作者：(美)戴维·奥斯本 特德·盖布勒 著,周敦仁 等译
出版社：上海译文出版社
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改革政府：企业家精神如何改革着公共部门试读：
前言
我们为本书选了一个大言不惭的书名。我们知道美国人对政府颇有玩世不恭的态度。我们都有各自的口头禅。比如：“政府的活儿这么干已经够意思了。”“吃公家的大锅饭。”“我是政府派来的，我到这里来帮助解决问题。”“我的朋友不干活儿，她在政府里有份差事。”
今天我们的政府问题成堆。本书是为那些对这个现实深感不安的人写的。读者对象是那些关心政府的人，关心的原因是他们在政府里工作，或者同政府一道工作，或者研究政府，或者只是希望自己的政府工作更有成效。读者对象是那些知道政府出了毛病，又不明白是什么毛病的人；是那些粗略看到改进的办法，又没有把握怎样把改进办法付诸实施的人；是那些已经着手于成功的试验，又眼睁睁地看着当权者对试验不理不睬的人；是那些已经感觉到政府需要改进的方向，但又没有把握怎样才能沿着方向前进的人。本书实为探索者而作。
如果说有一个探索者的时代的话，那个时代就在眼前。太平盛世已经临近，变革就在我们周围发生。苏联正在解体；冷战业已结束。西欧朝着经济联盟前进。亚洲成为全球性经济力量的新的中心。从波兰到南非，民主在浩荡前进。
对于那些视政府为固定不变的人来说，想要改革政府实有大言不惭之嫌。但实际上各级政府均处在不断变化之中。在过去一个历史时期中，政府的兵工厂制造各种武器，没有人会设想让私营企业来承担如此重要的工作。而在今天，则没有人会设想让政府来制造军火。
在过去一个历史时期中，没有人指望政府来照料穷人；在19世纪70年代俾斯麦创建第一个福利国家以前，福利国家根本不存在。今天，发达世界中大多数国家不仅照料穷人，还向每一位公民支付医疗保健和退休金。
在过去一个历史时期中，没有人指望政府从事消防灭火。今天，没有消防署就不成其为政府。事实上，当政府只不过同私营部门签订承包消防灭火的合同时，就会引起一场场轩然大波。
在过去一个历史时期中，政府曾是私营经济的积极投资者，照例扶植新办企业，给予贷款、拨款和股份投资。联邦政府曾把美利坚合众国大陆部分土地的9．3％给了美国铁路业，以吸引它们修建横跨美洲大陆的铁路系统。
我们最近一次“重塑”政府是在20世纪头几十年里，大约在1900年至1940年之间。“重塑”工作是在进步党时代和新政时代进行的，目的是要应付一个新的工业经济的出现，这个经济在美国生活中既创造了无穷的新机会，又产生了无穷的新问题。今天政府的一切再次处在巨大的变化之中。后工业社会的、以知识为基础的全球经济的出现，已经在世界各地破坏了陈旧的种种现实存在，创造了美妙的各种机会，也制造出可怕的各种问题。政府不管是大是小，是美国的还是外国的，是联邦一级的还是州和地方一级的，已经开始对此作出反响。
撰写本书的目的有二。其一是替已经开始改革历程的各个政府拍一张快照；其二是向那些希望加入一道前进的人提供一张指南地图。几百年前哥伦布扬帆起航去寻找把东方香料运回欧洲的航路，他在偶然之中找到了新大陆。哥伦布，以及步他后尘的阿美利哥·韦斯普奇，弗朗西斯·德雷克爵士，赫南多·德索托各位探险家，都只各自发现了新大陆的不同地方。但是，还得请地图制作者把所有这些看上去互不相关的零碎信息搜集起来，拼成一幅新发现的大陆的完整地图。
类似的情况是，今天那些正在改革政府的人原先开始行动的目的，或是要解决一项问题，或是要堵塞一个赤字漏洞，或是要避开一个官僚机构。但是，他们也偶然发现了一个新大陆。他们几乎在不知不觉之中已开始创造出在公共部门里办事的截然不同的新方式。正像哥伦布当年不知道已经发现了新大陆一样，今天的许多先驱者，其中有州长、市政府部门主管、教师和社会工作者等等，也不明白他们这项工作的世界意义。每一位都接触到新大陆的一部分，每一位都已瞥见一两个半岛或海湾。但是，还得由另外的人来搜集这一切信息，并且拼成他们创造的新模式的一幅完整地图。
我们希望本书能够像那幅地图一样提供有所裨益的东西，用简单明晰的线条勾画出从事公众事业的新方式。我们将提供那些企业化政府的快照照片，我们将介绍这些政府构造依据的十条简单原则。我们所提供的十条原则，亦即这幅“地图”，只是重塑政府的粗略草稿而不是最后文本。我们正在观察这一浩浩荡荡的变化进程，我又坚信所提供的快照是准确无误的。但是，我们知道先驱者们将继续进行其探索。我们企盼着在他们又发现新土地时，会画出更新更好的地图供后继者使用。
