作者：谢俊,廖明
出版社：新华出版社
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内陆开放区生态化建设法律问题研究试读：
前言
改革开放是我国经济发展从计划经济模式转向市场经济模式的内在逻辑，随着沿海地区对外开放逐步成熟并形成可复制的改革路径，推动了区域经济由点及面、由外及内持续建立起外向型经济方式。从20世纪末开始，“加快内地开放”逐步上升为我国的国家战略，内陆开放区在经济全球化和区域经济一体化的背景下，是我国立足区域自身优势，深化经济功能区的全方位改革，实现区域协调发展的重要举措。尤其在如我国以浦东新区、滨海新区等国家级开发开放新区在先行先试的制度探索下，为国家级层面的内陆开放区奠定了更加坚实的制度保障，当前以两江新区、西咸新区、兰州新区、贵安新区为代表的内陆开放区，正在形成外向型、多功能、现代化、生态化的新型特殊经济功能区，并为我国扩大对外开放和经济体制改革发挥了独特的优势作用。
内陆开放区既是一个发展命题，也是一个制度命题，本书立足于以生态化理念审视内陆开放区的制度模式，着力构建节约资源和保护环境的空间格局、产业结构和生产方式的区域经济制度体系。生态化理念是经济社会发展新常态下的重要制度导向。生态化理念的制度形态是生态观，即经济社会发展到一定阶段对环境与发展的理论认知能力和水平的体现，是经济社会制度蕴含生态化理念的实现形式。面对经济社会快速发展与生态环境严重损害的现实国情，内陆开放区制度建设应该更加强调绿色、低碳发展理念，把可持续发展和环境友好发展融入经济体制改革和对外开放制度创新中，使区域法制建设适应法律生态化趋势，最大限度降低内陆开放型经济的环境代价，实现区域经济发展的经济效益和生态效益的统一。
内陆开放区生态化建设的法治目标明确后，关键是在先行先试的制度创新优越条件下，如何进行有效的制度调适来契合环境公共政策与区域经济改革开放的一致性，即内陆开放区生态化建设应基于环境保护实效进行制度构建，其经济模式应以生态法制保障为核心促进内陆开放区的环境优先发展，保障区域发展战略的可持续发展目标，实现区域经济功能、社会功能和生态功能最大化，构建科学完善的内陆开放区生态化建设的法制体系。应该说，内陆开放区制度体系的生态化调适仍然是一个长期过程，只有在一些专项制度和特别法律规定进行全面的生态化调适，才能逐步通过制度创设和政策革新建立生态化保障体系。在现有的环境保护制度基础上，根据区域发展现实和环境承载能力进行综合性立法和专项制度设计，把握产业生态化、资本生态化、环境区域合作和土地集约化开发等关键环节完善法律制度，保障区域开发开放的经济效益、社会效益和环境效益有机统一，促进内陆开放区生态功能和开放功能的相互协调和相互融合。第一章内陆开放区生态化建设的理论基础第一节内陆开放区概述一、内陆开放区的发展背景
从20世纪末开始，“加快内地开放”逐步上升为我国国家战略，内陆开放区成为特殊经济功能区推进改革开放的新模式，目前我国已经批准设立的国家级内陆开放区主要有重庆两江新区、甘肃兰州新区、新疆喀什经济区、陕西西咸新区、宁夏内陆开放型经济试验区等，国家赋予的先行先试制度也侧重于发展内陆外向型经济，加快推进沿海开放区向内陆开放区深化的战略转向，面对经济全球化和区域经济一体化的发展趋势，内陆开放区的兴起已经成为我国特殊经济功能区创新发展的重要模式。（一）经济功能区拓展趋势下的内陆开放区
内陆开放区是特殊经济功能区的主要形式之一，特殊经济功能区主要是二战后产生和兴起的，特别是从20世纪60年代开始，在国际贸易自由化的趋势下，市场全球化和产业不断升级，特殊经济功能区进入快速发展阶段，逐渐从单一的港口贸易功能向多元化对外贸易功能转变。尤其是以美国为代表的西方发达国家，通过设立“对外贸易区”等功能区形式，加强国际经济交往的联系，引导经济功能区的发展模式，出现了出口加工，自由贸易区和科技园区，形成一批以巴拿马科隆自由贸易园区、德国的汉堡自由港、美国的硅谷和日本筑波科学城为代表的特殊经济功能区。在经济全球化背景下，世界各国的经济交往越来越密切，特殊经济功能区从区域性向国际化转变，以世界贸易组织和自由贸易区为典型代表的多边和双边自由贸易区得到快速发展，贸易自由化成为显著趋势，发展中国家也积极参与经济合作，利用特殊经济功能区的形式扩大出口与对外贸易，努力改变传统的不平衡的国际经济格局。虽然发达和发展中国家的特殊经济功能区在功能定位、发展类型、产业结构、体制政策等方面存在较大差异，但都在通过不断发展经济特区、科技开发区、自由贸易园区等各种类型的特殊经济功能区，以应对国内经济发展和世界经济格局变化，产业结构调整的需要，促进特殊经济功能区的功能更替和结构升级。
21世纪初期以来，特殊经济功能区在国际国内领域呈现出多元化的发展形式，一方面各种特定的功能目标不断趋同，经济、科技和环境成为特殊经济功能区的综合发展因素，发达国家更加强调经济功能区的贸易自由化程度，进一步大力发展科技型经济功能区，区域的整合力度更加明显，并向跨国型的区域经济合作进行深化，如北美自由贸易区、欧盟、中国—东盟自由贸易区等在对外经济功能联结和贸易便利化等方面继续深入。另一方面，发展中国家不断注重发挥自身优势，加快特殊经济功能区的全方位改革，创新发展模式，取得显著成效。如我国以浦东新区、滨海新区、两江新区、西咸新区等为代表的综合改革开放开发新区，探索建立了外向型、多功能、现代化、生态化的新型特殊经济功能区，为扩大对外开放和经济体制改革进一步发挥先行先试的优势作用。尤其在西部大开背景下的重庆两江新区成立，成为内陆开放区，承担着实施产业战略性布局和创新功能布局，通过培育高水平新兴产业集群，实现综合配套的城乡统筹的改革任务。（二）经济全球化趋势下的内陆开放区
20世纪80年代以来，经济全球化的潮流不断得到认可，国际货币经济组织指出：“经济全球化是指跨国商品与服务贸易及资本流动规模和形式的增加，以及技术的广泛迅速传播使世界各国经济的相互依赖性增强。”经济合作与发展组织认为：“经济全球化可以被看作一种过程，在这个过程中，经济、市场、技术与通信形式都越来越具有全球特征，民族性和地方性在减少。”由此可见，经济全球化的内涵主要包括三个方面：一是世界各国经济联系加强和相互依赖程度日益提高；二是各国国内经济规则不断趋于一致；三是各种多边或区域组织对世界经济的协调和约束作用越来越强。经济全球化带来经济规则的变化，对法制观念和法律规则提出新的要求，“没有规则不可能有市场经济的正常运行。而这些规则和相应的经济规律要求获得法律的形式，通过法律的语言表达出来，这正是法治经济的基本要求”。
