作者：刘家义
出版社：商务印书馆
格式: AZW3, DOCX, EPUB, MOBI, PDF, TXT
中国特色社会主义审计制度研究试读：
引言
一个国家的审计制度是这个国家制度体系的重要组成部分，与其历史文化、政治经济、社会发展水平和国家治理完善程度密切相关。中国特色社会主义审计制度是在中国共产党的领导下，传承中国审计发展历史，借鉴其他国家审计制度建设经验，适应改革开放、经济社会科学发展、民主法治建设、国家治理体系和治理能力现代化的需要而建立、发展起来的。作为中国特色社会主义制度的组成部分，中国特色社会主义审计制度具有丰富的内涵和时代特征。
一、 关于制度
制度有广义和狭义之分。广义的制度，是指一定历史条件下形成的政治、经济、社会、文化等方面的规范体系，如政治制度、经济制度、社会管理制度，等等。狭义的制度，是要求有关各方共同遵守的办事规程或行动准则。马克思在《资本论》中指出，社会制度是特定统治阶级的政治工具，制度既是特定时期生产关系的社会结构性框架，也是特定生产力水平下人们经济行为的基本规则，推动制度演化的根本动力来自生产力的发展。一些学者从不同的角度对制度给出了不同的定义。例如：道格拉斯·C．诺斯认为制度是社会的游戏规则；西奥多·威廉·舒尔茨认为制度是一种行为规则，这些规则涉及社会、政治及经济行为；约翰·罗尔斯将制度理解为一种社会规范体系，等等。虽然他们对制度定义的表述有所不同，但归纳起来，都认为制度具有以下三个特征。
第一，制度是一个历史范畴。从制度产生看，同人类文明的其他产物一样，制度并不是从来就有的，而是人类社会发展到一定历史阶段的产物。马克思主义认为，制度的形态模式水平是与生产力发展水平相适应的，“生产以及随生产而来的产品交换是一切社会制度的基
注1础”，“在生产、交换和消费发展的一定阶段上，就会有一定的社注2会制度、一定的家庭、等级或阶级组织”。从制度发展变化看，随着人类社会的发展，制度也在适应性地变革，其历史性更多地表现为时代性，“某一制度之创立，决不是凭空忽然地创立；它必有渊源，早在此制度创立之先，已有此项制度之前身，渐渐地在创立。某一制度之消失，也决不是无端忽然地消失了，它必有流变，早在此项制度消失之前，已有此项制度之后影，渐渐地在变质。如此讲制度，才能注3把握得各项制度之真相”。同时，评判一项制度，也“必需知道在此制度实施时期之有关各方意见之反映”，此种意见可称作“历史注4意见”。
第二，制度是一个社会关系范畴。制度是用于调节人类社会关系的规范体系，确定了人与人之间、单位与单位之间的权利与义务关系。随着经济社会的发展，仅仅依靠个人难以实现预期效果，交往主体呈现多元化，从个体的交往扩展到群体、组织、民族和国家，特别是现代社会，群体之间交往的程度远远超越了个体。在这一过程中，出现了制度。在这个意义上讲，制度是人类在生产实践和交往实践过程中，依据文化传统和历史经验，为维护生产发展和社会秩序，用于满足社会共同需要，协调和规范人与人、人与社会之间行为关系的规范化体注5系。“要讲一代的制度，必先精熟一代的人事。”
第三，制度具有层次性。在制度经济学文献中，对制度的构成有种种不同理解。有的认为，制度包括制度环境、制度安排与实施机制。有的认为，制度由宪法秩序、制度安排和行为规则构成。有的把制度分为三种类型，即正式规则、非正式规则和这些规则的执行机制。正式规则包括社会制度、法律、规章制度、守则和纪律等；非正式规则是指人们在长期社会交往过程中逐步形成并得到社会认可的约定俗成、共同恪守的行为准则，包括价值信念、风俗习惯、文化传统、道德伦理、意识形态等。非正式规则虽不具备显性执行力和约束力，却可能以“指导思想”“方针”“原则”等形式构成正式制度安排（或正式约束）的理论基础和最高准则。奥利弗·威廉姆森把一般制度框架分为四个相互关联的层次：第一层次是历史文化，包括一个民族的传注统习俗、道德规范等，即道格拉斯·C．诺思提出的“非正式规则”6；第二层次是基本制度环境，包括一国宪法、根本体制等；第三层次是各种治理机制；第四层次为短期资源分配制度。每个层次的制度注7都会受到更高阶层次制度的影响。可以说，制度与经济社会的发展息息相关。深刻认识一项制度，除了需要分析其各项规则要义的逻辑，还要深刻分析其产生和发展的历史轨迹，分析其所处的时代背景和基本制度环境。
二、 关于审计制度
审计制度是在一定历史条件下形成的有关审计的规范体系，是与审计行为有关的办事规程或行动准则的总称。根据审计主体、功能定位和目标作用等要素，审计可分为国家审计、内部审计和社会审计（注册会计师审计或民间审计）三种类型。本书所讨论的审计制度仅限于国家审计制度的范畴。国家审计是国家设立专门的审计机构，依法独立对公共资金、国有资产、国有资源进行审计监督的行为，本质上是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能注8的“免疫系统”。“任何一项制度，决不孤立存在的。各项制度间，注9必然是互相配合，形成一整套。”作为国家政治制度的重要组成部分，一个国家的审计制度是由这个国家根本政治制度、社会性质以及经济体制所决定的。对于国家审计制度的内涵以及审计制度的模式选择和安排设计，可以从以下三个方面来分析。
第一，从审计制度与国家治理的关系分析。国家治理就是通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理并提供服务，确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现注10科学发展。国家产生和发展的实践表明，各国尽管历史文化传统和经济社会发展存在差异，但是都需要进行权力配置，对国家权力合理分工，形成相应的权力结构，建立权力之间的相互均衡和制约机制，以防止滥用权力。现代宪法体系中的权力分立功能，并不是消极地限制国家权力，而是积极、主动地对国家权力职能进行分工，明确其职注11责范围和程序。审计制度设计，实质上就是在国家治理体系中对国家审计权力进行的一种具体分配。国家治理的需求决定了国家审计的产生，国家治理的目标决定了国家审计的方向，国家治理的模式决注12定了国家审计的制度形态模式。更进一步分析，国家治理体系中的权力制约模式直接决定了审计制度的架构、模式和运行机制。