我们提供的十条原则不是空中楼阁，也不是凭空臆造出来的。它们并非我们所希望的政府会变成的样子。我们把目光投向四周，看到在美国各处崭露头角的成功的公营组织，一点一滴地拼集成我们的地图。因此，本书就其直接涵义而言乃是众人思维的产品。我们这两个作者并没有创造出新思想，而只是把其他人的思想和经验综合成书。我们书中描写的人正在改革政府。他们是这个故事的主人公。
当然，我们应对所绘地图的最终形状负有责任。处在这个地位，我们感到有责任阐明促使我们撰写此书的一些基本信念，这些信念毫无疑问地推动我们作出了书中的结论。
第一，我们对政府充满着信心。我们并没有把政府视作一种不得不忍受的邪恶。一切文明社会都有某种形式的政府。政府是我们用来作出公共决策的一种机制，我们要决定在哪里造公路，怎样处理无家可归的人，给我们的孩子提供什么样的教育。政府向我们大家提供有益服务的方式，这些服务包括国防、环境保护、警察保护、公路、水坝、供排水系统。政府是我们解决共同问题的方式。想一想美国社会今天面临的种种问题，如吸毒、犯罪、贫困、文盲、有毒废物、全球气温升高的幽灵、医疗保健成倍剧增的费用。我们怎么解决这些问题呢？靠集体行动。我们怎样集体行动呢？通过政府采取行动。
第二，我们相信没有一个有效的政府，文明社会就不能有效地运作，不过今天有效的政府实属凤毛麟角。我们相信，工业时代的政府官僚机构既庞大又集权化，提供的服务千篇一律地标准化而又不看对象，因而不足以迎接迅速变化的信息社会和以知识为基础的经济的挑战。
第三，我们相信问题不在于政府中工作的人，问题在于他们工作所在的体制。撰写本书不是为了去贬低政府雇员，而是要给他们以希望。书中有些段落也许会使人感到我们是在攻讦官僚主义者，但我们的用心乃在于攻击官僚制度和作风，对事不对人。多年来，我们结识了上千名政府公务员，他们中的大多数，虽然肯定不是全部，是负责的，有才能的，立志献身的人，只是受制于陈旧体制的桎梏，创造性得不到发挥，精力遭到浪费。我们相信这些制度可以改变，释放出政府公务员身上巨大的能量，提高他们为公众服务的能力。
第四，我们相信，无论是传统的自由主义还是传统的保守主义都不是解决我们各级政府今天所面临问题的有效之道。我们解决我们的问题，既不靠大把花钱增加政府的开支，也不靠节制支出缩小预算；既不靠新建一批政府官僚机构，也不用对现有的官僚机构实行“私有化”。在某些时候在某些地方，我们确实需要多花钱或者少花钱，需要制订一些新的计划或者把一些政府功能私有化。但是，为了使我们的政府重新变得有效，我们一定要改革政府。
最后，我们对平等抱有坚定的信念，所有的美国人都应有平等的机会。读者也许会感到本书中某些观点主张不平等。举例说，当我们谈到让公立学校展开竞争，有人担心竞争的结果会产生一个比今天更加不平等的教育体系。但是，我们相信有办法通过选择和竞争来提高我们教育体系的平等程度。
我们至诚至深地相信，提高平等的程度不仅是正确的和正义的，而且对我国举国的兴旺切实攸关。在今天全球大市场的条件下，如果美国25％的人力资源遭到浪费，美国是无法进行有效竞争的。
我们使用“企业化政府”一词来指我们目睹在美国各地出现的新模式。这个词也许会使许多读者感到意外，读者们认为企业家就是男、女生意人。但是，“企业家”一词的真正涵义要更加广泛得多。1800年法国经济学家J·B·萨伊创造了这个词。萨伊写道，“企业家把经济资源从生产率和产出较低的地方转移到较高的地方。”换言之，企业家运用新的形式创造最大限度的生产率和实效。
萨伊所下的定义，既适用于私营部门，也同样适用于公共部门和志愿者参加的第三部门。有胆有识的督学和校长用新的方式来使用资源，创造最大限度的生产率和实效。具有革新精神的机场管理者也是这么做的。福利事业的专员们，劳工部长们，商业部的官吏们都能够把资源注入生产率和产出更高的地方。我们说到公共事业的企业家，指的正是那些这般行事的人。我们说到企业家式的模式时，指的是习惯性地这般行事的公共部门的机构，不断地以新的方式运用其资源来提高其效率和效能。
