权体制的转轨与新闻监督权力功能的规制

中国对于现代化的道路探索由来已久。自20世纪上半叶，中国的政界、思想界就出现了三次争论：第一次是辛亥革命前后杨度的“君主救国论”和孙中山的“共和制”间的论争；第二次是30年代的“民主与独裁”之争；第三次是40年代以雷海宗、林同济为代表的“战国策派”和艾思奇、罗隆基等民主人士的争论。但由于当时的中国正处于民族危亡、社会动荡之下，论战中的民族主义情绪一次次将论战推向高潮，中国也因民族主义情绪一次次选择集权模式。

1949年中华人民共和国成立后，通过巩固政权、改造社会、肃清思想等多种措施，确立了经济、政治、社会各个方面的集权主义现代化模式。社会生活上，将整个社会置于国家意识形态的完全控制之下，社会的政治化倾向十分明显：农民置于合作社之中；工人置于“单位制度”之中；知识分子则在一次次的批判和改造后，独立性日益弱化，或成为政权的依附者，或远离政治，与世无争。这种集权主义的现代化模式在1958年达到顶峰，最后总爆发就是“文化大革命”，中国经济损失5000亿，相当于1949～1979年全部基本建设投资[57]的5/6。政府权力的合法性受到质疑。所以，1978年以后，追求经济成果成为重树执政权威的直接有效选择。

1988年前后，单纯经济体制转轨带来的社会问题使中国思想界出现了一场以“新权威主义”为论题的争论。新权威主义者在理论上援引亨廷顿的政治学说，在实例中则援引韩国等国家在“二战”后通过专家治国促使经济腾飞，并在此基础上进行民主化的发展策略，认为中国现在面临着同样的问题，中国的政治民主化必需以经济市场化为前提，而中国的经济市场化只能在集权下才可以加速发展，因此中国需要政府的权威和集权。反对新权威主义的（称为“民主派”），认为中国改革遇见的财政困难、通货膨胀等许多问题是政治改革中必然的。出现这些问题正是高度集中的政治经济体制下的负面后果，因此中国必须改变政治体制，进行民主化，在政治体制的改革下推动经济发展。这场争论在1989年之后逐渐衰退，到20世纪90年代中期之后再次交锋。

目前学界基本可以接受的判断是，自20世纪80年代后期，政府已经完成了从集权主义向新权威主义执政理念的转变：政治上，政府控制公共领域（包括政权与公共舆论），但开放私人领域，允许个人经济自由，甚至一定的政治自由、言论自由，即所谓的“威权为体，民主为用”；经济上，推行市场经济制度，但政府对市场经济的渗透程度较深，倡导经济优先，政府在加强市场立法的同时，多用政策性[58]规定来纠正市场不足。

那么，现在的中国是否到了应该转轨的恰当时机？从时间上看，中国的改革政策仅执行了27年，只是其他相似国家和地区的一半时间。但是，因为技术进步、信息革命、民主化浪潮带来的历史发展呈现出加速度的趋势，政治体制改革进程的落后已经成为公众和执政决策者的共识，由此引发的各种问题的持续暴露，尤其是公权缺乏有效监管导致的腐败问题前文已经做了概述。它们已经成为积聚社会不满、威胁社会稳定的定时炸弹。从中国社会科学院连续12年的“中国社会形势分析与预测”社会蓝皮书提供的调查数据来看，“腐败”始终处在包括党政官员在内所有社会阶层最关注的社会问题前两位，而党政官员又被除自身之外所有社会阶层认为从改革中获利最多的社会阶[59]层。如果不能及时正视这样的社会心理，执政者的权威将沦为酿成历史悲剧的掩耳盗铃。以史为鉴，可知兴衰。东亚相似的发展历程，决定了我们不得不为目前纵使有政府一贯苦心维护、却又勉为其难的权威受损而担忧。但为避免矛盾积聚到压垮骆驼的最后一根草时不可收拾的境地，目前已经到了不得不赋予新闻监督功能更加独立定位的时候。

自中华人民共和国成立以来，对于新闻的监管主体向来是各级媒体隶属于中国共产党的各级党委宣传部门，新闻的报道权限和时机受到严格控制。这种管理方式作为庞大“党管一切”体制的一部分，其思想根源可以追溯到自古希腊始的人类对自身理性的绝对崇拜。而它自1949年以来在中国大陆的实践得失，包括处于特殊历史时期，国民文化水平普遍较低时所能迸发出的爆发力和社会发展的功绩；以及在全球化、信息高度流通时代背景下，改革中出现贫富高度分化、社会利益出现阶层断裂、民众自主意识日渐觉醒的本土环境里，这种爆发力的必然短暂，许多独立研究都做过相应的评价，这里不再赘述。惟需指出的是，不评价实际效果如何，只是从程序正义所具有的社会认同角度出发，相对超脱的监督永远比自我监督更有说服力。

尽管现在不得不赋予新闻更加独立的监督功能，但是，如果这种改变成为现实，对腐败揭露的不加控制直至引起颠覆性的“暴民政治”，依然是一个必须严肃对待的担忧。是否会对社会稳定产生严重的不良后果，这需要从目前的社会阶层构成和新闻履行监督功能的具体操作加以分析。

从目前的社会阶层构成来看，自1978年以来，在短短的二十多年时间里，我国已经从一个经济平均主义盛行的国家，转变为超过了国际上中等不平等程度的国家。贫富差距在这样短的时期内迅速拉开，并且进入20世纪90年代后加速拉大，这样巨大的变化在全世界也不多见。财富分配的不平等历来是社会不稳定的潜在根源，尤其是中国社会，历史上就有“均贫富”的传统，“不患寡而患不均”的观念一直很强。更为险恶的是，这种差距的根源是权力寻租而非公平竞争导致的。公认的现状是，数量庞大的工人、农民是改革后相对受益较少的阶层。反射到心理层面，这两个群体呈现出社会学家默顿（R. Merton）称之为“相对剥夺感”的心理积聚，即与巧取豪夺的政府、国企官僚腐败收益相比，产生失落与愤懑。因此，腐败的大量揭露必然能极大满足这部分人的心理期望，受到欢迎和拥护。

另一方面，目前的中国社会阶层结构虽然还是“金字塔”型，而非中间阶层占社会主体的“纺锤型”。不过，已有的社会学调查表明，[60]中国正在兴起一个数量不容忽视的中产阶层。中国社会科学院社会科学研究所在2001年11月对全国12个省市城市居民6193份有效问卷[61]表明：有46.8%的人自我认同为中产阶层。在任何社会中，中间阶层都是维系社会稳定的最重要社会力量。中产阶级是介于社会高层与底层之间的缓冲层，当它成为社会主体时，社会高层与底层之间的冲突就会受到阻止，社会矛盾就会大大缓和。同时，中产阶级在社会上代表温和、保守的意识形态。当这种意识形态占据主导地位时，极端的思想和冲突观念就很难有市场。而现在正执行的一些政策，包括：解决农业人口转向现代产业的流动；通过职业结构的调整使得以蓝领为主体的职业结构变为以白领为主体的职业结构；普及高等教育使得多数人有可能在社会身份上进入中上层等措施，使得这个群体正在有序扩大，这无疑为新闻履行新的历史使命准备了有利的社会环境。

从新闻履行监督功能的具体操作来看，也可以分为两个层面来保证改革的趋利避害。首先是权力授予和管理问题。应该明确的是，新闻监督权力的授予者，与其他任何公共权力一样，毋庸置疑地来自人民，这是政治学的常识。而在管理问题上，目前的新闻监督权力来源依然是相应各级党委、政府，其实际操作中暴露出的局限前文已述。问题的解决是吁请尽快制定新闻的专门法，针对监督中出现的需要灵活处理。法律不完善处，应该由专门的机构加以管理。从有效监督官僚体系考虑，应该将新闻的管理部门从党委、政府剥离出去，成为隶属于人大之下的相对独立部门。这样的好处在于，既能使新闻远离被监督者的直接干预，又顾及新闻自身规律和负有的特殊社会责任，避免片面迎合市场的无序行为。当然，作为人大本身，如果不能健全违宪审查机制，理顺人大与政党，人大与其他国家机关的权力关系，新闻的改革也将失去依傍，最终仍不免有形式大于内容的隐忧。关于体制的问题，本课题将另辟专章探讨。

其次是履行监督功能的有效和信息保障问题。回到本节开始处的官僚腐败分析，已经对目前我国行政腐败的关节点和利益通道做了概述。而各国的经验研究表明，收集数据与案例，在调查研究的基础上由跨学科委员会制订各政府部门的“行为规范”并使其免费公开给一切公民及愿意查询的人，是甄别各公共行政部门的腐败程度及发生腐败的主要信息方面的途径。据此，如果针对官僚贪污时的主要手段，向媒体公开需要的相关信息，并形成制度性的切实保障，一定会减少新闻发挥监督功能时的盲目和失误，也会对避免社会信息环境的破坏，从而维护社会稳定。于是，这样又涉及到政务信息的公开问题。按照国际惯例，在公共利益方面可免于公开的政务信息包括三大类：国家安全；政务部门的内部规则，但这项豁免不是绝对的，比如当事人可以证明政务部门的内部规则关乎公共利益，那么它仍有责任予以公开；第三大类是由国家进行监管的金融机构的有关资讯。除去这三大类外，与公共利益有关的所有政务信息都应该向媒体和公众公开。但是，目前中国的政务公开依然是政府权力型，而非民众权利型。因此，制定并出台适合现代施政要求的《信息自由法》，也是新闻改革相关的探讨问题，相关的法制保障，本课题也将另辟专章介绍。

如果要作一句话的总结，那就是要改变目前对腐败监督乏力的现状，就必须改革现有新闻的监督权力主体地位，这不仅是必须的，更是可行的。

3.2 社会转型期新闻民主参与功能的扩张

如果民主化进程是转轨后的必由之路，那么新闻的对应功能——民主参与功能，其最集中体现将是作为公共领域的主要承担者参与市民社会的理想建构。对于当代中国而言，民主参与功能在新闻改革中扩张的关节点在于：公开讨论公共事务的决策过程、实施效果；各级政府、官员的施政理念、工作绩效；关乎国家、社会发展方向的理论辩难、制度构想。

同时必须直面的是，新闻民主参与功能的扩张，必定充满了机遇和挑战，甚至是处处激流险滩。只想得到它带来的好处，而不愿接受有可能带来的伤害，是一种不成熟的机会主义态度。

上一节在论述新闻的监督功能时，已经谈到威权政府的转轨问题，这在逻辑上必然要求延伸至下一个的思考层面——转轨后的新路径和与此要求相适应的新闻功能。本节将要讨论并试作结论的是：如果民主化进程是转轨后的必由之路，那么新闻的对应功能——民主参与功能，其最集中体现将是作为公共领域的主要承担者参与市民社会的理想建构。对于当代中国而言，我们认为，民主参与功能在新闻改革中扩张的关节点在于：公开讨论公共事务的决策过程、实施效果；各级政府、官员的施政理念、工作绩效；关乎国家、社会发展方向的理论辩难、制度构想。

对待市民社会、公共领域、国家与社会的二元关系等概念，我们在第一章中已经说明了引用的态度，即作为一种并不唯一的切入视角，灵活地分析存在的现实问题。因此，尽管有关“公共领域”的讨[62]论被称为“幻影汇集”——就像神话中的希腊辩论场，但是作为一种并未完全脱离历史与实践的社会理想，以促进整个经济、政治、社会和文化决策过程中的平等和最大可能的参与，我们认为其思想依然是一个强大的“论证武器”，并且在当代的媒体研究中被赋予了新的发展意义。

若以成就更加高效、强大的中国为皈依，那么新闻作为现代国家建设的一个重要组成部分，我们必须考察两个层面的问题：对民主的理解；对当代中国的转轨必然与必要性、候选方案的利弊得失，以及符合未来发展需要的渐进方案。惟其如此，当代中国新闻更为现代的功能扩张才能找到符合更加宏观需要的参与方式和实施边界。之所以由这两个层面切入对政改的探讨，是因为“文革”后对于当代中国政治体制改革的反思在“民主”的话语基调下展开的。因此，对于“民主”的理解，也成为理解当代中国政改的原点。另外，如果对于“民主”的态度不明确，新闻的民主参与功能也就失去了扩张的合法性。3.2.1 不得不为：对民主制度的基本态度

从经验与功利的角度，一般认为，民主政治包括政治领导人经过普遍的选举产生；选举包含竞选过程；政治活动的专业化；多方面的权力制衡；国家和各级政府权力受到宪法和法律的严格限制；人际关[63]系的多重认同。而对于民主政治态度，原本并没有大的争执。在世界范围内，民主理论的实践也一直呈现递升趋势。亨廷顿（Samuel Huntington）曾经把自19世纪20年代以来，整个世界一浪高过一浪的民主化浪潮分为三波：第一波是1828年到1926年，主要发生在西方传统的民主国家，之后有一个短暂的倒退；第二波是1943年到1962年，在第二次世界大战之后，出现在西方的其他国家以及一些拉美国家，之后又有一个短暂的挫折；第三波是1974年至今，规模更加浩[64]大，向世界其他国家蔓延。但上世纪90年代以后，由于前苏联、东欧、拉美一些国家的民主化改革，并没有带来主流观念下的预期效果，使得十多年来对民主制度的价值有了越来越多的争论。

传统的西方主流民主理论支持者认为，民主制度的优越之处至少有四个：

保护性论据。即每一个人从本质上都是追求自己利益，如果是一个阶层或一个人永久地掌握国家政权，那他势必会为自己的利益而倾轧公众的利益。而作为一个公平的社会制度，应该允许有公开的不同利益反映和争取。

合法性论据。作为现代人，人们都有在普遍认同的权力范围内自由裁决自己行为和利益的权力。而一个政权，如果不是经多数人在自愿情形下予以认定，那么这个政权就没有支配公众利益的正当理由。因而如果不通过民主程序，就不能得到这样的民意政府。

