作者：黄河,郝宇彪,黄昊
出版社：上海交通大学出版社
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安全、发展与治理：中国企业海外投资风险及其管控试读：
图书在版编目（CIP）数据
安全、发展与治理：中国企业海外投资风险及其管控/黄河，郝宇彪，黄昊著. —上海：上海交通大学出版社，2019（复旦发展研究院智库丛书）
ISBN 978-7-313-22516-0
Ⅰ. ①安…Ⅱ. ①黄…②郝…③黄…Ⅲ.①企业-海外投资-投资风险-研究-中国 Ⅳ. ①F279.235.6
中国版本图书馆CIP数据核字（2019）第250484号
安全、发展与治理——中国企业海外投资风险及其管控
著 者：黄河 郝宇彪 黄昊 等
出版发行：上海交通大学出版社
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版 次：2019年11月第1版
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书 号：ISBN 978-7-313-22516-0
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联系电话：021-64366274内容提要本书主要分析了中国企业在“一带一路”重点地区直接投资所面临的政治风险及其管控方法。全书共分为八章：为导论，阐述本书的写作背景、意义、理论基础以及中国企业海外投资所面临的政治风险的总体状况；第二至第八章，分别按照“一带一路”六大经济走廊和海上国际运输通道的顺序，分析中国企业在沿线重点地区或国家投资所面临的政治风险现状、原因以及管控思路。本书的读者主要为国际关系和国际法学者、外交人员等群体。出版信息本书由复旦发展研究院策划并资助出版，部分内容收入“复旦智库报告”第一章 导论
2017年，我国对外直接投资规模达1200亿美元。数据显示，我国企业对外投资并购活跃，境外融资比例较高。2017年，我国企业共实施完成并购项目341起，分布在全球49个国家和地区，实际交易总额962亿美元，其中，直接投资212亿美元，占交易总额的22%；[1]境外融资750亿美元，占交易总额的78%。中国已经连续三年成为[2]直接投资资本的净输出国。中国对外投资规模位居世界第三位，在地区分布方面，中国的对外直接投资主要分布全球的189个国家（地区），占全球国家（地区）总数的80.8%。近些年来，随着“一带一路”倡议实施的不断深入，中国对“一带一路”沿线国家的直接投资规模不断扩大。2017年，中国境内投资者共对“一带一路”沿线的57个国家近3000家境外企业进行了直接投资，涉及国民经济17个行业大类，当年累计投资201.7亿美元，同比增长31.5%，占同期中国对外直接投资流量的12.7%，主要投向新加坡、哈萨克斯坦、马来西亚、印度尼西亚、俄罗斯、老挝、泰国、越南、柬埔寨、巴基斯坦、阿联酋等国家。然而，不容忽视的是，伴随中国对外投资的规模的不断增加，对外直接投资多面临的风险也愈发突出。其中，政治风险已成为影响我国企业海外投资所回避不了的一个重要因素。根据国际各类投资风险分析机构的报告显示：“一带一路”沿线国家总体上都属于政治风险较高的国家，这意味着我国海外投资规模不断扩大的同[3]时，企业所面临的政治风险也不容忽视。因此，中国企业海外投资的政治风险问题需要引起高度关注。[1]“2017年我国对外直接投资规模达1200亿美元”，中国政府网，2018年1月16日。http://www.gov.cn/shuju/2018-01/16/content_5257216.htm，最后访问日期：2018年4月3日。[2]王永中、王碧珺：《中国海外投资高政治风险的成因与对策》，《全球化》2015年第5期，第59页。[3]“企业海外投资风险及对策”，中华人民共和国商务部贸易救济调查局网站，2017年5月3日。http://trb.mofcom.gov.cn/article/zuixindt/201705/20170502568403.shtml，最后访问日期：2018年4月3日。第一节 政治风险的演变及其分类
历史上国际资本输出经历了三次高潮：第一次发生在20世纪前30年；第二次发生在两次世界大战之间；第三次发生在第二次世界大战（简称“二战”）以后。第三次资本输出高潮的一个重要特点是：生产资本输出取代了借贷资本，成为主导形式。这个时期的直接投资理论也突破了传统理论的局限，从全球生产布局、全球市场占据乃至全球经营与发展这样的长期战略出发，将刺激资本国际流动的基本动因从利润扩大到原料、能源、市场，甚至政治军事联盟等多方面。资本输入的地域不断扩大，连一些利润不高且风险较大的地区也成了投[1]资者角逐的热点。
第三次投资高潮为西方国家“二战”后20年的经济高速成长奠定了能源、原料和市场基础。与此同时，发达国家与发展中国家间关于国际资本对一国经济发展的价值的争议也越来越大。发达国家的投资者认为直接投资可以增加当地国投资总额，加速经济增长，可为发展中国家带来先进技术、帮助其建立现代工业体系、促进当地就业等好处。而吸收直接投资的发展中国家则对此持戒备心理，认为外来投资会剥削当地企业和劳动力，发达国家投资的真实目的在于转移高能耗、高污染的产业，掠夺当地自然资源和廉价劳动力，利用转移价格[2]来剥削当地企业，逃避政府控制等。
