作者：胡鞍钢
出版社：中国人民大学出版社
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民主决策：中国集体领导体制试读：
内容提要
从新中国成立以来，中国共产党作为世界最大的执政党创新了世界独一无二的中国特色的“集体领导制”。不过这一制度的产生、建立、发展和完善也不是一帆风顺的，而是经历了一个典型的长期的制度创新、制度学习、制度变迁的“试错”过程：它发源于毛泽东（来自他1956年的政治创意），恢复重建于邓小平，逐渐成形于江泽民，不断完善于胡锦涛。
中国特色的“集体领导制”就是指由多人组成的中央政治局常委会及其集体领导机制。中央政治局常委又分别代表党和国家的不同领导机构，形成了分工合作与协调合力的“集体领导制”。因此，这一制度的最重要特征就是“集体”二字：是“集体成员”，而不是“个人”（如总统）；是“多个机构”，而不是“一个机构”；是“集体智慧”，而不是“个人智慧”；是“集体决策”，而不是“个人决策”。
中国特色的“集体领导制”主要体现为五大机制：集体分工协作机制、集体交接班机制、集体学习机制、集体调研机制和集体决策机制。从决策理论和实践看，“集体领导制”在实现充分信息共享的信息结构与充分民主决策的决策结构相互作用方面，比个人总统制具有明显的信息优势和决策优势。在一个十几亿人口、56个民族、30多个省级行政区、2 800多个县区的超级社会，良好高效治理尤为关键。
中国特色的“集体领导制”不是一般意义上的创新，而是具有深刻意义的制度创新和治道变革，它大大超越了几百年来美国等西方国家政治制度的“一党控制”、“两党分治”、“三权分立”、“总统（个人负责）制”的实践与理论，彰显了中国共产党人极大的政治智慧和中华民族深厚的文化底蕴。
中国共产党及其国家机构实行民主集中制，这是中国特色的“集体领导制”的根本特征，它非常适合于中国的基本国情和文化背景，极其适宜于中国的发展阶段和社会条件，十分适应于来自国内外各方面的考验和挑战，也特别有利于中国创造发展奇迹、治理奇迹。当然这一制度也不是没有缺陷的，更不是完满无缺的，这就需要不断改进，不断完善，不断进步。第一章导论：中国政治制度成功的关键
2007年秋天，我首次对中共中央政治局常委领导集体作出评价：他们创造性地提出科学发展观，首次确立了和谐哲学的执政理念，开创了中国特色社会主义事业新局面，为全党、全军、全国人民所公认、所拥护、所支持，也为世界所瞩目、所惊叹、所赞赏。由此还提出一系列关键性问题：党中央，主要是中央政治局常委会是如何政治运作的？如何建立一个好的中央政治局常委会？它是如何作出决策，又是根据什么作出决策的？有哪些机制保证了重大决策的正确性（参见胡鞍钢：《一个好的中央政治局常委会及其机制设计——以中共第十六届为例》(2007年11月19日)，载《国情报告》，2007（39）。）？我非常认同和赞赏邓小平的论断：中国问题的关键在于（中国）共产党要有一个好的政治局，特别是好的政治局常委会。只要这个环节不发生问题，中国就稳如泰山（参见邓小平：《善于利用时机解决发展问题》(1990年12月24日)，见《邓小平文选》，1版，第3卷，365页，北京，人民出版社，1993。）。
2008年春天，我就将政治因素界定为中国最重要也是最难得的成功经验（参见胡鞍钢：《政治因素是中国最重要的成功经验》，载《北京日报》，2008-04-07。）。正是中国共产党在政治上的成熟保证了中国的“天下大治”，即保持了社会稳定，从而为宏观经济的稳步增长提供了最重要的外部环境。世界上许多发展中国家遇到的最大挑战和最大悖论就是缺乏科学、高效的决策机制，所以社会稳定和经济增长便无从谈起。
2011年1月17日胡锦涛主席在访美前夕接受美国媒体的书面采访时，针对长期以来西方的普遍质疑，十分自信和明确地指出：“中国经济长期快速发展和社会保持和谐稳定的事实也证明，中国政治体制是符合国情的，总体上适应经济社会发展要求”（参见《胡锦涛主席接受美国两家媒体联合书面采访》（2011年1月17日），见http://news.xinhuanet.com/world/201101/17/c_12989270.htm。参加采访的美国媒体为《华尔街日报》和《华盛顿邮报》。）。这一公开宣示，说明了中国政治体制的适应性、适宜性，也说明了它的合理性和正当性。
2011年7月1日胡锦涛同志在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话中指出，中国特色社会主义制度，是当代中国发展进步的根本保障，集中体现了中国特色社会主义的特点和优势。胡锦涛同志对中国基本政治制度作了很典型的概括，即：人民代表大会制度这一根本政治制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度等构成的基本政治制度（参见胡锦涛：《在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话》（2011年7月1日），载《人民日报》，2011-07-02。）。这大大提高了中国共产党人、中国人民对“中国制度”的自信心、自觉性，这也是中国不断成功、持续成功的关键所在。一、什么是中国成功之道
什么样的政治体制模式是好的政治体制模式？世界上没有最好的政治体制模式，也不可能有唯一的模式，政治体制具有多样化的类型。我们应该如何判定一种制度模式是不是好的制度模式？这不能靠主观臆想，更不能盲目全盘按照西方传统价值观来审视，而是需要基于特定背景去分析，用量化数据来说话，用客观事实来证明（参见胡鞍钢：《从政治制度看中国为什么总会成功？》（2011年1月24日），载《国情报告》，2011（8）。）。
邓小平指出：我们进行社会主义现代化建设，是要在经济上赶上发达的资本主义国家，在政治上创造比资本主义国家的民主更高更切实的民主，并且造就比这些国家更多更优秀的人才。达到上述三个要求，时间有的可以短些，有的要长些，但是作为一个社会主义大国，我们能够也必须达到。所以，党和国家的各种制度究竟好不好，完善不完善，必须用是否有利于实现这三条来检验（参见邓小平：《党和国家领导制度的改革》（1980年8月18日），见《邓小平文选》，2版，第2卷，322~323页，北京，人民出版社，1994。）。