许多人也以为企业家是冒风险的人。这些人对企业化政府的观点有所忌讳，因为谁也不愿意让官僚们拿自己辛苦挣来纳税的钱去冒风险。但正如一些仔细的研究所表明的，企业家并不去追求风险，他们追求的是机会。管理学理论的泰斗彼得·德鲁克说过一个故事，值得大段引录如下：一二年前我参加过在大学里召开的研讨会，讨论企业家行为，会上发言的有几名心理学家。尽管在其他方面各自的论文均有异议，但是论文都谈到一种“企业家性格”，其特征就是“冒风险的倾向”。席间有一位著名的事业成功的创新家和企业家，他在25年间把一个以加工过程为基础的创新发展成为一个庞大的全球性行业。众人要求他对论文观点作出评论。他说，“我本人对各位的论文实在弄不明白。我认为我所结交的创新家和企业家决不比任何人少，而且我自己就是创新家和企业家。可是我从未听说过一种‘企业家性格’。但是，我知道那些事业成功的人，全都有，或者至少有一个相同之处，那就是他们都不是冒风险的人。他们尽可能确定那些不得不冒的风险，并且把风险减低到最小程度。否则的话，我们这些人谁也不会成功。就本人而言，如果我当初想要做个冒风险的人，我早就会去做房地产生意，或者搞商品贸易，或者我就会听母亲的话去当一名职业画家。”这和我的经历也是一致的……我认识的那些创新家其成功的条件是，他们为自己确定风险，并且控制风险不再增大。他们成功的条件是，他们系统地分析创新机会的来源，认准机会并加以利用。
德鲁克向我们保证，如果一个组织的结构是鼓励企业家精神和行为的，那么几乎人人都可以成为企业家。反之，如果一个组织的结构是鼓励官僚主义行为的，则几乎任何企业家都会变成官僚主义者。德鲁克曾经写道：“掌管公共服务机构，尤其是掌管政府机构半年以后，即使那些最有企业家创新精神的人，其行为也会变得像最糟糕的混日子的官僚和争权夺利的政客一样。”
美国政府的信任危机已使得关于公共政策的书籍出版成为一个成长型的行业。大多数此类书籍讲的是政府应该做些什么，而且大都以华盛顿为唯一关注对象。本书则不同，本书的关注对象是联邦、州和地方各级政府。本书的主题不是政府应做什么，而是政府如何运作。
尽管新闻媒介老是盯住联邦政府，但美国大多数政府管理实际发生在华盛顿之外。美国一共有8．3万个政府单位，包括1个联邦政府，50个州政府，成千上万的市政府、县政府、学区、水域、交通运输区。我们的大多数公共服务是当地政府提供的，即市、县、镇和地区政府。在1510万名专职文职公务人员中，有1200万以上为州政府或者地方政府工作。
对于政府做什么，我们表示极大的关切。但是，本书写的是它们怎样工作。过去50年来，美国的政治辩论集中在目的问题上，如政府应该做什么，政府应该为谁服务。我们相信在今天这些辩论已属次要，因为我们已没有手段去达到我们追求的新目的。教育改革花了10年，追加了600亿美元的经费，可是测验的结果仍无进步，辍学率比1980年还高。为清洁我们的空气和用水，20年的环保立法并未减轻任何污染。许多储贷银行倒闭的善后工作，短短几年就使预计的支出从500亿美元火箭似地猛升到6000亿美元。是的，我们有新的目标，但政府看来不可能实现这些目标。今天我们政府失败的主要之处，不在目的而在手段。
我们希望本书将阐明美国各地人士所提出的为公众提供服务的新手段，通过断断续续、反复试验学到的新手段。在我们调查研究的过程中，我们的市、县、州和学区中发生变革的程度让人吃惊。也许有些读者在开始时对我们的发现难以接受，但我们敦促您暂时不要下结论继续读下去，使您也有机会看到贯穿于美国政府各部门的变革全貌。我们觉得您会感到吃惊。
许许多多的这类书籍目的是批评政府，而我们的目的不是批评政府而是重新改造政府。我们对政府的未来持牛市看涨的态度，正如我们对政府目前状况持熊市看跌的态度一样。我们不会尽量缩小问题的根深蒂固程度，也不尽力缩小解决这些问题的困难程度。然而，正因为我们已看到许多公立机构把自己从陈旧落后的官僚主义机构转变成为革新的、灵活的、反应灵敏的组织，所以我们相信肯定有解决的办法。[1]
马塞尔·普鲁斯特曾写道：“发现航程的真正之道并不在于寻找新的土地，而在于用新的眼光来看待事物。”我们撰写此书的目的就是为了帮助您用新的眼光来看待事物。我们热诚希望，在您放下此书时您将不再用老眼光来看待政府了。我们衷心祝愿，您将加入已经在致力于重塑美国政府的成千上万的美国人行列之中。[1]马塞尔·普鲁斯特（Marcel Proust，1871—1922）： 法国小说家，以《追忆逝水年华》一书而闻名。——译者序 美国的改革说来也奇怪，在改革大潮中，目前政府的航向也许是风险最大的。保持这个航向只会使政府永远处于无足轻重的地位。——引自佛罗里达州众议院议长未来咨询委员会