在这场跨国公司与发展中国家的较量中，国有化行为引人瞩目。新独立的国家常常采用没收、征用和国有化等方式，吸收西方国家在本国的资产，造成西方国家跨国公司的重大损失。例如，多米尼加革命使美国在20世纪60年代损失了大通银行、花旗银行和柯吉建设公司等在当地的资产；20世纪70年代又损失了西半球汽车集团、威奈[3]尔工程公司、赫克勒斯公司和国际化工公司等在当地的企业。因此，有西方学者认为，政治风险与东道国主权行为体（政府）间存在很密切的关系，例如，斯蒂芬·罗伯（Stefen Robock）在《政治风险：识别与评估》一书中将“政治风险”定义为：因东道国政府主权行为导[4]致外国企业价值减少的随机发生的潜在可能性。
进入20世纪80年代以后，随着世界经济全球化的发展，经济融合趋势明显，东道国政府趋向于制定明确的政策和法律来吸引外资，这个时期的政治风险不再表现为国有化等极端风险。这一趋势表现在政治风险的研究领域，就是对政治风险概念的研究从政府直接和极端的行为转向更为多样、更为隐蔽的限制性措施。特别是当国内的政治、经济和社会状况都发生变化时，为了维护国家利益、利益集团利益或意识形态，东道国政府有可能改变政策，对外国企业的经营活动进行干预。与此同时，学者们认为，政府以外的力量对政治风险的发生产[5]生了日益重要的影响。例如，马克·菲茨德里克（Mark Fitzpatric）[6]认为，应该从政治环境和一般环境的角度看待政治风险。
在中国，学者们对“政治风险”这一概念也存在不同的解读和界定。一些学者把海外投资的“政治风险”定义为由于东道国与母国，甚至第三国政治、经济、安全等关系发生变化、东道国政治和社会的不稳定性，以及政策变化而导致的跨国公司跨国经营活动和价值受影[7]响的可能性。还有部分学者认为“政治风险”一般也称为“国家风险”或“主权风险”，三者之间有细微的区别，但通常情况下并不加以细分。“政治风险”的概念范围较广，它包括影响跨国公司在该国进行商务活动的所有环境的变化，严格地说，它是各种政治力量使一个国家的商务环境发生激烈的变化，并将影响跨国企业利润及其他目[8]标实现的可能性。
例如，从文献的时间上看，中国学者大概在2000年前后逐渐对政治风险领域开展研究，比较有代表性的有：张贵洪、白远、黄河等学者的观点。此外，我国商务部通过列举法给出了关于“政治风险”的定义，在2010年制定的《对外投资合作境外安全风险预警和信息通报制度》中指出：政治风险是指驻在国的政局变化、战争、武装冲突、恐怖袭击或绑架、社会动乱、民族宗教冲突、治安犯罪等。[9]2011年，商务部在《对外投资合作境外安全风险预警和信息通报制度》中指出：政治风险是指驻在国的政局变化、战争、武装冲突、恐[10]怖袭击或绑架、社会动乱、民族宗教冲突、治安犯罪等。
目前，学者们对“政治风险”的定义尚无定论，但可以找到一些带有共性的元素：① 经营环境不连续性的可能性，特别是经营环境剧烈变化的可能性；② 政治力量的作用使然。事实上，造成经营环境不连续性的因素相当复杂，有些是政治力量作用的结果，有些则是非政治力量作用的结果；③ 不确定性。此要素表明了风险的本质特征，风险实际上就是一种不确定性，即难以事先知道可能发生的变化；④ 由政治力量的作用而导致的经营环境出现难以预测的变化构成可能显著影响某个企业的利润或其他目标的潜在力量；⑤ 不确定性变[11]化的难以预测。国内外关于“政治风险”概念有代表性的定义详见表1-1。表1-1 国内外关于“政治风险”概念有代表性的定义续表资料来源：作者根据相关资料整理。
如何准确地定义政治风险是具有挑战性的。因为政治风险定义的边界往往比较模糊，而世界又是普遍联系的，政治风险、经济风险和社会风险往往交织在一起，而且常常互为因果，并且互相转化，故导致对于政治风险、社会风险、经济风险的识别难度很大。而且，本书的目的并不在于纯粹的学术探究，而在于为中国企业管控海外经营活动中的政治风险提供一些可资借鉴提示和指导。从这一实用性为导向的目的出发，本书倾向于采用一种相对宽泛的定义。
因此，本书将政治风险的概念界定为：政治风险是指能够引起一个跨国商业运作的利润潜力或资产损失的任何类型的政治事件。政治风险一般存在于跨国投资活动之中，其产生或发生源于东道国的政治军事事件、政策、抑或社会制度的不稳定性等非市场因素的不确定变化。政治风险是所有风险中最不可预测和防范的风险，并且一旦发生，[12]会给投资者带来巨大的损失。
政治风险主要来源于三个层次，即国际体系层次、国家行为体层次和国家互动层次在互动过程中四类环境（国际环境、东道国环境、母国环境和双边关系环境）的不确定性。总体来看，在层次互动过程中，环境的变化引起的政治事件和政治过程对外资产生不利影响的可能性即为政治风险。例如，投资国与东道国在经贸互动中相互权力的转化、相对利益的分配以及是否形成共有观念，都形成了对外直接投资中国际互动层面的政治风险来源。国家间不平衡经贸关系的持续存在及经贸交往中共有观念的缺失也会导致经济活动的政治风险产生。特别是在全球经济结构的演变过程中，在对各国收益和成本进行重新分配的同时，规则和制度的摩擦也成为新的议题。不同制度与文化所反映的意识形态的竞争日趋激烈，由此引起的对国际竞争和跨国风险[13]形成的影响不容小觑。
因此，可将四类环境，即国际环境、东道国环境、母国环境和双边关系环境中的经济、政治、社会、两国关系等因素作为政治风险的[14]考察来源，分析各种环境下导致的政治风险类型（见表1-2）。表1-2 政治风险来源列表资料来源：Simon Jeffery,“Political Risk Assessment: Past Trends and Future Prospects,”Columbia Journal of World Business, Fall 1982，p.67.