从世界各国权力的制约模式看，大体可以分为结构性权力制约模注13式和功能性权力制约模式两大类型。结构性权力制约模式就是把国家权力划分为立法、行政、司法三权，三权之间彼此分立、相互制衡，辅之以多党竞争、公开选举、司法独立等方式，从而达到建构资本主义宪政制度体系之目的，体现政治制度的性质。功能性权力制约模式，是针对行政权扩张引发的决策权、执行权、监督权的配置状态，它是通过权力运行过程中的职能分工，建构政治制度的操作层次和运行机制，体现政治制度的质量。与国家治理模式和权力制约模式相适应，世界各国的国家审计制度也各有特色。有的审计机构独立于立法、司法和行政机关之外，向立法机关报告工作；有的审计机构独立于立法和行政机关之外，有一定的司法判决权，向立法机关报告工作；有的实行审计与监察合一体制，兼具审计和监察职能；有的审计机构属于政府组成部门，如中国审计署作为国务院组成部门，在国务院总理领导下依法独立行使审计监督权，并受政府委托向全国人民代表大会注14报告工作。不论审计制度如何设计，都是以保证依法独立履行审计监督权为核心，都是为了充分有效地发挥审计在国家治理中的基石和重要保障作用。
第二，从国家审计与国家治理其他方面的关系分析。如果把国家治理看作一个大的系统，在国家治理的决策系统、执行系统和监督控制系统中，国家审计属于监督控制系统，服务于决策系统，承担着对注15执行系统实施监督和约束的职责。与国家治理其他方面相比，国家审计具有十分独特的地位。一是独立性。在国家治理体系设计中，国家审计机构没有具体的决策和管理职能，超然、独立地承担监督职责，而且大多数国家在法律上也明确保障国家审计机构依法独立行使审计监督权，不受其他方面干涉。这种角色设计和制度保障，决定了国家审计机构能够不囿于任何机构、团体或个人利益的羁绊，能够立足于国家治理的全局，以维护国家利益和全体人民利益为目标，来揭示问题、反映情况，客观公正地处理和提出建议。二是全面性。国家审计作为覆盖所有公共资金、国有资产、国有资源的经常性监督制度，审计对象和内容具有广泛性、普遍性，涉及国家治理的多个领域，其中包括了参与国家治理的众多机构和人员；审计作用的发挥也有全面性，通过审计公共资金使用、公共权力运行和公共部门履职尽责情况，促进用好人、管好权、理好财，并在此基础上促进完善用人、管权和理财的制度机制。三是专业性。国家审计作为一种专职和专业的监督行为，扎实的专业知识储备、丰富的实践经验积累和良好的组织协调能力是对审计人员的要求，其中，精通查账、熟悉财政财务和相关业务知识更是必备的基本素质。通过对被审计单位和事项的资金流、业务流、物资流、信息流的审计，不仅要摸清真实情况、揭示风险隐患、查找突出问题，还要善于对症下药，对审计收集到的与问题相关联的各种数据、资料进行研机析理的分析，提出解决问题的建议。四是客观性。以事实为依据、以法律为准绳是审计必须坚持的基本原则。通过审计，追根溯源，实事求是地揭示问题和分析原因，客观公正地做出评价和提出建议。做到问题明、证据实、打得准，是审计的职业习惯和职业精神。可以说，正是国家审计监督的这些本质属性和独特优势，决定了国家审计与国家治理其他方面的关系，即审计通过独立公正地核查国家治理各领域各类经济活动的真实性、合法性、有效性，摸清真实情况、揭示风险隐患、反映突出问题、分析体制机制性障碍和制度性缺陷，并推动问题及时有效解决，充分发挥审计预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，对国家治理体系中其他方面的规范、高效运转提供基石支撑和重要保障作用。
由于国家审计的上述特性，为充分发挥审计在国家治理中的基石和重要保障作用，世界各国在审计制度设计上采取了一些共同做法：一是审计机构大多为宪法机构，正如前述大多数国家的宪法都规定了审计机构的法律地位、负责人、组织机构和保障机制等，非经修宪不得变动和调整；二是法律明确规定要依法独立行使审计监督权；三是强调职权法定，即在履行审计监督职责的过程中，各国审计机构普遍被赋予检查权、调查权、报告权、移送权和重大事项临时处置权，有的还具有处理处罚权、司法判决权；四是强调结果公开，即审计结果都要向社会公开；五是注重发挥审计监督的建设性作用。这都赋予审注16计机构具体提出预警或建议的权力。
第三，从审计制度与制度功能的关系分析。通常意义上，制度具有规范性、相对稳定性等特征，核心功能是增进秩序，提供协调关系、开展工作、管理运行、约束激励的基本规范。简言之，国家审计制度的功能就是通过协调国家审计系统内部运作，满足外部系统对国家审计的需求，具体来说有以下几个方面。
1． 提供了国家审计服务国家治理的基本手段和途径。国家审计制度是适应国家治理的需要而产生的。“我们讨论一项制度，固然应该重视其‘时代性’，同时又该重视其‘地域性’”，“在这一国家，这一地区，该项制度获得成立而推行有利；但在另一国家与另一地区，注17则未必尽然”。与各国国家治理的需要和运行机制相适应，各国审计制度采用不同的设计模式，并通过这一模式确立了审计在一个国家治理体系中的基本职责和权限，规定审计发挥职能作用的基本手段、途径和工作方式。审计制度设计越科学合理、越适应国家治理的需求，国家审计服务国家治理的作用就越大。
2． 提供了审计监督权的合法性和强制性基础。审计监督权是由国家法律赋予的，具有法定性和强制性，体现在以下三个方面。其一，审计机构应严格按照法律赋予的权限实施审计，不得超越法律赋予的审计监督权限。其二，审计机构应当切实行使审计监督权，不得随意放弃。其三，被审计单位、其他单位和个人不得拒绝、阻碍审计机构依法行使审计监督权，否则，应承担相应的法律后果。建立在公众认可、信服基础之上的审计监督，更具权威性和可实施性，能够更好地发挥作用。审计制度通过确立审计监督权的配置格局，对审计人员、审计机构、被审计单位及其他机构或组织之间审计关系的规范和调整，为审计监督权行使的合法性和强制性提供基础。