经济全球化主要表现为以下四种形式：一是贸易自由化。随着全球货物贸易、服务贸易、技术贸易的发展快速，世界多边贸易体制的形成，从而加快了国际贸易的增长速度，促进了全球贸易自由化发展，加入世界贸易组织要求各成员国必须以统一的国际准则来规范自己的行为。二是生产国际化。生产力作为人类社会发展的根本动力，极大地推动着世界市场的扩大。随着信息技术的深入发展，互联网的及时性和便捷性促使世界贸易结构发生巨大变化，促使生产要素跨国流动，为全球化生产准备了条件，是推动生产国际化的根本动力。三是金融全球化。世界性的金融机构网络促使跨国贷款、跨国证券发行和跨国并购体系的实现。四是科技全球化。它是指各国科技资源在全球范围内的优化配置，表现为先进技术和研发能力的大规模跨国界转移、跨国合作。以信息技术产业为典型代表，各国的技术标准越来越趋向一致。总之，经济全球化是指以市场经济为基础，以先进科技和生产力为手段，以发达国家为主导，以最大利润和经济效益为目标，通过分工、贸易、投资、跨国公司和要素流动等，实现各国市场分工与协作，相互融合的过程。
经济全球化对内陆开放区的发展带来了机遇，同时也带来了挑战。经济全球化和加入WTO对我国区域经济的进一步发展带来了很大机遇。一是有利于内陆开放区吸收和利用外资。随着贸易关税的下降，取消大部分非关税壁垒，外商投资企业的进口设备、原辅材料、技术和产品成本特别是高科技产品的成本将有所降低，这将吸引更多的外商来投资。外资企业享受“国民待遇”，业务范围、地域、股权比例、批准数量等方面的限制大幅度减少，不再受限于政府对外资企业实施的外汇平衡、出口实绩、国产化率以及技术转让等强制要求。二是有利于内陆开放区的产业调整。通过逐步取消对外商投资和贸易的有关限制，外资企业与国内企业在行业准入等各个方面处于平等地位。计算机、电子、集成电路、光纤电缆、精细化工、医药等高新技术产业和以金融、保险、电信等为代表的服务业的引资限制的放宽将有利于长期国际资本的进入。内陆开放区可以加快实施国际产业承接和转移，促进产业升级换代，提升经济功能区的产业层次和国际竞争力。三是有利于内陆开放区对外贸易扩张。通过享受其他WTO成员开放或扩大货物、服务市场准入的利益；利用贸易争端解决机制，公平、客观、合理地解决与其他国家的贸易摩擦，营造良好的经贸发展环境；参加多边贸易体制的活动获得国际经贸规则的决策权等，更全面地参与国际分工，经济功能区凭借良好的投资环境，将更深入地融入国际市场。四是有利于内陆开放区投资环境优化。“全球化的深入发展，无疑会对以民族国家为核心的法律结构产生巨大的冲击和影响。”作为对外开放的“窗口”，内陆开发区和经济功能区一直注重体制和政策的创新，为企业营造良好的投资环境。经济全球化促进国际市场的竞争机制和规则的融合，通过开放推动内陆地区进一步改善贸易环境，为企业提供更好的服务。
另一方面，经济全球化对内陆开放区的进一步发展也带来了挑战。主要表现为导致经济功能区的政策效应弱化，以及国际压力增强。优惠政策是各类开发区和经济功能区发展的关键因素，国家的政策倾斜增加了对外商投资的吸引力。这意味着和世界经济的联系更加紧密，可以在多渠道、多层次、全方位的开发格局中获取利益，但受世界经济波动的影响程度也不断加深。例如一国汇率制度受国际金融市场的影响更加明显，健全的国家金融制度直接影响一国对外贸易的健康发展等。（三）区域经济一体化趋势下的内陆开放区“十一五”以来，我国区域经济发展的总体格局表现为东部率先、中部崛起、西部开发、东北振兴四大板块协调发展、良好互动、优势互补的格局，区域经济一体化的步伐日益加快，区域合作在国民经济发展中的地位日益提高，区域间的市场开放度不断提高，产业跨区域转移的规模不断扩大，区域间以市场为基础的合作交流活动全面展开。当前，我国区域经济一体化正呈现出良好的发展态势，区域合作广度深度明显拓展，合作领域向多元化转变，区域合作的制度性障碍得到初步突破，区域经济一体化进程取得初步成效，相邻区域之间正朝着优势互补、良性互动的方向发展。可以说，区域经济一体化的良好发展趋势为内陆开放区的兴起奠定了良好的外部条件。
特别是“西部大开发”的国家战略对内陆开放区建设创造了最优发展环境，2000年国务院下发《关于实施西部大开发若干政策措施的通知》，经过努力，西部大开发取得了良好成效，表现为经济实力不断提升，产业结构逐渐调整，基础设施和生态环境建设取得良好进展，科技和教育等社会事业建设良好效果，与东部地区经济发展差距较大的现状有所遏制。当西部大开发进入全面深入推进的新阶段，内陆开放区建设是西部大开发的重要载体，对进一步提升西部地区自我发展水平和综合竞争力具有推动作用。一方面是西部基础设施建设得到全面提升增强了区域竞争实力，另一方面是国家重视发展西部地区特色优势产业，推进产业发展升级转型，保护环境，建设国家资源战略新兴地，为内陆开放区的产业群聚集奠定了基础。可以说，内陆开放区承担着统筹城乡发展和进一步扩大对内对外开放的双重任务，在西部大开发的政策优势下，有利于构建城乡一体化发展新格局；有利于加快推进社会建设，推进基本公共服务均等化；有利于整合资源，加强西部与东部或周边国家的对外联系和区域合作，建立开放、优惠和灵活的经济功能区。
在区域经济一体化趋势下，内陆开放区同样面临着机遇和挑战。一方面，不同地区的经济功能区蓬勃发展，为各个版块区域经济进一步加强和完善竞争力，实施更为开放和优惠的经济政策提供了更大空间。另一方面，区域经济一体化又对内陆开放区的功能定位和政策限制形成差距或者被动效应，经济政策容易受到地方利益的影响，甚至可能导致区域经济发展的严重失衡。总的来说，内陆开放区是区域经济一体化发展的必然结果，对缩小区域经济社会发展差距具有实践价值。二、相关概念的学理界定（一）内陆开放区的概念来源