具体来说，我们在研究中可以将中国企业海外投资的政治风险来源归结为：东道国政治风险变量和外部国际政治风险变量。按照腊克斯的观点，这些变量无法按照重要性对其进行排序，“只能大致指出，[15]哪些变量可能是重要的”。据此，在变量的选择方面，笔者同意阿加瓦尔（J. A. Agarwal）的观点，即政治风险的来源不仅包括国外（Foreign）因素，还应包括国内（Domestic）因素；不仅包括政治因[16]素，还应包括经济因素。杨德新也认为，政治风险本质上是由环境的不确定性所致，从环境本身包含的经济和政治因素的相互作用出[17]发来考察政治风险的根源已经成为新的视角。
由此可见，政治风险的本质是经营环境发生变化的可能性。为了让企业在进行整体战略决策的时候更加清晰和准确，企业需要更加明确认识政治风险的类型，更加详细辨别政治风险的不同形式。对于政治风险的类型，我们可以从常规、影响层次、风险来源、“传统”与“非传统”等角度将政治风险加以分类。
政治风险可以分为传统与非传统政治风险。关于“传统政治风险”和“非传统政治风险”，学界并没有严格的定义和区分。笔者认为，海外投资领域的“传统政治风险”主要指因战争、政局动荡、政府不稳定、社会政策突变等因素，造成跨国公司损失的风险。这种风险可能是东道国出于自身利益直接没收跨国公司资产，或变更国家政策来限制跨国公司的发展，也可能是东道国自身政治出现巨大变革，如内战、政权被推翻、国家被侵略等，而造成跨国公司的资产无法获得正常的保障所带来的损失。而“非传统政治风险”主要指由于双方观念上、认知上的分歧或矛盾导致战略上、政治上的互不信任及其引[18]发的一系列后果（见表1-3）。表1-3 政治风险的分类续表资料来源：根据相关资料整理。
有的学者把传统政治风险按其影响程度分为7个等级：① 政府的非区别性干预。这是东道国政府为了达到预定的经济增长目标而通过人员、环境、价格、国有化比例等措施控制在本国的所有外国企业。② 政府区别性干预。这主要表现为东道国政府采取某种干预性措施限制某些行业、区域或某种类型外资企业的经营活动。③ 制裁，即东道国政府对外资企业施加各种压力，最终导致外资企业不能盈利甚至破产。④ 国有化。⑤ 没收。这是东道国政府强制剥夺外国企业财产的行为。⑥ 财产毁损。主要由内战、边境战争、骚乱以及与政治因素相关的恐怖事件所造成。⑦ 人员伤亡或人身安全失去保障（见表1-4）。
目前，在对中国企业海外经营的政治风险进行考察时，中国学者的研究主要关注宏观经济风险、东道国法律法规的变动风险以及因人员、文化等因素引发的并购后的整合风险。而更为紧迫的非传统政治风险尚未受到各方的足够重视，包括东道国政府或企业因与中国在国家利益观、认知上有分歧，导致战略上、政治上的不信任，进而导致[19]对中国企业海外投资的排斥或限制。表1-4 传统政治风险资料来源：David A. Brummersted,“Host Country Behavior: Issues and Concepts in Comparative Political Risk Analysis,”Figure1，pp.9293，in Jerry Rogers ed.,Global Risk Assessments. California: Global Risk Assessments Inc.,1988.[1]联合国秘书处编：《世界发展中的跨国公司》，南开大学译，商务印书馆1975年版，第18—19页。[2]王巍：《国家风险——开放时代的不测风云》，辽宁人民出版社1988年版，第100页。[3]王巍：《国家风险——开放时代的不测风云》，辽宁人民出版社1988年版，第116页。[4]S. H. Robock,“Political Risk: Identification and Assessment,”Columbia Journal of World Business, Vol.6，No.4，1971，pp.6-20.[5]Stephen J. Kobrin,“When does Political Instability Result in Increased Investment Risk,”Columbian Journal of World Business, Vol.13，No.2，1978，pp.113-122.[6]Mark Fitzpatrick,“The Definition and Assessment of Political Risk in International Business: A Review of the Literature,”Academy of Management Review, Vol.8，No.2，1983，pp.249-254.[7]张贵洪、蒋晓燕：《跨国公司面对的政治风险》，《国际观察》2002年第3期，第51页。[8]吴月英：《跨国公司应如何预测和规避政治风险》，《对外经贸实务》1994年第2期，第22页。[9]“商务部印发《对外投资合作境外安全风险预警和信息通报制度》”，中华人民共和国商务部网站，2010年9月6日。http://www.mofcom.gov.cn/aarticle/ae/ai/2010-09/20100907121684.html，最后访问日期：2016年7月5日。[10]乔慧娟：《“一带一路”战略实施背景下中国对外承包工程企业海外投资的风险管理》，《对外经贸》2015年第8期，第5页。[11]杨德新：《海外投资战略》，中国财政经济出版社1999年版，第442页。[12]黄河等：《中国企业在“一带一路”沿线国家投资的政治风险及权益保护》，载黄河主编：《一带一路与国际合作》，上海人民出版社2015年版，第107页。[13]黄河等：《中国企业在“一带一路”沿线国家投资的政治风险及权益保护》，载黄河主编：《一带一路与国际合作》，上海人民出版社2015年版，第110—111页。[14]腊克斯（Lax，1983）就把关键因素分成三个大部分：东道国政治风险变量、公司政治风险变量及外部国际政治风险变量。他进一步把东道国政治风险变量划分为四个小部分：政府的（政治的）、经济的、社会文化的、行业特定的。[15]Lax, H.L.,Political Risk in International Oil and Gas Industry, Springer，1983，pp.113-114.[16]Agarwal, J. A.,“Political Risk and the Internationalization of Firms: An Empirical Study of Canadian-based Export and FDI Firms,”Canadian Journal of Administrative Sciences 24，2007，pp.165-181.[17]杨德新：《跨国经营与跨国公司》，中国统计出版社2000年版，第80页。[18]黄河等：《中国企业跨国经营的国外政治风险及对策研究》，上海人民出版社2016年版，第42页。[19]黄河等：《中国企业跨国经营的国外政治风险及对策研究》，上海人民出版社2016年版，第45页。第二节 中国企业海外投资政治风险的现状与趋势