3． 明确了审计的组织结构和运行规则。组织和规则是制度的要素之一。组织是权力运行的载体，是制度发挥作用的主体；规则是细化、具体化的程序和规范的关系。审计制度从审计组织结构和运行规则两个方面明确了审计监督权的运行空间。其中，审计组织是审计制度的实体部分，是具体实施审计制度、维系审计秩序的组织载体，是审计监督权赖以存在的相对静态空间。审计规则为审计权力运行和发展提供了动态空间，规定审计主体和客体能做什么、不能做什么，该怎样做、不该怎样做等各种程序和规则。这两个空间构成两个基本维度，规范和约束着审计监督权运行的各个方面。
4． 规定了审计监督权的运行机制和职责范围。审计监督权源于人民通过国家政治制度将审计监督的权力和责任赋予或委托给国家，国家又以法律形式将审计监督的权力和责任授予审计机关。审计制度通过界定国家审计的基本职能、基本性质、法定权限与业务边界，为审计机关履行审计监督权提供依据和保障。同时，它从权力的正常运行机制和发挥作用方面，对审计监督权进行限制和约束，形成对审计机关行使审计监督权的制衡，保障依法审计、依法办事。
因此，从制度功能的角度理解，审计制度的具体内容是围绕发挥审计制度功能来设计和安排的，反映了国家以及社会公众对国家审计的要求。在这一点上，世界各国审计制度的内容大体一致，主要包括审计管理体制、审计机构设置、审计人员配备及管理、审计职责权限、审计对象、审计范围、审计运行机制等，这些规范通过具体审计工作体现出来，结果表现为审计制度运行发挥的现实成效。其中，审计关系主要包括审计机关上下级之间、审计人员之间、审计人员与审计机关之间的内部关系以及审计机关与其他监督检查机关、审计机关与司法检察机关、审计机关与被审计单位等外部机构或个人之间的外部关系。
在上述分析中，前两个方面是确立审计制度的基础，决定了审计制度的类型和设计基点。一般而言，审计制度是将前两个方面对审计的要求与审计监督的特性相结合做出的设计和安排，第三个方面讲的审计制度的具体内容均应体现二者结合的要求。可以说，审计制度是由国家建立的用于调节审计关系的，具有法定性、强制性的规范体系和机制，其设计要立足于国家治理对审计的要求，立足于审计职能作用发挥的需要，立足于调节和规范各种审计关系的需要，为审计活动得以有效开展提供基础和保障。
三、 关于中国特色社会主义审计制度
中国特色社会主义审计制度是中国特色社会主义制度中有关国家审计规范的总称，是对中国特色社会主义审计实践中形成的相互联系的各项办事规程或行动准则的高度概括。中国特色社会主义审计制度属于中国特色社会主义制度体系中具体层面的制度，它以根本政治制度为最高指导，以基本层面的政治、经济和社会制度为基础，包括审计法律体系、审计体制以及支撑落实审计法律体系和审计体制的各项具体审计规范等。分析中国特色社会主义审计制度，应把握三个基本观点。
第一，中国特色社会主义审计制度的根本特征是坚持中国共产党的领导，依法独立行使审计监督权。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，坚持党的领导是中国特色社会主义审计制度建立和发展的首要政治前提，决定了国家审计是党和国家监督体系的重要组成部分，要以维护广大人民群众利益为根本目标，决定了“什么是审计”“为什么要审计”和“审计为了谁”，保证了审计工作始终把握正确的政治方向。坚持党对审计工作的领导，就是紧紧围绕党和国家工作中心，围绕全面建设小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局，确定审计工作的目标、方向和重点，强化审计机关思想政治建设、领导班子和干部队伍建设、党风廉政建设、基层组织建设，把审计工作不断推向前进。依法独立行使审计监督权是中国特色社会主义审计制度建立的基本原则，决定了“由谁审计”“审计什么”和“怎样审计”，《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国审计法》等法律规定了审计的职责、权限、程序、行为和结果，也保证了审计计划、实施、机构、人员和经费的独立性，这些都是中国特色社会主义审计制度的主要内容。
第二，中国特色社会主义审计制度是在中国特色社会主义建设进程中产生和发展的，必须始终坚持和发展中国特色社会主义。中国特色社会主义审计制度由中国特色社会主义、审计制度两方面要素构成，其中：中国特色社会主义指明了审计制度形成的基础和环境；审计制度明确了制度的作用领域，即主要是审计监督领域。习近平总书记指出：“一个国家实行什么样的主义，关键要看这个主义能否解决这个注18国家面临的历史性课题。”中国特色社会主义是党和人民90多年奋斗、创造、积累的根本成就，是改革开放30多年伟大实践的科学总结，凝结着改革开放前30年党和人民艰辛探索的心血，集中体现注19着近代以来中国人民对社会主义的美好憧憬和不懈追求。独特的历史命运，独特的文化传统，独特的基本国情，决定了中国必然要走适合自己特点的发展道路，必须始终坚持和发展中国特色社会主义。中国特色社会主义是由道路、理论体系、制度三位一体构成的。中国特色社会主义道路是实现途径，中国特色社会主义理论体系是行动指南，中国特色社会主义制度是根本保障，三者统一于中国特色社会主义伟大实践。中国特色社会主义审计制度是在中国特色社会主义伟大实践中建立起来的，发展和完善中国特色社会主义审计制度，必须根植于中国特色社会主义伟大实践，以中国特色社会主义理论体系为指导，走中国特色社会主义审计之路。
第三，中国特色社会主义审计制度确立了国家审计在国家治理中发挥作用的机制，有利于提高审计监督的针对性和时效性。中国特色社会主义审计制度内嵌于国家政治制度整体设计中，既具有制度的一般属性，又具有审计监督的特殊性，规定了审计机关的法律地位、隶属关系、不同层级审计机关之间的领导关系以及审计组织体系等内容，规范了审计机构和审计人员之间、审计机构与被审计单位、审计机构与人大和政府以及其他机构等组织之间的审计关系，反映了中国特色社会主义建设进程中国家治理的目标需求和作用机制。在体制上，国家审计机关隶属于行政序列，但又通过法律规定了审计监督的独立性，审计监督的结果向各级党委、政府报告，并反馈给相关部门和被审计单位，同时也向社会公开。这些制度设计，一方面有利于审计监督的针对性，使审计工作能够更好地做到围绕中心、服务大局；另一方面，有利于提高审计监督的时效性，使有关部门可以依据审计情况对有关责任人和责任单位及时做出处理处罚决定，发现的问题能够及时得到整改，审计报告和审计建议能及时为决策提供重要参考。