20世纪80年代接近尾声时，《时代》周刊在其封面上提了一个问题： 政府死亡了吗？
而在90年代开始时，对许多美国人来说，答案似乎是肯定的。
我们的公立学校是发达国家中最差的。我们的医疗保健系统已经失控。我们的法院和监狱已是人满为患，已经判了罪的犯人只好释放。许多我们最引以自豪的城市和州已经破产。
对政府的信任一再降到创记录的最低点。20世纪80年代后期，接受民意测验的人中只有5％的人说，他们将把在政府里工作选为中意的职业。联邦高级雇员中只有13％的人说，他们愿意考虑把公共部门推荐为未来的职业。将近3/4的美国人说，他们相信华盛顿政府现在给他们的东西在比例上还不如10年以前多。
接着在1978年大祸临头了。好像我们所有大大小小的政府都同时开车撞在墙上了。各州为高达几十亿美元的赤字而苦苦挣扎。各城市解雇了成千上万名雇员。联邦赤字扶摇直上达到3500亿美元。
自从1978年抗税运动横扫美国以来，在一次又一次的选举中，在一个又一个的问题上，美国人民一直要求政府多出业绩少收税赋。但是在1990和1991年的经济衰退中，美国的领导人还在为老一套的选择辩论不休： 是要更少的服务呢还是要更多的税收。
今天，公众的愤怒与冷漠交替出现。但在美国国内我们却感到无能为力。我们的城市为日益增加的犯罪和贫困所困扰，巨大的赤字给我们的各州套上了镣铐，华盛顿政府在这一切中得过且过无所作为，在这30平方英里大的地方逃避现实。
但是希望是有的。新型的公共机构正在慢慢地悄悄地出现，但不为公众所注意。这些新机构人员精悍，权力分散，标新立异。它们灵活机动，适应性强，能随机应变，很快学会新东西。它们利用竞争、顾客选择和其他非官僚主义的机制来完成使命，尽一切可能创造性地有效地工作。这些机构是我们的未来。
加利福尼亚州的维塞利亚市是一个堪称典型的美国社区，是加州又热又干燥的圣华金河谷中一块植物茂盛的小绿洲，人口7．5万，是以农业为主、思想保守的图莱里县县政府所在地。这是一个典型的美国式城市，街道清洁，草地整齐，有众多“扶轮国际”分社的会员。
1978年第13号提案把维塞利亚市的税收基数斩掉25％。这个学区在第13号提案生效那天发行了最后一次债券，“赶了一次末班车”，总算用筹来的资金新建了一所中学。但是，许多年过去了，学区却怎么也凑不出钱来造一个游泳池。
1984年8月的一个星期四，天气很热，该市的公园和娱乐管理局有个雇员接到电话，是洛杉矶一位朋友打来的，告诉他说奥林匹克委员会正在出售它的训练用游泳池。这位雇员立即打电话通知了学区。两天后他和一位助理督学乘飞机去实地看了一下。他们对看到的东西很满意，那是一个符合奥运会规定大小、全铝的游泳池，来一次地震也不会坏。买一个新的游泳池至少需要花80万美元，但是买这一个稍稍用过的游泳池，加上安装费，他们只要花一半的钱就可以买下。
同其他任何政府机构一样，这个学区需要至少两周时间来把这个问题公之于众、召开学区理事会，并获准取得一笔特殊的拨款。可是，星期一这位公园和娱乐管理局的雇员又接到一个电话。有两家学院也都想要这个游泳池，而且正在互相竞争看谁先凑足一笔6万美元不退还的保证金。于是他跳进汽车带上支票下午就去了。
一个公园和娱乐管理局的三等雇员，在市议会还没有采取行动和得不到特别拨款的情况下，怎么能够到手一张6万美元的支票呢？答案很简单。维塞利亚市已经采用了一种崭新的预算体制，允许城市主管在情况变化时迅速作出反应。被称为“支出控制预算”的新体制有两个简单的变化。首先，它取消了在部门预算中的细分项目专用款，使得部门主管在需求变化时有权随时调剂资金。其次，它允许各部门把前一年积余的资金转入下一年度使用，这样就可以把没有用完的钱用到新的优先考虑的开支上。
正规的政府预算鼓励主管浪费金钱。如果到了财政年度结束时主管们还没有把预算的钱用光，就会发生三种情况，即他们会失去节余下来的钱；第二年他们得到的钱就会减少；预算负责人会责备他们，说他们上一年要的钱太多了。于是就产生了财政年度结束前政府突击花掉所有钱的老习惯。维塞利亚市允许各部门保留各自的节余，不仅消灭了这种突击花钱的现象，同时也鼓励各主管节约开支。也就是让各主管像所有者那样来考虑问题。“如果这是我自己的钱，我会这样花销吗？”
