作者：罗震东,张京祥,韦江绿
出版社：东南大学出版社
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城乡统筹的空间路径——基本公共服务设施均等化发展研究试读：
前言
改革开放以来，中国经济的飞速发展与快速城市化进程在当今人类发展史上创造了令人炫目的奇迹。然而在过去三十多年中，这一过于注重速度和规模的经济增长以及与之相伴生的“粗犷”城市化过程，也导致了大量的社会矛盾不断累积，并且使得解决这些矛盾的综合成本变得日益高昂，势必直接威胁到中国实现转型发展、提升发展的空间与效果。在诸多矛盾中，城乡矛盾已经成为制约中国经济与社会发展是否可持续的关键因素，也是我们避免落入“拉美模式”陷阱并进而真正建树“中国模式”的关键突破。从这个意义上讲，城市化绝不仅仅是一个经济社会发展的载体和被动结果，我们更需要通过健康的城市化路径来积极地应对国际、国内的多重复杂挑战。正是基于这样一个基本的判断，中央政府才作出了推进城乡统筹发展的战略决策。
城乡统筹发展是一个复杂的巨系统过程，它几乎涉及了中国经济社会发展的所有方面，其中通过基本公共服务设施均等化发展来保障和促进健康城市化过程则是非常基础和直接的一个方面。据有关资料显示，当前我国名义上的城乡收入差距大约为3.3:1，但是若把义务教育、基本医疗等社会保障因素考虑在内，实际的城乡收入差距则已达到5～6倍之巨，亦即公共服务因素在城乡实际收入差距中占到了30%～40%的比重。由此可见，实现城乡基本公共服务均等化发展对于推进健康城市化过程、保障人与社会的全面健康发展具有极其重要和深远的意义。正因如此，党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》以及党的十七大报告等，均把城乡基本公共服务均等化放在重要位置，并且明确了促进城乡基本公共服务均等化的基本方向和任务。
所谓城乡基本公共服务均等化发展，这里有两个非常重要的关键词值得我们进一步理解：一是“城乡”，这反映了如何妥善处理好两个不同性质的空间地域之间的统筹协调关系；一是“基本公共服务”，这反映了如何在有限的公共财政、有限的目标下如何处理好“效率”与“公平”之间的关系。因此，城乡基本公共服务设施发展的“均等化”必然是一个过程，是与一个国家、一个地区经济社会总体发展水平相适应的过程，任何不顾实际的“超越”或者忽视合理需求的“不及”都不应是我们的选择。所以，推进城乡基本公共服务均等化发展必然要求我们遵循理性、科学、前瞻、务实的原则，而不能将之简单地演变为一场声势浩大的运动或好大喜功的政绩工程。
各种各样的设施是实现城乡基本公共服务均等化发展的基本载体，公共服务的均等化发展必然涉及空间规划布局、建设投入体制、运营保障体制等诸多方面，但是毫无疑问，城乡基本公共服务设施的均等化发展是实现城乡统筹发展的基本空间路径。我们之所以如此理解，是基于将城乡规划视作一个推进健康城市化的主动技术手段与公共政策。从城乡规划的角度来理解城乡基本公共服务设施的均等化发展，与各个专业部门的行业工作理解之间存在着显著的不同。城乡规划基于对城乡区域未来时空发展规律的把握，不仅关注对现状需求的满足程度，更关注如何积极应对未来区域时空发展格局的要求，例如近期、远期，城市中心地区、城市边缘地区、一般乡村地区、规划发展建设地区、规划缩减合并地区，等等，这些不同的时空发展布局意图都将直接影响城乡规划中对基本公共服务设施布局的决策。因此，我们绝不能只从被动供给、静态供给的角度去看待城乡基本公共服务设施的均等化发展，而更要通过积极、前瞻的主动供给、动态供给去促进健康城市化与城乡统筹发展。
近年来国内学术界对城乡基本公共服务有了许多的研究成果，但是大多是从公共管理、公共财政、社会治理等角度展开的研究，许多还只是停留在理论、理念层面，目前还鲜有从城乡规划的“空间路径”角度进行的深入研究与实践探索。对于城乡规划界而言，城乡基本服务公共服务设施均等化发展毋庸置疑是一个全新的领域，也必然将成为城乡规划研究者、工作者无可回避的一个课题。常州地处中国经济社会最发达的长三角区域的核心区，其城市化的阶段、路径、需求等都表现出诸多新的特征，基于这样一个地区的研究探索毫无疑问是充满着前沿性与挑战性的。因此，由常州市规划局委托的《常州市城乡基本公共服务设施均等化研究》课题不仅开启了我们探索城乡统筹空间路径的历程，而且也使得我们充满了兴奋和责任。作为一项前沿性、探索性的研究与实践成果必然是很不成熟的，但是我们觉得有责任在这样一个规划研究课题成果的基础上做进一步的总结、提炼以成此书，为我国城乡规划的发展起到一个小小的铺垫作用，同时也借此机会诚心求教于广大的业界同仁。由于我们的水平与时间限制，书中的错误与缺点在所难免，不当之处还请读者不吝赐教。
全书的研究框架、技术方法和主要观点由罗震东与张京祥共同完成，韦江绿博士负责了初稿的整理和写作，罗震东负责全书的最终撰写和定稿。唐伟成同学绘制了书中部分图表并完成全书的排版工作。在本书付梓之际，我们要衷心感谢常州市规划局的朱兆丽局长、葛志兵副局长、顾春平副局长、蒋波处长等同志，他们的信任和鼎力支持是课题研究获得成功的最重要保障。同时，还要感谢研究过程中给予帮助、指点并无私提供资料的专家、学者，他们是江苏省委政策研究室范朝礼副主任、中国科学院南京地理所陈雯研究员、东南大学建筑学院孔令龙教授、上海市社会科学院陈淮研究员、常州市规划院沙春元教授、常州市发展改革委员会刘卫国副主任、常州市委政策研究室王杰强副主任等，与他们的交流使我们的研究颇有获益。衷心感谢南京大学与常州市规划设计研究院的课题组同仁们，这本书的诞生与他们的辛勤工作密不可分，他们是常州市规划院的严玲、刘安生、赵义华、王威、谢吉萍、熊侠仙、陈伟前、宰娟、周建勋、张怡、钱志峰等同志，以及南京大学的陈浩、孙姗姗、申明锐、何鹤鸣、李阿萌、邢晓丹等同学。与他们共同研究的过程充满了快乐，积极深入的讨论常常会带来令人兴奋的启发与创新观点。罗震东 张京祥 韦江绿于南京大学 费彝民楼2011年8月1 导论1.1 研究背景：快速城镇化进程中的城乡统筹
改革开放三十余年来，伴随着经济社会的快速发展，中国的城镇化水平迅速提高。据统计1978年中国的城镇化率只有17.9%，然而2009年中国城镇化率已达到46.6%。31年的时间里，城镇化率提高了28.7个百分点，目前中国城镇人口已达6.2亿，城镇化规模居全球第一。自1996年城镇化率达到30.5%以后，中国开始进入与快速工业化相互促进的快速城镇化阶段，城镇化率年均提高1.24个百分点（见图1-1）。城镇化率快速提高的同时，城镇数量和规模也大大增加。设市城市数量从1978年的193个发展到2009年的654个，建制镇从1978年的2173个发展到2009年的19322个。按照目前的城镇化速度，可以预见在“十二五”期间中国的城镇化率必将超过50%，中国将从上千年来的农业国家转型为城市国家。在这一巨大的转型过程中，城镇化不仅是国家经济、社会发展的成果，更是国家应对国际、国内多重挑战的有效手段，如何保障国家快速城镇化进程的健康有序已经成为当今中国最为重要的议题。图1-1 中国的城镇化率曲线图1.1.1 城乡统筹是快速城镇化背景下城镇持续健康发展的有效途径
长期以来的城乡二元制度安排，使得许多问题在快速城镇化进程中进一步集中凸显出来。诸如城乡失调，城镇建设空间分散，失地农民生存生活条件下降，产业发展分散孤立，以及土地资源、基础设施等生产要素配置效率低下等各种城市问题，严重影响了城镇化的质量（中国社会科学院新型城镇化研究课题组，2007）。打破城乡二元结构，推进城乡统筹和城乡一体化发展已经成为上至中央下至地方的发展共识。城市的希望和出路在区域，城市的健康发展不可能脱离区域基础，城和乡相辅相成，从来就不应当是对立的。随着“十二五”期间城镇化格局的巨大转型，我国已经进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期，切实推进城乡统筹、实现城乡一体化将对快速城镇化进程的健康发展产生决定性的影响（迟福林，2010）。1.1.2 城乡统筹的重点在于推进城乡基本公共服务的均等化发展
改变公共服务的建设与管理格局，积极推进城乡基本公共服务均等化发展能够明显地缩小城乡发展差距。中国城乡发展差距大，很重要的一个原因就是城乡公共服务水平差距大。据统计，2007年我国名义城乡收入差距为3.3:1，若把义务教育、基本医疗等社会保障因素考虑在内，城乡实际收入差距已达到5—6倍，公共服务因素在城乡实际收入差距中所占的比重约30%—40%（夏锋等，2009）。随着城镇化进程的持续快速推进，我国城镇化开始进入由投资主导向消费主导转型的时期（迟福林，2010），而基本公共服务是最主要、最重要的消费品。因此，推动城乡基本公共服务均等化既是新阶段统筹城乡发展的重点、城乡一体化的关键[中国（海南）改革发展研究院课题组，2009]，也是积极促进国家城镇化转型和经济发展方式转型的重要支撑。党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》以及党的十七大报告，均把城乡基本公共服务均等化放在了重要位置，明确了促进城乡基本公共服务均等化的方向和任务。实现城乡基本公共服务均等化发展已经成为我国经济社会发展的长期目标，是贯彻落实科学发展观的内在要求，推进以民生为重点的社会建设的基础性工作。1.2 研究目的与内容1.2.1 研究目的与意义
城乡基本公共服务设施的均等化发展是实现城乡统筹发展的空间路径。作为基本公共服务的物质载体和转化平台，基本公共服务设施的均等化发展是对基本公共服务均等化发展的实体化与空间落实。它主要包含两个层面的内容：一是“量”方面的均等，包括质量均等和数量均等；一是空间的均等，涉及设施的选址和区位条件。快速城镇化进程对城乡基本公共服务设施的两个方面的均等化发展均提出了挑战，一方面，城镇新建地区的公共服务设施供给矛盾不断出现，设施供给的数量和质量均受到社会公众的广泛关注，同时乡村地区公共服务设施的供给质量与模式也随着乡村人口结构的变化而面临巨大挑战。与“量”方面的均等化同时面临挑战的是空间的均等化问题、区域差异、人口分布密度、可达性程度等多种因素，使得空间的均等化成为更为棘手的问题（图1-2）。图1-2 中国相关年份农村总人口数折线图
关于城乡基本公共服务设施均等化的研究是一项理论与实践紧密结合的工作，是一项极富挑战的探索。本书的研究目的不仅仅在于获得理论上的完美，更为重要的是在于研究的结果要能够有效地指导鲜活的规划建设实践。作为基本公共服务均等化向空间层面的延伸，关于基本公共服务设施均等化发展的的研究意义主要有三个方面：
1）基本公共服务设施的均等化是城乡统筹发展的战略延伸
作为城乡统筹发展的重要方面，基本公共服务设施均等化发展研究将进一步贯彻落实城乡统筹的战略思路，将城乡一体化目标转化为更加务实、可操作的技术原则与规范。城乡公共服务不均等是造成我国城乡居民收入不均等的重要原因，基本公共服务的均等化是切实推进城乡统筹的重点所在。现有研究主要为针对服务主体视角的基本公共服务的均等化，属于公共政策和资金投入等资源供给层面的均等化。然而由于决策尺度的限制，资源供给层面的均等化不能完全等同于居民享受到的服务的均等化。现有研究没有解决资源层面的基本公共服务资源如何到达并作用于居民，并最后使居民享受到均等的基本公共服务并获得均等的基本可行能力这一路径问题。