凝聚性论据。正是延续民意政府的合法性，使国家在遭遇外敌入侵时，才能自然产生保护国家的爱国动力和公民意识。穆勒在《代议制政府》就已经指出，在民主制度下，可能有千万个爱国者，而在专制制度下，最多只可能有一个爱国者。这一点在1840年后的近代中国知识精英那里已经形成共识，当时积极引入民主制的一个重要目的就是认为这能凝聚国人在封建专制下变得漠然的爱国心。

沟通性论据。认为民主制度有助于信息的自由流通。独裁和专制会控制信息在民间的有效率传递，习惯封锁对国民至关重要而又有可能损及统治尊严的消息，导致信息封闭和资源分配的极度不均。比如灾荒经济学的研究证明，出现饿死人的大规模饥馑往往出现在专制国家，而即使像印度这样人均粮食占有量较少的比较民主国家，却因为信息的有效传递，使得即使维持很低的生活水平，也很少发生大规模[65]的饥荒。

而近年来对民主的质疑，虽然并没有占据可以和捍卫一方相抗衡的理论阵地，但系统的学理性批判，改变了原本“缓行”仅仅停留在领导层的主观印象。反对方认为：首先，民主并不会像以前认为的那样，能够避免某个阶层或个人的专权，因为实践中屡屡出现利益集团操纵选举和立法的丑闻；第二，原本能够模糊的共同利益，反因为实行民主所出现明确的利益代表而失去了“共同”的幻像，最终会引起社会矛盾激化，这种状况在幅员辽阔的多民族、多文化国家的社会转型、利益冲突集中出现的时候更加可怕；第三，认为民主不是能够产生最优秀领袖和高效率政治体制的方式。这一理由如果普遍成立就会对民主产生致命的打击。其逻辑是，不得不承认人格平等不是掩盖个人天赋不同的幕布，实际上人群中的精英分子永远是少数，而大部分人是缺乏足够理性鉴别在现代公关手段下候选人的真面目的，这恰恰啮合了以“少数服从多数”为原则的民主制“短板”。同样的逻辑也认为决策也永远应该是“少数人”的事，“低水平”的众说纷纭只会影响公共决策的时机和效益。

显然，这些忧虑对当代中国而言并非杞人忧天，并且直接导致了目前对政改方向的不同取舍。在当代中国，“稳定”始终是最大问题之一，也是最让政治精英们头疼的问题。可以说，对稳定与否的担忧，在一定程度上成为阻碍中国政治体制改革的主要原因。而政治体制改革如果没有明确的方向和步骤，在现有的新闻管理体制下，各级把关者不可能坐视新闻民主参与功能的恣意扩张。

与政改有关的一些推测理由是，中国民众缺乏普遍的民主训练。另一个理由就是，中国民众已经习惯了“服从”。在这两个假设前提的推导之下，中国一旦进行民主改革，则“乱”的可能性会非常大，那么付出的代价将会很大。反映在实践上，当下体制动机可能是复杂多重的，比如不排除某些官僚维持自身利益的考虑——的实行，也成为目前新闻改革中更深功能探索、前进的围栏。

但是，在现代社会的情况下，如果不容纳民主的成分，这个政治制度很难拥有很大的合法性，从长久来讲不会稳定。因为，从最根本的目的上讲，民主就是一种相对较为合理的利益分配机制，也就是由谁来分蛋糕，怎么分，分给谁的规则。民主的其他功能，例如人们享受较多的自由，保持稳定等都是附加功能，利益分配才是最根本的。民主的利益分配功能，是目前人类所发现或创造的相对最为合理的一种，它充分考虑进去了制造蛋糕的人的利益。如果从另一个角度说，也就是成本收益分析，则是所有的该机制里最能保证公平的一种。

我们可以做这样的分析：非民主国家的利益分配机制，靠少数人的决策，尽管决策成本很低甚至达到最低（例如一个人说了算），但是其外部成本可能是最高的，而且有很多的不确定性，例如可能因为决策者的能力、品格等而发生不同的可能性；民主国家的利益分配机制，靠尽可能多的人的决策，表现在人数多、成员构成复杂、代表不同利益群体、年龄群体等等，因此其决策成本也许很高，但是其外部成本却很低，也就是说，收益相对较大，不确定性因素少等等。同时，民主的利益机制的外部成本或收益还有很重要的一点，就是能够尽可能地满足多数人的利益或想法，使多数人的不满情绪降至最低。尽管在决策过程中不可避免地会有争吵、相互攻击的问题发生，但这都可以算进决策成本里，不会对外部成本或效益造成不利影响，相反，正因如此，才能保证收益最大化。因此，无论对于民主的质疑和由此产生的忧虑多么不容忽视，民主作为现代政治中一个不可舍弃的要素，已经是平常之选，不得不为。

因此，新闻的民主参与功能在现代政治文明建设中必须得到承认。但紧跟的问题是，中国的政改或者说民主化进程应该采取何种方式，在什么样的时机下，以怎样的步伐推进，才是对民族现实利益和长远利益均衡下最负责任的做法。这里所说的责任，很大成分是指对于稳定的担忧。但需要警惕的是，在稳定的问题上，要避免形成一个恶性循环：因为担心出现大动荡，所以迟迟不进行改革；而不改革或延迟改革，则出现大动荡的潜在危机会越积越多。可以说，究竟改不改和“一改就乱、不改就死”成为当前中国政治体制改革的两难困境。而不解决这个关于改革和稳定的均衡，新闻的民主参与功能在具体操作上依然是盲人摸象，无从谈起。3.2.2 时机路径步骤：当下中国民主化进程的考察3.2.2.1 威权主义的东亚经验

必须肯定的是，目前政府的新权威施政理念取得了相当成就，至[66]少在表层的经济增长数据上是这样。而经济勃兴在带给国民现实利益的同时，也会掩盖和麻痹颠覆远景利益的危机。制度经济学在学理上完成的论证表明：制度的变迁过程，受初始制度条件和规模报酬递增因素制约。在初始制度条件的报酬递增和自我强化机制作用下，制[67]度变迁会沿着某一路径不断自我强化。这一结论多次被不同领域的历史所证明。比如历史上对待新闻的宣传功能从适度到过度的利用上，并且目前依然延续、强化其他的一些管理传统，都可以运用此理论框架得到一定解释。

还是回到东亚威权国家个案解剖中。按照这个观点，在巨大经济成就的陶醉下，东亚国家的领导人醉心于找到了这样一条后发国家迅速发展的道路并不断地强化之，而忽略了威权主义和东亚模式自身存在的严重的隐患，最终导致政治危机和在一定程度上东亚金融危机的爆发。东亚模式存在以下问题：首先，政府动员机制造成了经济集团化与垄断。其次，集权政体积累、激化了社会矛盾。第三，集权政体不利于市场机制的运作和完善，引发严重的政治性腐败。所以，东亚模式中表现出的市场失灵和政府失灵同时并存的双误现象，充分说明了集权政体对于经济发展和政治稳定的弊端。从长远来讲，集权政体[68]既不适合于发展中国家的工业化进程，也不利于政治稳定。[69]

更有学者指出，威权主义和东亚模式在急功近利地追求经济腾飞和民族复兴的前提或借口下，给了部分行业、部分群体相当程度的“特权”，这也就意味着需要牺牲一些人或群体的利益。在这里我们不去讨论在国民整体复兴的前提下，牺牲部分人的利益在伦理上是否正义。但至少有一点可以确认：如果牺牲部分人的利益已经大大超过了这部分人在心理上预备的底线，那么这种行为必然是非正义的。而这一点在中国体现得似乎更明显，被牺牲掉的那部分人和地区如今与拥有“特权”者和地区之间的差距越来越大，造成了资源的严重不平衡流动，以及歧视、不公正、腐败、生态环境恶劣等问题的发生。基于中国是个国情非常复杂的大国这一理由，让“部分人先富起来”有一定的合理性；但是又因为是“国情非常复杂的大国”，所以这种局面一旦形成，反而加重了经济平衡、协调发展的难度。而这样付出的代价，在未来的偿付要远远超过改革开放在东部地区所取得的经济成就。

总之，现行政治体制的改革必须进行，这已经是社会各阶层的共识。而改革往哪里去，这个问题的存在和思考并非自现在始，观念更不一致。与对民主概念的回顾一样，如果不了解当代中国政改的历史脉络，就不可能对未来政改的大概方向有总体把握，就更谈不上新闻改革的新功能和权责界定。同时，这样的回顾，也能纵向反映出当代的社会思潮，它对于新闻功能扩张的深远影响，我们在第一章的历史溯源中已有分析，这将有助于对当代新闻改革的思考提供更深的背景，也能了解现在要求新闻改革的呼声更远的声源来自何方，它所能带来的社会变迁究竟会在哪个领域得到最根本的体现。

关于政改，从权力高层来看，对于政治制度暴露出的弊端，群体性的逼视至少可以追溯到“文革”刚结束时期。即使在上层，也发出了含蓄的感慨：“建国快要30年了，现在还有两亿人吃不饱饭。面对这种情况，全党、全民都在思考：我们一定是在哪里出了毛病。这个[70]重新认识的要求是阻挡不住的。”1978年，邓小平要求“打破精神[71]枷锁，使我们的思想来个大解放”。此后，一系列高层的理论“务虚会”，涉及到对“文革”的定性、对毛泽东及其思想的评价、批判个人崇拜、反皇权主义问题、领导职务终身制问题、人治与法治问题、建党原则和体制问题、思想禁区问题、以言获罪问题、民主问题等等。讨论的深度前所未有，如果能延续下去并能顺利启动，也许现在政改的积弊就不会如此棘手。

历史容不得假设。同时期更具震撼力的民间政改思考，不期然延续了建国初期的历史循环，政改的可能再次终结。如果不是像鸵鸟式地回顾各国社会发展史，并不难发现意识形态和民间思潮往往各行其道，尤其在身处变局时两者的分离更为明显。简单地概括，民间的思想解放大体上可分为两派：

一派的社会理想比较温和，主张马克思主义作为一个思想史上的学术流派应受到尊重，也尊重中共的历史贡献，认为其社会作用应通过法制程序重新确认；民主的实施宜循序渐进、由下而上；主张兑现宪法确认的公民权利，加强对各级政权的监督机制；经济上实行多元化等。另一派的社会理想比较激进，主张多党制、议会民主、三权分立、保障人权、经济私有化等。这两者既有区别，又相契合，形成了[72]那一时期的民主主义和自由主义思潮。3.2.2.2 “新左派”与自由主义的民间政改之辩

到了20世纪90年代以后，意识形态的社会说服力，也因为此前的过于乌托邦而继续降低，开始寻求以经济利益为主的世俗化转向。因此，以经济发展赢得执政合法性的新权威主义成为政府的应时之选。同时，经历了国内、国际的诸多变故之后，民间对政改的思考也渐趋冷静、理性，但探讨的热情并未冷却。其中，完全始自民间的“新左派”与自由主义之争，是自20世纪90年代以来，中国思想界最引人注目的学术活动，其论争规模之大，涉及问题之多，影响范围之广，在当代中国政治思想史上罕见。双方的争论主要围绕六大问题展开：

其一是市场经济和社会不公；其二是全球化和加入世贸组织；其三是关于中国国情；其四是如何看待大跃进、人民公社、“文革”等；其五是如何看待20世纪80年代的思想解放运动和“五四”新文化运[73]动；其六是中国的现代化。对于其中的任意一条，双方几乎都引经据典、援证古今，穷尽了各自的理论资源。当然，还有一个民间的中间派别也在快速滋长，他们秉承20世纪80年代新权威主义传统，为政府的行为提供理论解释和政治说服力，这里不再赘述。

对自由主义者而言，他们更多地关心政治问题。他们认为只有实行政治体制改革，建立法治社会，以此来制衡权力，规范市场经济，这才是解决中国问题的根本出路，也是消除社会问题的唯一良药。而“新左派”则认为中国的问题已经转换成资本主义——市场经济的危害，中国的出路在于对抗世界经济的现存格局，走一条任何现存文明[74]形态都没有走过的创新之路。但对于“民主”这一子论题，双方并无取舍的分歧，都赞同需要加速民主进程。不同在于，自由主义认为应该采纳间接民主，而新左派认为只有实施直接民主，才能避免选举和决策为少数人控制，从而更能反映利益分化集团要求。

直接民主确实很能满足人们的美好向往，但自由主义者的反击认为，直接民主许诺的是全体人民的自主统治，但是在实践中，它又采取多数表决制，而每次表决都产生意见被否决的少数派。换句话说，直接民主许诺的是所有人的统治，实行起来的却只是多数人的统治。人民的意志和统治与多数人的意志和统治并不相等。所以，所谓的直[75]接民主，并不是人民作主，而充其量只是多数人作主。另外，在实践操作上，直接民主也被证伪。刨除地域广阔、人口众多等技术因素，还不得不承认民主的素质要求。以选举为例，它被认为是民主的手段。但现代的民主绝对不是一些人想象中的那种希腊式民主——大小官员，都要由人民选举；事无巨细，都要由人民参与决定。实际上，现代民主包含着很多精英成分。在思考政治制度、宪政制度的时候，必须考虑到领导、精英和大众三重因素在政治制度中的混合与均衡，而精英是其中最重要的环节。因为剔除幻象后会发现，好的政治实质上是程序正义下的精英政治，了解这一点，对于澄清新闻民主参与功能的一些误区非常重要，我们将在后面对此详细讨论。当然，精英政治还需要文官制度的配合，比如英国在18世纪30年代到70年代的政治改革过程中最终完善的那样，建立起一套独立的，按照科层制的原则，由上到下晋升的稳定文官制度。文官不以政党的进退为转移，不管哪个党执政，文官队伍都是稳定的，保证政策的执行和继承。