内陆开放区是特殊经济功能区的一项分支，首先要明确特殊经济功能区概念和内涵，才能把握内陆开放区的理论基础，它是一个发展中的概念，既有经济区的理论内涵，同时体现功能区的价值取向，尽管各国对特殊经济功能区在实践和理论层面上还存在分歧，但是在全球化的背景下，特殊经济功能区的发展模式将不断被认可，并形成共识。进一步厘清内陆开放区的概念，有利于明确其特殊内涵、基本功能以及价值取向。1．关于“经济区”的界定
经济区是指在一定地理空间范围内的具有一定相互关联的经济地域单元。经济区“是在市场经济主导和政府政策引导共同推动下形成的一种地域经济集聚体，是以专业化地区经济为基础，以中心城市为核心、以经济腹地为依托的，具有一定结构的空间经济组织”。“经济区形成的前提是充分的资源流动和一定的地域分工，其主要功能在于促进更大范围内、更充分的产品成产和资源流动。”广义的经济区就是在一定的地理空间上，具有一定同质性、群体性的相互关联并相互依赖的相对独立的经济地域单元。经济区按空间尺度可以进一步分为大经济区、基本经济区和基层经济区。美国重点设有十大经济区，其中第一大经济区是美国东北地区的波士顿－华盛顿地区，主要以金融、生化和传媒产业为主；其第二大经济区，即美国五大湖地区，主要以制造业和运输业为主。另外，美国硅谷作为全世界最成功的高新技术产业区，不仅是全球科技创新的中心，也形成了完善的经济功能服务体系。可以说，美国的经济区对于“再工业化”国家战略发挥了重要作用。德国以地域和资源为依托，把建立经济区作为促进国家经济强势发展的主要“引擎”，早期建立的鲁尔经济区就是以丰富的资源基础和特殊的地理位置为条件。德国鲁尔经济区把区域内63个相对独立的行政区建立紧密的协作体系，促进区域内资源优势整合，提升产业集聚的最大效率。
我国在经济区设立方面，主要以行政区作为参照，大经济区是由若干省区的全部或部分组成的综合经济区，经济结构比较完整，经济实力强，具有相对的独立性，在全国地域分工中具有独特的地位，长三角经济区、珠三角经济区、环渤海经济区等都是基于一定区域空间内经济活动的紧密关系及同质性、群体性等条件而逐渐发展形成的大经济区；基本经济区的范围相当于一个省区的大小，由于我国的各省区在长期的发展过程中行政范围相对稳定，受行政、自然、社会、心理等多方面的影响，省区内的经济联系较为紧密，形成相对独立的经济系统，故基本经济区又被称为经济行政区；基层经济区是以县为单位组合的经济区，范围相当于地区和地级市，它也被称为省内经济区。
从实际看，经济区是要素禀赋差异和劳动地域分工的必然结果，是区域经济运行的基本格局。经济区就是人们经济活动所造就的、围绕经济中心而客观存在的、具有特定地域构成要素的地域经济集聚体，地理环境、区位特点、自然资源、历史渊源、人文环境、技术条件等多种因素汇集，使其具有综合性的客观基础。经济区与行政区是既相互联系又有明显差别的概念。“经济区是客观存在的经济活动区域，是以中心城市为核心，以历史、文化渊源为基础，以广泛的内外经济联系为纽带的开放型经济地域，具有中心相对稳定、边界模糊、对外开放、对内联系紧密的特征。行政区时国家实施政治控制和社会管理的特定地域单元，具有比较稳定的地理界线和刚性的法律约束。”2．关于“功能区”的界定
功能区就是以某项经济社会功能为主建立的区域单元，这个单元不仅要完成某项主要经济社会功能，而且还要具备相应的居住和社会服务功能，使人员和物资尽量在功能区内部流动。功能区具有极高的集聚和扩散效应；具有较强的经济服务效应。功能区的竞争是现代区域竞争的主要表现。根据与经济的相关程度不同，功能区可以分为非经济功能区和经济功能区。非经济功能区是指行政区、居住区等与产业活动无直接关系的聚集区域。经济功能区是以主导产业为依托，具有较强的发展能力、经济控制能力和聚集扩散能力的区域，是一个地区核心竞争力的表现。在现代城市发展中，经济功能区不仅要满足本城市的功能需求，而且会在更大区域的产业分工体系中占据重要位置，满足区域乃至全球化不同经济功能的需求。在中国，经济功能区一般是指经过国家（省级以上政府或国家有关部门）批准，在特定地域范围内、具有特定功能目标并享受特殊优惠政策的经济区域。一般包括经济特区、经济技术开发区、高新技术产业区、保税区、出口加工区等多种形式。经济功能区是我国改革开放后出现的新生事物。由于其功能独特、体制灵活、产业水平较高以及优惠政策等原因，经济功能区一直是我国经济生活中的“亮点”，不但在地区经济发展中发挥着“龙头”、“先导”等作用，而且对全国的社会经济发展也产生了不容忽视的辐射、带动作用。3．关于“经济功能区”的界定“经济功能区是由同类的经济活动在空间上的高度聚集，连片分布形成的空间区域。这种功能区一般是以某种经济功能为主，兼有其他功能。由于各种经济行为需占有理由一定的地域空间，而地域空间因其附着要素的不同而呈现出异质性，因此各种经济活动之间必然发生空间竞争，导致各种经济功能区的形成”要素禀赋差异构成了经济功能区形成的客观基础；社会经济行为主体通过区位选择，遵循相应的聚集规律，构成了经济功能区形成的内在机理。经济功能区的内在表现是各种要素在空间上的流动及相应的聚集过程，而经济功能区的外在特征表现为各种各样的集群的形成。要素聚集形成相对较大差异的两类经济功能区——“城市与农村”，企业聚集形成“出口加工区、经济开发区、工业园区”等单一经济功能区，产业聚集则形成一定综合性的经济功能区——“产业区”。经济功能区内占据主导地位的经济要素的不同，决定了经济功能区的性质和范围，如农业区、工业区、市场区、金融区、商业区等。不同性质、不同等级的经济功能区，彼此之间交互作用，形成一种具有网络特征的经济空间即经济区。经济区是由相应的经济功能区和相关的网络通道功能造成的。经济区是经济主体基于成本最小化、利润最大化或综合偏好的区位选择聚集形成的经济功能区的集合。4．关于“内陆开放区”的界定