四、 关于研究中国特色社会主义审计制度的意义
研究中国特色社会主义审计制度，其意义主要体现在三个方面。
第一，有助于深化对中国特色社会主义审计发展规律的认识。规律是事物、现象和过程内在的、本质的、必然的联系。制度是人类实践的重要成果和智慧结晶。中国审计实践有着3000多年的悠久历史，丰富的审计实践中蕴含着丰富的思想和深刻的规律。这些客观规律与人类认知相结合后，有的形成了审计理论或指导思想，有的进一步具体化为各项审计制度。对中国特色社会主义审计制度进行系统深入的研究，有助于深化对审计发展客观规律的认识，也有助于把握好、运用好这些规律，明确未来发展道路和方向，进而推动审计工作水平和层次的不断提升。
第二，有助于增强对中国特色社会主义审计的制度自信。由于历史文化、政治经济体制和国家治理模式的差异，世界各国的国家审计制度各具特色。中国特色社会主义审计制度是在中国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上，经过长期发展、渐进改进、内生演化而形成和发展的，是适应中国国情和基本政治、经济制度安排的。从审计制度发挥的作用来看，近年来中国国家审计机关紧紧围绕“管权、用人、理财”，在国家治理中全方位地履行职责，在确保改革发展重大政策落实、维护财经秩序、推动廉政建设等方面发挥了重要作用，成为国家治理的基石和重要保障。对中国特色社会主义审计制度进行深入系统的研究，有助于我们充分认识其中的必然性和内在优势，有助于增强对中国特色社会主义审计的制度自信，更加自觉坚定地巩固好、发展好、完善好这一制度体系。
第三，有助于推进中国特色社会主义审计制度的不断发展和完善。审计制度是审计实践相对固化的形式和规范，审计实践的创新发展必然要求审计制度不断完善，以更好地适应发展的需要。当前，中国进入了新时期，经济社会发展呈现新常态。习近平总书记提出的全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局和要求，明确了中国未来发展的战略方向。中国特色社会主义审计制度要适应国家治理的形势和需要，围绕着国家治理现代化的要求而不断改革创新、发展完善，更好地在国家治理中发挥职能作用。对中国特色社会主义审计制度进行深入系统的研究，有助于我们对照国家治理的需要和经济社会发展的新形势、新要求，客观地认识和分析当前审计制度建设和发展中存在的薄弱环节，在服务国家治理现代化的进程中，以改革创新精神，进行制度的适时调整和持续优化，加快发展和完善中国特色社会主义审计制度，不断提升国家审计推动国家治理现代化的水平和能力。第一专题中国特色社会主义审计制度的产生和发展注20“历史是现实的根源。”中国的审计制度有着悠久历史。研究中国特色社会主义审计制度，首先要理清中国国家审计制度的历史渊源以及在传承几千年中国审计历史的基础上建立起来的中国特色社会主义审计制度的发展历程。唯如此，才能更加深刻地认识国家审计与国家治理的内在联系，更好地把握中国国家审计的发展规律，更加明晰中国特色社会主义审计制度的未来发展方向。一、 历史溯源
中国国家审计的历史源远流长。在中国古代，常以考、听、计、勾、稽、比、磨、勘等用语来描述“审计”活动。汉语中“审计”一词最早出现在曹操的《〈孙子〉序》，他提出“审计重举，明画深图，不可相诬”。官方专职机构以“审计”定名则始于南宋于公元1127年设立的审计院。梳理不同时期的文献史料，可以看出各个时期审计制度的特点和历史沿革。注21（一） 商周时期的官听审计制度
商周时期的官计制度与上计制度，统称为官听审计制度。商朝殷墟甲骨文中记录了大量的贡纳活动，其中的甲桥刻辞右桥记贡入、左桥记核验，是可考证的关于审计监督活动的最早文字记载。周武王灭商后，商朝贵族箕子总结商王朝的治国经验，写成《洪范》献于周武王。《洪范》提出最高统治者须使官吏不作私好、不作威恶，应将管理民食、财货置于“八政”之要，并将“听”视为王之道的“五事”之一。所谓“听”概指“听计”，即听取官员政绩、考核财政簿计，其内涵是最高统治者须会听、善听，善于运用会计、审计等监督工具，使官员廉洁奉公而不敢徇私舞弊。对“听”字所蕴含的审计监督含义，可谓中西同源、古今同理。中国审计史上曾将审计表述为“听计”或“听出入以要会（月计曰要，岁计曰会）”，英语的Audit（审计）和法语的Audition（审计），均源于拉丁语Audier（听）。在14世纪，英国注22的审计工作通过听取账簿记录（hearing the account）来进行。时至今日，国家权力机构也把听取预算报告、审计报告作为行使经济监督权力的重要方式。
西周的官计制度是对官吏财经方面政绩进行考核监督的政治制度，包括每年一“岁计”、三年一“大计”。西周的司会总管全国财会，负责全国财会的稽核审计；宰夫主要检查监督百官执掌的法令政策和财政收支。按照西周官制，天官太宰为六卿之首，总管全国大事，宰夫则隶属于太宰之下的小宰。根据《周礼》等文献记载，宰夫执监国家治理朝政的法令仪轨，督促天子、三公、六卿、大夫和朝臣官吏摆正位置、恪守职责；执掌治国禁令，查处违反国家法规政策的人；向朝廷报告官员的治理成效和财经政绩；对诸府诸职进行稽察审查，复核其财物收支情况，对于伪造单据、虚列账册、奢侈浪费、支用不当者，可依据“官刑”报请太宰加以惩罚，而对于节省开支、财源充足、府库盈实以及善于理财者，则加以奖赏。宰夫查出问题后，不仅注23可以越过小宰呈报太宰，还可以直接越级呈报周王。可见，宰夫主要通过审计监督手段来履行“掌治朝之法，叙群吏之治”的职能，从而达到“以正王及三公、六卿、大夫、群吏之位”的治理目标，在维护国家治理权力结构和保障国家治理能力方面有着重要作用。美国会计审计史专家迈克尔·查特菲尔德（Michael Chatfield）教授在《会计思想史》中写道，“在内部管理、预算和审计程序方面，中国西周注24时代在古代世界可以说是无与伦比的”。