在自由主义者看来，间接民主能够克服直接民主在现实政治生活中的种种弊端，它依托市场社会，维护个人自由，比直接民主具有更大的包容性。同时，它的程序化制度是一种纠错机制，因此能够防止多数暴政的发生。自由主义者由于反对直接民主赞成间接民主，因此他们的政治改革主张就是建立一个保障个人自由权利的有限政府。有限政府的实现，关键在于法治的落实。法治的落实首先要求有一部合乎宪政精神的宪法。在宪政之下，宪法正是根据体现基本人权的政治理想而制定的，它要求对政府的权力加以限制，对民选的立法机关也不例外。它要求政治权力的产生是基于公民的自愿的同意，要求一切[76]公共事务依据正当的法律程序来处理。

对于政治学领域庞杂的理论纷争，或许我们很难从学理角度上作出足够的分析后得到自己信服的判断。并且，进入新世纪后，国内的思想流派又出现了新的、更加复杂的分化、变异、组合，已经不能简单地用以上简单的“两派”作身份标签。但好在还有历史经验可供我们思考时借鉴。以19世纪末20世纪初德国的社会转型教训为例，尽管德中两国内外背景不同，但各国历史进程充满着差异性也充满着普遍性。因此德国的教训值得我们认真对待。

新的研究表明：必须完成由新权威主义向民主法治权威的社会转型。在一个农业民族转向工业化的最初阶段，有新权威主义的民族是幸运的，它能在维持社会的稳定秩序的前提下，集中国家力量培育工业经济和推进市场经济的发展。但是，新权威主义的集权和官僚系统难以驾驭好自己释放出来的市场力量和社会矛盾。唯有民主制度能容纳多元化的政治诉求，唯有法治能将多元政治诉求的冲突约束在秩序和程序的范围之内。只有往前走，国内推进民主法治，国外和平外交，[77]这样才有出路，不然会给中华民族带来灾难。

因此，通过比较，我们在必须要求所有政改的举措都应严守社会公正的原则性底线的基础上，谨慎地赞同自由主义者的政改理念。这将作为我们以后对于新闻民主参与功能探讨的基本价值取向。3.2.2.3 政改时机：“即行”与“缓行”

在确定政改的方向之后，政改的步骤设计课题随之而来。目前也有两种不同的看法：即行论和缓行论。双方对民主宪政体制是中国政改的最终目标并无分歧，但在对形势的判断上，即行论认为急需政治体制的改革来根治社会弊端。因此，必须尽快启动自下而上的全社会民主化进程，反对首先将民主权利局限在上层，反对排斥民众的参与；缓行论则认为当今社会已经积蓄了大量矛盾，这就像地上已经铺满干柴火药，启动政改等于点燃导火索，自以为只是释放出部分被压抑能量的举措，其结果是引发整座火山的喷发。因此应该继续通过经济增[78]长、社会保障等多种手段，从侧面缓解积压的矛盾能量。

暂且搁置论争。从历史上看，和平过渡的民主国家的民主化进程往往都是由少数人倡导并进行的，或者是由少数人享有（例如古希腊的城邦），最后才推及到全体民众。而在推及的过程中，充满了热情的宣讲和倡导，乃至整个国家的民众信服于这种普遍的正义制度。或者是另外一种情况：从市民社会到民主国家，即在市场经济和市民社会发育中内生出民主自治形式，并在市民社会力量的扩大的基础上，人们按照内生的民主规则建立国家。但这需要一个很长的时期，甚至是几个世纪，这当然与目前中国激烈的社会大转型和面临的国际竞争环境无法合拍。

中国的政治制度形态的特殊性，以及实行政治体制改革的迫切性，决定了无法单纯通过培育公民社会最终达到民主这样的途径进行，也决定了无法通过“自下而上”的方式开展政治体制改革，也不能单纯依靠从城市或中层民众中间开展民主实践以解决现有问题。因此，我们赞同缓行论者提出的现行方案，即先启动有限的民主改革——党内民主。

至此，我们已经明确了中国政改的未来之路：以渐进的方式，从切实推动党内民主入手。而我们要做的则是：遵循这个时间表和任务栏，而不是自言自语或人云亦云，开始研究新闻民主参与功能的准备和规范。

需要说明的是，即将讨论的新闻民主参与功能，着力于立足当代、着眼未来的规则设想，而不是依据现实条件去做预测性分析。我们已经在第一章新闻功能的扩张史中已经作了成功的必要条件分析，本节对于当代中国的政改（虽然没有再次单独分析经济因素，但政改的分析背景事实上已经包含了对当今经济基础变革的关照）、民间思潮、意识形态也做了总览，而决策者的制度安排，我们不做讨论。3.2.3 新闻民主参与功能的三个关节点：公共事务决策讨论；官员工作绩效信息公开；基本权力体系的制衡

按照不同的定义标准，民主参与形式应该有不同的表述体系。比如华裔学者史天健的《北京的政治参与》一书就认为，改革开放后国人的民主政治参与形式有近30种。新闻的民主参与功能形式在定义上也会是如此情势。为论述的连续和简要，我们对应前文民主的目的是协调利益分割、实质是选举、灵魂是制衡，把新闻的民主参与功能的关节点分类为：一、公开讨论公共事务的决策过程、实施效果；二、各级政府、官员的施政理念、工作绩效；三、关乎国家、社会发展方向的理论辩难、制度构想。而这三种形式的实施过程中，又受到三个层面问题的制约：一、各地区发展极不平衡的国情；二、新闻作为讨论平台时始终存在的陷阱；三、过度商业化环境的冲击。

之所以把对公共事务的公开讨论作为第一个关节点，至少有三个主要原因：决策部门特殊利益的存在；面对利益日益分化的复杂局面，决策部门平衡能力的不足；公共决策的讨论本质是社会各利益主体的公开议价。

对于前者，虽然从我国政府建立的宗旨来说，政府除了人民的利益之外没有任何属于自己的特殊利益。如果从这个意义上说，政府的利益与人民利益的矛盾实际上是人民群众自身的长远利益与短线利益、整体利益与局部利益的矛盾。但事实并非如此简单，政府与人民群众之间的利益矛盾远远不止这些。其中很大一部分矛盾是政府各部门的特殊利益与人民群众利益之间的矛盾。由于改革开放以后我国利益结构的重大变化，使得每一个国家机关除了作为国家利益代表者之外，同时也以其他的角色出现。其中首先就是作为单位利益代表者的

[79]角色。

但是，现实中又往往出现政府的决策部门在维护自己的特殊利益面前不肯退让的情况，因为无论如何政府在权力的格局中总是占居主导地位的。因此，民众要想在利益博弈中很快地占上风，一般是不可能的。这一方面决定了这种利益博弈的反复性和长期性，才能使政府的决策越来越符合民众的利益要求。另一方面也提醒了民众更需要采用有力的机制。这样的机制有很多，比如民众由松散到组成社团，这样的有一定自治能力的利益组织对社会权力结构的变化有根本性的作用。反映在新闻民主参与这一狭窄领域，将从根本上改变目前国内一些以“公共新闻”为主打的栏目窘况：选题枯竭；意见分散；独力难支；效应短暂。这再次说明了新闻改革必须跳出自我小圈子，充分认识和其他社会领域的共存共生关系。但最根本的机制是，建立一种使得政府官员的利益与其对民意的态度密切地结合在一起的刚性约束，从而使政府官员不能不考虑来自人民群众的意见。一般地说，这种机制是来自竞争性的民主选举制度。

民主选举制度在我国农村基层的村民自治已经展开，随着政改的深入，党政职能的分立，民主选举的推进必然更加深入。作为这一进程的信息保障，把各级政府、官员的施政理念、工作绩效公之于众，所以有了新闻民主参与功能的第二个关节点。目前，对于公共事务的讨论，迫于知情权不到位和政府信息公开不规范等客观障碍，在新闻参与上虽然并不充分，但毕竟有了起步，“公共新闻”有待成为新一轮新闻资源发掘的富矿。可以说，第一个关节点在政策层面已经突破，今后的努力是如何夯实、扩展；第二个关节点还没有完全实现突破，究其原因，并非是中国民众的政治参与热情不够，事实上民间话语对于现任的各级政府、领导都有自己的流通管道，比如网络论坛上汹涌的小道消息，而之所以它不能以新闻这样实现信息流通的公开化，原因在于目前新闻管理体制中存在一些很容易将信息操控权置于小集团利益、个体利益手中的弊端。新闻改革下一步亟需突破的关节点正在于此。如果新闻能对于现任各级政府、主官施政理念和工作绩效的民众褒贬做出充分、切实的反映，不仅将是当代中国新闻改革的标志性进展，更将是帮助国家不再重蹈“文革”覆辙的民族幸事。

那么，新闻的民主参与功能是否就到此为止了呢？一个国家的民主化进程，是需要对大众的政治文明意识进行培育和引导的。还以农—工转型期的德国为例，证明民主法治必须经历一个积极的训练过程。早在1850年，普鲁士就已设立两院制议会，贵族院由敕封的世袭议员组成，众议院则根据财产资格由三级选举产生。到了1871年出台了德意志帝国宪法，确立了联邦制原则，各邦派出代表组成联邦议会，作为帝国的最高权力机构，享有最终立法权。到1913年以前，德国已拥有近半个世纪的政党组织、议会选举、议事、公共舆论监督的探索。但第一次世界大战的失败和德皇的退位，在权力真空环境下，德国社会民主法治训练不足、社会共识不足的弊病暴露了出来，民主法治的技术性基础仍然十分薄弱，如何分配议会中各政党的讲话时间都达不成共识。左右翼极端力量都希望以自己的暴力强权实行专政。新生的民主法治制度没有能经受住世界经济危机的考验，最终纳粹党实现了新极权统治，并试图通过对外战争来奠定自己的执政合法[80]性，给人类带来了灾难。

所以，对于一个国家国民的民主意识塑造、理性能力的培养，是一项需要早早提上工作日程、苦力经营的长期任务，这对于封建统治传统悠久、国民素质参差不齐的中国而言更应重视。大众传播作为联结社会各场域的一环，在向现代社会迈进的过程中，新闻应当承担起极为重要的社会监测、启蒙功能。仍以文化相近的韩国起飞为例，在完成民族意识的大众化之后，韩国的新闻传播接下来开始了一系列的自主和国权意识熏陶，为民众的现代民主思想孜孜以求地做着思想上的启蒙和准备工作。如军人执政时期，1974年《东亚日报》记者发表的《自由实践文人宣言》，在全社会引起了强烈反响，100多名文学界人士成立了协议会，提出了保障言论、出版、结社及信仰、思想、表现的自由。这种反对政治专制和独裁的斗争，反映了媒介倡导由民族意识到民主意识的进化和提升：当权威主义的政治力量为经济的发展造成社会严重失衡时，大众传播必须发挥其沟通和协调社会关系的功能，熏陶现代社会公民所必备的现代意识和现代观念，对社会发展[81]起着监测和推进的作用。因此，新闻民主参与的第三个关节点：关乎国家、社会发展方向的理论辩难、制度构想就呈现出来。

这个关节点的操作既不能不为，更需要慎之又慎。一旦逾度，很容易引起社会思想混乱，进而导致官方意识形态凝聚力下降，最为严重的后果是执政者合法性资源枯竭、政权颠覆、社会动乱，人民成为最终的灾难承受者。此时，必须在对政改方向、现实国情的全面考虑下，谨慎地进行改革尝试。除了要做到进退随国内、国际形势灵活应对，还应该针对我国政治权力结构、各地区发展不平衡的特征，有针对性地进行制度创新。比如党内党外有别，发达地区、欠发达地区有别。

尽管目前所有的新闻媒体都严格掌握在各级党的宣传部的权力范围之内，但在身份上，还是有以面向党员为主的党报党刊和面向公众为主的社会媒体。二者在管理方式、报道内容上应该有所区别对待。首先，现有党员6600多万，分布在社会各个阶层。如果按照现在共产党的发展和吸纳新党员的标准推测，不久的将来，党员群体或阶层构成会更加复杂，恐怕会成为中国各阶层的大集合。它所代表利益群体将囊括中国现有的一切群体，利益矛盾和冲突将不可避免。只有进行党内广泛意义上的民主化，才是解决之道。所以，有关未来的制度构想争论，将会自然积累；其次，党组织的目标是吸纳各阶层的先进分子，其精英比例必然大于全社会的平均水平，其理性思维和决策能力容易实现沟通和共识，避免付出过大的转轨代价；第三，党的内部必须自觉成为民主政改的思想和行动先行者。因此，第三个关节点可以首先在党的直系新闻媒体报道内容上渐次铺开，并能以党的组织性和纪律性保证舆论的适时适度调控。

同样道理，也可以在一些经济发达、教育水平较高的地区实行小范围的尝试。既然经济基础可以用“特区”的形式摸着石头过河，上层建筑也未尝不可。宪政民主和市民社会的共生关系已经被学界充分论知，并且在现实中得到一定的印证。尽管中国过去并没有市民社会的传统，但随着市场经济和私人领域的迅速发展，当公共事务提升为公民的事务而不再是少数人的特权，随之而来的将是“市民共享”理念获得越来越广泛的认同。以深圳为例，拥有相当财富和平均教育水平的市民构成了这座城市的主要居民，“藏富于民”决定了将有越来越多的人开始重视对私人利益的捍卫和对公共事务的关注。从2005年4月率先在全国以地方法规的形式赋予新闻相对独立的监督权，已不折射出自由经济充分发展后引起的深远社会变化。从“市民中心”到“市民社会”的道路虽然还有很长，但终究已经开始入轨。因此，在这样基础的地区开始第三关节点的讨论，无疑将具有正面的推动作用。