基本公共服务设施是基本公共服务的财政、政策和人力资源与居民真实享受到并从中受益的基本公共服务结果之间的必要转化场所和转化环节。作为直接面向居民，为其提供服务的基本公共服务设施，该环节的均等化发展若出现问题，极有可能影响到一定地域范围内居民最终享受服务的均等状态，对基本公共服务均等化的最终实现产生重要的影响，进而影响城乡统筹战略的真正落实。因此，作为承接基本公共服务资源均等化的实施环节，基本公共服务设施均等化的研究对城乡统筹战略和城乡一体化的落实和操作将具有重要的现实意义。
2）基本公共服务设施均等化研究将为城乡设施规划提供技术支撑
目前城乡基本公共服务设施的发展缺乏城乡统一的、体现均等化原则的技术规范指引。现有关于公共服务设施配置和布局的相关标准规范数量繁多，虽然门类较为齐全，但是各项标准之间普遍存在不统一甚至冲突的现象。而且从现有标准内容的地域覆盖面上看，关于城市地区的公共服务设施的相关标准规范较为齐全，规范中制定的配置水平较高；而针对农村地区的标准规范较少甚至为空白。由于缺乏相关建设布局规范的指引和约束，农村地区的基本公共服务设施的布局和建设较城市地区而言具有相对较大的随意性和盲目性，这进一步扩大了城乡基本公共服务设施建设之间的差距。因此，完善我国城乡基本公共服务设施均等化的相关布局建设规范设置应作为我国城乡统筹战略具体实施策略的重要部分。本书通过基本公共服务设施均等化发展路径的研究，意图解决城乡空间规划布局中的理论与实践难题，形成地方性技术规范，为国家和地方层面技术规范的制定提供参考。
3）基本公共服务设施均等化研究将为城乡公共政策制定提供依据
基本公共服务设施的均等化发展不仅仅是空间布局问题，更需要一系列相关政策和制度与之匹配才能真正使居民能够较为均等地享受基本公共服务的成果。中国的区域差异、城乡差异巨大，即使在长江三角洲地区这种差异依然存在，因此城乡基本公共服务设施的均等化发展仅仅依靠一套城乡统一的配置标准是无法保证的。与此同时，城乡基本公共服务设施的建设、运行以及维护是一个长期的涉及多个部门的工作，省、市、区、镇等不同层级政府与发改委、建设、财政、金融、监管等不同职能部门的分工、协同工作是基本公共服务设施得以均等化发展的最重要保证。因此，基本公共服务设施均等化研究必须在把握中国城镇化发展过程与阶段的基础上，研究促进和保障基本公共服务与服务设施均等化发展的机制与措施，为城乡公共政策的制定提供依据。1.2.2 主要内容与研究框架
基于本书在理论建构和实践指导上的双重目标，研究的主要内容包括以下几个方面：（1）基本公共服务设施均等化发展的概念界定与理论建构。通过对国内外相关研究的总结归纳，并结合中国不同地区的发展实践，明确基本公共服务设施均等化发展的相关概念，并从公平正义的视角出发在理论层面提出城乡统筹视角下基本公共服务设施均等化发展的主要目标、原则与路径。（2）城乡基本公共服务设施均等化发展的体系、内容和方法。分析现状，发现问题，利用多种技术手段，点面结合地深入剖析基本公共服务设施发展的现状与问题，结合均等化发展要求，确定基本公共服务设施均等化发展的目标。将城乡基本公共服务设施划分为公益性公共服务设施和生活性市政公用设施两大类，分别研究、分类引导，最终形成指导城乡基本公共服务设施均等化发展的政策建议和指导规范。（3）采取城乡基本公共服务设施均等化发展的措施。结合基本公共服务设施均等化发展过程中存在的非空间因素，综合吸收财政学、金融学、管理学等多学科的成果，形成合理、可操作的措施体系。
全书正文共分7章，第1章导论，是对研究背景、目的、方法、内容以及意义的简要概述；第2章为相关研究综述，包括概念界定、理论回顾和实践经验总结三个部分；第3—7章为全书的主体部分：第3章是对城乡基本公共服务设施均等化发展的概念界定以及发展目标与路径的理论建构，第4章重点分析我国基本公共服务设施均等化的发展现状以及存在的主要问题，第5章为公益性公共服务设施均等化发展研究，第6章为生活性市政公用设施均等化发展研究，第7章主要讨论了城乡基本公共服务设施均等化的政策和措施（见图1-3）。1.2.3 研究重点与关键问题
空间效应决定了基本公共服务设施的均等化发展具有比基本公共服务均等化更为复杂的地理属性。因此在基本公共服务均等化发展相关理论与政策相对清晰的背景下，本书研究的重点在于解决以下两个关键问题：图1-3 全书内容框架图
1）基本公共服务设施均等化发展的概念界定
基本公共服务设施均等化研究的第一个重点问题是城乡基本公共服务设施均等化发展的内涵与衡量标准，尤其是城乡统筹目标下的基本公共服务设施均等化发展的衡量标准。根据对现有文献的检索，基本没有对“基本公共服务设施均等化”这一概念的明确界定。在调研访谈中也发现人们对这一概念没有统一清晰的认知，常将此概念与“基本公共服务设施的均匀布局”或“基本公共服务设施平均化”等概念相混淆。因此在研究时对这一概念进行准确的界定十分必要，也是研究开展的基础。
基本公共服务设施均等化发展衡量标准的确定是决定整个研究价值取向的关键问题。均等化，从字面上理解，即从相对不均等的原始状态向相对较为均等的理想状态的转化过程。如果要对这一转化过程进行准确把握，必须首先把握其原始状态和理想状态，然后才能对这两种状态之间的转化过程进行分析研究。原始状态一般指既有现状所处的状态，是研究的客观基础，而理想状态的界定则决定着整个均等化过程的终点和方向。理想状态的界定和判断，就是均等化发展程度的衡量问题。一定程度上，基本公共服务设施均等化发展的衡量标准设定实际上决定了整个均等化过程的价值取向。因此，研究如何通过基本公共服务设施均等化发展促进城乡统筹，必须首先确定城乡统筹视角下基本公共服务设施均等化发展的衡量标准。
2）基本公共服务设施均等化发展的空间落实
基本公共服务设施的可达性与规模效益的最佳平衡点，以及不同类型与等级的基本公共服务设施空间服务范围（半径）的合理界定是本书的另一个研究重点。设施可达性和规模效益的最佳平衡点是基本公共服务设施均等化发展的关键问题。通过理论研究和实地调研发现，影响城乡基本公共服务设施均等化发展最重要的因素是城乡基本公共服务设施提供的服务质量的均等化。目前在我国农村地区设施规模普遍偏小的条件下，基本公共服务设施具有明显的规模效益，也即基本公共服务设施所提供服务的质量与该设施的规模之间存在密切的正相关关系，一般情况下规模较大的设施服务质量优于较小的设施。因此，在广大农村地区目前可行的提升设施服务质量的手段就是通过集中、集聚的手段扩大设施规模，特别是近年来的撤村并镇工作大大地推进了设施的集中设置。在基本公共服务资源有限的情况下，单个设施规模的扩大必然意味着设施数量的减小和设施间距的扩大，从而直接导致居民到达设施的距离增加，出行成本升高，也即设施可达性降低，居民享受基本公共服务设施的能力受到较大影响。可见设施可达性和规模效益是基本公共服务设施均等化发展中的一对主要矛盾。因此在研究中必须寻找合理的设施“规模—间距”平衡点，给出可行的服务范围或半径，使农村居民在不需要花费过大出行成本的同时，可以享受到与城市的设施质量相差不大的基本公共服务。1.3 研究方法与技术路线1.3.1 总体思路与技术路线
根据基本公共服务设施均等化发展研究的目的和重点，结合我国快速城镇化与城乡一体化的发展实际，研究的总体思路由三个分析维度和四个分析阶段构成。（1）三个分析维度：即分别从功能类别（公共服务设施类别）、空间尺度（空间等级或可达性等级）、时间序列（近、远期）三个方面考察各类基本公共服务设施。在功能类别维度，根据研究对基本公共服务设施的界定，甄选符合要求的设施类型，并根据不同的设施类型各自所具有的独特属性和空间特征，有针对性地选择研究重点和研究方法。在空间尺度维度，根据公共服务设施的规模等级特性，确定不同空间尺度所需配置的基本公共服务设施类型，从实践操作角度结合行政等级与城镇化水平划分设施空间层次。在时间序列维度，根据我国城镇化进程（城镇撤并趋势）和城市区域空间发展战略重点，确定设施近期和远期的配套标准以及相应发展策略。（2）四个分析阶段：指在每一具体基本公共服务设施的分析研究过程中通过“概念界定——现状分析——制定规范——空间检验”四个阶段，来确定具体的配置标准与政策建议。概念界定阶段主要是根据设施类型的属性以及其在我国发展的情况，在小类层面明确研究的重点。现状分析阶段则有针对性地结合具体小类的基本公共服务设施，分析其在案例城市地区的发展特征与存在的问题，为进一步深入研究奠定基础。制定规范阶段是研究的核心部分，旨在综合应用各种分析手段从理论与实践两个视角确定基本公共服务设施配置的基本规范和相关实施建议。空间检验阶段的主要工作就是将制定的规范在空间上进行操作，以校核之前研究确定的设施规范的空间适用程度，并针对空间检验中存在的问题修正设施规范，并提出相关政策建议。
基本公共服务设施均等化发展研究总体上是一种规范性的研究，不仅需要理论尤其是认识论方面的辨析，而且需要大量客观、合理的调查与实证研究支撑，因此在本书的研究方法和技术路线（见图1-4）中充分地体现了理论与实证相结合的特征。立足于基本国情，以公共服务理论、公平正义理论以及城市经济学理论为指导，本书采用定性分析与定量分析相结合、比较分析与综合分析相结合的方法，首先对国内外关于城乡基本公共服务均等化和公共服务设施布局的相关研究进行了回顾和客观评价，界定基本公共服务设施均等化发展的内涵和概念，提出城乡基本公共服务设施均等化发展的实现途径、阶段和时空纬度。在此基础上，由面及点地分析我国城乡基本公共服务设施发展的现状和问题，根据主要问题设计城乡基本公共服务设施均等化发展的体系、内容和技术方法，运用深度访谈与焦点团队分析法、问卷调查法、数理统计分析法、GIS空间分析法进行了实证研究，并结合城乡基本公共服务设施均等化发展的国际经验，提出中国城乡基本公共服务设施均等化发展的措施和相关政策建议。研究的主要实证城市为江苏省常州市和山东省东营市。常州市和东营市同处我国东部沿海发达地区（见图1-5），但这两个城市的发展历程、特征与趋势存在着较大的差异（见图1-6），通过对两个案例城市的研究比较有利于发现共性的规律。常州地处江苏省南部，现辖金坛、溧阳两个县级市和武进、新北、天宁、钟楼、戚墅堰五个行政区（见图1-7、图1-8）；全2市面积4385km，2008年末户籍人口为358.74万，全市人口密度为2818人/km，2007年底城镇化率为67.16%，该市2008年末地区生产总值为2002.23亿元，位居江苏省13市中第5位。图1-4 技术路线框图
东营市地处黄河三角洲，是黄河三角洲高效生态经济区的中心城市，下辖东营、河口两区以及垦利、利津和广饶三县（见图1-9、图21-10）。全市面积7923km，2008年末户籍人口为183.97万，人口密2度为232人/km，城镇化水平为41.80%。该市2008年末地区生产总值为2052.62亿元，位居山东省17市中第7位。东营市与常州市经济总量相仿，但户籍人口密度仅为常州市28.36%。图1-5 两市的位置图1-6 两市的差异图1-7 常州市在江苏省的位置图1-8 常州市区县图1-9 东营市在山东省的位置图1-10 东营市区县