首先“内陆”是相对于沿海和沿边的区域而言的特定区域，按照区位条件具体来看，包括安徽、江西、湖南等近海内陆区，陕西、四川、重庆等内陆核心区，甘肃、宁夏、青海等深远内陆区。“开放”意味着实现本区域和其他区域共同发展的开放的经济社会发展态势。笔者认为我国内陆开放区是在西部大开发的背景下，为了缩小中西部和东部、沿海地区的区域发展差距，根据国家经济特区、沿海开发区、沿边开发区、保税区以及珠三角、长三角等经济区的对外开放政策基础上，赋予先行先试的政策优势，由国务院批准设立的在内陆地区特定区域实施对内对外开放特殊政策的战略性经济功能区。其设立的目的在于促进区域发展的城乡统筹和缩小区域差距，通过对内陆开放区周边区域的辐射带动作用，增强区域经济外向度和产业发展水平。5．内陆开放区的典型形式（1）重庆两江新区
重庆两江新区是继上海浦东新区、天津滨海新区之后的第三个国家级开发开放重点新区，规划面积1200平方公里，分为十个功能区。按照国务院对成立重庆两江新区的功能定位，两江新区作为统筹城乡综合配套改革实验的先行区，未来将建成中国内陆重要的先进制造业和现代服务业基地、长江上游地区的金融中心和创新中心、内陆地区对外开放的重要门户、科学发展的示范窗口。重庆两江新区的核心是建立内陆地区先进制造业和现代服务业基地。两江新区政策优势明显，集国家西部大开发优惠政策、国家级高新技术开发区和经济技术开发区政策、内陆保税港区政策于一体，对区内所有企业授予在综合配套改革和国际接轨方面的先行先试权利。同时，两江新区在承接中西部，辐射中西部，带动中西部上也具有区位优势，可以说是内陆开放区开发建设的重要前沿。（2）甘肃兰州新区
甘肃兰州新区是2012年国务院批复的第五个国家级开发开放新区，地处兰州、西宁、银川三个省会城市共生带的中间位置，是国家规划建设的综合交通枢纽，规划面积806平方公里，规划建设石化、高端装备、新能源新材料等七大产业集群以及高新技术产业等五大片区，规划确定兰州新区总体目标是兰州新区要成为国家战略实施的重要平台，西部区域复兴的重要增长极，兰州城市拓展的重要空间。建设方向突出经济结构战略性调整，转变经济发展方式；突出产业特色和节能环保，深入推进循环经济示范，构建现代产业体系；突出对内对外开放，培育内陆开放型经济；突出改革创新，建设成为科学发展新区、生态示范新区和产业转型升级新区。（3）宁夏内陆开放型经济试验区
按照《国务院关于宁夏内陆开放型经济试验区规划的批复》，宁夏内陆开放型经济试验区于2012年成立，其战略定位是国家向西开放的战略高地、国家重要的能源化工基地、清真食品和穆斯林用品产业集聚区、承接产业转移的示范区。按照国务院的批复要求，宁夏内陆开放型经济试验区要坚持对内开放和对外开放相结合，重点突破与全面发展相结合，以创新体制机制为引领，以推动资源型地区转变经济发展方式为主线，以夯实对外开放基础为支撑，着力推进对外交流合作，促进互利共赢；着力发挥比较优势，促进产业转型升级；着力加强基础设施建设，提高开放的保障能力；着力提升科技创新能力，增强发展的内生动力；着力统筹城乡发展，提高发展的协调性；着力保障和改善民生，促进民族团结和社会稳定，为发展内陆开放型经济、完善区域开放格局探索新路径。
综上分析，内陆开放区是具体的区域经济体，在特定的地域范围内承担特定的经济功能目标。设立内陆开放区是一种依法的政府主体行为，是国家行政机构批准的具有特定经济功能和相应的特殊政策的区域。（二）内陆开放区的内涵
根据前面的分析，内陆开放区是具有一定共性的。一般而言，内陆开放区应当包括产业链、运营机构及职责、功能定位、制度及政策、土地范围、基础设施等方面的内容。内陆开放区建设是区域社会经济活动发展的综合需要，是国务院指导和干预微观经济的一种制度安排，准确的功能定位、合理的功能区规划是其首要的任务，发展经济、取得社会效应是其价值取向。1．内陆开放区的概念
根据内陆开放区的产生条件和发展功能的总体情况概括，本文确定的“内陆开放区”的概念是：经由国家或者国家授权的部门和政府机构按照国家经济宏观发展调整以及扩大内陆地区对内对外开放，按照法定程序依法确立的承担城乡统筹、产业承接、生态建设等特定功能目标并享受先行先试等优惠政策，发挥重要区域经济先导作用的内陆特定区域。从内陆开放区的范畴来看，主要包括三个要素：
一是主体要素，即内陆开放区的建设主体、经济主体和运营主体。首先，政府和政府部门是内陆开放区的所有者和组织者，从其硬件和软件环境的产生和设立、建设和运营，通过直接参与或者间接参与的方式，都发挥着重要的主导作用。一方面，政府是内陆开放区的所有者，在确定其特定地域范围、具体优惠政策、确保正常运营方面是组织者。其次，内陆开放区的经济主体包括设立的公司、企业、工厂等符合政策要求的经济组织。企业作为特殊经济功能区的单元，根据其经营内容、经营规模、经营方针，以及生产成本、交易成本以及获取外部规模经济等综合要素，在功能区内以一定的经济形式在国际分工的背景下纳入相关的产业体系，以取得产业集聚效应。其三，内陆开放区的运营者的种类形式较多，有的是一般政府部门负责，有的是独立政府机构负责，目前主要是成立独立的管委会来负责功能区的运营。
二是客体要素，即内陆开放区自身所具有的特定自然条件和基础硬件环境。内陆开放区是国家发展特定社会经济目标的实际载体，不仅表现为依照法定程序确定的一定范围的特殊自然地理区域，同时体现为内陆开放区所具有资源条件和基础环境，综合考虑设立这一功能区的地理条件、经济条件、交通条件、资源条件、人力条件、技术条件等。
三是制度要素，即内陆开放区建设所享有的特殊优惠政策。从某种意义上说，内陆开放区的关键在于实施区别于其他区域的社会经济政策，是内陆开放区生存与发展的前提。特殊优惠政策一般包括税收、土地、金融、劳动用工、管理体制、人才引进、技术创新和贸易便利等政策和措施，鼓励内陆开放区的经济主体利用政策优势，在城乡统筹、产业积聚和对内对外开放上发挥重要作用。2．内陆开放区的主要特征（1）内陆开放区的区域限定性。内陆开放区是我国在内陆地区划定出一定范围的地理区域，实现社会经济差别化发展的特殊区域，它有明确的区域界限，有明确的规划范围。通过严格地限定区域，对区域内外实行不同的经济发展政策，差异化发展体现经济贸易的对内对外的开放性和便利性，保障内陆开放内的区域功能定位得以实现。（2）内陆开放区的功能特定性。国务院决定在内陆地区的不同区域设立国家级的内陆开放区主要是基于特定的功能目标，以实现明确的社会经济任务，例如我国设立两江新区的主要功能定位于在西部大开发的政策支持下，通过实现城乡统筹和扩大内陆对外开放，为中西部地区的经济社会全面可持续发展奠定深化改革的实践基础。（3）内陆开放区的制度差异性。内陆开放区实行差别化发展，依靠比其他区域更加优惠的政策措施来实现特定的经济战略目标。一方面，制度差异性不仅体现为在内陆开放区内实行税收、土地、金融等的微观经济政策，还包括宏观的确定内陆开放区的地位、权限、监管和保障等宏观法律制度。另一方面，内陆开放区的政策优越性是差异化发展的核心动力，通过区别于沿海沿边经济功能区更加优惠的政策来促进对外贸易，鼓励经济创新，加强核心竞争力。3．相关概念的区别（1）内陆开放区与经济特区的区别