充分考虑到幅员辽阔、经济文化极不平衡的现实国情，有助于廓清新闻改革、包括政治改革“一刀切”的认识误区，也无怪乎“联邦制”的讨论日渐声高。与不考虑后者中央能否放弃与地方博弈时的利益选择一样，我们也不去考虑新闻管理者能否放弃过于沉重的职责。我们认为，这样的小规模进行新闻民主参与功能第三关节的尝试，符合两个基本条件：信息的流通性带来的对周围更广大地区冲击强度适中的浸润效果，从而为未来以更为科学的制度架构迎接更为严酷的国际竞争做好国民思想准备；特定人群、地区的小规模尝试，有助于把改革试验始终掌握在可控制的结果之内，这对于保护已有的发展成果是一种负责任的建言态度。3.2.4 警惕新闻民主功能实践中的三个陷阱

可是，即使这些关节点都得到突破后，作为交谈的“放大者”和[82]“改善者”，新闻的民主参与功能在实践中是否就高枕无忧了呢？3.2.4.1 陷阱之一：民主决策是否科学

早在上世纪20年代，李普曼（Walter Lippmann）就对新闻的民主参与功能和大众的民主能力极为失望。原本是自由主义者的李普曼，在亲眼目睹了民众和舆论被政治宣传操控下的“一战”狂热后，斥责民众整天忙于生计，既没有时间也没有心思去深度关切他们的生活世界。他们很少认真涉入公众事务讨论。他们遇事往往凭印象、凭成见、[83]凭常识来形成意见。“要么愚昧，要么专断，总是把事情搞得一塌糊涂。”因此，他认为，天真的民主主义者们自己长期头脑糊涂，才会自欺欺人地编造出公众和公众舆论的神话。公众舆论“本身就是一种非理性力量”。公众舆论在过问政治时，往往成事不足，败事有余。在李普曼看来，普通公民在民主制度中的作用实在有限，无非是在选举时作出是否裁决“请饭桶滚蛋”，在变革潮流来到时推波助澜而已。李普曼认为，公众事务不得不靠“内行”来管理，社会的希望全在于彻底掌握情况的专家人士。只有专家们才能为国家领导人的决策提供[84]越来越好的咨询。

这样的质疑，涉及到了新闻民主参与功能实践时的第二个制约层面：新闻作为讨论平台时始终存在的陷阱。这个陷阱里藏着两个诱饵：科学决策和民主决策；公共领域中的理性沟通。

先看第一个诱饵。反对者的底牌是公众的讨论多数时只能是添乱，根本得不出最佳方案——科学的决策，尤其是在面对需要专业知识的复杂社会政策制定。那么，什么是科学决策呢？有两个方面的理解：一个方面是指决策的方法和程序符合科学的要求；另一方面是指决策[85]的结果符合客观规律。症结存在于第二个层面。似乎决策的对象——人，在事关自身利益的决策面前只是被动接受的纯粹客体。只有这样“无动于衷”的逻辑预设才能实现自然科学意义上的科学决策。显然，这里逃避了一个类别上的区分：并非所有的公共决策都是像修建三峡水库那样充满专业性，事实上更多的公共决策是像养老金制度这样的行政规范。这时，对于后者，所谓决策的科学性便不见了：第一，因为决策者通过一定的决策并不一定能从决策对象方面得到预期的反应；第二，决策者的决策动机本身便要受到决策对象反作用的影响。本质在于，这样的决策实际上是一种利益的交易过程。面对这样一种实际的情况，强调决策的科学性就有可能走入歧途。因为科学性所追求的是唯一正确的答案，而在实际上并不存在唯一正确答案的情况下，人们就会把并非唯一正确的答案当作唯一正确的答案。而自认为自己已经真理在握的人，就会把其他的可能答案当作谬误去排斥和打击。就会像布坎南在《自由、市场与国家》中指出的那样，最终演变成专制主义的政治学。

问题在于，真理是决不妥协的，而利益却是可以妥协的。所以，科学决策这一提法具有很强的含糊意味，应该仅仅从前一种意义上，即决策方法的科学性的意义上来使用，而不应该将其意义延伸到决策的结果方面来。所以，在评判新闻提供民主参与平台的效果时，应该把决策的结果看作是决策者与决策对象之间围绕着利益问题的互动过程的一种合力，也就是双方反复进行利益交易的结果。从这方面来说，并不存在追求真理和追求科学性的问题，而是追求利益的协调，即追求双方都能或都愿意接受的结果。这才应该是正确决策的最后的衡量标准。也就是新闻履行这一功能的目标：民主决策。

更深的质疑接踵而至：在日益价值多元的现代社会里，抱持不同价值信仰与意识形态的人，能对最终实现所说的民主决策达成一致吗？因为就实际经验来看，社会中不同价值信仰的人往往坚持己见、不屑与相反意见者进行沟通。他们实际上还会以极不宽容、极不友善的态度攻击对手、诬蔑对方，使任何理性讨论的空间都压缩殆尽。这就是第二个诱饵：公共领域中不能实现理性的沟通。3.2.4.2 陷阱之二：公共领域能否理性沟通

被称为“古典型的公共领域”理论大家汉娜·鄂兰（Hannah Arendt）认为，公共领域中，每一个人所表达的意见都只是一种看法。没有任何意见具有优先性，足以被当成颠扑不破的真理。从一个角度来讲，这似乎告诉我们公共领域之中只有意见，没有真理。但是，从另一个角度来看，也可以说每一个意见都包含了若干真理的性质。鄂兰在这里运用了海德格尔“真理即显现”的洞识，并把它与意见结合起来。她说：

意见以世界如何向我呈现的方式掌握这个世界。因此，它并非主观的幻想及随心所欲，亦非某种绝对而放诸四海皆准的东西。这种想法的假设是世界会根据每个人所处的位置，而向每个人展现不同的面貌。世界的“同一性”、它的“共同处”、或它的“客观性”在于下述事实：尽管人们彼此有别、立场迥异、甚至意见不同，但是向我们[86]展现的是同一个世界——“你与我毕竟都是人”。

因此，每一个意见既非绝对真理，也都分别显示了若干真理。意见因此不是纯然与真理对立的东西，而是可以传达部分真理的东西。公共领域由意见所构成，这些意见必须交流沟通，如此我们才能对共同所处的世界有比较完整的了解，也才能在各种意见之中欣赏到每个[87]人的特殊性。

可见，公共领域能否实现理性沟通的可能性争议只能是一个伪问题，因为不管它能否实现彻底的理性沟通，我们都必须尽力而为。既然是意见的共识，就不能只以理性作为唯一的裁决条件。那么，达成共识的条件又是什么？哈贝马斯认为，必须假定可以进入一种理想的言说情境，其中包含若干原则。

第一，任何具有言说及行动能力的人都可自由参加此一对话。第二，所有人都有平等的权利提出任何他想讨论的问题，对别人的论点加以质疑，并表达自己的欲望与需求。第三，每一个人都必须真诚表达自己的主张，既不刻意欺骗别人，也不受外在的权力或意识形态所影响。第四，对话的进行只在意谁能提出“较好的论证”，而不是任何别的外在考虑。

如果这些条件都能满足，那么公共领域中的理性沟通几乎不会有任何障碍，而所有争议也必然可以找到共识加以解决。但是，我们已经知道现实情况远非如此。哈贝马斯当然也知道这些条件十分理想，甚至可以说是“不太可能的条件”。不过他认为任何实际进行的对话，都必须预设某种类似理想言说情境的条件，否则人们根本不可能展开对话。因此，这些条件虽然理想，却不空泛。它们是我们追求道德共识或真理的必要条件，也是整个沟通理性所据以建立的基础。所以，我们必须为此寻找解决方案：通过加强文化教育和提升媒介使用素养，提高民众本身的判别能力、沟通能力；引进外脑，通过关注社会的知识分子的介入，实现“公共事务的知识化”，引领民众参与公共事务。

这里的关注社会的知识分子，并不排斥新闻工作者，但前提是具有关注社会的知识分子的风骨和学养，否则依然会被指斥为“伪知识分子”。这涉及到另外一个问题，新闻从业者的教育和专业化，不在本节论述范围之内。回到知识分子在当今社会民主政治中的作用问题。尽管以米尔斯（C. Wright Mills）为代表的观点认为，知识分子必须与传媒保持批判距离。“现代传媒正在把我们淹毙于理念和知识陈规[88]陋见之中。”好在不是所有的人都这样看，以萨伊德（Edward W. Said）为代表的另一派多少给新闻从业者带来一些安慰，尽管他也对媒体持严厉的批判态度，但至少他的做法还有些治病救人的味道。他主张积极干预，包括两个方面：一是自己上媒体说真话；二是批判现[89]有媒体，使它从不在乎说假话转变为坚持说真话。

目前，中国公共领域的特征是，在没有成熟的市民社会支持下，在许多情况下，它甚至存在于国家体制内部。但它所以能够存在于国家体制内部，一方面是由于国际和国内市场的经济资助，另一方面则是由于国家的利益需要和国家内部空间的形成。媒体在整个社会体制中所处的地位不仅深刻说明了中国的公共空间与哈贝马斯所描述的欧洲公共领域的差别，而且也表明媒体在这一语境中从来不是一个自由讨论和形成公共意见的领域，相反，媒体是各种支配性力量角逐的场所。至少在一些人看来，由于中国的新闻工作者和教育工作者总体上与主流意识形态的关系密切，因此很少被看作是属于同一群类的知识

[90]分子。这足以引起我们的自省。

对于引入关注社会的知识分子参与公共事务讨论，罗森（J. Rosen）1994年在《大众传播批判研究》杂志上发表的《让事情更公众:论传媒知识分子的公共责任》一文，就提出了这个问题。他强调，作为公众生活中的两大力量，记者和教授可以、也应该汇合到一起，以使他们把专业知识转为有的放矢的“社会理解力”。罗森在“知识”（Knowledge）和“理解力”（Intelligence）之间作了区别:“对一个学者（教授）来说，寻找公众身份并不简单地等同于把先进知识‘运用于’社会问题，或者把学术研究转述给外行听众。教授要做的应当是生产一种用其他方式也可以同样获得的知识。”这种知识就是“理解能力”（Intellect）。它是一种基于公开信息、理性思考和相互倾听的能力，“公共生活中活的理解力本身就是一种探索方式。”每个公众都是知识有限的人群，“在生活匆忙的社会中，没有人能够全部地把握（所有）公众问题，公众正是在这样一种社会中起作用的。知识于是成为‘具体的理解力’（Embodied Intelligence）……获取公共知识靠的不是一下子通过某种魔术般的公共交际，也不是进入某个无所不包的公共领域，而是通过与许多（小）公众在许多不同层次上的交往，这些交往的参与原则就是社会共同遵守的公共伦[91]理。”

可见，新闻的民主参与功能的有效、有益履行，需要相当多的外部条件支援才能得到保障。但是，外部条件的复杂性又让我们发现了新闻民主参与的第三个陷阱：过度商业化带来的冲击。3.2.4.3 陷阱之三：过度商业化带来的冲击

当我们回顾新闻史时，在感谢自由经济在给新闻提供了历史机遇时，又不无懊恼地发现，现在它正在给新闻独立带来越来越严厉的挑战，让人担心它会不会从自由至垄断、从催生到扼杀的自我逻辑行事。关于过度商业化带给新闻功能的冲击，从哈贝马斯的“再封建化”，到今天对于新闻娱乐化、媚俗的经验感受，林林总总的理论不一而足，这里不再复述。但需要澄清的一个问题是，国内学界经常有人认为西方国家的媒体是被大财团控制的，这种说法说对也不对。的确，掌管新闻的人是“一小撮特权者抱得紧紧的兄弟会”，电视网的要员是[92]“特别造纸厂的、自我吹嘘的、目空一切的电子舆论贵族”。而媒体集团和其他企业一样，掌握在大财团之手。但是，没有一家财团强大到足以控制媒体的程度。在宪政民主国家，与政府不是由一个政府机构控制一样，媒体也是由众多的财团分别控制的。这样，实际上任何一家媒体老板都没有对媒体的绝对控制权。比如美国大的媒体托拉斯有十七八家，哪一家也不具有控制整个新闻媒介的实力，并且他们也不敢公然和民意对抗，虽然他们的影响力是巨大的。事实上，如果一个社会能建立顺畅的社会阶层流动机制，为每一个公民提供公平发展的上升机会，才是一种真正意义上的社会公正。当然，这并不意味着对于社会较低阶层的不闻不问，这需要社会福利和救助机制，但那又是另一个层面的问题。

新闻的民主参与功能，必定充满了机遇和挑战，只想得到它带来的好处，而不愿接受有可能带来的伤害，是一种不成熟的机会主义态度。80多年前，杜威回应李普曼上述质疑时，指出实验是民主理念的核心。在民主因其不完善而饱受攻击和怀疑时，杜威写道：“无论[93]问题有多么严重，实验还在进行。”同样，赞同杜威的罗森（Jay [94]Rosen）强调，“新闻本身就可以说是民主实验室的一部分。”

借用米兰·昆德拉在《生命不能承受之轻》中的一句话，为新闻的民主参与功能作结，“非如此不可吗？”