基本公共服务设施均等化发展建设的重点在小城镇和乡村地区。我国基本公共服务及基本公共服务设施发展现状的最主要特征为存在明显的城乡差距，而城乡之间的差距表现为农村地区的基本公共服务设施发展远远落后于城市地区。由于城乡二元体制的存在，我国农村地区基本公共服务设施的建设和发展长期得不到足够的重视，导致农村地区的基本公共服务设施建设长期欠债。我国城市地区的公共服务设施的规模和软硬件质量等已经能够基本满足居民的需求，虽然远不能称之为完善，但与农村地区的设施现状相比，城市地区内部存在的设施问题并不是基本公共服务设施均等化的最主要矛盾所在。基于上述判断，本书关于基本公共服务设施空间发展的研究主要聚焦于乡村地区。1.3.2 研究方法与关键技术
作为一项尝试和探索，城乡基本公共服务设施均等化研究所采取的方法和技术必须综合、务实并富有创新。归纳总结，主要有以下五个方面。
1）文献规范综合对比分析法
文献规范综合对比分析法主要应用在目标区域设施建设布局规范的研究中。在选择设施建设布局规范的研究中，本书对相关文献，国家、省市规范中的相关内容进行对比并针对差异进行分析，考察各文献、规范结论的合理性以及造成其间差异的原因；针对目标区域的具体情况，对比分析现有文献、规范的相关内容在目标区域的适用程度；综合以上分析结果，对现有文献、规范成果进行选择，获得符合目标区域的推荐规范。
2）深度访谈与焦点团队分析法
通过与专家或相关部门负责人的深度访谈，获取对城乡公共服务设施发展状况的总体认识，并检验总体研究思路与技术路线的合理性。深层访谈法是一种无结构的、直接的、个人的访问，适用于获取对问题的深层了解的探索性研究，适合于了解复杂、抽象的，不是三言两语可以说清楚的问题，只有通过自由交谈，对所关心的主题深入探讨，才能从中概括出所要了解的信息。深度访谈能够较深入地探索被访者的内心思想和看法，更自由地交换信息。研究还使用焦点团队（Focus Groups）的研究方法，即在一个可接受的、没有威胁的环境下为了获得对一个特定的领域或关心的问题的理解而详细设计的一组讨论，以获取不同参与者对城乡公共服务设施布局标准的认识。
3）问卷调查分析法
对于基本公共服务设施质量的评估必须关注使用者的感受，因此自下而上的调研非常重要。基于本书的总体思路研究设计了相应的问卷，并根据具体公共服务设施的发展特征尝试全域（常州市域37个镇、东营市域2区3县）抽样和典型区域（常州市域5个镇，见图1-11）抽样相结合的调查方法（调查问卷以及问卷回答情况请参阅附录2），问卷回收情况详见表1-1、表1-2。调查问卷所反馈的信息对于设施可达性与服务质量平衡点的研究至关重要。表1-1 常州市调查问卷回收情况表图1-11 常州市问卷调查抽取的5个典型城镇表1-2 东营市调查问卷回收情况表
4）数理统计分析法
数理统计分析是本书应用最广泛的分析方法，数理分析的数据一方面来自于文献与资料整理所获取的相关数据，一方面来自于问卷调查所获取的一手数据。通过不同的计量模型的设计，本书重点分析公共服务设施现状的均等化程度，并预测满足公众需求的公共服务设施数量。
5）GIS空间分析法
GIS空间分析法是研究基本公共服务设施空间服务范围或半径的核心方法。本书通过相关模型的设计，结合问卷调查所获取的信息，利用GIS强大的空间分析功能，分析公共服务设施空间分布现状，研究并检验空间均等化布局规范的合理性。2 基本公共服务设施均等化发展研究进展2.1 相关概念界定2.1.1 基本公共服务均等化
1）基本公共服务的概念界定
对“基本公共服务”概念的理解，国内学术界存在一定的分歧，但基本内涵是一致的。目前概念的界定主要有三种观点：第一种，从消费需求层次和同质性角度出发，认为基本公共服务是指与低层次消费需要有直接关联的和人们无差异消费需求的公共服务（刘尚希，2007）；第二种，认为基本公共服务是指与民生密切相关的纯公共服务，除去基本公共服务以外的服务都属于一般公共服务（安体富，2007）；第三种，从保护人的基本权利的角度，认为基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上，根据一国经济社会的发展阶段和总体水平，为维持本国经济社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力，保护个人最基本的生存权和发展权，为实现人的全面发展所需要的基本社会条件（陈昌盛，2007）。目前理论界关于公共服务的不同界说反映了考察问题的不同视角（张晋武等，2009）。但其内涵基本一致，包括以下三点：第一，基本公共服务对应的是社会公众的低层次的或基本的公共需求。第二，按照社会公共需求的层次划分，公共服务可以分为基本公共服务和非基本公共服务。满足其他层次需求的公共服务则属于非基本公共服务。第三，基本公共服务的供给范围受社会成员的基本公共需求与政府的供给能力的共同影响和决定，存在一个动态的发展过程，具有阶段性特征。
根据《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，基本公共服务应该包括教育、文化、就业再就业、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等领域，但目前基本公共服务内容的划定并没有一个统一的明确规定。何成军（2003）认为，根据过渡期一般性转移支付所采用的标准财政支出模型，地区的基本公共服务需求相当广泛，它包括人员经费、公用经费、卫生事业标准支出、城市维护建设费标准支出等8项。孟春等（2004）认为，基本公共服务是指维持本国经济的稳定、基本的社会正义和凝聚力，保护个人最基本的生存权和发展权所必须保证的基本公共服务水平，如基本的公共教育、公共医疗、社会保障及基础设施等。朱玲（2004）主张基本公共服务应包括公共安全、生态保护、基础教育、公共卫生服务等领域。常修泽（2007）认为，现阶段实现基本公共服务均等化应包括四方面内容，即提供就业服务和基本社会保障等“基本民生性服务”，义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化等“公共事业性服务”，公益性基础设施和生态环境保护等“公益基础性服务”，以及生产安全、消费安全、社会安全、国防安全等“公共安全性服务”。
基于对国内外研究的总结，中国（海南）改革发展研究院（2008）对于基本公共服务的概念和内容进行较为清晰的界定，是目前最为客观、准确的研究，认为“所谓基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上，根据一国经济社会发展阶段和总体水平，为维持本国经济社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力，保护个人最基本的生存权和发展权，为实现人的全面发展所需要的基本社会条件”。基于这一概念界定，运用基础性、广泛性、迫切性和可行性四个标准，中国（海南）改革发展研究院（2008）认为“义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障、公共就业服务，是广大城乡居民最关心、最迫切的公共服务，是建立社会安全网、保障全体社会成员基本生存权和发展权必须提供的公共服务，成为现阶段我国基本公共服务的主要内容”。
2）基本公共服务均等化的理解
虽然表述有所差异但大部分的观点对于基本公共服务均等化的界定是比较一致的。唐钧（2006）认为公共服务均等化是指在基本的公共服务领域尽可能地使全国人民享有同样的权利，政府应该尽可能地满足全国人民在公共服务领域的基本物质需求，公共服务均等化的目标具体化就是生存权、健康权、居住权、受教育权、工作权和资产形成权等6项公民权利。贾康（2007）认为，公共服务均等化是分层次、分阶段的动态过程，成熟的公共服务均等化状态表现为不同区域、城乡之间、居民个人之间享受的基本公共服务水平一致，然而从起始到成熟，公共服务均等化要经历不同的阶段，在每个阶段其具体重点、目标及表现是不同的，当前我国公共服务均等化程度还很低，应首先将工作重点定位于实现区域公共服务均等化，同时加快城乡公共服务均等化、兼及居民公共服务均等化。马国贤（2007）将基本公共服务均等化在各国的做法总结为人均财力的均等化、公共服务均等化和基本公共服务最低公平等三种模式，并认为基本公共服务最低公平是最适合我国的模式。
基于学术界对于基本公共服务均等化概念的共识，中国（海南）改革发展研究院（2008）结合人类发展报告的研究将基本公共服务均等化理解为：第一，基本公共服务均等化不是平均主义，均等化不是在实物量、构成或价值量上的完全等同，而是一种大体上的相等和可比较，且这种差异不应该明显影响社会公平与公正；第二，基本公共服务均等化是在承认客观差异前提下的均等化，不是不顾实际的消除差异，而是逐渐缩小差异；第三，基本公共服务均等化发展必须有所侧重，需在保证全体社会居民基本健康和生存的前提下更加关注弱势群体；第四，基本公共服务均等化是一个动态和变化的过程。2.1.2 公共服务设施
相比于基本公共服务，公共服务设施是一个更实体、更空间的概念，因此关于它的讨论基本集中在城市规划与建设的领域。
1）标准、规范对公共服务设施的界定
对公共服务设施进行界定的国标主要有三个：①国家建设部颁布的《城市居住区规划设计规范（GB50180-93）》及其2002年的修订版将居住区的公共服务设施分为：教育设施、医疗卫生设施（含医院）、文体设施、商业服务设施、社区服务设施、金融邮电设施（含银行、邮电局）、市政公用设施（含居民存车处）、行政管理和其他设施等八大类；②根据国家建设部颁布的《城市用地分类与规划建设用地标准（GBJ137-90）》，城市公共服务设施所涵盖的用地主要包括：居住用地（R类）中的公共服务设施用地和公共设施用地（C类）中除去商业金融业用地以外的用地；③根据国家建设部颁布的《镇规划标准（GB50188-2007）》，公共设施按其使用性质分为行政管理、教育机构、文体科技、医疗保健、商业金融和集贸市场六类。
随着中国经济与城市化进程的高速发展，人民群众对公共服务设施的需求也随之发生巨大变化，现有国标中的许多内容已经无法满足人民群众日益增长的需求，许多发达城市纷纷开始根据自身发展特征和需求制定地方性标准。2002年9月上海市建委对1996年颁布的《城市居住区公共服务设施设置标准》进行了修订，制定了《上海市工程建设规范：城市居住区公共服务设施设置标准（DGJ08-55-2002）》，新标准把公共服务设施划分为行政管理、市政公用、商业、社会服务、文化、医疗、教育、体育、金融、绿地设施等十大类。2006年4月南京市颁布的《南京新建地区公共设施配套标准规划指引》把公共设施按照使用功能分为教育设施、医疗卫生设施、文化娱乐设施、体育设施、社会福利与保障设施、行政管理与社区服务设施、商业金融服务设施和邮政电信设施等八类，并按市级、地区级、居住社区级、基层社区级四级配置。与此同时《北京市居住公共服务设施规划设计指标》（2006）将居住公共服务设施按性质分为教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、社区管理服务、社会福利、交通和市政公用等八类。由于基于长期实践经验的总结和相对科学合理的设计，目前许多发达城市所使用的地方标准能够较好地满足城市公共服务设施发展建设的需要，但城乡一体的公共服务设施建设标准基本缺失。
2）公共服务设施的类型