在新的预算制度下，维塞利亚市的公园和娱乐管理局已经节省6万美元用于买新的游泳池。阿恩·克罗塞是一位分管此事的助理主管。他知道学区和市议会都想要一个游泳池。他有把握两家合力可以找到40万美元（最终两个机构通过社区集资努力弄到了那笔钱的半数）。由于维塞利亚市定期制订战略规划，所以克罗塞知道该市的优先项目和价值观是什么。比方说，他知道市议会和主管都重视企业家行为。虽然这个奥林匹克游泳池是一个完全出乎意料的机遇，他毫不迟疑地抓住了这个机遇。对此大为赞赏的学区督学说，“这种事只有在私营企业里才找得到。在我们这儿，你找不到那种在大多数政府中都有的必须与之打交道的官僚作风。”
这个“支出控制预算”是奥斯卡·雷耶斯想出来的，他是加州费尔菲尔德市的助理财政官。城市主管盖尔·威尔逊是企业化政府的先驱者之一，在第13号提案生效以后实行了“支出控制预算”。当时是维塞利亚市城市主管的特德·盖布勒在6个月之后把它引进到这个城市。在费尔菲尔德，在维塞利亚，在其他十几个城市和县采用了这个办法后，城市主管花纳税人的钱的方式发生了深刻的变化。
在维塞利亚，甚至负责清扫街道的人也改变了思想。厄尼·维拉过去安排每三周清扫一次街道。托辞说设备有毛病，他悄悄地试验每四周扫一次，每五周扫一次。到他每六周扫一次时，各种抱怨的意见出来了。最后他决定每四周扫一次。公园里割草坪他也照此办理。
维塞利亚市的警察局首先实行巡逻车辆“先租后买”的办法，此后有20多个城市也跟着采用了。负责维修该市车辆的车间缩减了30％的能源消耗。到1985年加利福尼亚州的其他地方政府在第13号提案提出后大声叫穷时，维塞利亚市已积存了2000万美元现金，几乎相当于该市整个年度的收支预算（具有讽刺意味的是，第13号提案冻结了财产税，维塞利亚市想降低税率也没法降下来）。
新预算体现的哲学思想贯串在组织的各个方面。该市领导人把这种哲学思想称作“公营企业化管理”。城市主管开口闭口说的是“利润中心”、“企业预算”、“首席执行官”和“董事会”。他们对成绩卓著的小组发的奖金竟高达每人1000美元。他们允许其雇员把自己在第一年中通过革新省下来或挣得的钱15％归己，而且还不封顶，这样就鼓励雇员们为城市节省开支或挣得收入。
当维塞利亚市的领导人决定该市需要有更多的文化生活时，会议中心的主任就同私营的演出中间商一起引进各种头牌明星的演出，用出资一半得益也一半的办法来限制风险。一个由公民组成的专案小组发现该市低廉的住房奇缺，市政府就帮助成立一个私营的非赢利组织，向它贷款10万美元，并且把13英亩的多余市属土地卖给它。15个月以后89户年收入在9000美元至1．8万美元之间的家庭迁入了他们自己的独家居住的房子。指定从事这个项目的市规划局官员放弃了暑假及时完成了任务。但是他们毫无怨言。其中一人说：“我们所做的是本市最精彩的工作。这就好像你拥有自己的生意一样，你花必要的时间按时完成了任务。”
东哈莱姆绝不是典型的美国社区。它是美国最贫困的社区之一。单身母亲为户主的占一半以上家庭。35％以上的居民靠政府救济过日子。平均收入是8300美元。公立学校破损不堪，学校的窗户上钉着保护格栅，制造和销售毒品的房子就在旁边。东哈莱姆属于那种公立学校办不好的社区。但是，这里却有一些美国最成功的公立学校。
纽约市有32个学区。20年前，在东哈莱姆的第四学区是倒数第一名，在32个学区中它的测验分数排名第32位。只有15％的学生，即100名学生中只有15名达到标准的阅读水平。学生的出勤率低得可怜。
迈克尔·弗里德曼现在是一所叫布里奇学校的初级中学校长。他说，“那时的情况彻底乱糟糟。”在我开办布里奇学校的头一年也许是我一生中最困难的一年。学校里乱哄哄，而且都超员招生。到处是暴力行为，流氓团伙在街上游荡。在教室里上课的老师简直是生死由天。他们把教室门一关，说一声“这是你的班级，你看着办吧”。那时候好像谁也不可能，也不愿意对此做点事。在那里长期任职的人倒有不少，而他们只是当一天和尚撞一天钟。
1974年，那时的督学安东尼·阿尔瓦拉多，助理校长约翰·法尔科以及几位教师，实在出于无奈，不得不把那些“无可救药、屡教屡犯的捣蛋孩子”赶出学校，使其他的孩子能够安心学习。接着，他们创办了一所专收顽皮学生的初级中学。
这所学校担负的任务简直令人生畏，所以阿尔瓦拉多告诉法尔科和他的老师们，只要能取得成果怎么干都成。他们创办了一所非传统的学校，而且成功了。那一年开办的其他两所非传统学校也成功了，以至他们决定再创办几所。教师们很快就建议再办一些其他的学校，例如东哈莱姆职业学院，环保科学学院，牛顿科学与数学学院，一所学生们规定要穿校服的传统学校。每所新学校都有一个教授数学、英语和社会科学的核心课程，但又各有其特别的重点。