我将这三条标准称之为“邓小平标准”，也就是“中国标准”。衡量中国制度的好坏优劣，既不是根据所谓的“苏联标准”，也不是根据所谓的“美国标准”，而是“中国标准”，是要用“邓小平标准”来检验、来比较，特别是与美国比较。这首先是因为中国已经具备了追赶乃至超过美国的必要条件，即人口和资源条件：一是中国总人口是美国的四到五倍，二是中国的国土面积和美国相当，不仅地域辽阔，而且资源丰富。但如果仅仅具备必要条件而没有充分条件，中国就不可能赶上美国，而且中国与美国的相对差距还会越来越大。
只有具备了充分条件，中国才能够实现赶超美国的目标。在近代，中国成为工业化、城市化、现代化的落伍者，与最发达的资本主义国家即美国形成了巨大的历史差距，后来建立了社会主义制度，才成为成功地加速追赶美国的追赶者，不久还将成为超越者。中国之所以取得真正的成功并有能力赶超美国，是因为中国具有真正的制度优势，即所谓的“社会主义制度的优越性”，这才是实现中华民族伟大复兴的充分条件。
追赶和超过美国始终是中国领导人的“大战略”。1956年，毛泽东率先提出“赶超美国”的“强国梦”（毛泽东在党的八大预备会议上首次提出用五十年或六十年的时间赶上并超过美国的战略设想：“（中国）会赶上世界上最强大的资本主义国家，就是美国。美国只有一亿七千万人口，我国人口比它多几倍，资源也丰富，气候条件跟它差不多，赶上是可能的。应不应该赶上呢？完全应该。”“假如我们再有五十年（指2006年）、六十年（指2016年），就完全应该赶过它。”（毛泽东：《增强党的团结，继承党的传统》（1956年8月30日），见《毛泽东文集》，第7卷，89页，北京，人民出版社，1999。））。受毛泽东的影响，我于2000年也曾提出中国在21世纪将以更快的速度追赶美国（2000年我在国情报告上撰文指出，在新的世纪即将来临之际，中国未来发展的目标是什么呢？就是要继续追赶发达国家，进一步缩小与发达国家在现代化指标方面的发展差距。如果直截了当地说，就是以更快的速度追赶美国，一个世界上人口最多的发展中国家追赶世界上最发达也是最强大的国家，这将构成21世纪中国影响人类发展进程的、令人关注的重大事件。（参见胡鞍钢：《21世纪展望：中国如何追赶美国》(2000年10月6日)，载《国情报告》，2000(80)。)）。
这里，我们可以在“邓小平标准”提出30多年之后，用数据说话，让事实证明，用实践检验。
首先，中国经济总量快速追赶美国，并将在不久的将来全面超过美国。根据安格斯·麦迪逊提供的GDP（PPP，按1990年国际美元值计算）数据，1950年美国GDP为中国的近6倍，1978年缩小至4.4倍，2008年进一步缩小为1.07倍（Angus Maddiso，Historical Statistics of the World Economy: 1-2008 AD.，http://www.ggdc.net/maddison/.）；根据我们的预测，到2020年中国GDP（PPP，按1990年国际美元值计算）将相当于美国的1.74倍。即使按汇率法（现价）计算，2000年美国GDP为中国的8.25倍，2010年缩小为2.53倍，2020年之前中国将超过美国（参见胡鞍钢等：《2030中国：迈向共同富裕》，62页，北京，中国人民大学出版社，2011。）。这比我们2000年所预期的时间要早得多（2000年我在国情报告上撰文指出，中国将明显缩小与美国经济总量的相对差距，GDP总量居世界首位。安格斯·麦迪逊(1998)按实际购买力平价（PPP）计算，1978年中国GDP相当于美国GDP总量的23%，到1995年上升为52%，2000年为60.6%，进而在2015年左右超过美国。（参见胡鞍钢：《21世纪展望：中国如何追赶美国》，载《国情报告》，2000(80)。)）。
其次，中国已经造就了比美国更多的人才，并将在人才培养质量和人才创新成就上超越美国。1949年的中国，各类高等教育在校生数仅为12万人，大学文化程度人口（指受过大专以上教育的人口）只有18.5万人，占总人口的万分之四，人口平均受教育年限只有1年。到2010年，中国各类高等教育在读总人数超过3000万人（教育部网站数据。），远远超过美国1800万人的规模（VOA,Education Report—Foreign Student Series: Financial Aid,20090204.），成为世界高等教育在校学生数最大的国家；中国研究生在读人数到2010年达到153万人（参见国家统计局编：《中国统计摘要(2011)》，167页，北京，中国统计出版社，2011。），根据联合国教科文卫组织最新的数据，中国研究生在校学生数已经达到美国的两倍（UNESCO,Institute for Statistics.）。 全国大学文化程度人口已经达到1.2亿人（见《2010年第六次全国人口普查主要数据公报》第1号（2011年4月28日）、第2号（2011年4月29日）。），我预计到2020年，中国大学文化程度人口将突破2亿人，高中与大学文化程度人口将接近4亿人，超过美国总人口（约3.4亿人），比美国劳动力总量（1.7亿人）的两倍还要多。中国从事研究与试验发展活动的科学家和工程师数由2000年的世界第四位先后超过日本、欧盟（27国）、美国（National Science Foundation (NSF), Science and Engineering Indicators 2010.），成为世界第一研发人才大国。
再次，中国在政治上已经大大突破并优越于那些采用总统个人负责制、两院制和三权分立制的国家，创造了更具决策民主、决策共识、决策效率的更高更切实的社会主义民主制度。中国是世界上人口最多的社会主义发展中大国，中国共产党领导下的中国政治制度是独具特色的；中国共产党是世界上独一无二的执政大党，中国共产党尤其是中共中央集体领导制度是极具特色的；中国共产党治理、国家治理、社会治理的伟大实践是世界上具有独创性的伟大实践，这一实践表明中国的政治制度具有极强的优越性与独创性。
实践已经证明：中国共产党及中国已经达到了“邓小平标准”。按照这一标准不断实践，我们还会更加成功、持续成功。这就是中国成功之道。二、“集体领导制”的提出