公共服务之间差异的存在，使得公共服务设施的规划建设特点和规划建设方式也不相同，因此基于不同的视角与标准的类型划分也相对多样。按投资主体的不同可分为政府投资和民间投资项目两大类，其中政府投资又分为政策性和公益性两类（张大维等，2006；陈伟东等，2007）。而根据土地使用方式的差别又可将传统的公共设施分为公益性设施和商业性设施两大类，由于地价的巨大差异，造成两类设施用地开发的目的和利益机制完全不同。对于公益性公共设施要加强刚性控制，从而有效地保障公益性设施的落实；对于经营性公共设施，则需要在内容和标准上顺应市场经济要求，充分发挥市场配置的作用，在总量和设置内容方面留有一定的余地（周岚等，2006；邹兵等，2002；刘佳燕等，2006）。晋璟瑶、林坚等（2007）通过对北京市的实证分析，发现城市居住区公共服务设施建设中存在的重营利而轻公益的建设倾向，公益性设施建设缺乏热情，教育、敬老、助残设施普遍缺乏，从而提出应根据经济属性将公共服务设施分为纯公共产品、纯私人产品、不计入价格的公共产品和拥挤的公共产品四大类，进行分类供给。
国家建设部2008年发布的《城市用地分类与规划建设用地标准（征求意见稿）》吸收了公共服务设施的公益性和商业性划分思想，认同随着经济运行的市场化程度不断扩展深入，许多过去由政府统管的公共设施项目将逐步移交给市场运作，投资主体的多元化必然导致公共设施类型发生分化，因此有必要将“公共服务设施用地”分化为“公共管理与公共服务用地”与“商业服务业设施用地”两大类。其中“公共管理与公共服务用地”指居住区及居住区级以上的行政、文化、教育、卫生、体育等机构和设施的用地，不包括居住用地中的社区服务设施用地，其核心内涵在于必须控制以保障满足民生需求的公共服务设施。具体分为六个种类：行政办公用地、文化设施用地、教育用地、医疗卫生用地、体育用地、社会福利设施用地。“商业服务业设施用地”指居住区及居住区级以上的各类零售商服、商业性办公、研发设计等综合设施用地，其核心内涵是以营利为主要目的商业服务设施，但是不一定完全由市场经营，政府如有必要亦可独立投资或合资建设（如剧院、音乐厅等机构），具体分为四个种类：商业设施用地、商务设施用地、研发设施用地、其他商服设施用地。
从目前的研究进展来看，关于公共服务设施的界定和分类日益清晰，且以城市为重点的公共服务设施规划建设规范相对成熟，然而对于基本公共服务设施，即与居民群体生活息息相关的由政府提供的基础性、非营利性服务设施的界定尚未明确，基本公共服务设施的类型以及城乡一体的基本公共服务设施规划建设规范仍处于空白状态。2.2 相关理论回顾2.2.1 公共产品与公共服务
公共产品的概念最早由休谟（D.Hume）于1739年提出，瑞典经济学家林达尔（E.R.Lindahl）于1919年最早正式使用公共产品（Public Goods）一词，此后萨缪尔森（Samuelson）、奥尔森（M.Olson）和布坎南（J.M.Buchanan）等学者均对公共产品的概念进行了阐述。现代经济学广泛接受的公共产品的定义主要是经过发展的萨缪尔森式定义，萨缪尔森认为公共产品就是社会全体成员都可以同时享用的集体消费品，而每个人对这种集体消费品的消费都不会减少其他社会成员的消费（保罗·A.萨缪尔森等，1996）。发展后的定义主要从消费的非排他性和消费的非竞争性两大特征来界定公共产品，即在消费上同时具有非排他性和非竞争性的产品就是公共产品；其中非排他性是指任何人都不可能排除任何其他人对公共产品的不付代价的消费。非排他性包括三层含义，首先在消费上进行排他的技术不可行或成本过高，其次任何人无论愿意与否都必须进行该产品的消费，第三任何人对该产品的消费数量都可以恰好相等；非竞争性是指任何人的消费不对其他人的收益量产生影响，新增加消费品所需的边际成本为零（黄恒学，2002；洪银兴等，2003）。
除了消费上的非排他性与非竞争性以外，公共产品还具有以下六个特征：首先，公共产品的生产具有不可分性，即公共产品不可能仅向部分人提供而不向另一部分人提供，它只能要么向所有人提供要么不提供；其二，公共产品的规模效应显著；第三，公共产品的投资大量集中于该类产品提供的初始阶段，后续经营资本较小；第四，公共产品的生产具有自然的垄断性，不适合全部由私人部门掌握；第五，对消费者进行收费在技术上有困难或成本过高，因此公共产品的成本回收相对较为困难，私人部门不愿意提供该类产品；第六，公共产品的消费具有社会文化价值（张卓元，1998）。
公共产品按照是否同时具有非排他性和非竞争性，可以分为纯公共产品和准公共产品。纯公共产品的概念为马斯格雷夫（Musgrave）提出的严格满足非竞争性和非排他性两个条件的产品。准公共产品分为俱乐部类公共产品和公共资源（公有池塘）类公共产品两大类。俱乐部类公共产品指该产品具有非竞争性和排他性，但其非竞争性会因为消费成员数超载而受到破坏，而且由于该产品的排他性可采取措施限制使用者数目的产品，如公共俱乐部、收费公路、桥梁、图书馆等，这些物品在消费上具有公有性，在出现拥挤之前每增加一个消费者其边际分配成本为零。公共资源类公共产品是指该产品具有非排他性但不具有非竞争性，即无法有效排除不付费者使用的产品，比如公共牧场、公共林场、公共池塘、天然景区等共同资源。萨缪尔森所定义的公共产品是由整个社会共同消费的公共产品，但是很多公共产品的消费与住居地有密切联系，实际上居民并不可能享受到任何其他地点提供的公共产品。因此，蒂伯特（C.Tiebout）认为由于社区服务的价格决定于社区内部，因此消费者不可能回避空间经济偏好，公共产品还可以划分为社会共同消费品和地区性公共产品（黄恒学，2002）。
公共服务的概念与公共产品密不可分，一般广义上的公共服务范围是由政府的职能所决定的，包括公共产品，也包括由于外部性、信息不对称、垄断等市场失灵导致市场供应不足的产品，还包括政府行使经济调控、市场监管和社会管理等职能所提供的产品和服务。除了具备公共产品的特点之外，公共服务需要强调的特点是：第一，公共服务着眼于满足社会公共需要；第二，公共服务包含价值判断，应为公民普遍公平享有。根据公共服务功能的差异，可划分为维护性公共服务、经济性公共服务和社会性公共服务三大类：维护性公共服务是保证国家安全和国家机器正常运作的公共服务，包括国防、维护公共秩序和安全、一般行政管理等；经济性公共服务是指政府促进经济发展的公共服务，通常是生产型的，主要包括邮电、通信、电力、煤气、给水、交通等；社会性公共服务是指政府为促进社会公正与和谐而为全体社会成员提供的公共服务，包括教育、医疗、社会保障、环境保护等（王谦，2009）。2.2.2 公平正义思想
1）自由主义的正义观
自由主义是现代西方社会思潮的主流，自由主义的两大学派即功利主义学派和契约论学派对正义的内涵却有着不同的理解。契约论学派认为，正义就是尊重或者不侵犯个人的基本人权，而基于对个人权利地位的看法的差异，该学派内部又分为自由至上学派和自由平等学派，以罗尔斯（Rawls）为代表的自由平等思想将在后文重点阐述。功利主义学派受伦理学理论的影响大于契约论学派，因此认为正义的行为或制度应当能够促进最大多数人的最大幸福。
自由至上主义学说的相关思想来自于洛克（Locke）的传统，代表人物包括哈耶克（Hayek）和诺齐克（Nozick）等人。自由至上主义将权利的相同和平等置于正义的最高位置，但不关心权利执行的结果。诺齐克认为国家的存在是为了实现权利平等，否定因追求福利平等而进行的福利人际转移行为，认为即使是为了追求社会福利平等而进行的损害某些人福利的行为也是不正义的。从诺齐克的思想中可以看到，自由至上主义完全不关心权利实现的实际后果有可能产生严重不均等的现实。认为只要人与人之间实现了完全平等，那么就是符合正义的要求的（骆永民，2009）。
功利主义学派由18世纪的苏格兰学派开创（约翰·穆勒，2008）。苏格兰学派代表人物之一休谟在经验上承认财产权、契约义务以及其他各种维护社会秩序的规定的基础上，否认了这些权利的神圣性和必然性，只是从心理联想和社会习俗的角度，并根据社会功利这一社会唯一情感要素来解释上述规定，认为正义值得赞许之处只在于其有促进公益的倾向（休谟，1981）。苏格兰学派另一位代表人物亚当·斯密则在政治经济学领域发展了功利主义，他认为每个人都同时具有自利心和同情心，经济行为的目的则应当同时达到个人自由与社会财富最大化的满足，后者是前者的基本条件，在人都具有自利心和同情心这一人性基础上为达到这一经济目的应通过最大化市场作用且严格保护个人权利来实现（亚当·斯密，2008）。边沁在苏格兰学派理论基础上较为全面地阐述了功利主义，他认为伦理道德必须建立在为人类经验所认可的人的自利本性的基础之上，而当每个人都得到了自己的最大利益时，社会自然地就达到最多数人的最幸福的状态；他认为国家的产生是出于功利的考虑，因此社会制度的安排应服从大多数人的幸福。穆勒在边沁的理论上进行了完善和发展，他认为功利主义并不反对自我牺牲，但反对把自我牺牲本身看作善事，他认为能够被容忍的自我牺牲只有出于为了他人的幸福或有利于他人幸福的某些手段而作出的牺牲；他认为行为者应当在他自己的幸福与他人的幸福之间严格地做到不偏不倚；他强调精神的快乐，强调功利主义的幸福不是指任何一个人的幸福，而是指最大多数人的最大幸福，并认为正义的重要性在于通过禁止侵害他人的权利而满足人的安全需要（约翰·穆勒，2008）。现代功利主义的主要特征基本可以归结为后果主义和福利主义两个方面。后果主义认为功利主义是一种重视分析、比较后果的理论形式，而福利主义认为功利主义注重幸福和功用，强调个人的愿望和偏好或福利的满足。除此以外，功利主义的正义观还具有如最大化、无偏私性、功用的加总和人际间比较等特点（牛京辉，2002）。
2）罗尔斯的正义理论
罗尔斯的正义理论主张的是基于平等的自由与基本物品分配平等的分配正义（骆永民，2009）。罗尔斯正义理论的核心内容在于其提出的正义二原则：（1）每一个人对于一种平等的基本自由之完全适当体制（scheme）都拥有相同的不可剥夺的权利，而这种体制与适于所有人的同样自由体制是相容的。（2）社会和经济的不平等应该满足两个条件：第一，它们所从属的公职和职位应该在公平的机会平等条件下对所有人开放；第二，它们应该有利于社会之最不利成员的最大利益（差别原则）。
罗尔斯在《作为公平的正义——正义新论》一书中对正义二原则进行了补充说明，他认为第一原则优先于第二个原则，而同样在第二个原则中，公平的机会平等优先于差别原则。由此可见罗尔斯正义观念的重心是平等，并认为在保证权利自由平等的基础上，正义的社会制度还应保障平等的机会和平等的利益分配（约翰·罗尔斯，2002）。罗尔斯认为基于自由市场制度的要求所有人拥有同样的权利进入所有有利的社会地位的“权利平等”完全是形式的，并不能排除个人的生活前景因自然偶然性和社会任意性造成的影响；而“机会平等”力图通过教育、再分配和社会改革措施等手段为所有人提供一种平等的出发点而解决社会和文化环境的不利影响的主张，可以较好地消除社会和文化因素的影响，虽然不能消除自然偶然因素的影响。罗尔斯认为自然因素和社会文化因素一样，不仅应该消除，而且可以消除，他承认人在自然天赋方面的差别，但他认为正义的社会制度应该能够解决这些自然的偶然因素给人们带来的不利影响；他把自己的平等观念称为“民主的平等”，即并非也不可能做到完全平等的分配方式，但应该争取达到相对而言最大的平等，通过各种制度安排来改善“最不利者”的处境，增加他们的希望，缩小他们与其他人的差距（约翰·罗尔斯，2002）。