两者都是经过国家依法批准，在特定地域范围内，实施特定经济开发政策的经济区域。由于经济特区是最早的改革开放产物，其功能定位更为明确，主要是加强对外贸易交往。内陆开放区是近几年我国深化改革的一项战略措施，其功能定位更加具有综合性，既有自身经济发展的特定功能，也有能源安全、区域生态环境发展等特定目标。（2）内陆开放区与自由贸易区的区别
自由贸易区属于国际法范畴，是各国依据国际法准则和国际惯例，为促进国际贸易和投资自由化，减少国际贸易壁垒，通过设立双边或者多边区域贸易协定，在国家之间所形成的区域。因此，自由贸易区是两个或两个以上的国家通过签署协定成立的，而内陆开放区是我国根据自身国情实际实施的独立的区域经济安排。自由贸易区主要涉及关税减免、市场准入、国际贸易争端解决等国际经济行为的规范和调整，内陆开放区主要涉及我国内陆特定区域内扩大对外开放、产业集聚、科技开发和生态环境保障等区域性经济行为的管理和运行。（3）内陆开放区与特殊经济功能区的区别
从类型来看，内陆开放区是特殊经济功能区类型中的综合型经济功能区，二者的内涵和外延涉及面不同，特殊经济功能区的内涵重在国际国内特定区域经济政策特殊性，内陆开放区的内涵重在我国为了缩小内陆特定区域的区域差距，承担扩大对外开放和城乡一体化的阶段性任务。从成立和发展来看，特殊经济功能区可以是国家主导或者由地方政府成立，可以基于国际合作或者区域合作来具体实施，内陆开放区是我国的国家战略，须由国务院来主导实施，既同时推进对外开放和对内开放。目标任务来看，特殊经济功能区比较宽泛，涉及贸易、投资、服务业和科技等多种目标，内陆开放区主要是为了深化改革开放，缩小城乡差距和实现资源合理开发等特定目标。三、内陆开放区的功能定位
内陆开放区承担着特定的经济发展目标，但其功能定位并不是单一地体现为某项经济发展指数，并且往往并不是单一的经济功能，从当前内陆开放区的发展趋势看，其功能定位向复合型、开放型、创新型、生态型发展。主要体现在以下几个方面：
1．聚集功能：内陆开放区凭借优越的区位条件、良好的基础设施、聚集经济的内在规律等条件，吸收、聚合各类资源和生产要素，包括区域外的资金、技术、商品、信息、人才等，聚集功能是内陆开放区的基本经济功能。聚集功能能够实现在同一产业中企业专业化水平更高，分工合作更加便利，各方面人才更加集中，劳动力供应成本更低，技术、工艺、市场信息在业内的传播扩散更加便利，大量专业人才之间的交流更加频繁，技术创新、管理制度创新更容易实现，创新成果的推广更加高效。
2．生产功能：主要指各类物质商品的生产制造能力和作用，其功能载体为生产加工业、制造业。经济发展证明，生产功能成为内陆开放区的主要功能，尤其是在外向型产业方面保持强大的生产功能，包括发展现代技术，提供具备高新技术水平的现代科技产品。随着内陆开放区的产业职能不断明晰，传统的加工制造业正在由注重数量扩张、粗放生产向注重质量、集约生产的转变。从内陆开放区的基础功能定位来说，具备高技术含量、高附加值的先进制造业和服务业已经成为提升内陆开放区的生产功能的重要途径。
3．服务功能：是指内陆开放区具有为完成经济活动和实现经济要素流动提供设施、途径及各种手段的综合能力。主要包括交通物流服务、通信信息服务、资金融通服务、中介咨询服务、会务展示服务，以及生活娱乐服务等。
4．创新功能：是指内陆开放区根据社会经济发展的规律和趋势实现理念创新、制度创新、技术创新、服务创新的能力。内陆开放区的创新功能首先表现为理念创新，包括新的经济思路和发展理念；其次表现为经济体制、经济制度的创新，包括法律制度、产权制度、市场准入制度、现代企业制度、分配制度、经济管理制度、市场运行规范、社会保障机制；再次表现为科学技术创新，包括基础理论的突破、新技术、新工艺、新材料的开发和推广等，最后表现为服务创新，即将理念、制度、技术服务于经济发展需要的创新能力。
5．生态功能：内陆开放区开发建设不是走资源消耗和环境破坏的老路，而是要在环境资源比较脆弱的中西部地区，通过创新制度和发展模式，实现经济效益和生态效益的双赢。内陆开放区在城乡统筹、环境保护、资源优化配置等生态建设方面，承担着制度变革的重要任务，必须深度探索内陆开放区生态建设的法治体系，完善生态资源优化、产业生态化和城乡一体化等保障机制，为经济社会可持续发展奠定良好的制度环境。
6．辐射功能：内陆开放区承担着缩小区域发展差距的改革任务，内陆开放区的区位选择往往考虑了区域性的辐射作用，能够有效带动周边其他区域的经济社会发展，最终达到区域经济协调发展的目标。可以说，内陆开放区之所以越来越受到国内外的高度重视，主要取决于其在内陆区域可以发挥出高度的辐射功能。可以说，辐射功能是内陆开放区总体功能的重要标志。第二节我国内陆开放区法治建设的生态化理念
面对经济社会快速发展与生态环境严重损害的现实国情，我国国民经济与社会发展“十二五”规划纲要着重强调绿色、低碳发展理念，加快构建资源节约、环境友好的生产方式和消费模式，党的十八大报告提出把生态文明建设置于经济、政治和社会建设的同等位置，着力构建节约资源和保护环境的空间格局、产业结构和生产方式。在生态文明时代背景下，我国内陆开放区应当树立生态化理念，使区域法治建设适应法律生态化趋势，最大限度降低内陆开放型经济的环境代价。随着两江新区、喀什经济区、西咸新区和兰州新区等国家级内陆开放区的相继兴起，倡导区域经济社会环境协调发展，重视生态效益和环境优先的新理念、新路径从实践层面到制度层面都持续深化。目前，我国的环境制度从基本法到地方性法规都有所进展，环境影响评价法、清洁生产促进法等法律法规对发展的环境约束具有指导作用，商务部等部门探索内陆地区生态化发展的具体举措，其颁布的《关于支持宁夏构筑内陆开发型经济新格局的若干意见》提出加强环境资源脆弱的西部地区的生态文明建设。内陆开放区既是一个发展命题，也是一个制度命题。通过解析内陆开放区法治建设的生态化理念，探讨区域法治化的生态价值要求和环境制度保障，对构建环境主导的内陆开放区法治体系有理论价值和现实意义。一、内陆开放区法治建设的生态化理念辨识