春秋战国时期，公田制变为初税亩，分封制变为郡县制，世袭制变为任免制。适应国家治理的需要，官计制度变为上计制度，强化了对地方官吏的监督制约。地方官本人或其遣吏须定期至京都上报计书，将辖区内的人户、田地、赋税、财物等方面的增减收支情况上报朝廷，由椽计、内史、御史、相等官员协助国君对其进行审查考核和奖惩。在审计制度发展史上，上计制度有三个方面重大进展。
第一，出现了“计凡付终”“明法审数”等重要审计思想。古代政治家管仲在《管子·幼官》中提出：“计凡付终，务本饬末则富。明法审数，立常备能则治。”其中：“凡”，指大数，即国家财政经济的总数；“付”，意为符验、核查；“数”，既含有簿计数目之义，又含有法令政策之义。也就是说，审计不仅要对财政簿记进行稽查审核，还应对法令政策进行调查评价。
第二，出现了《效律》等与审计监督直接相关的成文法律。这一时期，魏国的《法经》、秦国的《秦律》、楚国的《宪令》、韩国的《刑符》、赵国的《国律》等成文法律中，有诸多关于审计监督及结果处理的内容。其中，《秦律》中的《效律》是一部专门的审计监督及财经法纪处罚律法。《效律》指出，“为都官及县效律：其有赢、不注25备，物直（值）之，以其贾（价）多者罪之，物羸（纍）”，即物资财产如有多超或短缺情况，均应估价，按其中价值最高的论罪。《效律》还规定，“官啬夫、冗长皆共赏（偿）不备之货而入赢”，即如果财产物资、会计账目出了问题，官府负责管理财物和会计的啬夫和众吏都应共同赔偿不足之数。
第三，产生了“王自听计，乱乃始生”的论断。东周中后期，礼法松弛，上计制度流于形式。《商君书·禁使篇》指出了当时地方官上计和国君听计的局限性，“夫吏专制决事于千里之外，十二月而计书已定，事以一岁别计，而主以一听，见所疑焉，不可蔽，员不足”，意即各地方官吏“专制决事于千里之外”，十二月写定“计书”时容易隐瞒欺诈、虚列数字、报告不实，国君仅靠年终的一次时间短暂的听计，难以发现众多上计报告中存在的问题，即使看出可疑点，也会因为证据不足而难以落实、断定。韩非子于是提出“王自听计，乱乃始生”的论断，主张国君以“法”“术”治国，要“治吏不治民”，并针对如何完善“听计”制度提出了“形名参验、众端参观、听无门户”等应对办法。就是说，要按照账实相符、多方比对、公正公开等方式来进行审计。（二） 秦汉时期的御史审计制度
秦统一六国后，推行中央集权制，设丞相、太尉和御史大夫“三公”，分别执掌行政权、军事权和监督权，形成了皇权下的三权分治、相互制衡的政治格局。汉承秦制，进一步巩固了以中央集权、三权分治为基本形态的政治格局。《汉书》记载，皇帝“惧宰官之不修，立注26监牧以董之；畏监督之容曲，设司察以纠之”，由此建立了一套具有高度权威的监察系统。
秦汉时期的审计监督制度，一方面，沿袭前代上计制度，制定了《上计律》，上计机构由丞相主管；另一方面，建立起“职无不监、无所不纠、监审合一”的御史审计模式。御史府与相府并称二府，御注27史大夫有“典正法度，以职相参，总领百官，以职相监临”的职注28能，御史府直接参加丞相主持的上计。“御史察计簿，疑非实者，按之，使真伪毋相乱”，御史可以直接到上计现场实行监督，向郡守、郡丞、长史询查政令得失，审查“计籍”等经济账目是否真实。御史还可以巡察地方各级官府，在“监理诸郡”的过程中实施就地审计。汉朝还先后颁布过《监御史九条》《刺史六条》，授权监御史和刺史监察地方官员、审查财政账簿，对“繇赋不平者，吏不廉者，吏苛刻者，逾侈及弩力十石以上者”进行刺举、纠察与弹劾。
在曹魏时期，审计制度得到进一步发展。汉语中的“审计”一词，最初出现在曹操为注解《孙子兵法》所作的《〈孙子〉序》，“审计重举，明画深图，不可相诬”。这里的“计”，包括政治计策、军事计谋，也包括财政簿记、军需簿记。《孙子兵法·作战第二》开篇讲道，“凡用兵之法，驰车千驷，革车千乘，带甲十万，千里馈粮。则内外之费，宾客之用，胶漆之材，车甲之奉，日费千金，然后十万之师举矣。”这一时期的审计制度最大的进展，就是设立比部，比部制度取代上计制度。（三） 唐宋时期的比部（审计院）审计制度
唐朝审计制度在吸收发展前代经验的基础上，形成了“比部专审，御史兼审，三司内审”的审计体系。
第一，设立了专职审计机构——比部。比，在汉语中有核对、审查、考核、评价等含义，可以说是对审计工作的形象概括。曹魏初创的比部，发展到唐朝时隶属刑部，是专职从事审计并具有一定司法权限的机构。据《新唐书·百官志》《唐会要》等史料记载，比部“周注29知内外之经费，而总勾之”，即中央、地方、军镇、皇室的收入支出，均由比部审计检查。其审计范围之广，考核项目之详，前所未有。唐朝制定的《比部格》《比部式》是专门的审计法规，对比部的审计范围、审计内容、审计程序乃至审计时间、审计方式、审计结果处理等，都有明确而详细的规定，在古代审计法规中占有很重要的地位。比部在盛唐时期的国家治理中发挥了重要作用。唐朝宰相杨炎指出，“初，国家旧制，天下财赋皆纳于左藏库，而太府四时以数闻，注30尚书比部覆其出入，上下相辖，无遗失。”唐后期，比部审计“旧章多废”，比部郎官沦为“散位”，国家财政亦“纲目大坏”。
第二，强化了御史台的审计职能。按唐朝官制，三省之外的御史台也由皇帝直接管辖，沿袭自秦汉的御史审计制度，在唐朝得到了进一步发展。《柳宗元集》记载：大历十四年（公元779年），以御史一人充馆驿使，使下配有府吏五人，杂职二人，组成两京馆驿管理机构。对馆驿费用，“季月之晦，必合其簿书，以视其等列，而校其信宿，注31必称其制”，即每月终、季终，勾检簿书，审核收入支出是否符合制度规定，兼审计与监察于一身。唐后期比部的审计职能被弱化后，御史台对国家财政的监督检查权加强，在对地方及中央诸司的各类监察中，财政收支审计成了重中之重。对此，舒元舆在《御史台新造中注32书院记》中称，御史台为“天下会计之地” 。