3）阿马蒂亚·森的实质自由理论
阿马蒂亚·森的正义思想更多地关注于能力的均等。他认为不合意的结果多是由于个人可行能力欠缺造成的，因此正义在于个人能力的平等（骆永民，2009）。他把发展看作是扩大人们享受真实自由的一种过程，认为正义评值的信息基础应是实质自由，即“享受人们有理由珍视的那种生活的可行能力”。一个人的可行能力（capability）指的是此人有可能实现的、各种可能的他自己认为值得去做或达到的多种多样的事情或状态的组合（阿马蒂亚·森，2002）。阿马蒂亚对各种现代价值观中正义评值的信息基础进行了比较和评价，他认为功利主义的优点在于指出以后果作为评价标准的重要性，并关注人们的福利，但不足之处在于只关注总量而忽视分配因素，只关注后果而忽视权利、自由及其他非效用因素，其评价结果受人们对某种特定状态适应性行为和心理调节现象的影响，因而影响公平性；而自由至上主义的权利优先性对后果的忽视有可能造成人们不能享受实质自由而产生严重后果，阿马蒂亚并不认同这样简单的不计后果的程序性规则，他建议应给予正义一个更广泛的信息基础；阿马蒂亚也不认同罗尔斯理论框架中给予某些权利绝对的优先性的观点，而是认为应该考虑更广泛的信息基础；他对现代价值观进行分析后，认为它们的共同问题都在于信息基础过于狭窄，不足以进行较为客观的评价（阿马蒂亚·森，2002）。
阿马蒂亚的理论中将自由的作用分为建构性作用和工具性作用两种。建构性作用是关于实质自由对于提升人们生活质量的重要性，发展的过程就是扩展人类自由的过程。工具性自由有以下五种类型：政治自由、经济条件、社会机会、透明性保证和防护性保障。阿马蒂亚分析收入贫困与可行能力贫困的关系，认为收入贫困是导致可行能力贫困的重要因素，可行能力贫困则导致改善收入状况的能力低下。他认为实质自由能够促进市场效率，有效防止饥荒的发生，有利于妇女地位的提高，并且认为在制定扶持贫困的公共政策时，关注可行能力短缺的政策能够有效避免激励扭曲现象（阿马蒂亚·森，2002）。2.2.3 区位与中心地理论
1）区位理论
区位是指人类活动或人类行为所占有的场所，因此区位论就是关于人类活动所占有场所的理论，主要研究人类活动的一般空间法则。区位理论包括农业区位理论、工业区位理论、商业区位理论及其他经济活动区位理论等，其中服务业区位理论是经济区位理论的重要内容。农业区位理论中影响最大的是杜能农业区位论，该理论认为在给定假定条件构成的“孤立国”中，农业活动的区位受到运费、市场距离和地租等条件的影响，农业生产方式的空间配置根据农产品价格和农产品的自然属性等在空间中形成以城市为核心的同心圆布局模式。工业区位理论由韦伯创立，认为影响工业区位的一般区位因子为运费和劳动费，并分为运费指向论、劳动费指向论和集聚指向论三个阶段逐步构建其工业区位理论。继韦伯之后，帕兰德、胡佛、廖什等人在韦伯的工业区位论基础上进行了发展，对韦伯区位论与现实的差距进行了改进（李小健等，1999）。
2）中心地理论
德国地理学家克里斯泰勒在《德国南部中心地原理》一书中系统构建了中心地理论。他在该理论研究中运用演绎法进行中心地空间秩序的构建，提出了聚落分布呈三角形、市场区域呈六边形的空间组织结构，并进一步分析了中心地规模等级、职能类型与人口的关系，创造性地构建了中心地空间系统模型。中心地理论是现代经济地理学发展的基础，被广泛地应用于服务业的区位布局、规模和空间模型研究之中（李小健等，1999）。
在中心地理论中，几个主要关键词是理解该理论的核心，比如中心商品、中心地、中心性和经济距离等。中心商品指在少数的地点（中心地）生产、供给，而在多数地点进行消费的商品。中心商品具有一定的服务范围，其中服务范围的上限是由对中心商品的需求所限定的，为中心地的某种中心商品能够到达消费者手中的空间边界；其下限由中心商品的供给所限定，是中心地为供给某种中心商品所必须达到的最小限度的消费者的空间范围，也称为门槛值。中心商品的服务范围决定其等级，等级较高的中心商品服务范围的上限和下限都大于等级低于它的中心商品。中心地为供给中心商品职能的布局场所，中心地职能为其供给的中心商品的职能。中心地职能的等级由其提供的中心商品的职能等级所决定，供给高级中心商品的中心地职能为高级中心地职能。而中心地职能的等级决定中心地的等级，即具有高级中心地职能布局的中心地为高级中心地，反之则为低级中心地。中心地的等级性表现为每个高级中心地都附属有数个等级较低的中心地，高等级的中心地亦提供低等级的中心商品，而低等级的中心地不提供高等级的中心商品。中心性指中心地相对于其周围地区而言的重要性，是从中心地供给其周围地区的中心商品的数量。经济距离指用货币价值换算后的地理距离，主要由费用、时间和劳动力三个要素所决定，但同时也受消费者行为影响，是决定各级中心地商品和服务供给范围大小的重要条件。交通发达程度对中心地的形成与发展的意义十分重大（李小健等，1999）。
克里斯泰勒的中心地系统空间模型由分别建立在市场原则、交通原则和行政原则基础上的中心地系统构成。市场原则基础上的中心地的空间均衡是中心地系统的基础，而交通原则和行政原则可以看作是市场原则基础上修改而形成的中心地系统，而三个中心地体系均建立在理想的均质平原假设上。在市场原则基础上的中心地系统（见图2-1）具有以下三个特点：（1）中心地具有等级性，且其各等级的中心地与其中心职能相对应；（2）中心地按照一定的规则分布，一般是由三个中心地构成的三角形的重心是低一级中心地布局的区位点；（3）各等级的中心地数量、距离和市场区域面积呈几何数变化。交通原则基础上形成的中心地的区位点则在两个比其高一级的中心地连线的中点上（见图2-2）。行政原则基础上的中心地系统的特点是低级中心地从属于高级中心地（见图2-3）。三个原则基础上的中心地体系分别适用于不同的中心地商品供应情形：市场原则适用于由市场构成的中世纪的中心地商品供应情形；交通原则适用于交通大发展时期以及新开拓的殖民地国家，也适用于新开发区、交通过境地带或聚落呈线状分布的区域；行政原则则适用于具有强大统治机构的绝对主义时代，或者像社会主义国家以行政组织为基础的社会生活。由于不同等级中心地对交通的要求不同，高级中心地按交通原则布局、中级中心地按行政原则布局、低级中心地按照市场原则来解释较为合理（李小健等，1999）。图2-1 中心地系统——市场原则图2-2 中心地系统——交通原则图2-3 中心地系统——行政原则2.3 相关研究进展2.3.1 基本公共服务均等化的研究进展
近年来随着城乡统筹工作的持续推进，关于基本公共服务均等化的研究不断涌现，国内学者不仅高度关注基本公共服务均等化对于城乡统筹的重大意义，并分别从社会学、财政学、管理学、经济学等角度对其内涵和实现路径进行了深入的探讨，总结目前的研究进展可以归纳为两个大的方面。
1）基本公共服务均等化与城乡一体化关系研究
基本公共服务均等化对于城乡统筹和城乡一体化具有非常重要的意义，大量研究达成普遍的共识，认为基本公共服务均等化对于新阶段反贫困、促进社会再分配、缩小贫富差距、实现经济可持续增长、缓解社会矛盾、弥补市场公共产品供给失灵的作用不容忽视（常修泽，2007；安体富，2007；丁元竹，2008；刘德吉，2008；张启春等，2008；项继权，2008等）。农村地区基本公共服务的匮乏已经成为阻滞农村发展和进一步改革的重要因素，也是城镇化进程相对缓慢的一个重要原因。事实上，城乡收入差距很大程度上是由政府供给的基本公共服务差距造成的，其所占比重已达30%—40%（夏锋等，2008）。统筹城乡发展的三大任务：缩小城乡收入差距；提高农村劳动力素质；加大农村公共服务投入，扩大消费需求，在很大程度上均取决于城乡基本公共服务均等化的实现程度（王伟同，2008；赵人伟等，2008）。加快城乡基本公共服务设施均等化进程，可以视为打破二元制度结构的重要途径（王伟同，2008；迟福林，2009）。城乡经济社会发展一体化体制机制的构建必须以实现基本公共服务均等化为主线（迟福林，2009）。而推动基本公共服务的发展将不仅是促进经济发展的重要手段，更是检验发展成果和发展目标实现程度的“标尺”（樊继达，2008；迟福林，2009）。
关于农村基本公共服务供给水平低、供给不均衡的原因的研究（马海涛等，2008；薛元等，2007；刘迪平等，2009；郭建军，2009等）可以从宏观、中观和微观三个层面剖析。在宏观层面，主要是由于城乡二元结构、经济发展失衡、农村公共服务供给制度滞后于城市（丁元竹，2008；王谦，2009；王家永，2009）造成的，如各级政府对农业和农村社会事业发展的投入不足、农民承担较多的公共产品支出责任等（舒惠国，2009）。在中观层面，主要是由于公共财政制度不完善等制度原因造成的（韩俊，2009；金人庆，2006）。而在微观层面，“自上而下”的农村公共服务供给决策机制，缺乏农民实际需求的有效表达；与此同时，供给渠道单一、投资资金使用分散等问题同样制约农村公共服务的供给水平（郭建军，2009；迟福林，2009）。
2）基本公共服务均等化的实现路径与机制研究
关于基本公共服务均等化实现路径与机制的研究主要集中于经济学、社会学、财政学、管理学等领域。在经济学领域，许多研究认为公共服务受益和成本分担间的极度不对称是我国公共服务严重不均衡的最主要原因（王玮，2009）。单纯通过使城乡经济的均衡发展来达到城乡公共服务供给均等化难以实现。但促进城乡经济的发展可以提高城乡居民享受公共服务的水平，有效降低实现城乡公共服务均等化的成本（王谦，2008）。在社会学领域，纪玉山（2005）等人研究认为，要建立成本约束制度，控制社会成本总量，加快产权、环境等相关法律规章制度的建立与完善，合理规范政府行为，促进社会公平以使社会成本能公平分担，这样才能实现基本公共服务的均等化。尚晓援（2008）结合我国国情和澳大利亚经验，认为中国基本社会保障服务均等化的路径选择不应采取简单地把社会保险面向农民工扩大的保障方式，而应选择社会保险和社会救助并重的保障方式。政府把对弱势群体进行援助和提供服务的责任充分承担起来，兼顾收入安全和社会公平的政策目标，让能够自立的社会群体最大限度地自立，辅之以社会保险，以实现有利于社会安定和社会公平的政策目标。也有学者认为实现基本公共服务均等化首要关注特殊群体，如农民工、留守家庭、老人等，因为基本公共服务的失衡集中反映在这些弱势群体上（张娟等，2009；夏锋等，2009；唐钧，2008）。