从全球范围来看，世界各国历史背景不同，文化土壤不同，基本国情不同，发展阶段不同，因而也采取了各不相同的政体，其中现代西方民主国家主要采用了总统共和制（典型如美国）、议会共和制（典型如德国）、半总统半议会共和制（典型如法国）等形式（参见王邦佐、孙关宏、王沪宁等：《新政治学概要》，107~108页，上海，复旦大学出版社，2006。）。尤其是美国的总统制，自中国改革开放以来长期被一些人视为民主的“经典模式”和学习、模仿的最佳对象，但他们却忽略了自1949年以来中国共产党作为执政党，在政治制度尤其是在党和国家领导机制方面所作出的独特而重大的创新。
正如前文所指出的，制度的好坏要靠实践成效来评价、来检验。从总体上看，改革开放三十余年来，中国的基本政治制度作为中国国情的重要组成部分，其表现十分成功。那么，中国政治制度的实际运作机制又是什么呢？邓小平同志已经对此作了十分明确的回答。
1989年6月16日邓小平同志在同江泽民等谈话时提出，只要有一个好的政治局，特别是有一个好的（政治局——引者注）常委会，只要它是团结的，努力工作的，能够成为榜样的，就是在艰苦创业反对腐败方面成为榜样的，什么乱子出来都挡得住（参见邓小平：《第三代领导集体的当务之急》（1989年6月16日），见《邓小平文选》，1版，第3卷，310页，北京，人民出版社，1993。参加谈话的有江泽民、李鹏、乔石、姚依林、宋平、李瑞环、杨尚昆、万里。（参见中共中央文献研究室编：《邓小平年谱（1975—1997）》（下），1281页，北京，中央文献出版社，2004。））。
1990年12月24日邓小平同志又在同江泽民、李鹏谈话时指出，中国问题的关键在于（中国）共产党要有一个好的政治局，特别是好的政治局常委会。只要这个环节不发生问题，中国就稳如泰山（参见邓小平：《善于利用时机解决发展问题》（1990年12月24日），见《邓小平文选》，1版，第3卷，365页，北京，人民出版社，1993。）。可见，一个好的中央政治局常委会，是中国稳定、发展乃至崛起的关键性因素。
基于长期的深入研究，我在2011年1月《从政治制度看中国为什么总会成功?》的国情报告中对中国政治制度作出了一个基本判断，即：尽管中国的政治制度还有许多不尽如人意之处，但是由于过去三十多年间所进行的中国式的政治制度重建与改革，当前的中国政治制度较好地适合于中国的基本国情和发展阶段，也较好地适应于越来越开放的国内外环境，还能够有力回应来自内外部的各种挑战，并在激烈的国际竞争中充分显示出了巨大的发展优势和独有的竞争优势。因此从总体上看，这是一套非常成功的、有中国特色的、必须坚持并不断发展的政治制度。
我认为：“一个好的政治局，特别是好的政治局常委会”，根本在于实行一套经得起人民检验、经得起实践检验、经得起历史检验、科学高效的领导机制。中国的关键在于中国共产党，中国共产党的关键在于中共中央政治局常委会，中共中央政治局常委会的关键在于常委会的领导机制（参见胡鞍钢：《一个好的中央政治局常委会及其机制设计——以中共第十六届为例》（2007年11月19日），载《国情报告》，2007(39)。）。
从机制内容和特点来看，常委会的领导机制是中共中央政治局常委会成员分工合作与协调合力相结合的集体领导机制。我在与外国人交流时，将这一集体领导机制称为中国特色的“集体领导制”。
在2002年党的十六大召开前夕和2007年党的十七大召开前后，我先后撰写了四篇国情报告（参见胡鞍钢：《党的十六大与中国走向》（2002年6月12日），载《国情报告》，2002(增刊8)；胡鞍钢：《十六大与新老交替》(2002年11月18日)，载《国情报告》，2002(专刊1)；胡鞍钢：《中国领导人新老交替的制度化、规范化和程序化》(2007年10月31日)，载《国情报告》，2007(37)；胡鞍钢：《一个好的中央政治局常委会及其机制设计——以中共第十六届为例》（2007年11月19日），载《国情报告》，2007（39）。），探讨党的十六大与中国走向，党的领导人新老交替如何制度化、规范化和程序化，中央政治局常委会及其机制设计。2011年初，我又撰写了第五篇相关主题的国情报告（参见胡鞍钢：《从政治制度看中国为什么总会成功？》（2011年1月24日），载《国情报告》，2011（8）。），探讨了中国政治制度的优势和中国改革开放取得伟大成就，以及成功应对金融危机的秘诀。2012年3月，在前五篇国情报告的基础上，我撰写了第六篇研究中国政治制度的专题国情报告（参见胡鞍钢：《中国特色的“集体总统制”》（2012年3月12日），载《国情报告》，2012（专刊1）。）。
我希望通过本书，结合近年来的深入研究和不断思考，对前六篇国情报告的内容作深化、细化和条理化加工，呈现中共中央集体领导机制的科学性、先进性和原创性，从而反映中国共产党执政的合理性、正当性和进步性，进而为中国共产党第十八届中央领导集体提供更加强有力的政治自信、政治自觉。三、“集体领导制”的特征
中国特色的“集体领导制”最重要的特征是什么呢？就是“集体”二字。就权力组织而言，是由“领导集体”掌握国家权力；就权力机制而言，是对党和国家事务进行“集体领导”。因此，中共中央“领导集体”的“集体领导”机制是中国特色的核心特征。
那么，为什么中国共产党需要实行集体领导制度？为什么领导人更需要集体领导？对此，毛泽东、邓小平都有过重要的论述。集体智慧比一个人的智慧强，集体领导比一个人领导强。他们形象地称之为“荷花虽好，也要绿叶扶持”，“红花要有绿叶扶”。
1957年，毛泽东在莫斯科共产党和工人党代表会议的发言中说：“任何一个人都要人支持。一个好汉也要三个帮，一个篱笆也要三个桩。这是中国的成语。中国还有一句成语，荷花虽好，也要绿叶扶持。你赫鲁晓夫同志这朵荷花虽好，也要绿叶扶持。我毛泽东这朵荷花不好，更要绿叶扶持。我们中国还有一句成语，三个臭皮匠，合成一个诸葛亮。”“单独的一个诸葛亮总是不完全的，总是有缺陷的。”“我看要是自称全智全能，像上帝一样，那种思想是不妥当的。”（毛泽东：《在莫斯科共产党和工人党代表会议上的讲话》（1957年11月18日），见《毛泽东文集》，第7卷，330页，北京，人民出版社，1999。）