非如此不可。[1] 本文之所以不采用更为广泛的“舆论监督”说法，是认为其在目前国内语境下，默认其权力授予者来自政府。为研究起始时的价值中立计，本文代之以授权者不带任何主体预设的“监督权力”。[2] ［美］沃尔特·李普曼：《公共舆论》，阎克文、江红译，上海人民出版社2002年6月第1版，第72页。[3] 对于西方资本积累的心理动因还有其他解释，参见马克思·韦伯的《新教伦理与资本主义精神》。但本文采纳跨宗教的一般心理动因解释。[4] 刘东超：《试论当代中国意识形态建设——兼与康晓光先生商榷》，《二十一世纪》第31期。[5] ［美］塞缪尔·亨廷顿：《第三波：二十年之后看未来》，见《第三波——20世纪后期民主化浪潮》，上海三联书店1998年10月第1版。[6] 市民社会的概念源自西方，从词源上讲，该词最早可上溯至亚里士多德，在《政治学》中它指一种城邦。（邓正来：《市民社会与国家——学理上的分野与两种架构》，《国家与社会：中国市民社会研究》，四川人民出版社1998年版，第23-24页）古罗马政治思想家西塞罗（Marcus Tullius Cicero）第一次明确了市民社会的含义：市民社会“不仅指单个国家，而且指业已发达到出现城市的文明政治共同体的生活状况。”（王兆良、吴传华：《马恩市民社会理论初探》，《安徽教育学院学报（哲学社会科学版）》第17卷，1999年第2期，第1页。）在这里，市民社会就是文明社会的同义语。而所谓的文明社会则是指与自然状况相对的人类社会，这种认识一直延续到中世纪。近代，市民社会的内涵有所改变。17世纪的霍布斯、洛克和18世纪的卢梭、孟德斯鸠等人将市民社会描述为一个象征着文明、进步、道德的理想社会。虽然他们尚未对市民社会与政治国家进行原则区分，但由于近代自由主义思潮的影响，市民社会已开始作为与政治国家而非自然状态相对的概念而存在。黑格尔也曾对市民社会做过大量描述，马克思在前人的基础上对市民社会进行过深层次的研究。值得注意的是，邓正来在《国家与社会》一文中指出，中国学者在翻译马恩原典时，经常将马克思德文中关于这一术语的“Burgerliche Gesellschaft”既翻译成“市民社会”，又翻译成“资产阶级社会”。一些学者经过研究而指出了将翻译成“资产阶级社会”的不确当性，尤其认为马克思在晚年仍然使用“市民社会”的概念（有关文献参阅沈越：《“市民社会”辨析》，《哲学研究》，1990年第1期，第44-51页；王绍光：《关于“市民社会”的几点思考》，《二十一世纪》，1991年第8期，第105-107页；俞可平：《马克思的市民社会理论及其历史地位》，《中国社会科学》1993年第4期，第59-74页）。本文在前面篇幅中使用“资产阶级”的概念是作为斗争领导者指称出现的，另外本文其后使用“市民社会”的概念和马克思当初使用时含义并不完全一致，详见后文。[7] 本文关于市民社会形成的历史的论述，参见赵勤：《市民社会、公共领域、及其与中国法治发展的关系》，《开放时代》2002年第3期，总第159期。[8] 方朝晖：《对90年代市民社会研究的一个反思》，《天津社会科学》1999年第5期。[9] ［英］亚当·斯密：《国民财富的性质和原因的研究》，郭大力、王亚南译，商务印书馆1974年版。[10] 鲁友章：《重商主义》，商务印书馆1964年版，第18页。[11] 邓正来：《市民社会与国家——学理上的分野与两种架构》，《国家与市民社会——一种社会理论的研究路径》 ，中央编译出版社1999年版，第85页。[12] ［美］E·博登海默：《法理学法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第10页。[13] ［意］安东尼奥·葛兰西著：《狱中札记》，曹雷雨等译，中国社会科学出版社2000年版。[14] ［比］亨利·皮朗著：《中世纪欧洲经济社会史》，乐文译，上海人民出版社1964年版，第49页。[15] R.c.van Caenegem，Legal History：A European perpective，The Hamledon Press，London and Rio Grande，1991，p.127.[16] 张晓群：《欧洲的封建专制和封建压迫》，《二十一世纪（网络版）》，第20期。[17] ［德］哈贝马斯：《公共领域的结构转型》，曹卫东、王晓珏等译，学林出版社1999年版，第32页。[18] 许纪霖：《近代中国的公共领域：形态、功能与自我理解——以上海为例》，《史林》2003年第2期。[19] ［德］哈贝马斯：《公共领域的结构转型》，曹卫东、王晓珏等译，学林出版社1999年版，第22页。[20] ［德］哈贝马斯：《公共领域的结构转型》，曹卫东、王晓珏等译，学林出版社1999年版，第24页。[21] ［德］哈贝马斯：《公共领域的结构转型》，曹卫东、王晓珏等译，学林出版社1999年版，第218页。[22] 关于国家和市民社会两者之间的关系，思想界一直存在两种截然不同的架构：一是以洛克为代表的自由主义者的“市民社会先于或外于国家”的架构；二是黑格尔所倡的“国家高于市民社会”的框架。两者各有利弊，前者容易产生对无政府状态的误导：国家充其量只是“守夜人”，整个市民社会的兴衰都取决于盲目性、因果性的“看不见的手”，结果是导致经济领域间因分配不公而形成的贫富悬殊，因少数垄断的出现而导致的透过经济权力对人的自由的控制。后者则更为严重：尽管具有一定现实合理性，但隐含着国家权力可以无所不及和社会可以被完全政治化的逻辑，而这种观点及其隐含的逻辑往往趋于被用来作极权或集权的统治的张目。（参见邓正来：《市民社会与国家》）。国家、社会的二元结构，对新闻功能的解释提供了一个新的分析框架，但采信何种架构或另予创设，对新闻行使两种功能的权责范围自然不可或缺，不过因为本文此处在于探讨新闻功能扩张的现实基础，即“实然”而非“应然”，故在此不作说明，后文待述。[23] ［德］哈贝马斯：《公共领域的结构转型》，曹卫东、王晓珏等译，学林出版社1999年版，第1页。[24] 许纪霖：《近代中国的公共领域：形态、功能与自我理解——以上海为例》，《史林》2003年第2期。[25] ［美］费正清、刘广京编著：《剑桥中国晚清史（下卷）》，中国社会科学院历史研究所编译室译，中国社科出版社1993年版。[26] ［美］费正清、刘广京编著：《剑桥中国晚清史（下卷）》，中国社会科学院历史研究所编译室译，中国社科出版社1993年版。[27] 方平：《清末上海民间报刊与公众舆论的表达模式》，《二十一世纪》总第63期，2001年2月号。[28] 许纪霖：《近代中国的公共领域：形态、功能与自我理解——以上海为例》，《史林》2003年第2期。[29] 关于中国历史上是否存在过市民社会的问题，其主要观点概括起来有三种：（1）罗威廉（William T. Rowe）通过对晚清汉口地区商人的区别于“祖籍认同”（Native Idendity）的“本地认同”（Locational Idendity）而形成的市民社会的研究、冉玫铄（Mary B. Rankin）通过晚清浙江的公共领域的精英能动主义的分析以及斯特朗（David Strand）通过对民国时期北京种种作为参与政治的新领域的“非国家活动”的研究等等，而在不同程度上肯定了市民社会在中国近代史上的存在；（2）魏斐德（Frederic Wakeman）等学者则认为，清末民初的中国并没有出现上述论者所认为的独立于国家的市民社会；（3）另一些学者，如黄宗智（Philip C. C. Huang）则认为，在解释中国清末明初的历史时，无论从国家还是从社会角度都会遇到困难，因此他主张从国家与社会的交汇点，即他所谓的“第三域”来认识国家与社会的关系（以上参见邓正来：《中国市民社会研究的研究》）。本文认为限于自由经济发展严重不足，并为出现以资产阶级为主体的市民阶层，故不以为存在过真正的市民社会，但却有可能存在因商会联系起来的市民社会雏形。[30] 张育仁：《自由的历险——中国自由主义新闻思想史》，云南人民出版社2002年版。[31] 杨小凯：《百年中国经济史笔记》，http://www.xici.net/b616371/d36533401.htm。[32] ［美］费正清编：《剑桥中华民国史（上卷）》，杨品泉等译，中国社科出版社1994年版。[33] 康晓光：《再论“行政吸纳政治”——90年代中国大陆政治发展与政治稳定研究》，《二十一世纪》，2002年8月号。[34] ［美］费正清编：《剑桥中华民国史（下卷）》，杨品泉等译，中国社科出版社1994年版。[35] 笑蜀编：《历史的先声——半个世纪前的庄严承诺》，汕头大学出版社1999年版。[36] 李良荣：《社会生态环境和中国新闻改革》，《李良荣自选集》，复旦大学出版社2004年版。[37] 张军：《比较经济模式》，复旦大学出版社1999年版。[38] 李良荣：《社会生态环境和中国新闻改革》，《李良荣自选集》，复旦大学出版社2004年版。[39] 张宇燕、何帆：《由财政压力引起的制度变迁》，http://www.tecn.cn/data/detail.php?id=4531。[40] 钱蔚：《政治与市场互动中的中国电视制度变迁》，北京大学博士论文，2001年。[41] 因为诱因的相同以及未发生根本性的改变，我们认为现在的新闻改革是上世纪80年代改革的延续和深入。[42] 关于建国后的经济评述，参见杨小凯：《百年中国经济史笔记》。[43] 英国哲学家、历史学家和经济学家大卫·休谟（David Hume），提出了一条著名的原则——“无赖原则”。他认为，人们在考虑制度安排时，必须持定“人人应当被假定为无赖”这样一种假设。参见［美］斯蒂芬·L.埃尔金等编《新宪政论》，生活·读书·新知三联书店1997年版。[44] 邓小平：《在武昌、深圳、珠海、上海等地的谈话要点》，《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第375页。[45] 夏勇：《中国宪法改革的几个基本理论问题——从“改革宪法”到“宪政宪法”》，《中国社会科学》2003年第2期。[46] ［美］汉密尔顿：《联邦党人文集》，商务印书馆1982版，第264页。[47] 邹平学：《宪政建设和人民代表大会制度理论研讨会综述》，《深圳大学学报》2004年第5期。[48] 何清涟：《现代化的陷阱》，今日中国出版社1998年版。[49] 汪丁丁：《关于腐败的经济学分析》，《战略与管理》2000年第12期。[50] 何清涟：《现代化的陷阱》，今日中国出版社1998年版。[51] 王亚南：《中国官僚政治研究》，中国社会科学出版社1987年6月第1版。[52] 中共四川省委组织部课题组：《党政领导干部制度改革研究》，中共中央党校出版社2002年版，第2页。[53] 郭飞雄：《戈尔巴乔夫改革在意识形态领域的得与失》，《苏联为什么崩溃》，第三章。燕南网。[54] 参见沈宗武：《论苏联共产党高层权力结构的变迁与苏联解体》、陶文昭：《苏联模式终结于信息时代的黎明》，《二十一世纪》网络版，第19期。[55] 臧海群：《韩国的大众传播与社会发展》，http://academic.mediachina.net/academic_xsjd_view.jsp?id=2492。[56] 杨光斌：《政治学导论》，中国人民大学出版社2004年6月版，第111页。[57] 孙键：《中华人民共和国经济史》，中国人民大学出版社1992年版，第386页。[58] 张强：《新权威主义在中国》，http://www.cc.org.cn/newcc/browwenzhang.php?articleid=2582。[59] 汝信等编：《中国社会形势分析与预测》，社会科学文献出版社2004年版。[60] 社会学者刘玉能指出，中国的中产阶级（Middle Class）又称中产阶层或中间阶级，是一个社会学概念，它并非指马克思主义就所有制关系意义上的阶级，而是指社会上具有相近的自我评价、生活方式、价值取向、心理特征的一个群体或一个社会阶层。可以整理出中国中产阶层的认同指标有如下几项：（1）一定的知识资本及职业声望资本；（2）职业的工作及劳动方式；（3）职业权力；（4）收入及财富水平；（5）就业能力；（6）消费及生活方式；（7）公民、公德意识及相应社会关怀。[61] 李春玲：《中产阶层：中国社会值得关注的人群》，《2004年中国社会形势分析与预测》，社会科学文献出版社2004年版。[62] ［加］文森特·莫斯克：《传播：在政治和经济的张力下——传播政治经济学》，华夏出版社2000年版。[63] 党国英：《民主政治的动力：国际经验与中国现实》，《战略与管理》2003年第5期。[64] ［美］塞缪尔·亨廷顿：《第三波——20世纪后期民主化浪潮》，刘军宁译，上海三联书店1998年版。[65] 李强：《超越大众民主与权威主义——共和主义对中国政治转型的启迪》，http://www.tianya.cn/publicforum/Content/no110/1/9952.shtml。[66] 这里不去讨论政治体制改革严重落后于经济体制改革后衍生的潜伏经济隐患。[67] ［美］道格拉斯·C.诺斯著：《制度、制度变迁与经济绩效》，上海三联书店1994年版。[68] 房宁：《论民主政体的政治稳定功能》，《战略与管理》1998年第2期。[69] 曹凯：《从党内普选与分权到宪政民主——对中国渐进式民主化进程的思考》，http://www.tecn.cn/data/detail.php?id=5521。[70] 吴庸：《78年到88年意识形态领域内的较量》，《当代中国研究》2004年第3期。[71] 《邓小平文选》第2卷，第119页；第3卷，第137页。[72] 吴庸：《1978年到1988年意识形态领域内的较量》，《当代中国研究》2004年第3期。[73] 徐友渔：《知识界到底在争甚么？》，http://www.cnreads.com。[74] 谢岳：《“新左派”与自由主义的政治学之争》，《二十一世纪》网络版2002年8月号。[75] 刘军宁：《直接民主与间接民主：近义还是反义》，《共和、民主、宪政：自由主义思想研究》，上海三联书店1998年版。[76] 刘军宁：《有限政府与政体改革》，http://intellectual.members.easyspace.com。[77] 杨鹏：《德国社会转型的痛苦经验及德国企业家阶层的政治幼稚病》，《企业家与社会》2005年第2期。[78] 闲言：《再论民主缓行——与刘晓波先生商榷》，http://www.cat898.com/lib/readtext.asp?textid=1830。[79] 李景鹏：《试论我国行政改革的动力》，《行政人事管理》1999年第7期。[80] 杨鹏：《德国社会转型的痛苦经验及德国企业家阶层的政治幼稚病》，《企业家与社会》2005年第2期。[81] 臧海群：《韩国的大众传播与社会发展》，http://academic.mediachina.net/academic_xsjd_view.jsp?id=2492。[82] 美国公共新闻理论的创始人之一James Carey认为，民主的理念是一个“交谈者的社会”（Society of Conversationalists），而新闻的公众作用正在于“放大和改善”交谈者的交谈。[83] ［美］李普曼著：《公众舆论》，上海人民出版社2002年版。[84] 徐贲：《公民新闻、公众和公共政治》，http://www.tecn.cn/data/detail.php?id=5017。[85] 李景鹏：《关于科学决策与民主决策》，《北京行政学院学报》1999年第1期。[86] 江宜桦：《公共领域中理性沟通的可能性》，《知识分子论丛》第1辑，许纪霖编，江苏人民出版社2003版。[87] 江宜桦：《公共领域中理性沟通的可能性》，《知识分子论丛》第1辑，许纪霖编，江苏人民出版社2003版。[88] C. Wright Mills， Power， Politics and the People: The Collected Essays of C. Wright-Mills. Ed.， I. Horowitz. New York: Oxford University Press， 1963， p. 299.[89] Edward W. Said， Representations of the Intellectual. New York: Pantheon， 1994， p. 22.[90] 参见徐贲《公民新闻、公众和公共政治》，见《世纪中国》。[91] Jay Rosen， “Making Things More Public:On the Political Responsibility of the Media Intellectual.” Critical Studies in Mass Communication （December 1994）: 363-388。Edward W. Said， Representations of the Intellectual. New York: Pantheon， 1994， p. 22.[92] ［美］托马斯·戴伊：《谁掌管美国——卡特年代》，世界知识出版社1980年版，第119页。[93] Jay Rosen， What Are Journalists? New Haven， CN: Yale University Press， 1999.[94] Jay Rosen， What Are Journalists? New Haven， CN: Yale University Press， 1999.