实现基本公共服务均等化的关键在于建立城乡统一的基本公共服务制度，并从管理体制、政府财政等方面探索基本公共服务均等化的实现路径与机制。丁元竹（2008）借鉴国际经验提出中国可能选择的模式是：中央政府制定统一标准，划定基本公共服务的范围和标准；核定地方政府的财政支付能力，实现地方政府财政能力均等化；通过转移支付实现全国基本公共服务均等化。刘尚希（2008）明确提出实现基本公共服务均等化的方案选择必须考虑四个基点，即财力均等化、财政能力均等化、服务结果均等化和基本消费均等化，落在不同基点上的实施方案，其实施成本和接近目标的程度是不一样的。综合各方观点，对于实现基本公共服务均等化，主要形成以下几点共识：（1）加快体制改革，完善基本社会保障制度：进一步推进政府事权、财权改革，使政府的事权与其财力趋向匹配。改革公共财政体制，改革农村公共服务设施供给决策机制以及资金筹集渠道，以充分保障基本公共服务均等化所需资源，并保证供给制度及相关政策的稳定性、持续性（郭建军，2009）。建立、健全与经济发展水平相适应的分层次、广覆盖的社会保障体系，关注弱势群体（刘迪平等，2009）。对于地区经济发展不均衡的问题，在财政体制的设计上应统筹考虑，收入、事权的划分及转移支付的规模应通盘设计（刘铭达，2007）。（2）加大财政支持：通过加大政府投资力度，建立农村基础设施和公共服务的长效投入机制，增加转移支付力度等政策引导改善农村公共服务，施行纵向转移与横向转移相结合的模式，并且从实质上调整利益分配格局（刘尚希等，2008；阎坤，2007）。同时将社会资金通过多种金融方式投放到农村，建立现代农村金融体系。通过商业性金融、合作性金融与政策性金融相结合的，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的金融体系来补充财政能力的不足（吴晓灵，2003）。（3）明确政府职责，提高管理效能：合理界定各级政府在提供公共服务方面的职能，明确政府承担责任的意识，提高地方政府的公共服务供给能力（韩俊，2009；迟福林，2009）。加强基本公共服务的政府绩效评估，鼓励公共服务提供主体的多元化和提供方式的市场化（汪玉凯等，2008）。（4）法制保障：逐步建立起具有权威性、规范性的基本公共服务法规体系，并增强这些法律法规的权威性（迟福林等，2007；孙立平等，2008）。
基本公共服务均等化的最终目标是居民基本的可行能力得到保障，从这个意义出发可以看到现有的研究存在缺失环节。回顾当前的研究，主要为针对服务主体视角的基本公共服务均等化的研究，也即围绕公共政策和资金投入等资源供给层面的均等化研究。由于决策尺度的限制，资源供给层面的均等化不能完全等同于居民享受到的服务的均等化。现有研究没有解决资源层面的基本公共服务资源如何到达并作用于居民，最后使居民享受到均等的基本公共服务并获得均等的基本可行能力这一过程问题。也即，从空间视角进行务实探索的研究较为缺乏。虽然也有关于基本公共服务均等化标准问题的研究（丁元竹，2008；牛长春，2007），但基本都未涉及空间层面的标准，较少关注基本公共服务在空间层面的落实，即基本公共服务设施的均等化发展问题。当前的研究尚未将基本公共服务与基本公共服务设施进行系统地整合，一方面缺乏对基本公共服务设施均等化问题的合理界定，同时缺乏对当前基本公共服务设施均等化发展特征以及面临问题的准确把握，大量的研究仍停留于定性的理论讨论或者政策研究层面，对于空间落实问题基本采取忽视的态度。基本公共服务设施均等化发展由于缺乏比较明确的理论与技术支撑，在实践层面总体呈现各自为政的局面。2.3.2 公共服务设施布局的研究进展
1）公共服务设施布局的原则、标准与方法
关于公共服务设施的研究主要集中于城市，尤其聚焦于城市居住区的公共服务设施布局研究（赵广君等，2004；张大维等，2006；李京生等，2007），并已基本形成较为系统合理的、适合各地区操作的布局规范。吴晓莉（2005）以深圳规划修订为例研究经济转型期的公共设施布局，尹宏玲（2004）以上海的高境淞南为例研究国际大都市边缘区的公共设施规划，都是具有一定时代性和地域代表性的成果。张大维等（2006）将武汉市城市社区公共服务设施分为政策性、公益性与民间性三大类。在制定设置标准时充分考虑服务当量，认为服务当量与社区内特殊人群、老年人和青少年人口比重成正相关关系，凡是低收入社区，特殊人群越多，社会问题就越多，越需要社会救助服务，其服务当量就越大，需要社会救助的设施就越多。因此在社区规划时就应该根据社区的居住群体来考虑提供相关的服务，适当增加警务室、社区保障室、市民学校等设施类型。重庆市在对《重庆市居住区公共服务设施配套标准》制定时，也重点强化以政府作为投资和经营主体的教育、医疗卫生、文化、体育、社区服务、行政管理、社会福利等公益性公共服务设施控制。
基本公共服务设施的布局基本都以满足当前和将来发展的需求为原则，并充分考虑到人的活动空间、周边环境和社会交流需求，按照合理、规模、经济等原则对城市居住区公共服务设施进行设置，目前存在的争议主要集中于公共服务设施的配置体系。张大维、陈伟东（2006）认为从居民的需求程度看，社区公共服务设施可分为基础性公共服务设施和配套性公共服务设施两类：基础性公共服务设施应以组团和小区为实施单元合理配置；配套性公共服务设施应以居住区为实施单元合理配置。深圳市2004年对1990年颁布的《深圳市城市规划标准与准则》进行修订时，以加强一些规模小但涉及千家万户基本生活需求的公共设施，如学校、幼托、医院、文体等“低端”公共设施规划标准的可操作性为基本原则，将区、街道（镇）和居住小区三级公共设施体系变为市、区、居住地区、居住区和居住小区五级公共设施体系（吴晓莉，2005）。李江、刘博敏（2006）在镇江南徐新城中心区控制性详细规划中，将城市公共设施分成“城市级公共设施带—地区级公共设施带”二级配套模式，把传统意义上的“居住区—居住小区”两级配套设施整合成地区级公共设施带。周岚等（2006）在探索南京住区公共设施配套规划新思路时，对国家原有居住区、小区、组团的三级配套模式进行了一定程度的改革，简化合并公共设施分级，提出形成功能明确、分级清晰的居住社区—基层社区两级体系，并强化作为基本单元的居住社区的配套内容和功能，以提供居民日常生活需要的综合全面的服务，辅以基层社区便民型服务功能设施。虽然不同城市所采用的配置体系不同，但都充分考虑了公共服务设施与相应人口规模的适应问题，以及满足自身经营管理需求等问题。
总体上公共服务设施的空间配置遵循相对集中的原则，并在公共服务设施相对集中且组合有序的地区或地段形成城市的公共中心。不同等级序列的公共服务设施相对集中配置，便于在城市内部形成井然有序的城市公共中心等级序列（王登嵘，2005）。南京市在新建地区公共设施配套中就明确要求，各级中心区用地应作为强制性内容进行管理，无关设施不得侵占；对与市民生活联系密切、易受市场行为侵蚀的公共设施进行强制性配套；通过对集中的中心区用地的规划预留和控制，实现居民在3—4分钟得到最基本的服务，7—8分钟得到相对全面的服务的目标（周岚等，2006）。关于城市社区需要配建的公共服务设施的指标虽然存在地区差异，但基本都包括千人指标和一般规模两部分，千人指标又包括千人用地面积指标和千人建筑面积指标两部分（陈伟东等，2007）。
关于公共服务设施的具体的规划方法存在不少好的经验可供借鉴，其中最主要的就是设施的整合与共享。周岚等（2006）在进行南京市新建地区公共设施配套研究时就强调各类公共设施的共享，鼓励空间的复合利用，提出中小学运动场向社会开放，兼顾社区体育场的功能等。刘佳燕等（2006）在研究北京新城公共设施规划时，提出应整合资源，淡化行业色彩促进各类公共设施的共享，根据不同层级设施职能的可替代性，酌情考虑叠加或替代，并根据各类设施的基本服务属性和政府规划职能的不同界定设施层级，构建多级服务网络：区域级、城市级、组团级和规划单元级，其中规划单元以半径约1000m范围为标准规模，配建较完善的能满足单元内部居民物质与文化生活需要的公共服务设施，各种功能活动实现较均衡的混合。不同层级的公共设施相对应的政府规划职能和规划方法也应有所区别：越趋向区域和城市的宏观层级，越强调政府宏观调控和管理职能；越趋向规划单元和居住小区的微观层级，更多交由市场经营配置（见图2-4）。同时采用一定的方法对规划单元和服务半径进行修正，以应对社会群体分化和公共设施需求差异。
2）不同类型公共服务设施的布局研究图2-4 公共设施用地分类及规划方法建议
关于不同类型公共服务设施布局的研究主要集中于教育设施和医疗设施，且文献多集中在教育学、经济学和医疗卫生相关学科内部领域。对于教育设施布局的专门研究主要集中在农村学校布局调整方面，城区教育设施布局研究大多包含在居住区公共服务设施布局研究中，单独研究城区教育设施布局的文献相对较少（周强，2008；体继锋等，1997）。关于农村学校布局调整问题的研究萌发于1986年我国第一次较大规模以资源整合为主的学校布局调整，在1990年代中后期农村在综合税费改革和计划生育等因素的影响下进行了新一轮的学校布局结构调整，相应的农村学校布局研究随之兴起。这一轮研究主要涉及农村学校布局调整的原因、影响因素、具体方式、主要成效和布局调整中存在的问题与对策建议等。总体上，目前农村地区学校布局调整研究较为重视宏观层面的问题，相对忽视微观研究，进行研究的学科多集中在经济学和教育学领域，其他学科介入较少，因此造成研究方法单一、结论尚不甚明晰等问题（万明钢等，2009）。
关于医疗设施的布局研究主要为城市医疗资源配置，且主要以医疗机构及资源的配置理论和经济学模型的构建与应用研究为主（王小合等，2002；童洪基，2007；李小洪等，2008；王勇等，2009）。也有的学者就城市医疗资源分布及布局特征进行探索（梁鸿等，1997；刘兆文，2008），对急救设施的布局问题也有涉及（顾翠红，2009），但与教育设施布局研究一样，这些研究多集中在经济学和卫生领域内，主要思路均停留于宏观资源配置层面，对微观层面的研究较为欠缺。
3）农村公共服务设施的布局研究
农村公共服务设施的布局研究在新农村建设的背景下逐渐展开，但研究成果相对较少，并缺乏系统性。关于农村地区公共服务设施供给模式的探讨认为，现代社会的脆弱性和公共事务的广泛性使得政府没有能力来承担并供给全部农村地区的公共物品，因此必须创新供给模式，改变过去由政府单一中心供给的模式，转向由政府、社会和企业共同承担的多中心供给模式。
2007年实施的《镇规划标准GB50188》中将老的《村镇规划标准》中的各类公共建筑人均用地面积指标取消，使得公共服务设施在农村地区的建设更难有一定的标准参照。由于统一标准的缺失，许多学者开始从实际工作出发进行尝试性探索。马赤宇等（2004）提出中心村的公共服务设施布局采用集中布置形式。结合居民点的具体布置情况，一般中心村可结合居住组团的绿地或小广场，布置文化娱乐设施和体育设施，规模较大的中心村可围绕灯光球场布置文化体育设施，形成村文体中心。陈伟东等（2008）指出乡村应该借鉴城市配建经验，选择适当的设施项目和建设指标、适度的投资主体和建设方式，同时还要考虑实施单元、服务半径、服务当量等相关性要素。单彦名、赵辉（2006）对北京的研究则进一步具体给出了村庄公共服务设施面积配置建议（见表2-1）。具体分4个级别的村庄规模供给，小型村庄不设具体用地面积指标，可依据自身需求灵活控制建设总量。按行政管理、教育机构、医疗卫生、文体娱乐、商业服务五类三级供给。总体上，目前关于农村基本公共服务设施的研究仍处于起步阶段，迫切需要从城乡统筹的角度出发，以实现基本公共服务均等化为目标建立一套因地制宜的标准，服务广大农村地区，缩小城乡差距。2.3.3 基本公共服务设施相关标准规范回顾
由于公共服务内容比较广泛，涉及很多政府部门，因此关于公共服务设施配置和布局的相关规划、规范与标准比较繁多，同时由于不同部门之间缺乏协同加之部门利益影响，最终导致各项规范、标准之间存在不统一甚至冲突的现象，且从标准的内容上看，存在明显的城乡二元分割性。针对城市地区的标准相对较为齐全，配置水平较高，而针对农村地区的标准规范较少甚至为空白。表2-1 北京村庄公共服务设施面积配置管理建议表
说明：统计结果为特大型村庄人口值取下限，面积配置额度取中线；大型村庄人口值取中线，面积配置额度取中线；中型村庄人口值取上线，面积配置额度取中线。为标准审批提供相关参考意见。另外，小型村庄可参照中型村庄的面积控制数值、适当调整后使用。