这就告诉我们，任何一个领导人或领导者都不是“全智全能”，“总是不完全的，总是有缺陷的”。固执己见，一意孤行，没有不碰壁的，没有不失败的。即使是毛泽东，当他脱离领导集体，砍掉绿叶，一花独放，违背集体民主决策原则，一言九鼎，驷马难追时，他也不可避免地失败。这也告诉我们，在领导集体中，班长与一班人之间的关系是“荷花”与“绿叶”的关系，谁也离不开谁，特别是“荷花”离不开“绿叶”，他们是“共生”、“共（成）长”、“共赢”的互利关系。
1992年1月19日，邓小平视察南方抵达深圳，当天晚餐时邓楠说：“对深圳人民来说，你（指邓小平）是一朵大牡丹花，大家爱你！”邓小平说：“我可不能一花独放。红花要有绿叶扶，没有绿叶花不好看。再说，绿叶还要接受阳光照射，通过光合作用给鲜花提供营养。”他又若有所思地讲：“做人不能处处突出个人。智慧来自集体。好的领导能把群众的智慧汇集起来，充分运用。”（参见孟红：《“我可不能一花独放”——晚年邓小平的风趣妙语》，载《党史纵览》，2005(6)。）
这就告诉我们，领导人个人不能处处突出自己，更不能“一花独放”，的确需要摆正自己与集体的关系。如果没有集体就不会有个人，要依靠集体、依靠机构，这样才能集中人民的智慧、群众的智慧、机构的智慧和集体的智慧。
中国特色的“集体领导制”产生、形成、发展和完善的演进历程，是一个典型的制度创新、制度学习、制度变迁的“试错”过程：先是在长达28年的新民主主义革命中打下基础，后是在新中国六十多年的建设实践，尤其是近三十余年的改革开放实践中不断巩固和完善。四、“集体领导制”的分析框架
集体智慧为什么要比个人智慧丰富得多、聪明得多？集体决策为什么要比个人决策正确得多、失败得少？“集体领导制”为什么要比“个人总统制”优越得多？它的理论分析框架基础是什么？
如何决策所遇到的基本问题就是：从哪里获得关于决策的信息？谁来决策？以什么方式或机制来决策？
这里，我们从信息结构和决策结构两个视角来说明“集体领导制”。
一是领导集体信息和知识结构。他们每个人及相互之间总是存在着信息和知识的不对称性，这是“信息失效”的根源。领导集体成员中任何一个人都不可能获得全面的决策信息，也不可能保证获得的信息都是真实的，更不可能保证根据所得信息作出的判断都是正确的。这就需要他们频繁地交流信息，充分地沟通信息，共同分享信息，才能大大地降低信息和知识的不对称性、不确定性、不完全性。成员们之间信息互补、知识互补，就能做到真正的“集思广益”。因此中央政治局常务委员会顾名思义，各位常委都是委员，常开会。通过定期不定期开常委会，才能达到上述目的，这是最好的信息渠道和制度安排，也为集体决策创造了良好的信息条件。事实也表明，各自信息越是充分分享，政治决策就越是能够形成共识。反之，就越有可能面临“信息失效”，成为“决策失效”的信息根源。
二是领导集体决策结构。他们每个人代表了不同的机构，存在着权力的不对称性，也面临由此引起的“决策失效”问题。但是他们作为领导集体成员是平等的，决策的过程就是集体决策，即民主讨论，一人一票，多数决定。这是基于书记是“班长”，书记（班长）与委员（一班人）之间的关系遵循“少数服从多数”的民主决策原则。这是保证党中央决策正确的根本原因，也是及时纠正决策失误的根本原因。事实也表明，领导集体成员在决策时越是平等，越是民主，决策就越容易成功；反之，就越有可能出现决策分歧、决策失效、决策失败。
总之，集体领导制在实现充分信息共享的信息结构与充分民主决策的决策结构相互作用方面具有明显的优势，因而就不难理解为什么这一制度会优越于个人总统制。五、“集体领导制”的运行机制
什么样的“集体领导制”才能降低信息不对称性和权力不对称性，形成良性循环的信息结构和权力结构呢？世界上并没有什么唯一的答案，完全取决于不同的国家和历史阶段。我们只能根据中国的具体实践进行仔细观察、内部观察，发现并总结它内在的运行机制。
我将中国特色的“集体领导制”的运行机制概括为五大机制：集体分工协作机制、集体交接班机制、集体学习机制、集体调研机制和集体决策机制。
集体分工协作机制，是指中央政治局常委会成员从党总揽全局、协调各方的领导核心作用出发，既分别代表不同机构、分管不同工作，同时又协调合力进行重大决策的运行机制。比如，第十六届和第十七届中央政治局九名常委分别代表了党、政府（国务院）、全国人大和全国政协四大班子（各自全面负责该机构工作，党的总书记同时担任国家主席，对外代表国家），同时分管党的组织、宣传与文化、纪检监察（作为中纪委书记）和政法（作为中央政法委书记）四大工作，在应对全球金融危机、编制“十二五”规划、处置严重自然灾害等重大问题时又会共享决策信息、交换政策设想、协调决策意见，最终形成较低水平信息不对称性下的、科学性和正确性得到高度保障的、对外高度统一的中共中央重大决策。
集体交接班机制，是指将党和国家的领导权力从一届领导集体手中平稳交接到下一届领导集体手中的制度安排。这一安排抛弃了毛泽东时期个人指定接班人、将最高权力从个人移交给个人的封建式做法，以权力风险的分散化和权力交接的制度化为核心，要求党的干部一般应走完担任省区市委书记以获得锻炼提高、为在任领导集体成员担任助手以进一步培养考察两个台阶，才能够成为新一届中央领导集体成员。这一机制是确保党和国家领导集体权力稳定交接、确保“集体领导制”顺利继承和延续的一项重要的制度保障，其主要标志是中央领导人新老换届交替的制度化、规范化和程序化。
集体学习机制，是指中央政治局常委会定期（基本每月一次）邀请国家智库成员（主要来自专业科研机构、高等院校、国家机关下设的研究机构及专业委员会），围绕国民经济与社会发展重要领域、重大问题，向中央政治局常委会全体成员作专题授课的工作机制。在这一机制下，中央政治局常委会通过集体学习，与决策咨询和政策评估部门展开积极互动，汇总多元背景信息，群策群智完成信息分享与综合判断，促进政治共识的达成，孕育中央领导集体的决策创新。
集体调研机制，是指中央政治局常委会全体成员为了解实际情况而亲身深入全国各地基层，进行实地查看或邀请了解实际情况的人进行座谈的工作机制。这一机制极大地加强了中央领导人从实践向认识转变的联系环节，它促进了中央领导集体的“田野工作”，确保中央领导集体密切联系实际、联系群众，也有效降低了中央领导集体相对于基层在掌握实际情况方面的信息不对称性，降低了中央重大决策出现失误的风险。