中国企业对外直接投资的政治风险是“一带一路”倡议实施过程中面临的重要挑战之一。伴随着“一带一路”倡议的推进，中国企业在沿线国家的国际直接投资领域、范围和规模还将不断扩大。与此同时，也给中国企业带来了诸多的政治风险。例如，“一带一路”沿线国家的经济大多处在发展中阶段，但自然资源异常丰富，不少是“资源诅咒”国。国际经济学界自20世纪90年代开始了对“资源诅咒”现象的关注和研究，发现资源蕴藏丰富的国家，通常经济增长缓慢，社会冲突异常激烈。“一带一路”沿线就散落着许多这类高冲突、高风险国家，例如中亚的吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦等。这些国家政治风险因子根深蒂固，不少紧邻我国，风险往往外溢为我[1]国国内问题及整个地区性问题。
第一，分离主义、国内战争、族群冲突和区域内冲突的风险有增无减。例如，从地缘政治上看，东非地区是一个“高度碎片化”的地区。在国家层面上，东非饱受分离主义的困扰。乌干达南部省份布干达曾在1967年谋求独立，北方阿乔利地区的分离主义问题则长期存在；在坦桑尼亚，桑给巴尔与坦噶尼喀的联盟也存在巨大隐患。坦桑尼亚、肯尼亚与乌干达三个地区强国为争夺地区领导权频繁展开竞争。而厄立特里亚、索马里与埃塞俄比亚，乌干达与坦桑尼亚间爆发过的[2]大规模战争更是加深了彼此间矛盾，大大增加了中国企业油气资源开发的机会成本，特别是难以掌控的政治风险因素。
第二，中国企业的资源型境外投资比其他行业面临更高的政治风险。因为从产品的特性上看，包括石油、天然气在内的自然资源可能会加剧国内的武装冲突，譬如伊朗、苏丹、印度尼西亚、尼日利亚、安哥拉、哥伦比亚等国都存在这种情况。在所有的自然资源中，石油被认为是诱发国内冲突的最大因素，因为它能够提供数额庞大的租[3]金，对政府和国民经济的影响更为巨大。例如，在东非油气资源开发过程中，中国是一个后来者，而且在参与东非油气开发的初期，中国油气公司也不断遭遇挫折。2007年，中海油率先试水索马里，拉开了中国油气公司在东非投资的序幕。而索马里早已被次国家层面的族群斗争搞得四分五裂，至今北方的索马里兰与邦特兰地区仍维持事实上的“独立”。中海油与其投资伙伴——中外合资的中国国际石油与天然气公司（China International Oil and Gas）与索马里过渡政府签署了一项产量分成协议。不过，该协议规定的勘探区属于所谓的“邦特兰自治省”，索马里过渡政府并无实际管辖权。同时，该协议又是在《索新石油法》颁布之前签订的，在法律上其有效性也颇受质[4]疑。该协议最终没有得到实际执行，不了了之。
第三，政府违约与投资政策发生变化的风险在增加。例如，长期以来中国与缅甸保持着良好的政治、经济和军事交往，不断给予后者大量援助及投资，为了帮助中国化解潜在的能源安全危机，继同意中国铺设石油和天然气管道后，缅甸还希望修建“中缅铁路”连接两国。然而，缅甸铁路运输部部长2014年7月18日对外表示：由于公众强烈反对以及工期拖延，计划耗资200亿美元的中缅铁路项目已被取消。他还强调，中缅铁路旨在让中国通过缅甸取得印度洋的出海口。缅甸的举措获得西方世界的赞许，包括美国总统奥巴马在内的西方领导人不断到访缅甸。与此同时，长期与缅甸关系密切的中国却遭遇巨大挑战，许多传统利益都为缅甸的民主进程所影响，甚至处于尴尬境[5]地，造成中国对缅投资锐减。
第四，在中国企业走向国际市场的过程中，除了需要应对“传统政治风险”外，“非传统政治风险”因素也对我国企业的海外发展构[6]成了严峻的挑战。例如，苏菲·米勒（Sophie Meunier）2012年发现西方对中国企业投资存在非理性担忧，并认为这种担忧主要来自对中国企业投资受国家控制从而使得投资具有多重目的的猜测。此外，价值观念和政治理念的渗透、补贴、知识产权以及经济间谍等理性担忧则加剧了非理性担忧。笔者呼吁美国应从维护美国经济利益的角度出[7]发确保外国投资审查过程与政治无关，鼓励外来投资的流入。东道国将中国国企的行为看作是政府行为，自然会对这些企业海外投资的动因产生怀疑和焦虑。他们担心中国的国有企业实际上是由中国政府真正掌控的。联合国贸发会议（UNCTAD）在其2009年《世界投资报告》（World Investment Report）中，甚至将涉及中国央企海外投资时的“投资方主体”写成“中国政府”（Chinese Government），而不是具体的企业名称。可以看出，我国央企和国企的海外投资行为在很大程度上已被视为政府行为。2011年以来，美国就多次在各种政治、经济和外交活动中讨论“竞争中立”原则，并在经济合作与发展组织（OECD）、联合国贸易和发展会议（UNCTAD）等国际组织中推动竞争中立框架（Comparative Neutrality Framework, CNF）的[8]推广和落实，使得竞争中立原则引起广泛关注。[1]蒋姮：《“一带一路”地缘政治风险的评估与管理》，《国际贸易》2015年第8期，第21页。[2]［美］索尔·科恩：《地缘政治学：国际关系的地理学》，严春松译，上海科学院出版社2011年版，第410—425页。转引自吴磊、王涛、曹峰毓：《地缘政治视域下的东非油气资源开发》，载黄河主编：《一带一路与国际合作》，上海人民出版社2015年版，第73页。[3]熊易寒、唐世平：《石油的族群地理分布与族群冲突升级》，《世界经济与政治》2015年第10期，第84页。[4]Barney Jopson,“Somalia Oil Deal for China,”Financial Times, July 13，2007，http://www.ft.com/cms/s/2/20a8a430-3167-11dc-891f-0000779fd2ac.html，最后访问日期：2015年6月29日。