1）公共服务设施现有规范标准繁多且标准间存在冲突
现行关于公共服务设施的规划建设规范、标准种类繁多，不同的规范标准在层级上有国家或行业级、省级和地方规范之分，在内容上有规划建设规范、各类服务设施内部配置规范等。例如常州市现行的涉及医疗卫生设施建设标准的就有国标《城市居住区规划设计规范》（2002版）、《常州市居住社区公共服务设施配置规定》（2008）、《江苏省城市社区卫生服务中心、站设置标准》（2006）三个规范，与此同时《常州市城市总体规划》（2008—2020）也对医疗卫生设施的建设提出了相关要求。这些标准规范由于适用范围不同、编制主体不同、编制时间不同，内容和标准数值大都存在冲突，不利于相关设施的规划建设管理，急需进行规范、统一（见表2-2）。国家和行业层级的规范需要考虑在全国层面的普遍适用性，而地方规范则只需要覆盖当地的情况，因此即使相同性质的规范标准由于层级的不同，其内容和数值也会存在差异。而不同编制主体在编制各自行业规范时，由于考虑问题的视角有所差别，因此所涵盖的内容也有差别，相似内容的具体数值也有出入。表2-2 公共服务设施相关规范与标准对比
2）市政公用设施现有规范标准较为统一
由于地方市政设施的布局建设多采用国家规范或参考国家规范编制地方规范和规划，因此规范标准较为统一。如常州市现行给水标准主要采用《常州市工业与生活用水定额》（常水资〔2004〕12号），农村居民用水标准统一参考《江苏省村庄建设导则》（2004）；现行污水设施标准主要采用《常州市城市总体规划》（2008—2020）和《常州市污水专项规划》（2004—2020）中的相关要求；现行燃气设施主要参考《城镇燃气设计规范》（2002版）（GB50025-93）、《城市居住区规划设计规范》（2002版），并编制了专项规划《常州市城市燃气规划》；现行环卫设施主要参照《城市居住区规划设计规范》（2002版）、《城市环境卫生设施规划规范》（GB50337-2003），并编制了专项规划《常州市环卫规划》（2004—2020）；现行邮政设施主要参照《城市居住区规划设计规范》（2002版）、《邮政普遍服务标准》（国邮〔2005〕355号）、《邮政普遍服务标准（征求意见稿）》（2008年）、《城市邮电支局所工程设计暂行技术规定》（YDJ61-1990）和《常州市邮政规划》（2008—2020）中的相关要求。由于市政公用设施的相关规范、标准和规划的技术参照标准相对一致，因此冲突较少，较为统一。
3）以城市地区为主，缺乏农村地区设施布局规范
公共服务设施建设标准存在明显的城乡二元性。现行的各类基本公共服务设施建设规范、标准基本是针对城市地区设置的，典型的如《城市居住区规划设计规范》、《城市生活垃圾卫生填埋技术标准》等，而专门针对农村地区的设置规范比较少见，现仅有《村镇规划标准》（GB50188-93）和《村镇建筑设计防火规范》（GBJ39-90）等。有些标准规范虽未冠以城市之名，但实际内容和指标数值的确定基本以城市为基准或仅考虑城市地区的情况，典型的如《中小学建筑设计规范》（GBJ99-86），虽然没有在名称中明确指出是城市中小学建筑设计规范，但其总则的第1.0.2条明确说明了该规范仅适用于城镇和工矿区，不包含村镇学校；而且在第2.1.1条中规定的中小学服务半径也明显是以城市居住区和居住小区的尺度为界定的数值，针对农村地区设施的类似“村镇中小学建筑设计规范”的标准基本是缺失的。
由于长期的二元分割体制，不仅国家规范缺乏针对农村地区的标准，大量地方性标准也存在忽略农村地区的现象。以常州市现行规范为例，地方性规范标准多以城市地区为基准，典型如关于公共服务设施配套的规范《常州市居住社区公共服务设施配置规定》（2008）就缺乏针对农村地区的配置规定。同时各类设施规划也仅覆盖市区范围，而不涉及郊县区域。城镇和农村地区统一的规范和标准亟待完善。3 基本公共服务设施均等化发展理论建构3.1 基本公共服务设施的界定3.1.1 基本公共服务设施的概念
作为基本公共服务的载体，基本公共服务设施的概念必须以“基本公共服务”为中心进行解读。而且应从基本公共服务设施在基本公共服务的实现过程，以及其被基本公共服务赋予的功能和性质等方面来解析，并根据概念界定划定基本公共服务设施的具体种类。
1）过程角度的界定——承载基本公共服务从资源到服务的转化过程
从基本公共服务实现过程分析，基本公共服务设施承载了基本公共服务从资源到服务的转化过程。大部分法律、财政和其他政策制度所提供的基本公共服务资源和权利并不能直接到达居民，而是必须通过设施将这些资源转化为服务并在相应设施中提供给居民个人后，才能产生基本公共服务结果（韦江绿，2011）。因此基本公共服务设施是主体层面、资源意义和政府视角的基本公共服务政策资源、基本公共服务法律资源及其他形式的社会基本公共服务资源到受体层面、可行能力、居民视角的基本公共服务结果之间的过程转化空间。它承载着包括相关公共政策、资金投入、人力资源以及其他物质性资源等各种基本公共服务资源向居民直接享受的基本公共服务的转化过程，具有资源到服务的转化功能。
2）功能角度的界定——基本公共服务的物质载体
由于基本公共服务设施承载着基本公共服务从资源到服务的转化过程，因此从功能角度来看，基本公共服务设施必然作为基本公共服务的物质承载空间而存在。根据大卫·哈维将空间看作是承载社会实践的物质基础的历史性界定方式（Harvey，1990），基本公共服务设施的空间性概念界定应当以基本公共服务这一社会实践活动为基础进行界定。因此，基本公共服务设施应为向居民提供公共服务的社会实践所需占据的物质承载空间，包括该社会实践的实现所必需的地面或（和）地下的空间，和存在于这些空间中因提供基本公共服务所需的建筑物、构筑物以及其他硬件设施等物质承载基础。
3）性质角度的界定——场所的空间性和基本公共服务的基本性同时具备
基本公共服务设施的功能决定了其性质，即基本公共服务设施同时具有场所的空间性和基本公共服务的基本性。基本公共服务设施作为一种物质承载空间，它天然地占据一定的物理空间从而具有空间性。但对于基本公共服务设施而言，基本性才是其最重要的属性，并以此区别于其他类型的空间。近年来理论界对“基本公共服务”的研究较多，但没有形成较为统一的定义，其中较权威的界定来自中国（海南）改革发展研究院课题组的相关研究。中国（海南）改革发展研究院编写的《基本公共服务与中国人类发展》一书从基本公共服务的功能和作用角度提出了基本公共服务的基本内涵：“所谓基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上，根据一国经济社会发展阶段和总体水平，为维持本国社会经济的稳定、基本的社会正义和凝聚力，保护个人最基本的生存权和发展权，为实现人的全面发展所需要的基本社会条件。基本公共服务包含三个基本点：一是保障人类的基本生存权，为了实现这个目标，政府及社会为每个人都提供基本就业保障、基本养老保障、基本生活保障等；二是满足基本尊严和基本能力的需要，需要政府及社会为每个人都提供基本的教育和文化服务；三是满足基本健康的需要，需要政府及社会为每个人提供基本的健康保障。从我国的现实来看，可以运用基础性、广泛性、迫切性和可行性四个标准来界定。所谓基础性，是指那些对人类发展有着重要影响的公共服务，他们的缺失将严重影响人类发展。所谓广泛性，是指那些影响到全社会每一个家庭和个人的公共服务供给。所谓迫切性，是指事关广大社会最直接、最现实、最迫切利益的公共服务。所谓可行性，是指公共服务的提供要与一定的经济发展水平和公共财政能力相适应。……”
作为基本公共服务的载体，基本公共服务设施被其所承载的服务功
能赋予了有别于其他公共服务设施的特殊属性，在此称之为基本公共服务的基本性：功能基本性、层次基础性、公平优先性、财政依赖性、现实可行性。（1）功能基本性：基本公共服务设施是基本公共服务的载体，基本公共服务对一个社会的基础性赋予了其物质载体相应的基础性。基本公共服务设施的基础性是其最重要的属性，是“基本”内涵的其他方面的基础。（2）层次基础性：从消费层次看，基本公共服务与低层次消费需要和共性消费需求有直接关联（樊继达，2008）。基本公共服务的范围对提供该种服务的物质载体的涵盖范围提出了相应的要求，即基本公共服务设施的基本性是与基础层次的共性消费需求直接相关的。（3）公平优先性：基本公共服务的基础性赋予其在保障社会全体成员机会平等中的重要作用，因此物质载体必须是公平优先的，即基本公共服务设施的配置和运行目标必须将公平放在第一位，并且更加偏向低收入人群、老年人、青少年、有各种行为障碍的人士等弱势群体的需求。（4）财政依赖性：基本公共服务属于纯公共服务，这决定了基本公共服务设施提供主体必须是政府，且不带有营利目的，因此其运行和维护基本上要依赖于公共财政。（5）现实可行性：基本公共服务的可行性以及基本公共服务设施对公共财政的依赖性要求提供这些公共服务的设施所提供服务的水平不超出政府的财政能力范围。“基本”的内涵会因地域和时间的变化而有所不同，主要的影响因素是经济社会发展水平和地域风俗习惯。经济社会发展水平的影响主要作用在需求和供给两个方面：需求方面的影响是指在不同社会经济发展条件下，居民的基础生存和发展条件会产生变化，从而导致同一地区在不同时间内对基本公共服务设施的需求产生差异；供给方面则是指社会经济发展水平影响设施提供者——政府的支付能力，在更高的社会经济发展水平下政府财政能够支撑更高水平的公共服务设施供给。因此即使是相同的地区，在不同时期会产生不同的基本公共服务设施内容；而相同时期内不同地区的社会经济发展水平差异同样会产生基本公共服务设施内容的差异。与此同时，不同区域的基本公共服务设施内容会因为特定的自然历史条件下形成的地域风俗习惯差异而有所不同。不同地域风俗习惯会影响居住在不同地方的居民对公共服务的需求和消费偏好，从而导致其最基本的生存和发展所需的条件有所差别，进而产生有差异的基本公共服务设施需求。
虽然基本公共服务设施的“基本”的内涵会由于社会经济发展水平和地域风俗习惯等因素的影响而发生变化，但是“基本”内涵中的核心内容在一个可见的较长时段内是不受影响的，且不应发生改变。“基本”始终指向根本和公平。即在任何情况下，涉及居民最根本的生存和发展权力的公共服务都应纳入基本公共服务设施提供服务的范围。而且基本公共服务设施必须是以公平为目标，以保障社会正常运转为目的，以各种弱势群体为目标对象。“基本”概念的核心内容是不受时空变化影响的。3.1.2 基本公共服务设施的内容
根据过程、功能与性质三个角度的理解，结合基本公共服务的相关研究成果以及国际经验，研究认为基本公共服务设施的内容主要包括教育设施、医疗卫生设施、文化体育设施、社会福利设施和生活性基础设施等五大类。基本教育、医疗卫生和社会福利设施是基本公共服务设施的主要组成部分。关于基本公共服务的研究已经达成共识，基本教育、医疗和社会保障服务是基本公共服务的主要组成部分。中国（海南）改革发展研究院编著的《2007/2008中国人类发展报告——惠及13亿人的基本公共服务》将义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障列入基本公共服务的范畴中，认为这些服务和公共就业服务都是对提高人的可行能力必不可少的，直接影响人的寿命、健康、尊严和生活意义的重要服务[中国（海南）改革发展研究院，2008]。义务教育、基本医疗卫生和最低生活保障是基本公共服务中的“基本”（樊继达，2008）。