集体决策机制，是指党中央领导集体在重大问题上坚持集体讨论、集体决策，按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的决策原则，完善重大决策规则程序，坚持严格按照决策规则和程序进行决策的工作机制。这一机制有效降低了领导集体成员之间关于决策信息的不对称性、不确定性程度，增加了决策信息的透明度，促进了充分分享信息、及时交流信息、坦诚交换信息，强化了按照民主程序、根据多数意见形成政治决策的规则，发展和健全了中央领导集体决策的民主集中制，有力推动了党内政治生活的民主化、制度化。
这五个机制构成了一整套的制度安排，它们相互联系，相互作用，也相互影响。最核心的机制是集体决策机制。实践反复证明：既有着内部的分工合作和协商决策、又有着对外的团结一致和高度统一，既能够确保权力平稳交接、又同国家建设实践和智库咨询力量有着广泛联系的中共中央集体领导机制，相比以美国为代表的“总统制”（美国政治学者加布里埃尔·A·阿尔蒙德称，美国政治特征是“总统民主制”，有别于大多数其他民主制度（通常称之为“议会民主制”）。（参见［美］加布里埃尔·A·阿尔蒙德等：《当代比较政治学：世界视野》，8版，837页，上海,上海人民出版社，2010。）王邦佐等认为，“总统制”的全称为“总统共和制”，是资产阶级民主共和政体的一种政权组织形式。美国是最早实行总统制的国家，也是总统制特征最突出的国家。实行总统制的还有拉丁美洲、非洲以及个别亚洲国家。总统制与议会制相比，既有握有实权的国家元首，又有拥有立法权的议会及其他政权机关。在总统制下，总统既是国家元首，又是政府首脑，政府成员由总统任免，对总统负责而不对议会负责。随着现代西方国家管理职能的增强，政府在行政事务管理中作用日益加强，行政权有扩张的趋势。以美国为例，美国总统既是国家元首又是政府首脑，还是武装部队总司令，拥有非常广泛的权力，被称为“帝王般的总统”。（参见王邦佐、孙关宏、王沪宁等：《新政治学概要》，107~108页，上海，复旦大学出版社，2006。））（准确地说是“总统个人负责制”）而言，具有极强的独创性和明显的优越性。
在接下来的各章里，我先在第二章中介绍中国“集体领导制”的历史演变，在第三章至第七章分别介绍集体分工协作机制、集体交接班机制、集体学习机制、集体调研机制和集体决策机制，在第八章，对本书作一总结，谈谈“集体领导制”的政治优势，特别是国际竞争优势。本书以大量的事实，包括历史事实，充分地证明了中国特色的“集体领导制”是中国共产党人和中国社会主义政治制度独有的伟大创新。第二章中国“集体领导制”的历史演变
中国的关键在于中国共产党，中国共产党的关键在于党中央，党中央的关键在于中央政治局常委会，中央政治局常委会的关键在于集体领导机制。
从历史的角度看，中国特色的“集体领导制”是中国共产党作为执政党的一大制度创新和机制创新，经历了六十多年特别是改革开放以来三十多年的不断“试错”，才逐渐形成了这一独有的、相当完善的执政党治理结构、国家治理结构、军队治理结构和社会治理结构。由当初的五名中央书记处书记，到七名中央政治局常委，再到九名中央政治局常委，既集体领导又个人分工；他们所代表的党和国家机构由五大机构、六大机构，到八大机构，形成各机构既各有分工又相互协作，既有效监督又相互配合的领导机制。它发源于毛泽东（来自毛泽东的政治创意），重建于邓小平，成形于江泽民，完善于胡锦涛。这是他们给后代留下的最重要的政治资产和历史资产。一、党的集体领导体制的演变（1927—1948）
中国特色的“集体领导制”，其前身是在十分残酷的战争年代创建并逐渐演变形成的中国共产党集体领导机制，随后又在治理世界上人口最多国家的实践中成为执政党和现代国家治理的决策机制和协调机制；新中国成立以来，中国特色的“集体领导制”在经历了长达六十余年，从高效协调到失效失败，再到重建恢复、加强完善的长期“试错”过程之后，成为最适宜中国国情、最适应国际竞争的政治领导体制与政治决策机制。
这一制度和机制的变迁在很大程度上是与中共中央政治局常委会的组织变迁相伴随的。在1949年以前，即中国共产党领导人民进行新民主主义革命的历史阶段，党的集体领导机制从雏形不断走向基本成型。这一时期，中共中央政治局常委会的主要任务是对散布在全国各地的党组织实施统一的政治领导以及军事领导。
1927年“四一二”反革命政变之后，中国共产党受到最严重的致命性的破坏，中国共产党重新建立了中央领导机构。4月27日至5月9日，在武昌召开了中国共产党第五次全国代表大会。6月1日，中央政治局通过的党章对新成立的中央政治局、政治局常委、总书记的职责作出规定：“中央委员会，选举正式中央委员一人为总书记及中央正式委员若干人组成中央政治局指导全国一切政治工作。”“中央政治局互推若干人组织中央常务委员会处理党的日常事务。”政治局是决策机关，常委处理日常工作。7月12日，根据共产国际执行委员会的指示，中共中央进行改组，由张国焘、李维汉、周恩来、李立三、张太雷五人组成中央临时常务委员会（参见中共中央党史研究室：《中国共产党历史》，第1卷上，277页，北京，中共党史出版社，2002。）。1928年6月18日至7月11日，中共六大在莫斯科召开，通过的党章规定：“中央委员会由其本身委员选出政治局，以指导中央委员会全体会议前后期间内党的政治工作，并选举常务委员会以进行日常工作。”大会闭幕后，在六届一中全会上选举苏兆征、项英、周恩来、向忠发、瞿秋白、蔡和森和张国焘为中央政治局委员，选举苏兆征、向忠发、项英、周恩来和蔡和森五人为政治局常委。这是中国共产党历史上首届正式的中央政治局常务委员会。
1934年1月中共六届五中全会把中共中央政治局常务委员会改称中共中央书记处，在中央委员会闭会期间行使中央委员会职权。
1935年1月在遵义举行的中央政治局扩大会议上，毛泽东被增选为中央政治局常委。会后中央常委分工，毛泽东为周恩来在军事指挥上的帮助者，确立了毛泽东在中共中央和红军中的领导地位（参见中共中央文献研究室编：《毛泽东思想年编（1921—1975）》，78页，北京，中央文献出版社，2011。）。自此，毛泽东正式进入中国共产党中央领导集体。
1943年3月16日至20日，中共中央政治局会议在延安召开，会议进一步明确了中央政治局与中央书记处的职责，决定在两次中央全会之间，中央政治局担负领导全党的工作责任，有权决定一切重大问题，政治局推选毛泽东为主席；中央书记处是根据政治局所决定的方针处理日常工作的办事机关，书记处由毛泽东、刘少奇、任弼时三人组成，毛泽东为主席。