不久第四学区的家长和学生们发现，他们现在可以进行各种选择了。但是，他们只能在自己居住的“区域”里选择，在学区里非传统学校的名额也就那么多。法尔科说，“我们开办非传统学校是为了创造良好的学习环境，但是我们不可能让每个学生都享有这种良好的环境。因此，家长们对我们的压力很大，进一步发展教学是有道理的。”1983年学区把所有的初中都改成可供选择的学校，还取消了按居住区域上学的规定。到1990年，第四学区已经有21所初中，还有6所非传统的小学。
在新的体制下，一个学校不再等同于一幢建筑物了。有许多建筑物里容纳了3所或4所学校，每一层楼面一所学校（20幢建筑里总共有52所学校）。学校规模小，学生人数在50名至300名之间，授课方式是面对面的。法尔科现在是可选择学校计划的主管，他说，“孩子们应该面对面地教，缩小学校规模是一个很大的优点。”
阿尔瓦拉多也缩小了上面的权限。他让教师们管理自己的学校。校长还仍然管理学校建筑，但实际上的学校是由“主任们”和教师们一起管理的，这些主任自己也兼课。如果一名教师想办一所新学校，或者调入一所非传统学校，阿尔瓦拉多通常都开绿灯。这个简单的改革释放出巨大的能量。法尔科说，“有些教师已心力交瘁，他们已没有任何动力了。我们把这些教师放在非传统学校的环境中，他们又重新生气勃勃。”
不久，这些初级中学为招生而展开竞争。教师和主任们开始密切注意每年春季有多少报考者把他们的学校列为第一志愿。同时学区的领导人开始把那些招生不足的学校关闭，调换那里的主任和教师。“如果你的学校开设的课程不能吸引学生，你就没有生意了。你不能躺在过去的荣誉上吃老本。你必须不断努力去满足孩子们的需要，”法尔科如是说。另一方面，他允许成功的学校继续扩展，一直到300名学生的限额为止。到那个时候，如果还有场地可以再开办一所学校的话，学区领导人鼓励学校的主任再照样创办一所新学校。
埃德·罗德里格斯是一家初中的校长，他的学校是最后被学生选择的学校之一，因此对竞争并不积极。但是，他发现竞争是一个强有力的推动机制。既然我们肯定非得要把孩子们吸引到学校大楼来，我们就需要仔细地长时间反省自己，看一看我们学校办得好不好，我们的竞争力是否足够。我们抛弃了永远呆在这儿捧铁饭碗的想法，现在的想法是，我们在这儿工作是为了一个目的，而且要尽最大可能达到这个目的。我们要把学校的使命、梦想灌输到每个人的头脑中和心底里。一定要提高业绩水平。
竞争和使命感固然重要，但同样重要的是老师和学生要感到学校是他们自己的。学生不是听从分配进学校，接受千篇一律的教育，他们获准可以选择他们喜欢的教育方式。他们可以选择传统式的学校，或者开放式的大教室办学模式；可以选择实行导师制度的学校，或是进行大量面对面辅导的学校；可以选择针对阅读水平差而办的阅读班，或者服务于有才能学生的高级学校；可以上摄影班，也可以上计算机班；可以接受体验式教育，甚至也可以到一所与“纽约大苹果马戏团”合办的学校念书。
罗伯特·纳德尔是一所叫做创造性学习中心的初级中学的助理主任，他说，“当一个孩子选择学校的时候，这个孩子会感到这是属于自己的学校。家长和教师也有这样的感受。”由此而产生的学生态度同被分配进校的学生的态度大不相同。可选择学校系统的第一位主任塞·弗利格尔说，“自己的东西总会更加珍惜。”
第四学区试验的结果叫人大吃一惊。学生的阅读成绩直线上升。1973年只有15％的初中学生达到标准阅读水平，到1988年就上升到64％。写作技巧也有进步，1988年州一级举行的考试中，此学区八年级学生中有75％达到写作优良的水平。纽约4家名牌中学，如布朗克斯科学中学和布鲁克林技术中学，接受第四学区毕业生的百分比也迅速上升。70年代中期，纽约这样的名牌中学一年大概收10名第四学区的毕业生。到1987年则收了139名，占第四学区毕业生总数的10％，几乎是纽约其他地区百分比的一倍。还有180名进入了仅次于上述名牌学校的第二档次的学校，如安多弗学校和希尔学校。第四学区总共有四分之一以上的学生进了纽约市杰出的学校，而在15年前学生对这些学校是不敢问津的。