第三，形成了三司“自勾”的部门内部审计制度。唐朝对财政收支账簿实施自勾、他勾双重审核，内外诸司月终根据收支造会计账册，并按月、季、年进行对账检查。因此，在比部、御史台对行政机构实施外部审计的同时，以户部、度支、盐铁三司为代表的财政机构，还须对行政机构进行内部审计。按当时官制，三司使及副使为司内审计的总领导；判官、巡官兼掌勾检，职务各有侧重；使下、留后、巡院、监官负责各地财务收支审核、勾检。内部审计促进了财政管理的规范，任度支使的韩滉、任盐铁转运使的刘晏和裴休等人在史上有“精于勾检、不容奸妄、公财不耗”的美名。
宋朝大体上沿袭了唐朝“比部专审，御史兼审，三司内审”的格局，但审计机构名称和隶属关系多有变化，其中，南宋审计院的出现，在审计史上具有重要意义。北宋元丰改制前，中央户部三司属下的三部勾院、都磨勘司、马步军专勾司、都凭由司等都具有审计职能。其中，三部勾院作为中央专职审计机构，“掌勾稽天下所申三部金谷百注33物出纳帐籍，以察其差殊而关防之”。但因三部勾院隶属于三司，故对三司进行审计监督往往缺乏独立性，有时甚至遭到打击陷害。《续资治通鉴长编》卷四十记载，三部勾院总领刘式因审计揭发盐铁使李惟清的女婿盗用官钱数十万，屡遭李惟清等人打击诬陷。元丰改制恢复三省六部制，废黜三司，三司下的审计工作大部分重归刑部下的比部，审计的独立性得以提高。此外，元丰年间比以往更加注重对注34审计官员的奖励，规定“钩考隐漏官钱，督及一分者赏三厘”。宋室南渡后，比部、御史的审计职能逐渐被弱化，但在审计机构专职化方面却有所建树。南宋建炎元年（公元1127年），诸军诸司专勾司改名为诸军诸司审计司，又称审计院，与登闻检院、进奏院、官告院等合称六院，是中国第一次以“审计”命名的专职审计机构。《咸淳临安志》卷八《诸军诸司审计司》中《监察御史吴博古记诸司题名》记载：“置院之初，特掌骑兵、徒兵给受之数，犹未及诸司也。元丰二年，合步、骑两院为一，遂以其一主诸司。自宫禁、朝廷，下至斗食佐史，凡赋禄者，以式法审其名数，而稽其辟名者。唯郊赐给已乃审，禄有疑予，则诏以法。凡四方之计籍，上于大农（注：主管税赋收支的官署）则逆其会。凡有司议调度、会赋出，则诹（注：咨询）焉。”
上述史料，概述了南宋审计院的沿革和职责，体现了对审计本质、审计功能和审计运行机制的理解进一步深化。可以看出，南宋审计院的主要特点：一是审计的决策咨询功能得到重视和强化。“凡有司议调度、会赋出，则诹焉”，即制定涉及调控经济和财政收支计划的政策时，审计院需提供决策咨询服务。二是审计对象广泛。军队、皇室和政府官吏都在其审计范围之内。三是审计的专业化水平较高。审计手段是查三计账簿，即财物收支之计、四方贡赋之计、收支筹划之计；审计依据是诏命、律令、格、式等。（四） 明清时期的科道审计制度
明洪武十三年（公元1380年），朱元璋罢相，分中书省与丞相的权力于六部，由六部尚书直接对皇帝负责。洪武十五年，废御史台，置都察院。都察院的审计职能主要体现在三个方面：一是纠劾百司，对贪赃枉法、违反财经律令的官员进行举劾；二是考核百官，对官员经济方面的政绩进行审核；三是提督各道，即管理负有审计职责的十三道监察御史。《明史》记载，十三道监察御史承担“察纠官邪、两京刷卷、巡视内库、巡视光禄、巡视仓库、查算钱粮、巡视仓场、巡注35盐漕茶马”等审计监察职责。此外，明朝还在朝廷统设给事中，分吏、户、礼、兵、刑、工六科，六科给事中不隶属于都察院和其他机构，直接向皇帝负责。《明史》记载，六科给事中“掌侍从、规注36谏、补阙、拾遗、稽察六部百司之事”。给事中不仅拥有参政、议政、谏议封驳之职，还负责审计监察，监督范围广泛。
都察院十三道监察御史与六科给事中被合称为“科道官”，由此形成了科道审计制度。科道官互不相属，在审计过程中既相互配合也相互牵制。明朝统治者担心科道官蒙蔽皇权，还命二者互相监察、纠举，导致纷争不已、流弊甚多。嘉靖、万历以后，在党争日趋严重的形势下，这种状况更为突出。“世宗之季，门户渐开。属言路者，各有所主。故其时，不患其不言，患其言之冗漫无当，与其心之不能无注37私，言愈多，而国是愈益淆乱也。”
清朝基本沿用明代的审计制度，实行监审合一的体制。雍正元年（公元1723年），六科合并于都察院，削弱了六科的谏议权，加强了都察院对各部门及其官吏的察奏、纠驳。都察院具有审计职能的机构是六科、十五道、宗室御史处、稽察内务府御史处。六科的审计职责注38体现在“稽考庶政”“勘鞫官府公事，以注销文卷”等方面。六科各有审查范围，巡查仓库、巡查漕粮、巡查盐务等是六科的共同职责，其中，户科和工科职掌中具有较多的审计职能。十五道在“弹举官邪，注39敷陈治道”中具有一定的审计职责。《清文献通考》称，十五道“监察御史掌纠察内外百司之官邪，在内刷卷，巡视京营，监文武乡会试，稽察部院诸司；在外巡盐、巡漕、巡仓等及提督学校，各以其事专纠察”。其中，刷卷审查、巡盐、巡漕等是十五道最明确的审计职能。
明清时期实行“监审合一”的科道审计制度，适应了皇权专制的需要。虽然科道审计在审计与监察的融合方面进行了一些有益探索，但总体而言，前代所创“比部专审，御史兼审，三司内审”的审计体系已经被废弃，而皇权专制下的科道审计，也不可避免地沦为专制和人治的工具。以都察院的稽察内务府御史处为例，“内务府一应支销注40钱粮等项事件，照京畿道刷卷之例，该御史查对磨勘”。但是，内务府直接为清朝皇室服务，地位显赫、机构庞大，有职官3000多人，所辖人员有数万之多。而御史处以两名七品兼职官、三名九品末流职吏去稽查审计内务府，只能是闭眼盖章、流于形式。面对内务府，御史处的职责名为稽查，实为注销，注销的目的就是让皇家的开支和权臣的贪污合法化，御史处也由此被称为“清朝最窝囊衙门”。（五） 民国初期和南京国民政府时期的审计制度
中华民国成立初期到南京国民政府时期（1927年4月18日至1948年5月20日），曾独立设置与政府各部会、监察、司法、考试等机关并列的审计院，后又将审计院改组为监察院审计部，实行监审合一体制。从表面看，在五院制的政权架构下，监察院审计部独立于财政管理机构和政府行政系统之外，有一定的独立性。民国初期和南京国民政府时期的审计制度有以下几个特点。
一是审计机关具有宪法地位。1914年《中华民国约法》、1923年《中华民国宪法》、1936年《中华民国宪法草案》、1947年《中华民国宪法》等，都规定了审计的法律地位和审计机关的职责。根据宪法，民国初期和南京国民政府时期先后颁布了四部审计法。