1945年4月至6月召开的中共七大通过的党章规定：“中央政治局，在中央委员会前后两届全体会议期间，是党的中央指导机关，指导党的一切工作。”“中央书记处在中央政治局决议之下处理中央日常工作。”“中央委员会主席即为中央政治局主席与中央书记处主席。”6月19日中共七届一中全会选举中央书记处书记有五人：毛泽东、朱德、刘少奇、周恩来、任弼时，选举毛泽东为中央委员会主席兼中央政治局、中央书记处主席（参见中共中央文献研究室编：《毛泽东思想年编（1921—1975）》，437页，北京，中央文献出版社，2011。）。同年8月，中央政治局扩大会议决定，增补陈云、彭真为书记处候补书记。这是一个具有很高威信的、能够团结全党的坚强的领导集体。
1948年9月20日，中共中央关于健全党委制的决定指出：党委制是保证集体领导、防止个人包办的重要制度。必须建立健全的党委会议制度，一切重要问题均须交委员会讨论，由到会委员充分发表意见，做出明确决定，然后分别执行。委员会又须分别为常委会和全体会两种，不可混在一起。此外，还须注意，集体领导和个人负责，二者不可偏废（参见中共中央文献研究室编：《毛泽东思想年编（1921—1975）》，601页，北京，中央文献出版社，2011。）。1956年9月邓小平指出，在中国共产党内，从长时期以来，由党的集体而不由个人决定重大的问题，已经形成一个（政治）传统。中央在1948年9月关于健全党委制的决定，对于加强党的集体领导，尤其起了重大的作用（参见邓小平：《关于修改党的章程的报告》（1956年9月16日），见《邓小平文选》，2版，第1卷，229页，北京，人民出版社，1994。）。
在这一阶段，经过民族战争的考验、国内战争的洗礼和党内斗争的不断淘汰，从1943年之后，党的中央领导集体基本稳定，形成了集体领导和个人负责的机制，至1948年成为正式的制度，在推动中国共产党和中国人民走向新民主主义革命胜利的过程中不断巩固完善，为建国初期党的集体领导机制的顺利运行奠定了良好的制度基础。二、执政党集体领导体制建立期（1949—1957）
1949年新中国成立后，中国共产党作为执政党领导人民建设社会主义工业化和现代化，也建立了一系列社会主义民主制度，这就是邓小平所言的党和国家领导制度，即“民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等”（邓小平：《党和国家领导制度的改革》（1980年8月18日），见《邓小平文选》，2版，第2卷，329页，北京，人民出版社，1994。）。首先它们是民主制度，有民主生活，可以发表各种意见和建议；其次它们又是在广泛民主基础上的集中制，集中正确的意见，“做到统一认识，统一政策，统一计划，统一指挥，统一行动，叫做集中统一”（毛泽东：《在扩大的中央工作会议上的讲话》（1962年1月30日），见《毛泽东文集》，第8卷，294页，北京，人民出版社，1999。）；第三它们是集体领导，不是个人独断，在组织内部实现少数服从多数的原则（毛泽东指出：党委的领导，是集体领导，不是第一书记个人独断。在党委会内部只应当实行民主集中制。第一书记同其他书记和委员之间的关系是少数服从多数。拿中央常委或者政治局来说，常常有这样的事情，我讲的话，不管是对的还是不对的，只要大家不赞成，我就得服从他们的意见，因为他们是多数。（参见毛泽东：《在扩大的中央工作会议上的讲话》（1962年1月30日），见《毛泽东文集》，第8卷，294页，北京，人民出版社，1999。））。最后是个人分工制，根据不同的分工，各个委员负责不同方面的事务。这就是将高度民主与高度集中统一起来，将集体领导与个人分工统一起来，成为世界上十分独特的党和国家的领导制度。
党的集体领导机制在这一阶段也逐渐演化为国家的“集体领导制”。新中国成立以来，“集体领导制”经过了先高效运作、后严重破坏、再恢复重建、最终巩固完善四个时期的曲折跌宕，成就了中国改革开放和现代化建设的伟大业绩，并推动中国政治走向民主化、制度化、规范化的光明前景。
建国后“集体领导制”的高效运作期是从建国初期到“一化、三改”（“一化”即逐步实现国家的社会主义工业化；“三改”即逐步实现国家对农业、手工业、资本主义工商业的社会主义改造。）（1949年至1957年）。我曾将这一阶段称为新中国经济发展的第一个“黄金时期”。这一阶段中国经济和社会发展的实际情况极为雄辩地证明了：中国稳定的关键是政治稳定；政治稳定的关键是领导集团的稳定，而领导集团稳定的关键是领导体制制度化、民主化、规范化和程序化（参见胡鞍钢：《中国政治经济史论（1949—1976）》,2版，207页，北京,清华大学出版社，2008。）。根据党的七大所作的制度设计，在这一时期，党的领导集体是中共中央书记处，由毛泽东、朱德、刘少奇、周恩来、任弼时（1950年10月去世）和陈云担任书记处书记。
1949年10月1日新中国成立时，毛泽东同时担任中共中央主席、中央人民政府主席和中央人民政府人民革命军事委员会主席，即“党、政、军”三位一体的领导体制，直到1954年，他还同时兼任全国政协主席；朱德担任中央人民政府副主席、人民革命军事委员会副主席、中国人民解放军总司令，后（1949年11月）兼任中共中央纪律检查委员会书记；刘少奇担任中央人民政府副主席、人民革命军事委员会副主席；周恩来担任政务院总理、人民革命军事委员会副主席；陈云担任政务院副总理。五位中央书记处书记代表六大机构：中共中央、中央人民政府、政务院、中央军委、全国政协、中央纪律检查委员会。
1954年第一届全国人大第一次会议上，毛泽东当选为中华人民共和国主席；刘少奇当选全国人大常委会委员长；朱德担任中华人民共和国副主席，继续兼任中共中央纪律检查委员会书记；周恩来担任国务院总理，同时兼任全国政协主席；陈云担任国务院副总理。五位中央书记处书记代表六大机构：中共中央、全国人大、国务院、全国政协、中央军委、中央纪律检查委员会。这已经显示了“集体领导制”的雏形。
中国特色的“集体领导制”，它的政治创意源于毛泽东，它的制度创新也源于毛泽东。这既是中国共产党实践创新的结果，也是毛泽东治党治国理念创新的结果。