结合中国当前城乡经济社会综合发展情况尤其是东部沿海发达地区的发展特征与趋势，本书将基本文化、体育设施纳入基本公共服务设施范畴。关于文化、体育等公共服务是否应该纳入基本公共服务并由公共财政统一供给，学术界存在较大分歧。有学者认为公共文化、体育属于政府按照法律法规为保障全体成员的基本福利水平，向全体居民均等提供的、满足社会成员基本需求的基础性公共服务（王谦，2008）。也有学者认为基础教育、医疗卫生、社会保障、市政基础设施等关乎民生的基本公共品与服务应列入基本公共服务的范围，文化体育在当前阶段不属于基本公共服务（李一花，2008）。中国（海南）改革发展研究院在《基本公共服务与中国人类发展》一书中提出社会基本公共服务的范围会随着经济发展和人民生活水平的提高而逐步扩展[中国（海南）改革发展研究院，2008]，因此是否纳入文化、体育设施应当从发展趋势角度进行因地制宜的判断。从国际范围来看，不同的国家对于基本公共服务的内容在不同历史阶段的界定是不一样的（李一花，2008），一般而言，随着国家或地区经济水平的提高，财政保障能力越强，基本公共服务的范围也相应越大。如印度尼西亚把初等教育和公路设施列为政府财政均等化的内容，而加拿大则将教育、医疗卫生和社会服务等均作为联邦政府财政均等化的主要项目。我国幅员辽阔，地域发展差异较大，不同地区处于不同的发展阶段，不能简单地按照统一的标准实施。东部沿海发达地区作为先发地区，应顺应国家改革的大政方针，率先实现政府职能转变，由经济建设型政府逐步转变为公共服务型政府，加强社会建设，提高社会事业的支出比重，扩大基本公共服务设施的范围。基于此，综合城乡经济社会综合发展情况，本书将文化、体育归入基本公共服务，并在东部沿海发达地区率先尝试基本文化、体育设施的研究，以期为今后的研究奠定基础。
直接为居民生活活动提供服务的市政基础设施，包括道路交通设施、生活供水、生活污水、燃气、邮政和环卫设施等，它们是基本公共服务设施的必要组成部分。道路交通设施中与城乡居民生活活动密切相关的是道路设施和公共交通设施，道路设施是实现城乡交通功能的基础和载体，公共交通设施则是城乡居民出行的重要途径。市政公用设施中的供水、污水等设施包含居民生活和生产两大部分需求，其中服务于生产的工业供水设施和工业污水设施并非居民生活所必需，不具备基本性，因此本书未将工业供水和污水设施纳入研究范围。生活供水和生活污水设施的建设运营以提供公共服务为目标，不以营利为目的，政府在投资和运行中处于主导地位，是居民生活的基本保障，属于生活性市政基础设施范畴。燃气、邮政和环卫等市政公用设施均涉及与居民生活活动密切相关的方面，因此这些设施也应纳入基本公共服务设施的研究范围。随着经济社会发展水平的不断提高，我国大部分地区尤其是东部沿海发达地区的电信和电力已经基本实现全覆盖，因此其均等化发展不再予以考虑。3.1.3 基本公共服务设施的类型
教育设施、医疗卫生设施、文化体育设施、社会福利设施、生活性基础设施等五大类基本公共服务设施，按照服务属性可以划分为公益性公共服务设施和生活性市政公用设施两大类，按照供给方式又可以分为服务半径依赖型设施和网络系统依赖型设施两大类。
1）按服务属性分类：公益性公共服务设施、生活性市政公用设施。按照设施所提供的服务属性，基本公共服务设施可分为公益性公共
服务设施和生活性市政公用设施两大类（见图3-1）。公益性公共服务设施包括基本教育设施、基本医疗卫生设施、基本文化体育设施以及基本社会福利设施四大类。基本教育、医疗卫生和社会福利设施是基本公共服务设施的最主要组成部分。生活性市政基础设施即直接为居民生活活动提供服务的市政基础设施，包括道路交通设施、生活供水、生活污水、燃气、邮政和环卫等市政公用设施。图3-1 基本公共服务设施的内容
两类设施的投资运作方式存在差别。公益性公共服务设施提供的服务属于劳动密集型服务（阿马蒂亚·森，2002），该类设施前期建设投入相对较小，但因其运行依赖于各类专业技术人员（如教师、医生等）提供持续劳动，需要长期支付大量工资，因此该类设施的后期运营费用较高。与之相反，生活性市政基础设施的花费主要在初次建设投入上，其运行对技术人员的密集劳动依赖性相对较低，因此该类设施的投资特点为一次性建设投入大，后期运营费用相对小。投资运作方式的差别导致两类设施的发展现状、均等化方法和重点有所差异，需要在研究中进行分别分析。
2）按供给方式分类：服务半径依赖型设施、网络系统依赖型设施。
按照设施所提供的供给方式，基本公共服务设施又可分为服务半径依赖型设施和网络系统依赖型设施两大类。服务半径依赖型设施是指
占用点状固定场地，如某个地块、某栋建筑或其中的一部分，并且不依赖于运输管网提供有一定面状覆盖范围的服务设施，其设置和运营具有门槛人口和服务半径限制。服务半径依赖型设施包括全部的公益性公共服务设施和部分不依赖物质性管线网而发挥作用的生活性基础设施，如公交站点、邮政储蓄点等设施。网络系统依赖型设施是指依赖各类物质性运输管网提供公共服务的设施，其服务范围由管网覆盖范围决定，其设置和运营对各类管网具有很强依赖性。网络系统依赖型设施均属于生活性市政公用设施，且大部分设施的运行都具有网状结构（骆永民，2009）。
两类设施的作用方式和空间形式存在差别，因此在具体研究中需采用不同的研究方法。服务半径依赖型设施的设置和运营需要一定门槛人口支撑，且存在服务半径的限制。本书对于该类设施的研究思路主要在于寻找设施规模和设施间距之间的平衡点。基于网络系统依赖型设施对运输管网的依赖性，本书对该类设施的研究思路主要从设施及管网的网络可达性和网络密度着手。3.2 基本公共服务设施均等化发展的价值取向3.2.1 西方正义理论的演变——后果、形式与过程
在西方现代社会正义理论演变的脉络上，最先进入人们视野的是功利主义所关注的结果正义，然后是自由至上主义强调的形式正义，最后进入人们视野的是过程正义，即结果公平、起点公平和过程公平的演进顺序。起点公平和结果公平便于把握和判断，但角度过于片面，过程公平的优势在于其着眼于主体性和参与性以及相互联系的重要性，但具有难以把握和判断的缺陷（张曙光，2004）。
1）功利主义与自由至上主义的形式与后果之争
功利主义与自由至上主义的分歧表现在许多方面，而后果和形式之争则是其重要部分。功利主义认为正义体现在社会幸福总量的最大化，基本特征表现为后果主义和福利主义，是重视分析、比较后果的理论形式，并使用快乐或效用来解释福利；诺齐克代表的自由至上主义对功利主义的批判主要在于其过于注重最大化幸福的结果而忽视了对个人权利的保护（牛京辉，2002）。与功利主义的后果主义相反，自由至上主义更强调程序上的正义，或可称为形式正义，该学派主张由法治权力保证最少限制个人权利（诺尔曼·P.巴利，1999）。
2）罗尔斯的正义论和阿马蒂亚·森实质自由理论的过程调解
罗尔斯的正义理论和阿马蒂亚·森的实质自由理论在对待后果正义和形式正义上较为中庸，二者都否定了单纯的后果正义和形式正义，并不同程度地选择了后果与形式之间的过程正义。罗尔斯认为功利主义不关心总量分配问题，不能说明分配公平（约翰·穆勒，2008）。而他对“机会平等”的批判则在于该观念下个人生活前景仍受自然偶然性影响，认为这种纯粹形式上的平等观念是不正义的（约翰·罗尔斯，2002）。阿马蒂亚·森也指出后果主义忽略权利与分配的公平性缺失问题和自由至上主义忽视后果可能产生的严重后果（阿马蒂亚·森，2002）。
不同程度的过程正义是对形式与后果之间的矛盾的中和、调解。罗尔斯承认形式上的权利公正，但并不赞同因追求纯粹的权利平等而导致对个人的不利影响。他不仅重视自由，更重视平等，认为社会正义不仅应通过教育、再分配和社会改革等手段消除社会和文化环境的不利影响，还应该通过各种制度安排来解决自然的偶然因素的不利影响（约翰·罗尔斯，2002）。他认为用以解决自然和社会文化的不利偶然因素的制度安排可以看作是形式与后果公正之间的过程调解手段，这一手段的目的是修正纯粹形式正义可能导致的后果不正义。阿马蒂亚·森的观点更强调过程的重要性，他认为应该通过设立多元制度和保障体系，通过发挥个人的最高潜能，扩展个人最大功能性活动空间从而实现个人可行能力的平等（周文文，2006）。这种平等理念与罗尔斯的正义思想有共同之处，都强调了一种介于纯粹形式权利平等与纯粹后果平等之间的中间状态。这种处于中间状态的平等观念在尊重个人法治权利的基础上对个人自由的内容进行了补充，强调通过社会制度安排修正与个人主观能动性无关的各种偶然因素对个人能力造成的影响，以这样一种过程调解方式在形式正义与结果正义之间寻求一个更为合理的平衡点。
3）正义的表达——后果、形式、过程
后果、形式和过程，三者在社会正义中有着相应的地位且紧密联系。三者之中后果正义占据最重要的地位。但后果正义不能脱离形式正义而存在，形式不正义的后果正义并不是真正的社会正义。两者之间可能存在冲突，追求最大后果正义可能会损害形式正义，而单纯的形式正义并不能自然地达到后果正义。因此真正可行的正义并不是后果正义和形式正义两者之一，而在于两者之间。罗尔斯和阿马蒂亚·森的正义观点中所包含的过程关注为后果正义和形式正义的矛盾找到一条可能的解决之路，既兼顾了个人权利的实现，也在一定程度上控制了社会不公正的扩大。过程正义的重要性首先表现为其现实性。在对公平和正义的追求中，兼顾后果正义和形式正义的价值观理想但不现实。过程正义的现实性就在于其在社会制度安排中通过过程调解的手段，在不过分损害形式正义的基础上最大限度地追求后果正义，并不断地向理想正义形态靠拢。过程正义是社会正义不可或缺的部分。形式正义离开了过程正义有可能造成后果不正义，而对后果正义的追求离开了过程正义则有可能造成对个人权利和自由的侵犯。3.2.2 城乡基本公共服务均等化——作为社会公正的过程保障
1）基本公共服务在社会正义中的地位和作用
基本公共服务是建立在一定社会共识基础上，根据一国经济社会发展阶段和总体水平，为维持本国社会经济稳定、基本的社会正义和凝聚力，保护个人最基本的生存权和发展权，为实现人的全面发展所需要的基本社会条件，包括教育、医疗、社会保障和社会就业服务等方面的内容[中国（海南）改革发展研究院，2008]。基本公共服务是保障社会公正的过程环节，为降低社会不正义程度而设置。罗尔斯和阿马蒂亚·森的理论中都将基本公共服务或其中的内容作为维护社会正义的制度安排的重要内容（约翰·罗尔斯，2002；阿马蒂亚·森，2002）。基本公共服务的作用结果是改善社会最不利者应对社会文化和自然的偶然不利条件的有效工具，尤其教育和医疗等服务带来的实质自由的扩展，是最不利者获得改善自身经济条件的实质自由的可能途径（阿马蒂亚·森，2002）。
2）基本公共服务均等化的价值取向
基本公共服务的目的和作用在于通过改善社会最不利者的生活处境，基于其与其他社会成员基本相同的改善自身处境地位的能力，达到降低社会不正义程度的结果。基本公共服务结果均等是个人在社会上得到均等竞争机会的前提和基础。从这个意义上来说，基本公共服务均等化的价值取向应更偏向结果均等，即居民获得基本相等的基本公共服务作用结果——获得均等的可行能力。
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