二是审计方式灵活多样。民国初期和南京国民政府时期,战争不断、外债高垒、财政薄弱，为维系政权，审计机关曾大力整顿财经秩序，采用了事前审计、随机稽察、就地审计、巡回审计、离任审计等方式方法，体现出了较强的创新性和灵活性。
三是试行审计结果公开。民国初期和南京国民政府时期实行审计公报制度，审计公报由审计机关定期编印，向社会公开发行。公报主要刊登政府有关审计工作的决定、法律法令，公布重要的审计业务文书，披露审计项目的具体案情，介绍审计工作成果。
四是注重审计官员的职业素质。《审计院编制法》《审计院组织法》《审计官惩戒法》等专门法律，对审计官员的任职资格、选拔条件、薪酬待遇、职业操守等做出了明确规定。1946年审计院有一半审计人员具有大学文化水平，这在当时的政府机构中是少有的。
民国初期和南京国民政府时期的审计监督在整顿财经纪律、查处贪污腐败、促进增收节支、保障政府运转等方面发挥了一定作用。但由于政治黑暗、制度腐败、吏治根烂、特权阶层当道，财政混乱不堪，长期操纵经济命脉的国家金融机构以及消耗巨额财政经费的军事部门等特权机构屡屡拒绝接受审计监督，加之长期战乱，审计制度形同虚设，难以发挥作用，这也是南京国民政府日渐败落、最终覆亡的一个重要因素。二、 中国共产党领导的新民主主义革命时期的审计制度
中国共产党领导的新民主主义革命时期经历了中国共产党成立及大革命时期、土地革命战争时期、全民族抗日战争时期和解放战争时期等阶段。在每个阶段，审计制度设立的具体形式和审计内容有所差异，但审计监督均发挥着重要作用。（一） 中国共产党成立及大革命时期的审计探索
安源路矿工人俱乐部成立的经济委员会审查部，是中国共产党成立后最早领导设立的审计监督机构。1922年5月，安源路矿工人俱乐部成立。俱乐部通过收取部员缴纳的会费，接受路、矿两局发给的津贴等，获得了较大数量的资金。1923年4月，俱乐部成立了直接隶属于最高代表会议的经济委员会，其下设的审查部负责审查俱乐部一切经济收支，每月对会计股等的账簿审查一次，审查结果向全体部员公开。第一届审查部主任由俞汉华担任。1924年8月，俱乐部举行第二次换届选举，决定将审查部从经济委员会划出，单独成立经济审查委员会，专司审查经济职能。
1925年“五卅运动”发生后，中国共产党领导成立了省港罢工委员会，其下设立审计局，与财政委员会、法制局、干事局等机构并列，同为省港罢工委员会的办事机构。这是中国共产党领导下成立的最早以“审计”命名的机构，由黄少文担任第一任审计局长。1926年3月29日，省港罢工委员会公布了《审计局组织法》，对审计局的注41人员构成及职责等做出规定。审计局直接隶属于省港罢工委员会，有权审计省港罢工委员会各机关所有经常费用。通过开展审计工作，使经费开支得到有效监控，为中国共产党领导的罢工运动提供了有效保证。
这个时期的审计工作处于探索阶段，为贯彻党的决议、保障党的各项斗争政策落实等发挥了重要作用，也为土地革命战争时期中国共产党领导下的苏区审计工作积累了经验。（二） 土地革命战争时期的审计
1927年4月，中国共产党第五次全国代表大会后的中央领导机构中，设立了中央审计委员一职，阮啸仙任委员。1928年7月，党的第六次全国代表大会通过的《中国共产党党章》中专门规定：“为监督各级党部之财政，会计及各机关之工作起见，党的全国大会，省县市代表大会选举中央或省县市审查委员会。”据此，大会成立中央审查委员会，中共中央委员刘少奇任中央审查委员会书记，孙津川、阮啸仙、张昆弟任中央审查委员会委员。1932年8月，中央人民委员会第注4222次常务会通过《财政部暂行组织纲要》，规定在中央财政人民委员部设审计处，省财政部设审计科，阮啸仙任中央机关审计处处长。审计处的职责是审核国家总预决算，检查簿记，审核国家预备支出、国库现金及存款事项。为加强对党内经费的审计监督，1934年1月，党的六届五中全会选举了党的中央审查委员会，林伯渠、阮啸仙、滕代远任委员，并由林伯渠担任中央审计委员。
1933年9月，中央人民委员会第49次会议决定成立直接隶属该委员会的审计委员会，独立于财政部门。1934年2月，第二届中央执行委员会第一次会议决定把预决算的审查与批准权划归中央执行委员会，中央执行委员会下设中央审计委员会，与中央人民委员会、中央注43革命军事委员会、临时最高法院等并列，第一任中央审计委员会主任是阮啸仙。同时，经毛泽东主席签署，颁布了苏区第一部审计法注44规《中华苏维埃共和国中央政府执行委员会审计条例》，条例共19条，规定了审计职权、审计体制、审计范围和任务、审计工作报告制度、审计程序、审计处理和复议办法以及委托审查等。这一时期，中央审计委员会开展了预算决算审计，加强了对国家企业、群众团体的财务收支审计，并重点揭露了一些重大的贪污案件线索。中央审计委员会的一些审计结果还刊载在苏区报纸上，审计工作具有很高的透明度和公开性。
临时中央政府做出建立审计制度的规定后，各革命根据地积极落实。鄂豫皖、川陕、左右江、湘鄂西等革命根据地都建立了专门的审计机构或负有审计职能的监督审查机构，有的还结合自身实际制定了审计工作要求和规定，对根据地各级机关的财政开支、经济活动以及有关机构等进行审计，保证了根据地的建设和有关军事斗争的开展。
在这个时期，审计制度已成为中国共产党政权建设的重要组成部分。审计工作始终围绕革命根据地经济建设和反“围剿”军事需要进行，这个时期所开展的审计活动以及采用的审计方式方法，如就地审计、报送审计、授权审计、委托审计等，都对中国特色社会主义审计制度的建设和发展产生了深远影响。（三） 全民族抗日战争时期的审计