1956年党的八大通过的《中国共产党章程》再次明确规定：“党的各级组织实行集体领导和个人负责相结合的原则，任何重大问题都由集体决定，同时使个人充分发挥应有的作用。”重新建立中央政治局常务委员会，成为领导集体核心，规定：“中央政治局和它的常务委员会在中央委员会全体会议闭会期间，行使中央委员会的职权。中央书记处在中央政治局和它的常务委员会领导之下，处理中央日常工作。”
当时，毛泽东在考虑中央领导机构设置方案时，创意性地提出增设中央政治局常务委员会，并提议由党中央主席、副主席和中央书记处总书记一起组成该委员会，作为中央领导集体的核心（参见石仲泉等：《中共八大史》，191页，北京，人民出版社，1998。）。毛泽东认为，一个主席、一个副主席（指刘少奇同志），“感到孤单”，需要设几道“防风林”。他称，“天有不测风云，人有旦夕祸福”，这样就比较好办。如果只是个别受损害，或者因病，或者因故，要提前见马克思，那末总还有人顶着，我们这个国家也不会受影响，不像苏联那样，斯大林一死，就不得下地了。我们就是要预备那一手。同时，多几个人，工作上也有好处。他特别说道，这一安排，中心的目的就是为了国家的安全，多几个人，大家都负一点责任。他建议，（中央政治局）常委，准备就由主席、副主席和总书记组成。毛泽东还专门介绍了邓小平和陈云，称他们为“少壮派”（参见毛泽东：《关于中共中央设副主席和总书记的问题》（1956年9月13日），见《毛泽东文集》,第7卷,110~112页，北京,人民出版社，1999。）。当时邓小平和陈云分别为52岁和51岁。这样安排就在中央政治局常委形成两个梯队，邓小平和陈云是属于毛泽东特意安排的“少壮派”梯队。
毛泽东这一设想是深谋远虑的，也是高瞻远瞩的。中国作为世界人口最多的国家，又是社会主义国家，倘若遭遇不测风云，把国家前途和命运系在一两个人身上是极其危险的。正是由于斯大林去世，接班人变迁，赫鲁晓夫否定斯大林，引发了整个社会主义阵营的大动荡，成为“多事之秋”。毛泽东为了避免将中国的前途和命运系在一两个人身上，也包括他本人，创意性地设计了这一中央政治局常委会集体领导核心的政治制度。
1956年9月28日，中共八届一中全会选举了毛泽东、刘少奇、周恩来、朱德、陈云、邓小平为中央政治局常委，构成了新中国第一代中央领导集体核心。诚如邓小平所指出的，“我们党的历史上，真正形成成熟的领导，是从毛刘周朱这一代开始。”（邓小平：《组成一个实行改革的有希望的领导集体》(1989年5月30日)，见《邓小平文选》，1版，第3卷，298页，北京，人民出版社，1993。）
1958年5月，中共八届五中全会补选林彪为中央政治局常委，1959年开始协助毛泽东主持中共中央军事委员会日常工作（1959年9月26日，中共中央政治局决定中共中央军委由毛泽东任主席，林彪、贺龙、聂荣臻为副主席，林彪主持军委日常工作。）。
1959年4月，第二届全国人民代表大会第一次会议上，刘少奇当选中华人民共和国主席；朱德当选全国人大常委会委员长；周恩来担任国务院总理（1954年12月当选全国政协主席）；陈云、林彪、邓小平等担任国务院副总理。
这是最早的“集体领导制”，七位中央政治局常委代表五大机构：中共中央、全国人大、国务院、全国政协、中央军委。中央政治局常委会充分发挥了集体领导、个人分工、内部协调、形成合力的领导核心作用。对此，毛泽东本人也发挥了关键性的作用，健全了中央集体领导体制，从制度设计上反对个人崇拜、加强党的集体领导、限制最高领导人权力并强化党代会的监督决策职能（参见胡鞍钢：《中国政治经济史论（1949—1976）》，2版，208~212页，北京，清华大学出版社，2008。）。这也是新中国第一个黄金发展时期的根本政治原因（详细分析参见胡鞍钢：《中国政治经济史论（1949—1976）》，2版，北京，清华大学出版社，2008。）。这是“最有威信、最有影响、最有经验”（列宁：《共产主义运动中的“左派”幼稚病》，见《列宁全集》，2版，第39卷，21页，北京，人民出版社，1986。）、稳定的成熟的中央领导集体（参见邓小平：《组成一个实行改革的有希望的领导集体》(1989年5月30日)，见《邓小平文选》，1版，第3卷，298页，北京，人民出版社，1993。）。三、集体领导制严重破坏期（1958—1976）
建国后“集体领导制”的严重破坏期包括“大跃进”和“文化大革命”时期（1958年至1976年）。在这一时期，尽管1956年召开的党的八大作出了“我党历史上最好的制度安排”（胡鞍钢：《中国政治经济史论（1949—1976）》，2版，213页，北京，清华大学出版社，2008。），不过，从1959年之后毛泽东不再担任国家主席，改变了实行党中央主席、国家主席、军委主席三位一体的领导体制。毛泽东提出分为“一线”和“二线”的设想，其中他本人退居“二线”，客观上形成了二元权力结构，这就造成了他个人与“一线”领导集体的信息不对称性。同时随着他的执政时间延长和个人威望不断提高，个人专断也愈加严重，逐渐由党的领导集体中的一员变成了“大家长”，由一个领导班子的“班长”变成了“一把手”，由民主作风变成了“独断专行”，由集体领导变成了个人“最高指示”（参见胡鞍钢：《中国政治经济史论（1949—1976）》,2版，550页，北京,清华大学出版社，2008。），使得中共中央政治局常委会在一定程度上退化为传达和执行毛泽东个人指示的“办事机构”，常委人选更迭频繁且多非制度化，党的集体领导职能遭到严重削弱，甚至近乎名存实亡。
这一时期，党中央的权力结构分为三层机构：中央政治局常委会、中央政治局和中央书记处，其中，中央政治局常委会为领导和决策的核心。但是在“文化大革命”时期，毛泽东始终是决策核心的核心，拥有最后决定权，在实际上也形成了特有的以毛泽东为核心的、毛泽东凌驾于中央政治局和常委会之上的决策体制，呈现出明显的“二元权力”结构特点。这一时期的“二元权力”（又称“二线制”）结构先后变动了若干次，这里简要介绍和说明。