生态化源于生态学概念，主要是指生物与自然环境之间的生态系统保持平衡。生态危机导致人类经济社会系统对自然系统的影响更加深刻，对生态化内涵的理解更加全面，并触发了法学方法论的变革和重构，形成法律生态化的发展趋势。生态化理念作为国家立法的基本思路和指导思想，对强化区域的生态化功能和生态化效益具有导向作用。（一）内陆开放区法治建设的生态化内涵解析
在生态文明体系中，生态化是多元化范畴。经济社会活动的生态化内涵是指经济、社会和环境的协调发展，是在合理科学利用环境的限度内实现经济社会的可持续发展。生态化理念在法学领域的延伸是生态制度化的必然趋势。生态化理念与法律价值具有高度的一致性，法律生态化理念是指从立法、执法、司法层面对经济社会可持续发展进行法律调适，保护环境的健康发展。我国内陆开放区主要是资源脆弱地区或资源消耗区，生态化理念对内陆开放区法治建设具有重要的现实意义。有学者提出，如何以最低的环境成本来保护自然资源，确保实现高效的可持续利用是西部地区发展面临的重要问题。内陆开放区生态化理念，并非单一的经济学或生态学意义上的概念，而是在特定区域内，将产业发展、环境保护、资源可持续利用等生态化理念贯彻于制度体系建设始终，实现资源的最优化配置、经济环境的可持续发展，多层次、全方位构建生态法制体系，确保内陆开放区实现经济效益、社会效益和环境效益的最优化。（二）内陆开放区法治建设的生态化功能
可持续发展是生态化理念的应有之义，法律生态化功能的终极目标，就是保障和促进可持续发展，实现资源的可持续利用，实现经济发展和环境保护的一体化。以可持续发展为核心的生态化理念是内陆开放区制度创新的理论基础，是区域经济效益、社会效益和生态效益统一的基本要求，内陆开放区法治建设要以实现经济社会可持续发展为目标。我国内陆开放区主要建设在经济欠发达、环境资源保护和有效利用率较低、整体可持续发展水平不高的地区。加强对内陆开放区法制建设生态化功能探究，实现制度优先创新，具有重大意义。内陆开放区法治建设生态化功能将实现生态保护与经济社会的可持续协调发展，快速转变经济社会发展模式，扩大对外开放，带动实现西部大开发、城乡统筹、资源节约型社会等综合性战略目标。（三）内陆开放区法治建设的生态化效益
内陆开放区要在环境容量限度内实现生态效益最大化，环境容量的特定性和独立性决定了环境效益的排他性，即环境效益与经济效益、社会效益没有替代性，在生态文明的背景下，环境效益一定程度上优于经济效益和社会效益。内陆开放区的立法、执法和司法各个层面都应优先保障区域开发的生态化效益。“从近现代以来的情形看，通过法律来保障地区开发，已经成为必不可少且最为有效的途径。”内陆开放区法治建设的生态化目标是兼顾经济、社会和环境三者利益，使环境法律制度把经济社会目标和生态目标统一起来，维护经济效益、社会效益和环境效益的整体性。法治建设是区域开发的根本保障，是坚持市场经济法治化的基本要求，没有完备的法制来规范和保障，市场经济难以真正建立和完善。内陆开放区法治建设应把生态效益作为法律运行的重要考量指标，建立科学的环境效益评估体系，规范和保障区域经济、社会和生态效益的协调，满足主体对的生态效益最大化的价值需要，即“在人（主体）与法（客体）的关系中体现出来的法律的积极意义或者有用性”。二、内陆开放区法治建设生态化的正当性基础
生态化理念是对生态文明内涵的抽象化和系统化，表现为特定历史阶段主体认知能力和水平、价值观、道德观的现实考量。从法律维度看，生态化理念是协调人与自然之间正当性的逻辑起点，具备应然性和合理性的理论基础，并引导法律理念和法律制度契合生态本位的立法目的。内陆开放区法治建设须遵循生态化价值取向，服从人与自然协调发展的正当性要求，寻求生态化理念“应然”与“实然”的法制统一。（一）生态化理念的应然性
生态化理念是生态文明转型的理性建构。工业文明的生态危机日益严峻，生态文明则与生态危机相对应，是对工业文明的反思和解构，是特定历史阶段的物质文明和精神文明更为高级的人类文明形态，强调作为整体的人所体现的“自然—社会”的协调发展，强调理性的“生态人”在生态系统中的唯一利益，否定一切以人的需要为标准的“经济人”或者“主体人”的短期利益，构建“理性人”的生态化利益制衡体系。我国内陆开放区建设应注重经济社会发展规律和生态规律的均衡模式，在发展理念上摒弃“绝对人类中心主义”，转向生态主义发展观和文明观，在发展中充分考虑自然环境的承载力，注重资源的合理配置，注重经济效益、社会效益和环境效益综合协调。
生态化理念是经济社会发展转型的制度导向。生态化理念的制度形态是生态观，即经济社会发展到一定阶段对环境与发展的理论认知能力和水平的体现，是经济社会制度蕴含生态化理念的实现形式。“法律理念乃是正义的实现。正义要求所有的法律努力都应当指向这样一个目标，即实现在当时当地的条件下所可能实现的有关社会生活的最完美的和谐。”改革开放的过程已经证明生态化制度导向的应然要求，使我国的经济社会发展方式从粗放型、突进型以及高能耗的低级层次，逐步转型为集约型、可持续型的新阶段，使可持续发展为核心的生态化理念渗透到经济、社会、文化、科技、教育等各个领域，以致其不断丰富的理论资源融入法律领域，通过对传统法律生态价值的反思和构建，使生态化“法律理念”体现了法律的应然与实然的统一，演化为法治建设的内在要求。