第四学区位于美国最出名的一个贫民窟的中心。但是却有一长串教师等着希望到那里去工作。也许最说明问题的统计数字是，1．4万名第四学区的学生中，有足足1000名是外区来的。法尔科说，“每天我都要接到四五个电话，是外区家长打来要求子女入学的。但我只能拒绝他们。”
鲍勃·斯通在美国最典型的官僚机构美国国防部工作。作为分管设施的副助理部长，他在理论上至少可以管辖600个基地和设施，那里住着450万人，每年经费开支达1000亿美元。在1980年他被提升到这个职位后不久，他就访问了西西里岛空军基地。他说，“在那儿我们有2000名空军，居住在一片荒野之中央。”他还说：没有家庭，没有城镇。要到只有2万人口的某个西西里城镇，开车走一条糟糕的山路得花一个半小时，到了那儿也没有什么好玩的。所以我们大多数基地都有保龄球场。我们这个基地也建了一个。在那个保龄球中心开放二三周后，我到那里去访问。他们把我领进去，给我看他们的计划，准备把这面墙去掉，在这块地方增加六条滚球道。我心里想，“嗨，你们刚开放活动才两个星期，就要拆墙扩建？这是为什么？”他们对我说，“唔，有一条规定说，如果驻扎的人数达到2000人，就允许建8条滚球道。”（你也可以申请豁免以建造更多的滚球道，条件是你得证明这确实需要。）我找到了那本规定手册。上面说，1000人建4条滚球道，2000人建8条滚球道。即使你在西西里岛的荒野之中，周围没有家庭，也是这么规定；即使你在格陵兰岛的北部这个一年中大部分时间不敢出门的地方，也是这么规定的。
斯通所说的规定手册有400页，关于军队用房管理的规定手册有800页。军队文职人员的人事管理手册有8800页。斯通说，“我估计国防预算的1/3浪费在执行无益的规章制度上面，做那些不必要做的事。”新墨西哥州的工程兵部队要向华盛顿打报告争取拨款修理漏雨的屋顶。当一罐喷漆的保存期已满时，士兵们要横跨半个基地走到基地化学专家那里，让专家签字同意延长一年使用期。国防部出高价买特殊油漆，但是制定特殊油漆的技术规格所花的时间比化学公司改进它们油漆的时间还长，所以国防部雇员们只好使用当地商店可以买到的质量不合规格的油漆，结果反而多花钱。
斯通说，“这类规章要付出双重代价。其一是我们使人浪费时间。但是最大的代价——也就是我说的浪费1/3国防预算的原因——在于向人们传递了这样一个信息： 使那些从事这方面工作的人知道，这一套规章制度是乱七八糟的玩意儿。‘你是蠢货。我们不信任你。不许你运用常识。’”
斯通把军事基地建设管理手册从400页减少到4页。把军队用房管理手册从800页减少到40页。在《追求卓越》一书中，他决定把一个基地变成一个“模范设施”，使它免受一切规章制度的约束。如果一个基地的司令官愿意大刀阔斧地改进其设施，斯通就尽最大努力把妨碍他改进的一切规章制度加以豁免。原理很简单，就是让基地司令按照他自己的方式来管理基地，而不是按华盛顿的方式。与此相关的重要之点是，如果基地司令官在工作中节省了经费，他不必上交。他可以用来花在任何他觉得是最紧要的地方。
40位基地司令官自愿从事这场试验。在头两年内，他们提交了超过8000项报告，请求豁免或改变规章制度。斯通可以谈很多这方面的事例。例如在空军，基地军事人员用复杂的电子测试成套仪器来检查民兵式导弹。如果一套这样的仪器出了故障，就得送到犹他州的希尔空军基地去修理。与此同时，这个民兵式导弹一般就有10天光景不能处于战备状态。怀特曼空军基地的一位空军人员获准自己来修理测试仪器后，怀特曼基地上导弹处于非战备状态的时间一下子降低为3个小时不到。
整个国防部的人都是按采购手册行事的。斯通拿起一个价值100美元的普通蒸汽阀门。他说，“这个阀门一漏气，一周要损失蒸汽50美元。由此我们可以懂得，一漏气就要马上更换。但是，我们要花一年的时间来更换它，因为我们的体制规定采购这类价值100美元以上的东西一定要买最合算的，所以，也许等一年便可以买到便宜2美元的阀门。在这段时间里我们就要损失价值3000美元的蒸汽。”在“模范设施”计划中，基地司令官要求得到自行采购的权限。有一个陆军司令部要求授权同意让他们的油漆工自己决定一罐喷漆何时应该抛弃不用，而不必拿到基地化学专家那里去取得同意。有5个空军基地获准自己搞工程建设，而不是出钱请美国工程兵部队来搞。工程兵部队受到了竞争的威胁，树立了一个新的目标，即“走在为顾客服务的前列”。