1958年1月至1966年8月：“毛—刘、周、邓—中央政治局”体制。从1958年南宁会议之后，毛泽东就经常不参加中央政治局会议，往往是他在会前提出一些问题让其他成员讨论，会后向他（个人）汇报，他同意了才算数（参见席宣、金春明：《“文化大革命”简史》，32页，北京，中共党史出版社，2006。）。从1965年毛泽东到外地之后，基本上就不出席中央政治局常委会和政治局会议，由他遥控，由一线主持者向他汇报，对他个人负责。即便是他要参加的中央政治局常委会议，也是其他的中央政治局常委到外地去见他。后来毛泽东作了解释说，鉴于斯大林死后苏联出了修正主义，就在中央搞了一线（指刘少奇、周恩来、邓小平负责中央日常工作）、二线（毛泽东退居二线，不再负责中央日常工作），出了相当多的独立王国（指刘少奇、邓小平、彭真、陆定一），他的意见在北京不能实行，推行不了。所以，八届十一中全会对一线、二线的问题，就做了改变（参见毛泽东：《在中央工作会议上的讲话》(1966年10月25日)，见《建国以来毛泽东文稿》，第12册，143~144页，北京，中央文献出版社，1998。）。
1966年8月至1969年4月：“毛、林—周—中央文革碰头会”体制。在党的八届十一中全会上，以毛泽东为首的七人中央领导集体被新组建的十一人领导集体所取代，林彪成为唯一的党中央副主席，而后政治局常委有三人（刘少奇、邓小平、陶铸）被正式打倒，有三人（朱德、陈云、李富春）被政治边缘化。到1967年初，实际上毛泽东、林彪、周恩来、陈伯达、康生五人为领导核心，我称之为“文革领导人”。先是“毛泽东、林彪—周恩来—中央政治局”体制，接着“毛泽东、林彪—周恩来—中央碰头会”体制，后是“毛泽东、林彪—周恩来—中央文革碰头会”体制，取代了中央政治局和中央书记处，中央文化革命小组从中央政治局常委的秘书班子成为参与决策的特殊机构（1967年4月12日，江青在中央军委扩大会议上讲，整个中央文革小组就是中央（政治局）常委的一个秘书班子，也还是哨兵工作、参谋工作。中央文革小组五位主要成员陈伯达、康生、江青、张春桥、姚文元一直参加中央文革碰头会。），直到1969年4月召开党的九大。这仍然是一线、二线制，通常由周恩来主持中央文革碰头会，同时报告毛泽东、林彪获得批准。在多数情况下，毛泽东指示，林彪基本上是“主席划圈，我就划圈”，再由周恩来主持中央文革碰头会执行。
1969年4月至1971年9月：“毛、林—周—中央政治局”体制。在党的九大所通过的党章中，林彪正式成为毛泽东的接班人（党的九大通过的《党章》“总纲”第六段写明：“林彪同志一贯高举毛泽东思想伟大红旗，最忠诚、最坚定地执行和捍卫毛泽东同志的无产阶级革命路线。林彪同志是毛泽东同志的亲密战友和接班人。”（见《中国共产党章程汇编（从一大——十七大）》，80页，北京，中共中央党校出版社，2007。））。党的九届一中全会上，选举了中央委员会主席毛泽东，唯一的副主席林彪；政治局常委为五人：毛泽东、林彪、周恩来、陈伯达、康生。这一时期，毛泽东、林彪都不参加中央政治局会议，极少直接见面交流意见，都是通过代理人（如汪东兴和叶群）表达他们各自的意见，由周恩来主持中央政治局会议讨论，通过书面形式或其他形式上报他们两人批准。通常都是毛泽东决策或批准，林彪划圈，再由周恩来执行。例如，1970年 7月10日，周恩来主持中共中央政治局会议，传达毛泽东关于修改宪法的指示，成立由毛泽东、林彪分别担任正、副主任的中央修改宪法起草委员会，但是他们两人都不直接参与起草工作，也不直接交流，均委托周恩来、康生主持。凡是周恩来外出，都是由康生代替周恩来主持中央（日常）工作，即被称为“康代总理”。这一时期的中央政治局常委会基本不开会，更谈不上发挥领导核心作用。尤其是九届二中全会解除陈伯达职务之后，中央政治局常委只剩四人。毛泽东、林彪在重大问题上有不同看法，却很少直接沟通，反而相互猜疑，暗中较劲。这样他们就难免在重大问题上出现政治分歧，进而导致严重的政治分裂。
1971年9月至1973年8月：“毛—周—中央政治局”体制。“九一三”事件之后，中央政治局常委又由四人减为三人，康生因病不直接参与中央工作；中央政治局委员又减去了五人（黄永胜、吴法宪、李作鹏、邱会作、叶群）。实际运行体制是毛泽东—周恩来—中央政治局体制，周恩来主持中央政治局会议，然后直接报告毛泽东，经毛泽东批准之后由周恩来执行。
1973年8月至1975年7月：“毛—周、王—中央政治局”体制。1973年8月，中共十届一中全会选举中央政治局常委九人：毛泽东、周恩来、王洪文、康生、叶剑英、李德生、朱德、张春桥、董必武。毛泽东是想培养王洪文（38岁）、李德生（57岁）和张春桥（56岁）三人，让他们这一代来接班。1975年1月在中共十届二中全会上，邓小平当选为中央政治局常委，同意李德生辞去党中央副主席、中央政治局常委的职务。在随后召开的第四届全国人民代表大会第一次会议上，朱德继续担任全国人民代表大会常务委员会委员长，董必武、康生等担任副委员长；周恩来继续担任国务院总理，邓小平、张春桥等担任国务院副总理。毛泽东担任中央军委主席，叶剑英、邓小平为中央军委副主席。周恩来还同时担任全国政协主席。中央政治局常委九人代表五大机构。由于毛泽东、周恩来、康生、朱德、董必武长期患病，基本不参加中央政治局常委会，中央政治局常委会基本也不开会，并不发挥领导核心作用。实际运行体制是毛泽东—周恩来、王洪文—中央政治局体制，由周恩来主持中央政治局会议并报告毛泽东，或者在周恩来生病期间由王洪文主持中央政治局会议并报告毛泽东。
1975年7月至1976年2月：“毛—邓—中央政治局”体制。经毛泽东批示同意，从1975年7月初开始，邓小平主持中共中央的日常工作（参见逄先知、金冲及主编：《毛泽东传（1949—1976）》（下），1739页，北京，中央文献出版社，2003。）。四个月之后，11月15日邓小平因为“反击右倾翻案风”而被迫给毛泽东致信，提出不再主持中共中央的日常工作（参见《邓小平给毛泽东的报告》（1975年11月15日），转引自逄先知、金冲及主编：《毛泽东传（1949—1976）》（下），1761页，北京，中央文献出版社，2003。）。但是毛泽东没有同意（由于王洪文已从上海回到北京，11月15日，邓小平被迫给毛泽东写报告，正式提出中央日常工作仍请王洪文主持。对此，毛泽东当日晚在邓小平的信上批示：“暂时仍由小平同志主持（中央日常工作），过一会再说”。（参见毛泽东：《关于暂时仍由邓小平主持中央日常工作的批语》（1975年11月15日），见《建国以来毛泽东文稿》，第13册，497页，北京，中央文献出版社，1998。）），直到1976年2
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