生态化理念是资源配置“有限理性”的批判与矫正。工业文明愈发达，基于垄断和强制干预形成的市场规制愈容易导致严重的市场失灵，愈无法实现资源的均衡配置。资源稀缺、环境问题突出，是导致生态市场失灵和政府管制失灵的客观因素。生态环境问题不是一般性的经济社会问题，城乡差别、区域差别以及生态资源过度消耗等问题说明资源配置“有限理性”的效率缺陷和道德缺陷难以重塑生态市场机制。同时，政府干预要实现资源配置的帕累托最优，须在制度框架内实现干预成本和生态效益的均衡，而在多元利益博弈和权责非对称的制约下，政府很难做出适度的理性选择以及承担相应的法律责任。从保障城乡和区域协调发展来看，生态化理念是基于资源配置市场失灵和政府监管失灵，对生态市场机制和政府责任的能动反应，即“一方面要克服市场失灵，另一方面又对政府行为进行限定，遏制政府失灵从而追求其实质正义、社会本位、适度干预和可持续发展的理念”。（二）生态化理念的合理性
生态化理念是把握生态主义合理性的基本理念、原则和结论，强调以可持续发展和生态利益为中心，以生态自然整体观反思和指导生存和发展的观念。生态化理念与生态学、生态伦理学联系紧密，生态学把自然、社会和人作为一个有机整体来进行研究，认为自然与人、自然与社会是相对等的关系。生态伦理学旨在使人与自然相协调，要尊重自然本身的价值。美国生态伦理学创始人奥尔多．列奥鲍德认为人类的伦理规范依次按照人与人、人与社会、人与自然的关系来演进，面对日益严重严峻的生态危机，人类必须与自然和谐相处，才能保障自身的生存和发展。生态主义为人类活动赋予了价值限度，即以生态化理念奠定人类价值利益的自然属性和根本性限制，人类社会的永续发展维护生态自然的平衡，使“人类利益”和“生态利益”有机结合起来。
生态化理念本质上是一种整体主义的基本价值理念，这种整体合理性从系统论出发把人与自然的共同利益摆在首位，强调生态系统的内在联系以及人与自然的有机整体性。美国著名系统学家拉兹洛提出：“所有系统都有价值（Value）和内在价值（intrinsic worth）。它们都是自然界强烈追求制度和调节的表现。”在生态法治建设中，生态理性拓展了自由、公平、秩序等传统价值取向，人与自然的协调发展、环境资源的代际公平、经济社会发展的合理限度等生态化价值理念。生态化理念以生态的整体合理性为基础，强调发展的整体性，强调经济、社会、环境的依存关系，经济社会的可持续发展必须以生态的可持续发展为基础，生态化理念在生态文明的进程中已经具备合理性价值维度。
生态化理念的价值合理性基于和谐发展的理念，强调可持续发展观指导下的自然、经济和社会的均衡发展，以生态价值维度考量调整人与自然的关系，以构建动态平衡为价值目标的和谐发展理念。生态化理念凭借独特的思维方式——以立体式、多维式、全方位的思维为其基本特征，以可持续发展为追求目标，成为法律自我完善的革命性思想灵魂。蔡守秋教授也认为生态化理念是生态运动和可持续发展的价值基础，带来从物质生产方式到政治、法律和社会文化观念的整体转型，法律生态化趋势意味着“主客一体”的生态化理念对传统法律的重构和革命，从根本上提高环境法律的正当性和合理性。（三）生态化理念的制度契合性
从制度源起看，生态化理念是法律发展的范畴，通过对生态危机的制度反思呈现出生态本位与法律理念的融合，生态价值对法律价值的扩展，带来法律“价值—规范”体系的新变革，即生态化理念与法治发展趋势相融合。“法的理念经由法的价值、法的基本原则、再到具体法律制度的制定实施，就是法的理念由主观和应然状态具体化为客观和实然状态所经历的过程。”马骧聪教授提出对生态化的法理念研究和运用，应把生态化理念渗透贯彻到各个相关法律和法治实践之中，使生态化理念成为法律制度体系的核心内容，运用生态化的法理念对法律的创设和运行进行全面的审视、修改和完善。从法律的发展趋势看，生态本位的法律理念还将持续引起法律制度内容和形式上的变革。
从宪政基础看，生态化理念在法律领域的渗透和延伸需要宪政支持，从部门立法所保障的与人类活动相关的生态环境权益，经济社会制度安排对生态秩序的认可，到最终以法律为原本和基础确立生态法律系统，宪政的法律维度把生态化理念融入到法律原则及其法律规范中，才意味着生态化理念具备宪政合意和制度变革条件。一方面，可持续发展作为生态化理念的核心，在《里约环境与发展宣言》、《二十一世纪议程》等国际条约中得到普遍认可，成为纲领性原则，为宪政创设环境权利奠定了制度基础。另一方面，各国将环境保护上升为国家基本国策，并纳入到宪法基本法框架内，宪政的生态化趋势日益凸显。日本宪法规定的追求幸福权和生存权，被认为是环境权的宪法根据，俄罗斯宪法规定的享受良好环境等生态权利，为生态化理念的宪政基础奠定了法律示范意义，美国一些州宪法也对环境权进行了具体规定。我国宪法以环境资源保护为契合，对生态化理念在相关法律中的融合具有一定影响，由于公民环境权的原则和制度限度还较模糊，还须从宪政制度上厘定生态化理念的合理性和合法性，拓展生态法律制度的发展空间。三、内陆开放区法治建设的生态化理念之考察
生态化理念既是法律方法的一种突破，也是法律实践的现实调控，有学者提出当前主要的生态危机实际发生在生态保护与经济发展的交叉领域，推进生态法制进步具有重要的发展和实践意义。我国法律生态化理念在法律实践中已具备制度基础和现实基础，无论是制度层面的宪法生态化、民法生态化以及生态经济法等革新理念，还是法律实践方面对调整对象和调整手段的环境规制，生态化理念法律实践的核心内容是如何完善和保障环境权利。（一）生态化理念具备实施的制度基础
从各国生态立法现状看，生态化理念与区域法制的融合是共同趋势，同时又侧重不同，我国把特定区域功能与生态保障结合起来，实现资源的优化配置和减少环境开发成本，国外生态立法侧重法制的综合性协调，强调环境资源安全的重要性。1．国内立法经验