转引自吴磊、王涛、曹峰毓：《地缘政治视域下的东非油气资源开发》，载黄河主编：《一带一路与国际合作》，上海人民出版社2015年版，第80页。[5]尹鸿伟：《缅甸变革殃及中国利益》，《凤凰周刊》2014年第28期，第66页。[6]关于“传统政治风险”和“非传统政治风险”，学界并没有严格的定义和区分。在笔者看来，海外投资领域的“传统政治风险”主要指因战争、政局动荡、政府不稳定、社会政策突变性高等因素；而“非传统政治风险”主要指由于双方观念上、认知上的分歧或矛盾导致战略上、政治上的互不信任及其引发的一系列后果。[7]Sophie Meunier, Economic patriotism: Dealing with Chinese direct Investment in the United States, New York: Vale Columbia Center on Sustainable International Investment, May 14，2012）. http://www.vcc.columbia.edu/content/economic-patriotism-dealing-chinese-direct-investment-united-states，最后访问日期：2013年3月19日。[8]毛志远：《美国TPP国企条款提案对投资国民待遇的减损》，《国际经贸探索》2014年第1期，第93页。第三节 中国企业海外投资政治风险管控的总体思路
政治风险处理方式的不同将会加深或减小政治风险带来的损失。[1]学者对于政治风险的处理方法也进行了探讨。
博林（A. Berlin）认为：“风险是商业决策过程中持续存在的因素，决定合适的方法去管控风险、缓解风险，对任何新投资或现有商[2]业运营扩容的最终成功都至关重要”。对投资者来说，评估投资项目的政治风险至关重要，可指导投资者应在何处投资以及是否应该进行投资。一旦投资者意识到政治风险对未来或现有的投资造成的问题，就应着手管控这一问题，以避免损失，并使收益最大化。
在政治风险的具体管控措施方面，1981年，沙皮罗（Alan C. Shapiro）提出四种管控政治风险的基本方法：① 风险规避。假如损失的概率过高而预期的利润不及风险时，则投资可以延期或撤离。② 保险。大多数国家会为其跨国公司提供政治风险的保险以保障其跨国公司在国外的投资。③ 与政府交涉。一些跨国公司在进行投资之前会与东道国政府协议，以获得特许权并商定双方的权利与义务。④ 改变投资的股权结构。跨国公司应尝试增加东道国的股权投入，[3]以增加东道国介入营运的成本，减少其政治风险的产生。
1987年，阿克特（（Humayun Akhter）和鲁斯切（Robert F. Lusch）提出了另外三种对政治风险进行管控的方法：① 适应策略。使跨国公司与东道国利益一致，并呈现持续性的状态。② 经济性吓阻。跨国企业塑造一种情境，使得当东道国政府单方面采取行动而将对公司不利时，这项行动亦会对该国经济造成影响，而这种双向的经济互动将会延缓东道国政府采取对企业不利的行动。经济性吓阻的相关策略包括减少资源承诺、跨国公司活动的全球整合、控制原料市场或产品市场及计划性撤资等。③ 从政治上考虑企业的经营策略。能影响跨国公司的政治活动很少只是基于经济上的考虑。而维护国家安全、安抚利益团体和权力的维持等考虑通常会凌驾于企业的经济行为之上，而使得经济上的吓阻有时无法阻止东道国政府单方面的行动。[4]所以，跨国公司亦需对东道国的政治情势多加观察。
1992年，米勒（Kent D. Miller）提出了五种策略性风险管控的方式：① 回避（Avoidance）。当企业面临无法接受之政治风险时，可以通过资产的撤离或推迟进入市场、在不确定性的市场中采取利基策略（Niche Strategy）等。② 控制（Control）。通过控制重要的资源以降低风险。例如，利用政治游说和广告促销影响消费者，或以垂直整合、水平并购之方式来加强对投入/产出及竞争者的控制等。③ 合作（Cooperation）。利用多边协议增加彼此相互依赖的程度，以降低个别组织的选择权。例如，订立长期合约、设定股权比例、合资和授权等。④ 仿效（Imitation）。通过仿效竞争者的策略、产品与风险规避技术，或采取跟随策略，以减少风险的发生。⑤ 灵活性（Flexibility）。借由增加组织的灵活性来增加其适应能力，以减少风险。例如，产品、原料来源与市场的多元化，加强多国生产的环节等[5]方式。
以上研究多半是站在发达国家跨国公司在发展中国家的投资立场上展开的，并且主要是基于传统政治风险，但是其指导思想和分析框架依然值得我们借鉴。必须指出的是，中国跨国企业有其自身特性，这些特性意味着中国跨国企业的政治风险管控方式不能照搬传统西方跨国公司的海外政治风险管理模式。本书着重提出以下五方面的政策建议：
第一，建立境外投资保险制度。根据2010年MIGAEIU政治风险调查显示：政治风险被认为是近年来对FDI的流向产生影响的唯一的、最重要的限制因素。这个调查结果反映出多方面的问题，包括各国对FDI监管的趋势上升和近期世界上某些地区的政治动荡。受全球经济危机的影响，伯尔尼联盟（BU）投资保险公司2009年承保的投资保险量截至2010年6月总计超过1420亿美元，12个月内增长了7.7%（MIGA，2011）。近年来，政治风险保险有增加的趋势。例如，一些跨国企业在考察东道国环境时，以对方能够提供政治风险保险为[6]前提条件。中国企业投资项目的政治风险保险可采取两种不同的方式：一是包括某些形式的政治风险保险。这能够使企业确信，如果损失确实出现，其可得到投资项目所有部分的补偿金；二是中国跨国企业可采用事实保险形式，包括旨在防止损失最初出现的一套战略合作关系或计划。
第二，为企业提供实际的外交支持与保护。美国对企业海外投资的外交支持与保护主要体现在：一是通过签订双边和多边条约保护企业的海外利益；二是通过外交途径向东道国的相关机构施压以解决投资者在海外投资过程中遇到的难题。对于前者，即通过利用已有的国际机制来保护企业的海外利益，已经成为中国海外利益保护的一条重要途径；而后者的实现需要两个条件：作为投资国，应拥有强大的军事实力及国际地位作为强有力的后盾，能够对东道国起到威慑作用；该难题已经严重影响到投资国的国家利益。如若两个条件都成立，中国则可尝试。根据有关资料显示，目前中国已经与130多个国家签订了双边投资保护协定，但由于国内没有相应的海外投资保险立法和制度，使得这些双边保护协定流于形式，并未发挥实际作用。