1937年2月，中华苏维埃临时中央政府设立审计委员会，由谢觉哉担任审计委员会主席。各革命根据地的军队和地方政府，相继成立审计机构。全民族抗日战争时期，中国共产党领导下的抗日根据地在极其艰苦的条件下坚持敌后抗战，既要抗击日本侵略者，又要保持有生力量。为此，维持基本的财政供给、严格执行财政预算、严格把关财政收支、严格遵守财经纪律显得越来越重要。从中国共产党对审计工作的领导和方针以及陕甘宁、晋察冀、晋绥、晋冀鲁豫、山东、华中等根据地审计制度的建设实践看，审计工作始终以坚持服务战争需要、保障后勤供给为基本方针，所建立的审计机构大多设立在财政部门之中，如陕甘宁边区政府审计机构历经多次变更后，1942年7月恢复为边区政府财政厅审计科建制。同时，由于战争形势的变化，审计机构的存续也不够稳定，时有撤销和恢复，但都充分考虑战时体制的实际情况。与各抗日根据地党、政、军、民联合的政权结构相适应，审计机构也由党、政、军人员共同参与，既适应了战时高度统一的组织体系的需要，也便于与各部门配合开展审计工作。
这一时期，各抗日革命根据地都制定了专门或包含审计工作等内容的审计法规，如1942年1月，陕甘宁边区政府发布了《陕甘宁边区县政府组织暂行条例》，对审计机构的设置和审计工作任务做了规定；1943年2月20日，晋察冀边区行政委员会财政处颁布《审计员办事规
注45则》，对派驻各专属审计员的工作做出具体规定；1944年4月1日，晋绥边区颁布《审计条例》，对组织与权限、预决算审计以及粮秣审计、被服审计等规程做了详细规定，建立了各根据地中比较完整的审注46计法规体系；等等。从这些审计法规制度的内容看，大都将财政收支和预决算纳入审计监督的对象之中，并对审计方法、审计组织、预决算审计程序和金库审计等做出了规范。注47表1-1 全民族抗日战争时期各边区审计制度建立情况（四） 解放战争时期的审计
解放战争时期，各解放区审计机构的设置并不统一，审计体制也不尽相同，但都根据所在区域的政治、军事、经济等方面的具体情况，建立了符合本地实际的审计体系，不少解放区设立了由军、政、党负注48责人组成的审计委员会，作为实际领导审计工作的权力机构。但由于当时审计业务比较简单，人员较少，在财政部门内设立审计机构的情况较普遍，既便于协调财政、审计业务，也可以节约机构运行成本。如1948年9月华北人民政府正式成立，同年10月开始实施的《华北人民政府各部门组织规程》规定财政部与华北财政经济委员会分设，并授权华北财政经济委员会掌管审计事项，但实际对审计事项的处理仍归财政部负责；1949年5月，进一步明确华北人民政府的审计机构是财政部审计处。
这一时期，各解放区紧紧围绕党的目标任务和解放区建设中心工作，不断健全和完善各项法规制度，推动了审计制度的不断发展和完善。如1946年9月，陕甘宁边区自治宪法草案提出要厉行审计制；1948年3月，陕甘宁晋绥边区颁布《陕甘宁晋绥边区暂行审计规程（草案）》，10月颁布《陕甘宁晋绥边区暂行审计条例》；1948年2月，晋冀鲁豫边区颁发了《边区级党政民学审计制度》，7月晋冀鲁豫边区政府和晋察冀行政委员会冀鲁豫行署颁布《审计制度（草案）》；1949年3月，华北人民政府颁布《华北区暂行审计规程》，5月发布《华北区暂行审计规程施行细则（草案）》，7月正式发布并实施《华北区审计规程》等。这些审计法规，有效地指导和规范了审计实践发展。
这一时期解放区的审计工作服从战时统一财政收支、加强财政管理和严肃财经纪律的需要，针对解放区的财政收入主要用于解放战争及行政支出的状况，都以支出预决算审计为重点，突出事前审批职能，加强事中和事后检查，通过开展财政收支、公营单位、军费审计以及与其他部门进行联合执法检查等，监督各级政府、机关、学校、部队的经费支出和财务制度执行情况，在稳定和发展解放区的财政经济、支持解放战争、防止贪污浪费、保持廉洁奉公的革命本色等方面发挥了积极作用。三、 中国特色社会主义审计制度的建立和发展
1949年中华人民共和国成立之初，承续革命根据地和解放区审计工作的做法，中央和地方财政部门内部设有审计机构。实行计划经济体制后，审计监督由财政部门的监察机构和业务管理机构结合财政管理分别行使。1982年12月，第五届全国人民代表大会第五次会议公布施行的《中华人民共和国宪法》，正式确立实行审计监督制度，翻开了中国审计的新篇章。（一） 改革开放初期审计制度的建立
1978—1985年是中国改革开放初期。1978年，党的十一届三中全会做出了把工作重心转移到经济建设上来的战略决策，确定了进一步发扬社会主义民主和健全社会主义法制的任务。1982年，党的十二大提出了建设有中国特色社会主义的重要思想，确定了经济建设的战略目标、战略重点、战略步骤和方针政策。1984年10月，党的十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》，提出要进一步贯彻执行对内搞活经济、对外实行开放的方针，加快以城市为重点的经济体制改革的步伐。这一时期，适应加强财政经济管理、建立健全经济监督机制、维护国家财经法纪、保障改革开放和经济建设健康发展的客观要求，国家审计制度应运而生。1． 宪法确立国家审计制度
1981年5月，时任国务院副总理姚依林在全国财政工作座谈会上指出，制止财政上的“跑、冒、滴、漏”，制止贪污浪费，大力加强财政监督十分必要。要严格财经纪律，把过去行之有效的好制度恢复起来。1982年1月12日，时任中共中央书记处书记胡乔木在给时任财政部部长王丙乾的信中指出，在调整国家机构期间，拟在国务院下设一审计机构（名审计局或审计院均可）。同年2月至3月，胡乔木受时任全国人大常委会副委员长、宪法修改委员会副主任委员彭真委托，在两次就《宪法修改草案（讨论稿）》向宪法修改委员会做出说明时，介绍了设立审计机关的必要性、审计机关的基本职责和审计独立性，并指出审计独立是绝大多数国家的通例，审计机关只服从法律，独立行使财政监督权，不受行政机关干涉，修改草案的这个规定与审计机关作为国务院的一个机构不发生矛盾。1982年4月，载有实行审计监督制度和设立审计机关内容的《宪法修改草案》公布，向全国征求意见。1982年12月，第五届全国人民代表大会第五次会议通过的新宪法，确定实行审计监督制度，明确规定了审计体制、审计机关的主要职责、审计监督的基本原则，标志着中国特色社会主义审计制度作为国家的一项基础性制度安排确立起来。2． 建立审计机关
1981年6月，财政部向全国人大常委会提交了《关于设立全国审
试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]