我国的生态环境法律体系主要以环境保护法为核心，构建实现可持续发展为主要目标的综合性法律框架，其中基于特定区域或者特定适用对象的专项规范最为广泛。随着我国生态法律制度的探索，以及发达城市在区域优势和政策支持形成的经验模式，在生态化保障建设方面积累了较为充分的政策经验和制度参考。第一，强调区域生态保障的基本要求和专项制度安排。如北京制定《关于北京市开发区开展生态工业园建设的意见》等生态建设的专项制度，明确了完善基础建设、推进清洁生产、转变经营模式、加强生态管理等专项内容，通过改善配套环境，创新开发区经营模式，大幅降低单位产出的资源消耗和废物排放，保障区域生态化水平全面提升。第二，区域生态化建设注重适应新型产业发展趋势。如上海按照《关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业、建设国际金融中心和国际航运中心的意见》，实施国际贸易、国际金融和国际物流的生态化建设，对高端产业的生态化发展制定实施办法，为进一步提高对外开放度的资本生态化、产业生态化水平。深圳出台《深圳生态文明建设行动纲领》，提出要发展成为重要区域性国际化城市，通过加强软性国际化功能为重点，把深圳建设成为综合型国际化城市。第三，区域生态化建设注重可持续发展的功能保障。如深圳实施《关于推进节能减排的行动方案》、《关于水资源可持续利用的行动方案》、《关于建设绿色生态的一体化综合交通体系行动方案》等系列政策，提升城市整体生态功能。综合来看，这些国际化城市生态化建设偏重于硬件方面建设和扩大优势产业合作，政策的引导性功能较强。“西部自然条件复杂多样，生态环境状况也存在很大差异，比较突出的问题是，针对目前西部地区主要环境问题的立法如西部开发促进法，生态产业发展法等还存在欠缺。”生态法治建设是我国西部地区实施对外开放的一项重要内容，必须要加快制度研究弥补法律滞后问题，通过内陆开放区的设立进一步促进了生态环境资源的制度配置，为解决目前生态建设法律保障的低效提供了自发激励机制。2．域外立法经验
国外的生态法律制度起步早，生态环境法律体系更为完整。从20世纪70年代开始，西方发达国家就重视在立法中运用生态化理念，如德国的《环境责任法》、芬兰的《环境损坏赔偿法》等都重视对环境问题的综合性法律调整，除了制定专门的生态保护法之外，还注重环境立法主导作用，不断细化环境立法。第一，强调开发区经济、社会与环境的综合性均衡发展。如《欧盟联盟条约》规定“经济和社会发展的协调一致”，实施的区域发展战略主要是完成经济和社会协调、自然资源和文化遗产的保护和管理以及实现区域间更加平衡的竞争态势，并通过投资促进、金融支持和区域经济合作来等特别法增强政策目标的实现。德国的《联邦空间布局法》规定空间发展和规划应该保护和发展自然基础，长期保留空间利用的各种可能性，以及所有局部区域的环境均衡发展等。第二，重视开发区生态资源有效利用的制度保障。如日本制定《国土综合开发法》，明确区域发展规划、产业布局、开发区建设、落后地区援助、环境保护与资源利用等基本法律内容，奠定了区域开发政策法规体系的基础，并维护了区域开发政策的规范性和权威性。随着经济快速增长，环境压力成为日本东京等城市化开发日益严重的问题，政府立即实施一系列的相关可持续发展政策措施。制定《特定地区中小企业对策临时措施法》、《东北开发促进法》、《北海道开发法》、《孤岛振兴法》等专项特别法，规定开发区关于土地、水和其他自然资源的利用，关于产业的合理布局以及电力、运输、通信和其他重要公共基础设施的规模和配置。第三，对于落后地区或者重点地区的开放开发必须确保环境优先。如美国早期的《宅地法》、《田纳西河流域开发法》开始重视对资源的综合利用，20世纪60年代以来颁布的《地区再开发法》、《公共工程与经济发展法》和《阿巴拉契亚区域开发法》等系列法案，对经济欠发达地区的政策支持全面而具体，主要以税收优惠、各种补贴和奖励政策来鼓励落后区域的经济发展，参照人口规模、人均财政收入水平等标准，通过财政转移支付加大对落后地区发展保障，同时支持实施重大开发性项目，包括科技信息技术方面的重大工程，鼓励支持落后地区协调发展。当前美国尤其重视把能源政策放在优先位置，奥巴马政府颁布《2009年恢复与再投资法》的重点是提高能效和扩大对可再生能源的生产，培育振兴经济的新增长点，被称为“绿色新政”和“绿色凯恩斯主义”。
综上，国内外关于区域开发与生态保障的法律调整差别较大，我国的法律生态化侧重于经济开发与环境保护相互融合、相互支持的制度导向，体现特定功能区域环境保护和资源利用的基本要求，但缺乏有针对性、明确的政策制度。我国北京、上海、深圳等开放度高的地区，在经济功能区生态管理、产业生态化创新等方面有制度参考价值。国外则侧重于区域开发的综合性立法，把环境资源保护置于重要的法律地位，同时以专项性环境立法进一步加强落后地区在协调均衡发展方面的制度保障。特别在城市化进程中如何解决生态赤字问题，是发达国家共同关注的制度问题。美国学者萨斯基亚．萨森认为世界性城市的特征是现代产业的国际化和高度集中化，体现一种全面互补的非竞争体系，强调区域经济理性发展的制度功能，才能形成经济社会和环境高效运转的有机综合体。意大利经济学家卡麦格尼和卡培罗提出要注重城市功能中环境、经济、社会三个系统的效应最大化，强调三者必须平衡地协同演进。内陆开放区建设是我国城镇化进程的开放性战略，要重视法治建设对环境资源的主导作用，使区域开发符合经济规律和生态规律，确保经济、社会和环境均衡持续发展。（二）生态化理念具备实施的现实基础
在生态化理念对发展的重新审视以及国家制度的政策推动下，我国的法律生态化进程在抽象法律价值层面和具体法律实践层面都具备了现实基础。我国的工业化水平虽落后于西方发达国家，但对经济社会可持续发展战略已得到制度巩固，社会公众的环境意识不断加强，从工业文明社会向生态文明社会的历史转型具备了现实基础，也为生态化理念的法治化提供了现实保障。1．生态化理念符合经济社会发展的现实需求
我国市场经济体系已基本形成，改革开放以来现代化生产力不断扩张，经济社会的快速发展，市场化竞争对环境的影响也日益加剧，导致物质生产规模与环境资源脆弱形成鲜明对比。经济社会发展的可持续性成为转型阶段产业结构调整和经济发展方式转变的重要考量。目前，我国工业化水平和产业发展水平还不高，以资源消耗为代价的粗放型经济增长方式还未改变，产业发展的环境效益水平低下，严峻的生态环境形势未得到实质改善。数据显示，我国每增加单位GDP的废水排放量比发达国家高4倍，单位工业产值产生的固体废弃物比发达国家高10多倍，在快速工业化和城镇化的发展阶段中，我国区域开发还面临诸多资源环境新问题和新矛盾的约束，并将随着区域开发强度的不断提高，其对资源环境合理高效利用和产业结构优化的挑战依然艰巨。经济生态化和社会生态化必然要求法的生态化，必须
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