第三，通过提供安全类公共产品打造区域及区域间安全共同体。在全球性国际公共产品供应严重不足或无法满足其个性化需求的情况下，我们可以把只服务于特定区域或跨区域，其成本又是由区域内或区域间国家共同分担的安排、机制或制度称为“区域性或区域间公共[7]产品”。国务院新闻办公室在2015年5月发布的《中国的军事战略》白皮书中提出：在军事安全合作中，中国军队将加大参与国际维和、国际人道主义救援等行动的力度，在力所能及的范围内承担更多的国[8]际责任和义务，提供更多的安全类公共产品。事实上，截至2014年8月，中国已经连续、常态化地派出了17批次编队执行护航任务，为5670余艘中外船舶实施了安全护航，成功解救、接护和救助了六十余艘中外船舶。未来，中国在安全类公共产品的提供领域仅仅提出理念是不够的，还需要进一步落实到具体实践中去，积极提供区域性或区域间安全治理的公共产品，引领区域性或区域间安全机制的构建，[9]为中国企业“走出去”创造良好的外部条件。
第四，动员社会资源，创新海外公民保护机制。保护海外公民是一个国家的应有权力和应尽义务。也就是说，政府部门、主要是外交机构等应负起保护海外公民的首要责任，特别是对自我保护能力较差的个人。一些国家包括大国的成熟经验表明，充分动员社会各方面资源投入是比单纯走政府路线更为经济、更有效率的方式。例如，在刚果（金），当地有大量国际背景的NGO和专业机构在各个社会领域活动，这些机构为从事本职工作的需要，必然要有针对性地进行当地社情、民情调研，由此也使外界得以获知大量、详尽的国情基础信息。这些海量信息显然是任何一国政府，甚至是东道国政府都难以独立组织采集完成的，而母国当然是首先的获益者，由此可见社会资源的强大作用。不过显而易见的是，这就需要政府在处理自身与各种社会行为主体（特别是走向海外团队与个人）的合作关系、资源分配等社会管理机制方面实现创新。说到底，资源动员能力的改善需要制度革新。就海外公民保护而言，国外尤其是东道国社会资源显然是更为重要的动员对象。如英国外交部年度报告显示：2013—2014财政年度，英国赴海外旅行人数为6000万人次，同时还有遍布全球的500万海外侨民，英国外交部在该年度为45万人次的本国公民提供领事服务，包括回应处理了来自海外公民的4.8万宗紧急求助。支撑起这组大国数据的英国外交部，其正式工作人员仅有4609名，但在其驻全球各地270个左右的外交机构中雇用了约9200名当地雇员，人数是本国正式工作人员的两倍。大量雇佣东道国当地雇员的外交职员本地化策略，行动效率、成本节约的效果自可期待，而建设这样一种团队所需的管理机制、组织保障、忠诚度维系手段，以及显现出的主管当局的强大自信，都是让人更有兴趣的着眼点。相比之下，我国外交机构的组织理念可能还存在着一些传统思维，而在新形势下恐怕需要革故鼎新、[10]与时俱进。
由于政治风险的不可预测性较大，因此，做好政治好风险的管控在中国企业“走出去”过程中的作用举足轻重。为了规避政治风险，我国亟须制定有效的政策措施。总的来说，应注意以下四个方面：在原则方面，应做好自身战略定位，审慎节制地配置战略资源；在安全方面，要坚决打击“三股势力”和跨境威胁，通过提供安全类公共产品打造区域及区域间安全共同体；在政治方面，应主动发展与相关国家国内各主要政治力量、派别或族群的友好关系，力图保证不同势力的掌权不会对中国企业的投资形成风险；在外交方面，加强与各国家政策沟通与协调，妥善处理好与大国和国际组织的关系。对面临的政治风险要提前作出详细的评估，并及早制定风险防范措施。
在明确上述针对外直接投资所面临的政治风险分析框架的基础上，本书的核心内容将分别按照“一带一路”六大经济走廊和海上国际运输通道的顺序，分析中国企业在沿线重点地区或国家投资所面临的政治风险现状、原因以及管控思路。[1]李菲：《跨国投资政治风险管理的研究综述》，《经济师》2013年第10期，第32页。[2]A. Berlin, Managing Political Risk in the Oil and Gas Industries. Oil, Gas ＆ Energy Law （OGEL），Vol.1，No.2，2003，p.3.[3]Alan C. Shapiro ＆ Sheridan Titman,“An integrated approach to corporate risk management,”Midland Corporate Finance Journal, Vol.3，No.2，1985，pp.41-56.[4]Humayun Akhter and Robert F. Lusch,“Political Risk: A Structural Analysis,”in S. Tamer Cavusgil, ed.,Advances in International Marketing, Greenwich Conn.：JAI Press Inc.,1987，pp.81-101.[5]Kent D. Miller,“A framework for integrated risk management in international business,”Journal of International Business Studies, Vol.23，No.2，1992，pp.311-331.[6]联合国贸易和发展组织：《2011年世界投资报告》，经济管理出版社2011年版，第132页。[7]黄河：《公共产品视角下的“一带一路”》，《世界经济与政治》2015年第6期，第138页。[8]“2015中国国防白皮书《中国的军事战略》（全文）”，中国日报网，2015年5月26日。http://www.chinadaily.com.cn/interface/toutiao/1138561/2015-5-28/cd_20821000.html，最后访问日期：2015年7月7日。[9]刘海泉：《“一带一路”战略的安全挑战与中国的选择》，《太平洋学报》2015年第2期，第77页。[10]汪段泳、赵裴：《撒哈拉以南非洲中国公民安全风险调查：以刚果（金）为例》，载黄河主编：《一带一路与国际合作》，上海人民出版社2015年版，第102页。第二章 “冰上丝绸之路”投资风险及其管控
