作者：杨洪刚
出版社：上海社会科学院出版社
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我国地方政府环境治理的政策工具研究试读：
前言
本书是2011年教育部人文社会科学青年基金项目“我国转型时期环境政策工具的实施效果与优化选择研究：基于政府治理的视角”（11YJC630252）的最终研究成果。
改革开放30多年来，我国在经济发展上取得突出成就，被世人誉为“增长奇迹”。但在经济获得高速增长的同时，我国环境恶化的形势却日益严峻，当前我国环境承载能力已达到或接近上限，环境问题和贫富差距、食品安全三者一起构成转型中国的三大“定时炸弹”，给我国未来的社会经济发展带来了巨大的风险挑战。基于环境领域的新形势、新问题，2012年党的十八大明确提出了把生态文明建设放在突出位置，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“五位一体”的战略布局。在我国，地方政府是我国各地环境治理的主要责任主体，在提高我国环境治理绩效和实现生态文明建设目标上扮演着重要的角色。政策工具是实现政策目标的桥梁和手段，因此，尽管地方政府治理环境污染问题、实现生态建设目标的途径不少，但环境政策工具却是地方政府环境治理的关键机制。基于当前我国环境治理问题备受政府和人民关注的时代背景和环境政策工具在地方政府中所发挥的重要作用，本书试图从公共管理学的角度，运用案例分析法、制度分析法、比较分析法、历史分析法和文献分析法，对当前我国地方政府在环境治理过程中环境政策工具的有效性和适用性问题展开分析和探讨。全书的具体章节分布如下：
第一章为“绪论”，提出全书研究的问题与意义、思路与方法、结构与观点，作出总体性的介绍和说明。
第二章为“政策工具：地方政府环境治理的关键机制”，主要介绍了中国环境问题的由来与目前的形势、地方政府的环境治理的价值目标、界定环境政策工具的本质和中国环境政策工具的类型与历史演进的情况。
第三章为“命令控制型工具与地方政府的环境治理”，评估了命令控制型环境政策工具体系中环境影响评价制度、限期治理制度等各种具体手段的实施效果，分析了命令控制型环境政策工具失灵的影响因素和命令控制型环境政策工具有效性的提升路径。
第四章为“经济激励型工具与地方政府的环境治理”，就经济激励型环境政策工具体系中排污收费制度和排污权交易制度的实施效果作了简单评估、探讨并分析了经济激励型环境政策工具失灵的影响因素和经济激励型环境政策有效性的提升路径。
第五章为“公众参与型工具与地方政府的环境治理”，主要探讨了公众参与型环境政策工具中的公民参与和环保民间组织参与环境保护的行动与绩效，分析了公众参与型环境政策工具失灵的影响因素与公众参与型环境政策工具有效性的提升路径。
第六章为“结论”，对环境政策工具的“制度嵌入性”特征作出概括和总结，并根据“政策主体—工具特性—制度环境”的理论分析框架，提炼出地方政府环境政策工具优化选择的基本逻辑。
全书的主要观点为：由于政策工具具有“制度嵌入性”的特征，因此，我国地方政府在环境治理过程中，环境政策工具的有效性和适用性必然受到政策关联主体、工具特性和制度环境这三个方面因素的影响。每一种类型的环境政策工具体系中各具体政策手段都有最为适用的场域，因此我国各级地方政府在环境政策工具选择中应该本着权变主义的策略，从“政策主体—工具特性—制度环境”的基本逻辑出发，选择与所在地方环境政策相关主体、环境政策设计特性以及制度环境等因素的现状及其变化趋势相适应的环境政策工具。在转型中国的背景下，从总体来看，经济激励型环境政策工具和公众参与型环境政策工具将发挥更大作用，但无疑，命令控制型环境政策工具仍将是未来较长时期内我国地方政府环境治理的主导型环境政策工具。
受作者理论水平、精力与研究视野的限制，本书在研究的范围、深度和方法等方面都有一定的局限。本书提出的主要观点及其论证有些还不够成熟，敬请有关专家与广大读者批评指正。杨洪刚2016年8月15日第一章绪论第一节问题与意义