第二编 调研

我们在不同领域都曾经或总是面对过类似这样的追问：我们是谁，我们在哪里，我们将要向哪里去，如何才能到那里。

对于新闻改革而言，理论思考的意义在于确定“我们是谁，将要到哪里去”，而回答“我们在哪里”，就必须贴近地面，剖析脚下的土壤。只有完成理性思索、了解现实，找到两者的差距之后，才能为解决“如何到那里”提供具体的方向。因此，在上编——《理析编》中完成新闻功能扩张的规律之后，我们在本编——《调研编》中，选择当下有代表性的广电新闻栏目个案作具体分析，以概括我国广播电视新闻的总体状况，将变革中的冲突、合作关系还原为利益幕布后的各自代理人，为廓清现实作出努力。

本篇采用的是体验法、深度访谈和文献研究的综合研究方法。课题组成员有过多年地方台、中央台工作经验，为体验法提供了可能；2004年底到2005年初，课题组分赴北京、上海、江苏、广东和甘肃五地的电视媒体，对10个电视台、56个电视新闻栏目的分管台长、频道总监、部门主任、制片人或主编，以及一线记者编辑共115名从业者进行了深度访谈；对中央人民广播电台、国际广播电台、北京广播电台三家媒体的十余名从业者进行了深度访谈。同时，课题组还将辩证分析以港台为主体的学者和大陆学者的相关研究成果，以获得对现实的更深了解。

如果把电视新闻栏目定义得更加广泛，那么包括专业资讯栏目、娱乐新闻栏目、新闻谈话栏目，全国从中央到县市台的新闻栏目将以

[1]万计。面对如此数量众多、类别庞杂的新闻栏目，如果在规定的时间内，以有限的人力做全面的梳理、研究，几乎是一项不可能完成的任务。因此，本编将延续上编中对新闻改革过程实际是新闻功能扩张在各种利益争夺中“拉锯战”的认识，根据功能特征作为栏目的分类、取舍标准，选择改革进程中的难点、重点功能，有所为有所不为。

在新闻需求日益细分的今天，各个新闻栏目的定位也更加明确、单一。尽管还有极少数栏目体现着多种传播功能，但绝大多数栏目要么突出某种特定的功能，要么干脆只寻求单一功能定位，以在竞争中确立鲜明的形象标识。我们把“告知”功能定义为保证公民对所处自然环境、社会环境中关乎基本生存信息的了解；“宣传”功能具体为对执政意识形态的阐释、论证、保护；“监督”功能则集中在对国家机关及其工作人员，以其所掌握公共权力进行主观故意的公共利益侵占行为的揭露报道方面；以促进民情、政情上下通达，营造理性、平等的公共空间作为“沟通”功能的主要特征；以提升国民人文、科技素养的文化、社会科学、自然科学领域内的报道归于“教育”功能的体现；把方便受众日常生活的辅助类信息归入“服务”功能；最后，把单纯以满足受众感官享受、刺激为收视兴趣点的报道定义为“娱乐”功能的范畴。在告知、宣传、监督、娱乐、教育、服务、沟通等功能类别中，我们都能在其中找到与之相对应的新闻栏目，比如依次可以为《整点新闻》、《新闻联播》、《焦点访谈》、《体育新闻》、《文化报道》以及近年来在地方兴起的以《南京零距离》、《1860新闻眼》为代表的“民生新闻”和“公共新闻”。

我们还认为，广电新闻改革发展到今天，改革的难点已不是形式上的创新，而是内容上的突破，尽管我们依然承认包装的能力不足；改革的重点不是娱乐和教育，而是在监督、沟通以及看似得到充分实[2]现的宣传，虽然娱乐化的浪潮已经对严肃新闻的领地一再侵蚀。基于这样的判断，我们在以后的探讨中重点关注以下栏目：中央电视台的《新闻联播》、《焦点访谈》、《新闻调查》；中央人民广播电台的《全国新闻联播》、《新闻纵横》；河北电台的《阳光热线》；江苏广播电视总台的《南京零距离》和《1860新闻眼》。

第四章 五类栏目：当下广播电视新闻实践中的个案分析

在宣传功能方面，以《新闻联播》、《全国新闻联播》为龙头向下延伸，基本代表了大陆地区广电新闻宣传的总体格局；在监督功能方面，《焦点访谈》、《新闻纵横》延续了《新闻联播》、《全国新闻联播》的代表性。不同的是，宣传功能的栏目在意识形态方面力图建构，监督功能栏目的本意也是建构，但不经意间为其赢得巨大声誉的那些节目往往又在扮演解构角色。而河北电台的《阳光热线》，作为近年来地方探索舆论监督的后起之秀，成为广播新闻界比较有影响的新兴代表；在沟通功能方面，中央电视台《新闻调查》虽然有部分选题与《焦点访谈》类似，但解析的角度更多的是指向深层的体制性弊端。江苏电视台《南京零距离》、《1860新闻眼》是近几年来地方电视新闻的代表，前者开创了被称作“民生新闻”的地方新闻时代，后者则曾经试图建立“公共平台”的标识，把民众参与作为沟通功能的主打推向前台，引发了业界、学界对公共新闻的热烈讨论。

分析的目的，在于考察宣传、监督、教育、娱乐与服务、沟通等新闻功能的表现、分化与演变，为评价当下广电新闻实践的表现确立坐标。其中，监督权力和民主参与两项将是观照的重点。

4.1 语塞的宣传者：《新闻联播》、《全国新闻联播》

对于“联播”类节目，最重要的挑战在于“入眼”之后是否“入心”，就是正视它“宣传”之名下意识形态建构和信息的政治沟通效果如何，而不是仅仅停留在如何美化形式吸引观众的收视兴趣上。对于《新闻联播》而言，仅注重形式的评价很可能忽视观众收看时买椟还珠般的结果，也掩盖了问题的真正所在。[3]

大众传媒具有易被“把关人”控制的特性。在已有的传播学研究中，综合的基本理论框架都认为政治权力是对媒介组织的直接正式[4]控制要素：

正是因为这样的理论支持，本节的个案分析始终坚持首先从政治控制视角切入。在明确了政治控制在新闻节目生产中的关键性作用之后，紧接的问题是政治控制如何确认把关的评定体系，以及如何通过组织传递落实评判结果。

创办于1978年1月1日的中央电视台《新闻联播》，是中国寿命最长的电视新闻栏目，历经自封闭至开放这一时代变迁；自县市到中央，《新闻联播》的“主新闻”系列格外齐整，构成了中国特色鲜明、风格统一的最为庞大的栏目集群；出身显赫、政治属性最强，在各类新[5]闻栏目身处功能中心，成为关注焦点，这可以从1981年的两项规定、审片级别到人员待遇、技术装备得到证明；收视群体最为庞大，常年稳定在3.5亿左右，列全球单一新闻栏目之冠。在广播方面，中央人民广播电台晚间六点半播出的《全国新闻联播》，成立于1951年5月1日，在电视成为第一媒体之前有着比《新闻联播》更加辉煌的历史。两者基本上属于一类节目，内容上也有很大的重合度，同样要求全国地方台无条件转播。两者都是着眼于全国，比较宏观，时间长度也一样，新闻价值标准也基本类似，故以下以《新闻联播》为代表加以分析。

对于《新闻联播》担负宣传功能的栏目定位，制作者非常明确。这从央视编撰的《电视新闻节目制作与播出》一书对其工作流程和编辑原则的记述中，很容易发现：每天的9：00、14：00、20：00，由新闻中心值班主任召集三次新闻中心报题会，传达通报最新宣传精神与宣传口径。筛选各部门记者新闻选题，确定入选当日《新闻联播》的题目，而后由各负责人督促、准备；而被内部规定为《新闻联播》[6]编排五大原则的前两位，都紧密围绕“宣传”服务。首先确保中央总书记等党和国家领导人的时政活动，以及党中央重要政令在《新闻联播》第一段落播出，“《新闻联播》是党中央的喉舌，是国家机器的重要组成部分。广大干部群众每日收看《新闻联播》就是要看中国政府的立场”。第二是围绕阶段性宣传战役，保证重大典型、系列报道的优先播出。“鲜活的事例、生动的报道具有打动观众、统一思[7]想、教育群众的宣传效果”。

正是因为坚持这样的运作方式和编辑原则，使得《新闻联播》作为一个日播节目在通常社会状况下表现出相当稳定的内容特征。所以，这里随机选取中央电视台2005年5月29日的播出节目，作一个简单的内容分析，意图为随后的深入分析提供感性材料。2005年5月29日中央电视台《新闻联播》节目单

最为简单的评价体系就是二分法的形式和内容两个方面。就形式而言，《新闻联播》近年来确实改进很多，引进了现场直播，记者现场报道增多，注意新闻现场、新闻人物的声音拾取。而常遭诟病的“报告式”播音方式和“公文式”新闻语言，当然缺乏人性传播的魅力，但作为国家机器一部分的栏目特殊属性，决定了播音员和解说词不得不放弃个性表现，而只能符号化出现，以免影响代表政府表态的官方形象。

在广播领域，《全国新闻联播》也是选择以宣传“应知”信息为报道的第一标准。“从投入来说，我们开编前会也好，开什么会也好，[8]主要研究的选题就是这两档节目。别的选题没有很重视地去研究，下放给部门了。而且现在调动的人力也是最多的，记者站、采访部等，各个部门都为这两个栏目供稿，别的节目都没有这样。”并且，“这两个重点栏目来自中宣部的指令性报道，可以说占的分量不是很多，但也可以说是很多。虽然每次中宣部指令性的报道在里面就是三到四条。如果按条数来说，这个比例并不大；但是如果从突出重点来说，占了一半。现在来说，我们《保持共产党员先进性》这个栏目是规定的，《科学发展观》是规定的《永远的丰碑》、《时代先锋》都是规定[9]的，这些往往篇幅比较大。”

评价一类新闻栏目是否需要改革，决定性的标准不是形式上如何尽善尽美，而在于是否完成其赋予的功能。对于《新闻联播》类的栏目而言，定位于“宣传”已是各方都认同的事实，比如内部人将其比拟为“党中央的喉舌”，外来者将其描述为“指令型传媒体制”下的[10]“舆论公司”。感情色彩的不同，在于立场选择的差异。如果不回避的话，海内外对于传媒角色的各自表述，其外壳下是对于根本政治体制的分歧。尽管对于这样的分歧，顾准在半个世纪前就预言两者必然会融合、竞长。但无论如何，对于“宣传”功能的褒贬在情绪上是显见的。因此，在评价《新闻联播》类栏目的所承载的功能实现时，一个不得不做的工作，就是尽可能地暂时置身局外，对“宣传”功能做一个学理的正名。

和平时期“宣传”的目的，并非如同战争年代简单的意识形态灌输，而是在于协助政治控制。作为一种普遍的政治现象，政治控制指的是国家为了共同体的价值目标对社会进行规约与调整的过程，其实质是国家与社会的关系。任何一个社会都需要以国家为主体的政治控制活动，只不过有专制和民主之分。政治控制存在一个限度问题，过度与不足，都会对社会发展带来消极后果。前者表现为国家对社会资源的抽取、对社会集团与成员的管制和规约妨碍了社会的健康发展；后者将表现为安全、秩序等公共物品的供应不足，以及社会力量孱弱[11]时国家无法提供社会足够支持，培育社会成长。

当代中国的政治控制是通过组织、经济制度、意识形态以及群众[12]运动等控制要素完成的。显然，对于新闻而言，国家是通过组织和经济制度控制媒体，进而运用新闻成品的宣传功能进行意识形态的传播、建构和群众动员。对于意识形态的传播、建构，“意识形态”不再是19世纪初拿破仑赋予的贬义色彩，其在国家运行中的重要角色得到公认。恩格尔（Engel A.）概括了形形色色的意识形态功能：提供认知结构，人们据此来认知、了解与解释这个世界；提供规范的公式，即对于个人的与集体的行动与判断的指导；整合冲突；促成自我[13]认同；提供目的与行动的承诺，因而成为个人集体生活的动力。对于群众动员，类似于“文革”的群众运动已不可能，而变为群众动员时必须的政治沟通。而做到这一点，需要的是权威媒体的权威栏目发布的官方信息。对于电视新闻而言，《新闻联播》无疑担当的正是这一角色。