1986年3月，国防部副部长威廉·霍华德·塔夫脱四世看到“模范设施”试验如此成功，便指示将其普及到所有国防设施。于是，斯通及其助手们按照维塞利亚市的制度搞出一套预算试验办法。常规的设施预算首先要在3年前拟定，其中包括成百上千条细目专用款项目。而新的统一预算试验允许基地司令官不必遵守专款项目，可以在需要变化时把资金从一个项目转用到其他项目上。
试验头一年就发现总预算经费的7％到10%被搁死在不该划拨的细目专用款项目上。而当基地司令官把这笔钱转用在其他地方，部队的成绩便得以大大提高。陆军把它两个参加试验的基地成绩与常规操作的基地相比较，结论是仅在一年时间里统一预算试验提高了3％的成绩。长远的效果无疑将更大。斯通和助手们认为：“武装部队中的高级军官估计，如果在经费使用上的一切不必要的束缚取消的话，他们既可以减少高达10％的经费，又能完成指定的任务。”即使是在1000亿美元的设施预算中，3％也有30亿美元之巨。
维塞利亚市、东哈莱姆区和美国国防部都不是个别现象。在美国各地几乎都可以看到类似的成功事例。我们相信，这些机构代表着未来。
我们的主题简单明了，这一类在工业时代发展起来的政府机构，具有迟缓、中央集权的官僚体制，专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统，这些机构已经不再能有效运转了。在那个时代这种政府机构曾有过辉煌的成就，但在某些环节上，它们脱离了人民，变得机构臃肿，浪费严重，效率低下。当世界开始变化时，它们未能一起作出相应的改革。20世纪30年代和40年代设计出的官僚体系，中央集权，层次繁多，在变化迅速、信息丰富、知识密集的90年代已不能有效地运转。那种政府机构就像超音速喷气式飞机时代里的大型豪华客轮，躯体巨大，行动不便，价格昂贵，转向十分困难。新一代的政府机构将逐渐地取代它们。
在这一浩荡前进的队伍中政府并非走在前面，类似的转变在整个美国社会到处可见。美国公司企业在过去10年中完成了革命性变化，取消了中央集权，减少了中间层次，着重抓质量，接近广大的消费者，这一切努力都是为了在新的全球市场中保住自己的竞争地位。我们的非赢利志愿性组织因实行各种新的倡议而生气勃勃。在企业界和教育界之间，赢利机构与非赢利机构之间，在公共部门和私营部门之间，新的“伙伴合作关系”一夜之间大量涌现。这一切好像是美国社会生活中所有的机构都同时在努力争取适应一些大规模的深刻的社会变革，力求更加灵活，更加革新，更加富有企业家精神。官僚主义制度的破产
今天已经很难想象，100年以前官僚主义制度这个词居然还有积极的含义。那时，这个词意味着组织方式的理性和效率，是极权主义统治滥用权力的取代物。官僚制度给政府工作带来的逻辑规范，如同装配传送带给工厂带来的逻辑规范一样。官僚主义制度利用其层次系统的权威和功能的专门化，使大规模的复杂任务得以有效地完成。马克斯·韦伯这位伟大的德国社会学家描述官僚主义制度使用的词汇是今天美国人做梦也想不到的。推进官僚主义制度的决定性理由一直是它超过其他任何组织形式的纯技术上的优越性……精确、快速、明确……减少摩擦、降低人和物的成本，在严格的官僚主义治理中这一切都被提高到最佳点。
在美国，官僚主义体制政府出现在19世纪和20世纪之交，在那个历史背景中受到其特有的影响。在100年前，我们的城市以疯狂的速度成长起来，城市里挤满了移民，他们在美国工业时代纷纷建立起[1]来的工厂中打工。特威德老板和他的同时代人把这些城市当作自己的领地那样来治理。他们分派工作职位，施加小恩小惠，提供非正规服务，以换取移民的选票。他们一手蒙骗公众，窃取大量公共财富，另一手向那些忠诚于他们的投票者保证给予丰厚的酬报。与此同时，他们忽视了工业化时代美国出现的许多新问题，例如贫民窟，血汗工厂，以及对供排水设施和公共交通设施等基础建设的迫切需要。
西奥多·罗斯福、伍德罗·威尔逊和路易斯·布兰代斯等年轻的进步党人，注意观察这些政治机器，终于感到再不能忍受了。在19世纪90年代，他们展开了激烈的斗争。在此后的30年中，进步主义运动彻底改变了美国政府。为了结束把政府职位作交易的任人唯亲制度，进步党人创造了公务员制度，实行书面考试，层层死扣的工资级别，防止任意雇用或辞退公务人员。为了避免如桥梁、隧道等大型建设项目落入政客之手，他们创立了独立的公共权威机构。为了限制政治领袖的权力，他们把管理职能加以分割，不让市长和州长任命重要的官
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