中蒙俄经济走廊是我国“一带一路”倡议建设的六大经济走廊之一。其中，中俄贸易投资合作是该走廊建设的核心。近些年来，中俄双方的投资合作力度不断提升，其中“冰上丝绸之路”是双方投资合作的重点之一。2017年7月3日，国家主席习近平与俄罗斯总统普京提出要开展北极航道合作，共同打造“冰上丝绸之路”。然而，从现实操作来看，“冰上丝绸之路”项目投资所面临的政治风险愈发突出。从政治风险的来源上看，主要分为东道国因素、区域因素、国际因素以及本国与东道国合作四个层面。第一节 俄东道国政治风险因素一、政治环境稳定性
2002年，一项针对英国跨国工程建筑类企业在俄罗斯市场进行投资的政治风险感知度的调查显示，无论是仍处于研究是否进入俄罗斯市场阶段的企业，还是已经参与当地投资的企业，以及已经在俄罗斯有大量投资的企业，他们首先高度担忧的因素就是当地的政治环境[1]和对于俄罗斯未来改革的不确定性。“不确定性”是他们关注的焦点。此外，他们还担心政府的态度是否有可能变得不利于外国投资者。总体而言，东道国政府的态度，以及与之相关政策的稳定程度和连续性是投资者最关心的。
俄罗斯在2011年底议会选举之后，普京的社会支持率达到一个低谷，但其支持率从2014年以来不降反升，并一直保持在80%左右的高位。2018年1月14日，全俄舆情中心（ВЦИОМ）的调查数据显示：57%的受访者信任普京，而排名第二的国防部长绍伊古仅得到[2]17%的民众信任，普京在新的大选中获得连任也印证了该支持率。然而，民众对于普京在经济和民生方面的政绩却并不满意。全俄舆情中心2002年的调查显示：俄罗斯民众在普京执政初期就高度认可其在提升国家的国际地位以及恢复国内秩序方面的努力，但对于经济治理绩效的评价很低，甚至低于对于普京捍卫民主和政治自由的评价。[3]当下俄罗斯人对于普京的支持率主要是源于对外政策的认同，而非对国内治理的肯定。普京在2018年的连任很有可能是其最后一次任期，而他在任内的首要目标也是恢复经济的发展。普京的强人政治和高支持率以及他对于经济发展的重视，无疑会给中国企业在俄投资创造一个较为稳定的政治环境。
由于2018年开始的任期将是普京的新一任任期，且极有可能是最后一任任期，而基建和油气工程项目是一个初期投入成本极高、时间跨度很长的综合性工程，资金量巨大。保险商和投资者数据供应商Verisk Maplecroft在《政治风险动态指数2015》研究报告中指出：俄罗斯在风险指数中排名第21位，一大原因是俄罗斯“越来越激进的[4]外交政策”。在未来的工程建设过程中，对于俄罗斯国内的政治情况仍要保持高度关注，以防由领导人突然变更、外交政策转向等突发性政治性事件而导致的政治风险。二、腐败问题
俄罗斯的腐败问题比较突出。普京曾在2008年《关于2020国家创新发展战略》中指出：俄罗斯的国家机关在一定程度上是一个搞形[5]式主义、贪污受贿的体系。而从腐败造成的经济损失看，俄联邦总检察长尤里柴卡在一份报告中指出：2016年俄罗斯新登记腐败案件32924件，因腐败造成的损失超过780亿卢布（约合96亿元人民币）。可以说，俄罗斯的腐败问题根深蒂固，且腐败现象在石油和天然气行业也很普遍。据估算，俄罗斯天然气工业公司因贪污、家族[6]“分赃”和普通偷盗，每年的损失可以达到20—30亿美元。2005年，PBC公司在158个外国公司中进行的问卷调查结果显示：71%的企业[7]认为腐败是阻碍外国资本进入俄罗斯的最大障碍。在2017年透明国[8]际全球廉洁指数排名中，俄罗斯更是在180个国家中排名第135研究表明，“Business”一词在俄罗斯人心中和在资本主义国家的企业家以及其他商业人员心中的意义存在着语义学上的差异，而这也造成了[9]对市场化的阻碍和对在资本主义企业间发生互惠行为的障碍。
虽然《俄罗斯联邦反腐败法》规定了要求企业遵守的反腐败法条，但是腐败问题仍广泛地存在于俄罗斯的司法系统、警察系统、土地行政系统、税务部门、公共采购等领域。俄罗斯中小企业（SMEs）由于税务部门滥用职权、肆意征税而饱受折磨；而大型国有企业的高层则滥用职权贪污公款等。例如，2015年，俄罗斯铁路公司的高层弗拉基米尔·亚库宁（Vladimir Yakunin）的儿子就利用父亲在俄罗斯铁路公司的资源为自己的生意牟利。还有2013年，反对党领袖亚历克谢·纳瓦尔尼（Alexei Navalni）在担任俄中部基洛夫省省长顾问期间，向国营木材公司收取了1600万卢布的贿赂。三、司法缺位与行政效率较低
在法律体系方面，一国司法体系是否健全、司法制度是否完备、司法机构是否高效，直接影响着这个国家的外商投资环境。
首先，俄罗斯法律法规不但变动频繁，而且制定过程极为不透明，连本国企业都疲于应对，何况是外国投资者。在立法过程中，各种利益集团都可以施加影响，更加剧了法律的不稳定性。例如，俄罗斯曾在2002年邀请中石油参加斯拉夫石油公司的股权拍卖，但由于民意反对中石油控股斯拉夫石油公司，俄议会通过紧急立法，禁止任何国有股份超过25%的企业（包括外国企业）参与俄罗斯国有股份的拍卖，最终将中石油排除在外，中石油因此蒙受了巨大损失。
其次，在俄罗斯司法实践中，法院判决执行总是面临困难。据俄罗斯媒体报道，俄罗斯每年都有1/4以上的民事案件生效判决未能执行，未执行的标的总额高达上千亿卢布。在法律无法真正解决经济纠纷的情况下，通过黑社会组织使用犯罪手段催讨债务就很普遍。在俄罗斯，几乎所有企业和其他经济组织都自愿或不自愿地受到有组织犯罪集团的“保护”。置身于这样的法治环境中，外资企业在存在语言障碍和缺乏经营经验的情况下处境将更为艰难。
再次，俄罗斯所有权法领域的不稳定、频繁出现的国有化、经济[10]中“统制主义”的增长等因素都会使投资者收益受损。
最后，俄罗斯政府行政效率低下，程序烦琐，不利于企业投资。例如，外资公司要在远东实施能源领域的一个投资项目，需要得到4[11]个委员会的批准。在俄办理劳务许可（俗称劳务大卡）需要3—4个月的时间和人均5000余元人民币的费用。而特别是在基建等项目上，由于国际认证资质的标准不一，且俄不适用通行的国际标准，中方在俄投资建设项目时，要么需要办理繁杂冗长的资质认证手续，要[12]么选用俄方设计施工单位并支付高于中方3—5倍的费用。[1]Zarkada-Fraser, A. ＆ Fraser, C. “Risk perception by UK firms towards the Russian market，”2002.该研究聚焦于工程类跨国公司在俄投资的风险偏好和感知情况分析，并研究企业在进入俄罗斯市场的不同阶段对于不同风险感知程度的变化。[2]ВЦИОМ：“Доверие политикам”，2018. https://wciom.ru/news/ratings/doverie_politikam/.