所以，搁置根本意识形态本身的争议，新闻执行“宣传”功能本身并无不妥，并且在一个国家顺畅运行中是必需的，这和新闻的本质是信息并无冲突，两者是载体和部分目的的关系。对于一个全国平均收视率达到26%、具有独特属性的栏目来说，评价《新闻联播》的工作绩效，不应该仅仅停留它的到达率上，那是广告招标时最重视的数据。高收视率的背后，不能只归因于各省市台被要求统一转播，还因为它是政治中心公开发布政令的第一管道。但是这也不是它唯一需要承担的职能，更重要的在于“入眼”之后是否“入心”，就是考察它“宣传”之名下意识形态建构和信息的政治沟通效果如何。这将是指导此类栏目改革的依据，而不是仅仅停留在如何美化形式吸引观众的收视兴趣上，对于《新闻联播》而言，仅注重形式的评价很可能忽视观众收看时“买椟还珠”般的结果。

由于种种原因，我们没有对《新闻联播》的观众做宣传效果的抽样调查，这确实是课题组的遗憾。但是，有两个结论可以为我们提供参考。一是央视自己对《新闻联播》观众群的调查，呈现出《新闻联播》观众的三个基本特征：青年观众少、中老年观众多；干部观众在群体中比例高而群众比例低；北方观众比例高而南方观众比例低。另外一种方法是倒推法，即如果已有的研究表明意识形态建构在现实人群中遭遇普遍障碍，那么作为26%的《新闻联播》观众也应是如此。这也反证《新闻联播》的宣传效果并不成功，并且也揭示出这种不成功是宣传技巧不足造成的，还是内容本身弱势这样更为根本性的症结造成的。

针对传播内容本身提出考察要求，似乎是多此一举。但是如同把注意力集中在如何修建更好的管道，而不在乎管道中流的是油还是水，那么无论把多大的力气用在提高管道的密闭性上，那么最终输送的液体也不一定被庄稼吸收。同样，如果在研究中回避问题，要么会成为不负责任的妄言玄思，要么变成用“假语言”研究“假问题”。而把意识形态建构和新闻联系在一起，是因为已有的研究表明，意识[14]形态的传播就是政治社会化，即政治文化形成、维持和改变的过程。而在家庭、组织、大众传媒三种政治社会化的主要结构中，大众传媒[15]起着重要作用。汤森（James R Townsend）在研究当代中国政治社会化时认为，大众传媒具有如下社会化特征：信息资源的国家化；[16]独特的语言系统；教育性风格。更有文章明确指出，当代中国大众传媒在社会化过程中主要履行以下功能：传播、引导社会主义价值观，目的是使社会主义成为群众的普遍信仰；宣传、解释国家政策，让更[17]多的人来支持政策的施行。可见，将《新闻联播》和意识形态建构紧密联系在一起并非毫无依据。

当代中国意识形态从结构上来看由三个层次构成：共产主义；集体主义；民族主义。其中共产主义是其内核，它是整个社会与政治制度的价值取向。但越来越多的研究表明，由于人民越来越重视“当世”的即时报偿，这一内核的凝聚作用确实在下降：

市场经济多元化格局促进了利益需求多元化和物质消费多样化发展，诱导了人们政治文化、政治道德、政治价值观及生活方式的非理性选择……人们生产生活环境及就业就学途径发生了变化，从前所获取的政治信仰、追求、观念、意识发生了前所未有的震荡和嬗变，与其感知的社会现实反差太大……自20世纪80年代以来，以经济建设为中心已经成为社会的主导思想和全民共识，它的合法性得以确立本[18]身，便无言宣告了意识形态神话的终结。

这样的论断不一定准确，但它作为一种担忧确实存在，早在前苏共崩溃时，中国共产党的领导人对苏共解散时党员的冷漠反应就很有感触，并在许多场合经常讲：为什么当戈尔巴乔夫宣布解散苏共时，苏共的党员很平静地接受了这一事实，而不是为了维护党的存在而抗争？这样的提问实际上包含着对中共党员政治状况的担忧。2000年中共中央组织部组织了全国30万名党员思想状况问卷调查，这次调查的结果一直没有全面公布。这种担忧影响了后来的党建指导思想，从2000年起，“党的意识是执政党带有根本性的问题，全党同志都要增强党的意识”的提法开始出现；针对党员中存在的理想信念动摇、宗旨观念淡薄、组织纪律涣散等突出问题，党的十六大作出了在全党开展“保持共产党员先进性教育活动”的决策，该活动于2003年展[19]开试点，2005年全面展开。

而集体主义是建立在高度集中的计划经济制度上的一种价值形态。它的维持必须具备两个条件：一是国家垄断社会资源；二是平均主义的资源分配制度。前者是后者的前提，而后者才能让社会成员摒弃一己之私。但是，这两个基础条件在市场经济条件下都已不复存在，经济转轨中个人利益与集体利益的冲突深陷于政治制度中，导致统一意识形态建构遭遇了强大的离心力。“强调不平等和抵制等级制无处[20]不在，这种矛盾根源于复杂社会制度中固有的价值观”。

惟有民族主义，在强敌环伺的国际环境中近年来一支独大，但意识形态处于弱势地位已经明显。如果不加调整，最终的结果可能是看似控制着传播的主渠道，继续着你听我说的状态，而实际上话语权已[21]经悄然旁落。国外对“隐藏文本”的研究提醒我们：公开的官方文本如果没有真实地反映弱者、从属者与支配者的关系，那么对现有权力的公开承认往往是一个伪装。前苏联意识形态的崩溃和“文革”结束时看似几乎一夜之间的民心向背已经一再证明了这点。也许这才是摆在《新闻联播》类栏目面前难以承担的真正挑战。这一方面再次说明新闻改革是一个多因素关联、放眼全局的系统工程，另一方面也说明新闻改革的不确定和被动局面，即改革中我们往往忽视了更为根本的制约因素和评价标准，并且这些因素又非新闻领域力所能及。

而对于《新闻联播》的另外一个目的——政治沟通，因为只强调“上传下达”，而忽视了“下传上达”，信息单通道的结果是“政府喉舌”与“民众呼声”在音量上不对称，导致联播类节目的功能非常狭窄，受众多有不满。作为这一局面的反证，开创时追求信息“自下而上”特色的《焦点访谈》，其早期受观众热烈欢迎证明了这一信息需求。

4.2 乏力的监督者：《焦点访谈》、《新闻纵横》、《阳光热线》

1994年4月1日19∶38《焦点访谈》的开播，将电视新闻人的职业荣誉推到了顶峰。在创办人的设想中，它“不以反对派、在野党之身份或持不同政见者之目光来观察社会、分析问题、采访事件、制作[23]节目；更不能‘过把瘾就死’”。这样的心理准备，使得尽管监督类节目的比例一降再降，“命题作文”一加再加，但它依然走过了十多年。即使是在2004年8月中央要求规范舆论监督时，依然和中央人民广播电台《新闻纵横》栏目被特别批准为可做“批评报道”类题材的两大中央级广电栏目。《新闻纵横》比《焦点访谈》晚开播半年，同样是一档以舆论监督为主要特色的深度报道节目，也是中国广播界影响力最大的新闻评论节目之一，一年曾经拿到3000万的广告，这在广播界是一个惊人的数字。直至今日它仍然是中国之声频率社会影响力和经济效益最好的栏目，并终身享有“中国新闻名专栏”荣誉。《焦点访谈》、《新闻纵横》之所以诞生于同一时期，获得同样的报道“特权”，根源于其成长的社会背景。1992年“南巡”讲话之后，经济改革再次启动，而推动改革的一个关键动力就是来自于权力的下放。“解集权化”唤起了各地方、部门、单位以及社会团体的积极性。而在这一过程中，各地方和各部门之间出现了不同的利益取向，现有体制在利益协调上遭遇挑战，中央开始被迫与地方、部门之间讨价还价，才能使各种重要的政令得到执行。尤其是地方的独立发展不可避免地造成了经济和政治上的地方主义，使得中央甚至陷入了一场“国家能力”不足的危机。现实中“中央屡次强调指出”的句式，正说明了屡禁不止的无奈。这种现象实际上已成为20世纪80年代末以来持续受到政治学研究者高度关注的一个社会问题。而《焦点访谈》、《新闻纵横》中往往“大快人心”的节目样式，正是揭露地方政府及其官员的弊政、劣行，虽然这对先于之前播出的《新闻联播》、《全国新闻联播》中的某些内容产生了一定的解构效果，但决策者依然承担了这一点，并且通过规定比例、“命题作文”的形式加以弥补。于是，《焦点访谈》等在“用事实说话”的过程中，被中央政府通过嘉奖、领导题词、特许令等形式吸纳了，成为“说话”的“御史”、[24]“言官”、“钦差”这一“新型的行政治理技术手段”。正是这样的隐性身份，根本保证了《焦点访谈》等在地方政府、官员中的威慑力和生命力。从这个意义上说，《焦点访谈》、《新闻纵横》和《新闻联播》、《全国新闻联播》一样，本身就是中央政治体系的组成部分。

所以，《焦点访谈》类栏目承担的功能，本质上是舆论监督下的政治沟通，这是它与各省市小“焦点”的根本不同之处。而地方小“焦点”在蓬勃兴起之后的声势渐弱，很大程度上是因为地方并不需要这样的“御史”角色。得不到政府支持、部门利益打架的结果，使它们很难播出有分量的监督类选题，诸多小“焦点”也不得不另觅生路，比如转走“民生新闻”。以下我们分别摘录课题组2004～2005年对中国北方、南方和西部的省级同类栏目制片人的访谈记录。他们热切的话语，可以让我们从另一侧面感知地方台舆论监督节目的困惑与障碍：

从社会的收视期待来看，从理论界的研究方向来看，都是把你定位到舆论监督这个范畴里，似乎你存在的价值就是这个。但事实上，你不可能按照这个定位来运行。我想《焦点访谈》在这方面没有省台的困惑大，中央台报道一些小的市、县，不大容易受干扰，就是指那种说情啊！省市里就很容易，因为彼此的距离太近。这种情况经常碰到，有一些说情毫无道理，完全不讲原则；而有一些题材、人物和领域你也是很难涉及的……今年上半年批评报道出了几件纠纷，领导过问的时候，我们给他们算得细，说有的叫曝光类，有的叫思考类。领导说什么叫思考类!就是曝光。都给算起来，4月份就达到60%。于是在导向上就产生了些问题。舆论监督节目就是处在这么一个状态当中，不是很明确的一种节目类型，定位也存在一些模糊。

老虎不能打，即使是死老虎也难打；苍蝇又打不着，因为它会飞。要说监督到哪一级，除了个别地厅级死老虎能打之外，有时候一般的村委会干部都打不着，更不要说镇、县一级领导了。

目前舆论环境的宽松不是体现在力度上，可能是体现在报道的范围上、数量上。但力度不是体现在有这么一件不好的事情上，还要体现在通过这件事情的尖锐性和深刻性上。当前舆论监督环境只不过是宽松了，就是说某些东西我们可以往外报了，某些东西不是那么强烈地受到限制了。我期望舆论监督类节目的定位应该是在后者，就是要[25]在加强力度上。

当然，一个结果的背后原因往往是多重甚至矛盾的，中央政府担心基层政权权威丧失而失去执政链条的控制力，也可能是地方“焦点”难以得到高层官方支持而丧失生存机会的原因。

不可否认，《焦点访谈》的影响力和收视期待近年来有所下降，[26]收视率自黄金时期1998年的27%降到现在的不足10%。这其中的原因很多，包括节目样式、内容“十多年来如一日”造成的收视疲劳，但近年来地方大员以“破坏基层政府形象，影响执政能力”的强烈反弹也是《焦点访谈》题材趋软、失去收视吸引力的更重要原因，但因为具备中央治理手段的本质，使它目前依然执掌着其他栏目难以企及[27]的权威，成为中国“最具影响力”的新闻评论节目。因此，评价这样一个栏目的过去和将来，应该把它放到政治沟通这一更深、更远的视野中审视。

政治沟通的基本内容是政治信息的传递，它分为自上而下和自下而上两种方向，从而形成政治系统内外不停的交换与运动。它借以运动的载体就是通常所说的信息通道，阿尔蒙德（Almond，Gabriel [28]Abraham）形象地认为它是“政治稳定的血液循环系统”。对新中国而言，在《焦点访谈》类节目大规模出现以前，很长时间的政治沟通事实上局限在一种自上而下的单向沟通：依靠大众传媒、官方文件、[29]工作组这三种严密的组织系统来完成。其中，大众传媒除了依托如《新闻联播》这样的主要管道进行宣传、动员之外，还承担着采写内参的任务，比如新华社编写、按照密级和阅读范围分层的《红头内参》、《内参编辑》、《国内动态清样》、《清样附阅》、《国际参考》、《参考资料》、《报道参考》、《大内参》等。[30]

这样的“秘密沟通”体制，虽然也可以得到一部分自下而上的信息，但由于实际上营造了一个内外有别的“信息金字塔”。比如《新闻联播》看似高居位置的顶层，实际上处于内容上的底层，公众对负面信息的了解甚少，只有依靠“小道消息”这一容易泛滥却也容易扭曲的信息途径交流，造成的后果，一是正统渠道信息在社会中信度不高；二是群众开始用弱者的抵抗方式——形成统治默契，用[31]“假语言”应付上层的信息搜集，玩装模作样的政治游戏。“一个革命政党，就怕听不到人民的声音，最可怕的就是鸦雀无声。现在（1978）党内外小道消息很多，真真假假，这是对长期缺乏政治民主[32]的一种惩罚”。