最后访问日期：2018年6月11日。[3]White, Stenphen ＆ Ian McAllister,“Putin and His Supporters”，Europe-Asia Studies, Vol.55，No.3：383399，2003，pp.391.[4]辛闻：“‘一带一路’投资政治风险研究之俄罗斯”，中国网，2015年5月13日。http://www.china.com.cn/opinion/think/2015-05/13/content_35556030.htm，最后访问日期：2018年6月11日。[5]王田田：《俄罗斯的反腐败体制：建设路径与现实困难》，《俄罗斯学刊》2017年第4期，第72—79页。[6]戴隆斌：《俄罗斯的腐败及其后果评析》，《俄罗斯研究》2007年第3期，第32—36页。[7]戴隆斌：《俄罗斯的腐败及其后果评析》，《俄罗斯研究》2007年第3期，第32—36页。[8]透明国际：“2017全球廉洁指数排名”，2018年2月21日，https://www.transparency.org/news/feature/corruption_perceptions_index_2017，最后访问日期：2018年6月11日。[9]Holden NJ.,“Shades of meaning in soviet business and management,”European Business Review, Vol.91，1991，p.3.[10]黄河：《投资俄罗斯油气产业的政治风险分析——兼论中俄油气合作的现状及风险》，《社会科学》2014年第3期，第15—23页。[11]孙洵：“俄专家建言：俄罗斯如何吸引中国投资商”，参考消息网，2017年7月14日。http://column.cankaoxiaoxi.com/2017/0714/2187817.shtml，最后访问日期：2018年6月11日。[12]李传勋：《俄罗斯远东地区中国投资问题研究》，《俄罗斯学刊》2013年第6期，第31—44页。第二节 区域地缘政治风险因素一、日韩等其他域外国家的参与
在与北极域外国家的合作中，俄罗斯起初并不积极，甚至反对。例如，在扩大北极理事会规模的问题上，北欧国家表示支持，控制了更多领土的俄罗斯和加拿大则表示强烈反对。不过近几年来，俄罗斯对域外国家组织和参与北极事务的态度已经改变。虽然俄罗斯仍担心域外国家与北极其他国家联合，从而削弱其在北极的影响力和地位。然而，出于开发北方海航道的诸多现实考虑，俄罗斯现在愿意有条件[1]地接受域外国家和组织参与北极事务。2013年5月15日，中国、日本、韩国、新加坡、印度、意大利6国成为北极理事会的正式观察员国。
俄罗斯对于任何域外国家参与北极的共同开发都存有疑虑。有观点表明，中国认为俄罗斯在北极合作问题上一直持矛盾心理：一方面，面对美欧制裁，俄罗斯需要中国市场、资金和技术开发北极；另一方面，对于中国参与北极开发又存有戒心。因此，俄罗斯可能利用与韩[2]国、日本的合作来平衡中国的北极参与。例如，由于希望避免对中国市场的过度依赖，俄方也将对日本展开攻势，试图通过位于亚马尔半岛附近、2022年启动的LNG项目“北极液化天然气二号项目”来[3]拉拢日本。而日本若能参与北极航线的开发，对其未来的能源安全也将大有助益。2017年底，俄韩召开俄韩北极协商会议，商讨进行包括天然气、北极航道等多方面的战略合作，检视了共用第二艘破冰船、港口现代化等项目的进展。目前，两国已着手减免港口收费、提[4]供货物量化奖励，通过密切合作从制度上促进北极航道的使用。
由于在1994年曾经发生过“安大线”事件，故俄罗斯企业和政府在面对更为优惠的商业条件和战略利益时，极有可能撕毁原有的合约，转向其他国家企业。因此，同为北极理事会观察国的韩国和日本的参与，可能会对中国企业在北极地区的项目投资造成潜在的风险。二、传统航线国家：以新加坡为首的传统航线受益国
传统的中欧航线运输必须经过马六甲海峡和苏伊士运河，该航线路途遥远、大国军事基地众多、海盗侵袭频繁，存在多种传统安全和非传统安全问题，对中国的内源安全造成较大威胁。而中国也在积极布局多元化能源运输通道，例如，巴基斯坦的瓜达尔港可以使海上货物通过巴基斯坦陆路抵达中国，以及与俄合作开拓北方海“冰上丝路”。俄远东发展部人士指出，截至2017年11月1日，北方航道海域内港口货运量达到800万吨，比2016年增长10%；而北极海域总货运量在2017年同比增长将近59%，达到7400万吨。其中，货运量增长最快的是亚马尔半岛的萨别塔港，随着亚马尔LNG天然气的出口，增速达到3倍。进入货运量增长前五的还有远东小港口扎鲁比诺（172%）；萨哈林岛的涅韦尔斯克港（164%）和沙赫乔尔斯克港[5]（156%）等。北方航道的迅速发展以及沿线油气资源的深度开发，未来可能将对传统航线造成更大的冲击。
而新加坡作为传统行业重要通道的控制者和海洋国家，其认为随着北极海冰的融化，海平面上升将对新加坡产生重大影响。同时，新航线开通将会影响新加坡贸易枢纽的地位，因为新加坡在北极具有许[6]多“防御性和侵略性”的利益。因此，新加坡一方面加入北极理事会观察国以防范可能出现的气候问题对新加坡的影响；另一方面，积极参与北极地区的建设，以寻求平衡北方航线对南方传统航道的冲击。新加坡吉宝新满利是亚洲第一个建造破冰船的公司，早在2008[7]年就为俄罗斯石油巨擘卢克造了两艘能在低温下运作的破冰船。
新加坡的技术优势、对北极地区利益的提升和项目合作参与度的提高，都将对中国对俄提供港口基建工程的公司造成一定的冲击。在北方海航线依然较为恶劣的自然环境和较高的生态保护要求之下，中国企业面临着更多区域内跨国公司的竞争和更大的经济风险。三、北极域内加拿大、北欧五国等国家的反对
首先，加拿大本身是北约国家，也是北极国家中仅次于俄罗斯的面积第二大的国家。加拿大设立北极委员会管理北极事务，并希望大力开发西北航道，这实际上与中俄“冰上丝绸之路”形成了竞争关系。虽然中国成为北极理事会永久观察国的一个重要条件就是“尊重北极国家在北极享有的主权、主权权利和管辖权”，相当于间接承认了北极国家在该地区的特殊利益，但在加拿大国内仍深信中国“威胁[8]北极国家的主权”。此外，北极地区虽然在东北航道不存在陆地领土争议（俄罗斯与挪威已经完成划界），但北极国家在北极海域问题[9]上，特别是在大陆架延伸方面存在着激烈争议。北极地区极有可能
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