尽管《焦点访谈》中也有某些为中央推行政策作舆论造势的节目，并且比例有上升之势，但显然为《焦点访谈》赢得巨大声誉的是其为国人提供了政治沟通自下而上的公开、平等的信息管道。从这一点上说，《焦点访谈》作为上世纪90年代初新闻改革上升到一个新台阶的标志，当之无愧。然而，当《焦点访谈》面对平均每天500多个热线电话、1000多封电子邮件、500多条手机短信、300多封来信时，这样一事一报式的“舆论监督”，难免要生杯水车薪之叹了。“技术治理手段”的本质属性，决定了《焦点访谈》只能在有限的空间内开发体制内资源，这也是为什么其间一些节目给人或是题材“焦点”不热、或是分析戛然而止、或是方式简单粗放的感觉了，同时也是对于事件的内在因素与整体模本、事件背后的社会发展体系这样触及社会问题背后潜在的根源问题，以及提升公众的思考能力方面却乏善可陈的原因所在。比如，当批评法院贪污时，追溯不到法院的经费并非独立拨付，而是挂靠的各级财政，而当地方财政紧张时，问题就容易出现，这涉及到公检法的是否具备独立经济依靠，进而保证独立地位的制度不足。这样的结果是，往往板子打在“坏事”、“坏人”身上，即使题材一再重复，也要在片后评论中强调这是“极少数人”。如此缺陷，连内部的有识之士都直言不讳：“《焦点访谈》——只有污点，没有焦点；只有名栏目，没有名记者；只有政策思[33]维，没有媒介立场；只重社会责任，鲜见专业理想”。

依附于行政权力的舆论监督也很容易被行政权力下的“潜规则”制约。据中国人民大学新闻与社会发展研究中心2004年7月在广电系统内所进行的一项调查显示，认为“说情风”现象“很严重”和“严重”的选择率，广播为25.6％，电视为37.4％。“说情风”的压力来自多方面，如党政领导机关、企业、媒体关系户、朋友老乡、本单位领导等等。另又据2005年9月17日新华社报道，“控负”——常被一些政府部门负责新闻宣传的干部挂在嘴边，含义是“控制对本地区、本部门的负面报道”：

为了“控负”，他们常常“无可奉告”或干脆不接电话，甚至使用“拿不上台面”的手法：一旦记者采访的内容稍有涉及负面的东西，他们便“贴身”跟随，明为“协助”采访实是干扰采访；在媒体中培养“眼线”，在本单位负面新闻曝光前获得消息，以便有时间动[34]用各种关系去“灭火”；用金钱、贵重礼品收买记者等……

而《焦点访谈》受制于“说情风”的困扰，已经随着《中国青年报》对央视门口“两条队伍”的报道而闻名，监督类的报道比例受此拖累一降再降，也成为主创者多次向上级反映的主要内容。

在我们所访谈的广播界从业者中，绝大部分人都认为，现在监督口径有收紧的趋势，昔日的一些较有锐气的栏目和媒体，当下有钝化的迹象。“有的时候真出不了，触及不了，你无法触及，你就觉得后面有一个大大的手在阻止你进入这样的一个状态。这当然是现状了，[35]特别是做批评报道的时候，任何记者都是这样的。”作为个体，有的广播新闻工作者认为，只能随着国家形势去适应。个别的有什么期盼，好像没什么用。对于新闻专题、舆论监督报道、批评报道而言，广播新闻从业者认为十多年以前最为宽松。

行政权力运行中的“潜规则”又直接催生了舆论监督中“潜规则”的出现，这在底层级媒体中更为明显。对于《焦点访谈》而言，顶级的垄断平台、核心权力的庇佑，使得它在监督中对广告市场的占有率这样的商业利益考虑并不过于看重。但对于一些身处“说情风”和“广告费”夹缝中生存的底层级媒体，“舆论监督”在媒体经营者眼里就成了“两面不讨好”的事情。并且，这种自上而下的压力传导至一线记者身上之后，又产生了种种分化：一部分人在接触选题之初，就开始做“能否播出”的判断，久而久之，对舆论监督选题敬而远之，甚至其中的小部分人采用“既然不能战胜它，就加入它”的策略，利用制度缝隙做“掮客”，孳生了大量媒体腐败的寻租行为；另一部分人则深感束缚过多，与自己入行的期望不符，干脆改行；只有不多的一部分人能够长时间地坚守，采取变通的方式，继续着自己的新闻理想。“潜规则”的渗透能力颇为惊人。作为一档舆论监督栏目，《新闻纵横》获得了广泛的赞誉。他们制作播出的《假药流进北京城》、《调查东方大学城黑洞》，以及早期制作的《江苏打假暗访实录》、《霸州枪击案》、《寻找小良》、《对黄淑荣的精神病调查》等节目，都曾在社会上引起强烈反响。栏目也一直以坚持正确舆论导向，对重要事件进行深入的报道和背景分析，对社会经济领域的事件做调查性报道为理念。但实际运行中也难免杂音。如2005年10月9日的报道《破解蓝领紧缺之困》，围绕我国当前经济发展中，尤其是制造、机械、加工领域中存在的专业技术人才紧缺问题进行了报道，充分肯定了“山东蓝翔高级技工学校”的成功经验和对国家经济发展做出的贡献。但整个报道还是让人感觉像一则“软广告”。报道中这样说道：

记者在蓝翔技校采访时发现，在蓝翔职业技术学校的招生大厅看见来办理入学手续和咨询的家长、学生络绎不绝；在蓝翔职业介绍办公室坐满了招工的企业代表，他们正等待着学校为他们安排即将毕业的学员。

报道中还出现该校董事长多次出来讲话为企业做宣传。巧合的是，“山东蓝翔技工学校”是中央人民广播电台的一家重要广告客户。尽管编辑、记者花了很大功夫对报道进行“整容”和“包装”，但还是会让听者有所疑惑。如果连《新闻纵横》这样的栏目都无法根除商业利益的侵袭，更多的栏目又会怎样。这样的节目，显然不能归入舆论监督的范畴中，更为突出的是，这一个案来自于一组名为“2005中国企业报道”的系列报道中。而这绝不是《新闻纵横》栏目的个别现象，在全国媒体行业内，“公器私用”谋取自身经济利益，已经见怪不怪。

尽管在任何一个领域都不可能完全根除“潜规则”的存在，但如果泛滥程度已经到了麻木的程度，就要反思是否在正式制度的供给上出现了不足或者缺陷。有文指出，应尽快增加制度供给：健全法制，使各项改革措施有法可依，尽量减少规章制度的模糊空间。比如对传媒的分类管理制度，对公益事业型和产业经营型媒体进行严格的区分，实施不同的产业发展指导政策；设立独立的规制机构，减少行政审批，推行公开、公正、透明的决策程序；社会监督力量的民主参与。如行业协会、受众团体、独立的民间学术调查研究机构等参与到新闻[36]传媒的变迁过程中。

以上的对策在理论上可以作为较好的尝试处理方案，但制度变迁本身，除非突然发生重大的社会变革，否则将是一个长期过程。并且，我们认为在相当长时间内不会出台媒体自由创办的政策或者法律，尤[37]其对于组织架构上较报刊更加严整的广电媒体。因此，广电媒体的监督类栏目自身必须寻找暂时性的解决办法。

在广播领域，近年来兴起了以《阳光热线》为代表的“行风热线”栏目现象。由河北电台与河北省行风评议办公室联合举办的《阳光热线》，开播于2002年6月3日，是全国省级电台第一家在早间黄金时段推出的“舆论监督类”热线直播栏目。节目运行方式是参加行风评议的河北省省直51个部门，每天早上7∶30～7∶50，由一名厅局主要领导带领几位处长轮流到直播间，现场接听全省听众的电话和手机短信，围绕一个主题，解答政策咨询，受理听众投诉。这档栏目在一定程度上突出了广播本土化有效服务和借力发挥监督的功能，为政府搭建了一个施政的平台。栏目开播后的两年多时间，全国相继有20多家省级电台开办了此类栏目。在这些栏目背后，政府和媒体两股力量形成了一种合力。政府借用媒体这个平台，实施自己的政务改革和政务管理，媒介在很大程度上扮演了政府的“传声筒”和“T型台”角色，解决了群众很多实际困难，应予充分肯定。但访谈中一些业者反映了这样的担忧：如果没有书记、省长、宣传部长等高层官员的支持，哪个厅局的领导愿意一直到电台做客？领导的更替如何能够不影响栏目的可持续性；老百姓所反映的问题越来越“鸡毛蒜皮”，听众们可能产生收听疲劳，厅局长最后也会产生疲倦感，节目如何可持续发展？《焦点访谈》自身也在酝酿着调整。例如一种呼声是将“下一个十年”的目标锁定在公共新闻上。他们认同美国北卡莱罗那大学新闻与传播学院的教授梅耶（Philip Meyer）的六个对“公共新闻”的界定：

公共新闻要重新树立公共意识，让大家关心公共生活；新闻媒体应该对那些重要的公共问题关注时间长一点，不能总是从报道一事很快地转向另一事；不能仅仅关注事件本身的报道，还要帮助公众看到事实背后潜在的社会问题的根源；不要只关注极端，关注反常；对有关政治争论的报道，应该重视争论的内容而不是热闹的技巧；要培养[38]公众的思考能力。

可见，公共新闻的精神核心是将观众作为公民，并由此作新闻内容和报道方式的选择和操作。而这种取向本身，他们也意识到要面临业务上的难度：需要做大量的公共舆论研究，以准确把握公众的观点和需要；如何有效拓展报道的深度，触及事件模本的深层社会成因；巨大的人力资源成本与社会调查成本支付。

然而，像《新闻联播》类、《焦点访谈》类这样的栏目，决定其未来的障碍还不是业务困难本身，而是政治控制的限度这一原本出发点。纯粹地说，由于在无政府主义、极权主义、全能主义以及自由主义政治中政治控制的限度各异，所以给出什么是合适限度的具体标准是不可能的。但政治形态发展史已经表明，国家与社会逐渐分离、国家与社会之间的界限渐趋清晰已是趋势。因此，这为描述政治控制的合理限度提供了抽象的标准：一是国家活动是否以社会需求为价值取向；二是政治控制的限度是否随着社会的变化而作出适当的调整；三是政治控制是否建立了调整限度的制度化结构。

显然，前两条已经在现实中得到相当的回应，而第三条却任重道远。这样的背景为《焦点访谈》的调整增加了不可预见性。以“指示”下达的行政命令决定了决策的不稳定，这也是近几年操纵新闻从业者时而兴奋、时而迷茫心情的那只“看得见的手”，《焦点访谈》更需要时时警惕来自“焦点”的反弹。除了来自决策者这样不确定的因素外，“公共新闻”在《焦点访谈》的命运还有可能要面对来自观众的冷漠——美国的公共新闻实践就遇到如此困境，进而通过收视率传递到经营者的经济压力。这种压力还会反作用到制作者身上，除了努力提高报道切入角度、成片编辑、结构技巧，别无更多办法。另外，作为外来的新闻理念，“公共新闻”在这样一个备受各界瞩目的栏目中能否允许试验，并且同时在编辑部内部众多知识背景各异的主创中间达成共识，得到持续、有力的推行，也将充满疑问。这样的担忧并非多余，《新闻调查》9年来在政策瓶颈、收视率双重压力下几经调整、挣扎的栏目定位，就生动地反映了这一点。

4.3 挣扎的理想者：《新闻调查》

2006年5月17日，中央电视台《新闻调查》栏目迎来了自己的第10个生日，也记录了10年来新闻民主参与功能在政治、市场勾兑下的载沉载浮。《新闻调查》有着自己独特的个性，这种个性首先体现为节目内容与政治要求之间的张力，而这种张力从《新闻调查》诞生之初就被先天赋予。1996年5月17日，《新闻调查》面世的时间背景，被称为中国电视的第一个新闻年。在凤凰卫视掉头转向新闻并以其快速反应赢得媒体声望时，央视开始探索和实验“谈话”和“调查”节目。央视在这个时期的策略目标是：精品、深度和大台风范，尤其对《新闻调查》寄予厚望。时任台长的杨伟光不止在一个场合说过：《新闻调查》可以视作央视新闻改革继《东方时空》和《焦点访谈》之后的第三阶段的重要标志，是打造央视国际大台的倾力之举。于是，作为集合全评论部主力铸造的这个新栏目，《新闻调查》成为当时电视新闻[39]人集英纳萃之地。其中的很多人，后来都跻身像《南方周末》、凤凰卫视这样媒体的新闻业务核心领导层。因此，与其说《新闻调查》表象上是一个商业社会生产新闻产品的车间，不如说它骨子里是一个[40]承载着知识分子倾向电视人理想主义情怀的手工作坊。[41]

知识分子倾向判断来自《新闻调查》的人员构成和价值取向。《新闻调查》的位置吸引了许多高素质的新闻人加盟。对其中的个别人来说，这里提供的是体面的工作和还算不错的收入。但对另一些人来说，这里提供的是一个实现自我价值认同、传播的平台。在他们身上，有着独立的选题取向，“对当下中国价值与制度的解构与重建无大裨益的事件与人物、众人没有下喙之处的‘教化新闻’，不会成为我主动申报的选题。”于是，如同对待一部文学作品，普通读者看到的是故事情节，文学爱好者看到的是谋篇布局，而评论家看到的则是作者的价值底牌一样，对于一些投入大量心力的新闻产品“追求意义”，已成为是部分从业者心照不宣的乐趣：

每一期节目的严格思想审查和反复修改，编导们用心良苦地在封锁边缘“夹带私货”，隔靴搔痒，所谓“Kick in Door”（体制内反抗）。虽然我们对其效果感到困惑，但始终保持敬意。也许，在中国，就像刘索拉写的，你别无选择。

这种格局也是在现有政治环境下、政治话语下的一种妥协。我们[42]对这点，自己把它认识得很清楚。

但我们需要指出并强调的是，这些话语的有感而发，针对的是转

试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]

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