2012年党的十八大明确提出了把生态文明建设放在突出位置，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“五位一体”的战略布局。2013年在党的十八届三中全会上，国家主席习近平提出，建设社会主义生态文明，就是要发挥制度的保护作用，建立健全合理科学的生态文明制度体系，对生态资源的产极和用途要严格规定，建立相应的管理制度，完善生态补偿机制和资源有偿服务机制。2015年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》将生态环境质量总体改善明确为全面建成小康社会总体目标的关键性内容，提出了绿色发展的总体方向。由上可见，近几年来“生态文明”“绿色发展”“美丽中国”等词汇成为党中央各种重要报告中的关键词汇，这一方面反映了党中央对当前我国生态环境问题的高度重视，另一方面在党中央高度重视生态环境问题的背后折射出今天中国生态环境的严峻形势。
历史的事实是，改革开放30多年来，中国经济取得举世瞩目的成就，实现年均近10％的经济增长速度，目前已经成为世界第二大经济体、第一国际贸易国，开始进入中等收入国家行列。但是，高速经济增长背后潜藏着被忽视了的高昂环境成本代价，中国的环境问题日益严重。世界银行在《2020年的中国》研究报告中写道：“在过去的20年中，中国经济的快速增长、城市化和工业化，使中国加入了世界上空气污染和水污染最严重的国家之列。”据统计显示，1995—2010年中国共发生突发性水污染、大气污染、固废污染、噪声污染及振动危害以及其他类型突发性环境事件（环境事故）21985起。2011年以来，环保部直接接报处置的环境事件共2267起，重大事件23起，环境事件仍然处于多发期。公众对于环境污染问题的电话和网络投诉不断上升，由2011年的85.3万件增加到2014年的151.2万件。严重的生态环境问题已给国家造成了巨大的经济损失，国家环保总局和国家统计局撰写的《中国绿色GDP核算报告2004》显示，中国在2004全国环境退化成本，即一年由于环境污染所带来的经济损失高达5118亿元人民币，占当年GDP的3.05％，仅核算环境污染治理成本方面，2004年的原有GDP就将扣减1.8％。以上事实和数据清楚地表明，我国在经济发展获得巨大成就的同时，环境恶化的形势却日益严峻。2014年中央经济工作会议就指出，我国环境承载能力已达到或接近上限。当前我国严重的环境问题已经成为影响中国可持续发展和人民生活环境的最大一块改革“短板”，与贫富差距过大、食品安全三者一起构成转型中国的三大“定时炸弹”，随时可能引发群体性事件，造成社会的不稳定。
为什么中国经济在高速发展的同时，环境恶化的趋势没有得到遏制，反而日益严重？难道改革开放后，我国政府没有采取适当的措施来解决这一问题吗？抑或是用法不当和用药不灵，从而造成这一严峻的形势。生态资源作为公共产品，决定了政府必须在生态危机的治理过程中负有主要责任。中国环境治理的实践也表明，伴随着中国工业化和改革开放的进程，我国在20世纪70年代就开始了环境保护的行动。30多年来，我国政府设立了各种环境保护制度，制定了包括一系列现代环境保护法律在内的政策纲领，而且不断增加环保支出，2006年，环保支出被正式纳入中央一级预算中，2008年环保局升格为环保部。再从前述党中央围绕当前我国生态文明建设所设定的价值目标和行动方向来看，我们没有理由认为，我国政府完全忽视环境保护，或者说一直走着“先污染，后治理”的道路。但我们从我国官方每年所公布的《中国环境状况公报》或者其他的相关报告中读到“局部有所改善，总体还在恶化”“以城市为中心的环境污染正在加剧并向农村蔓延，生态破坏范围在扩大、程度在加重”“相当多的地区环境污染和生态破坏情况仍然没有得到改善，有的甚至还在加剧”等表述时，不由又心生疑问。但《环境保护法》的一项规定，使我们找到了探析中国环境治理内在奥妙的一把钥匙。
我国《环境保护法》（1989）第7条规定：“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政、渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律的规定对环境污染实施监督管理。县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。”从这一规定中我们可以看到，在我国是由地方政府对所辖区的环境质量负责的，也就是说地方政府是我国各个地方环境管理的主要责任主体，必须承担起地方环境治理的公共管理任务。全国环境质量的改善首先必须仰赖于各个地方环境质量的改善，否则全国范围内的环境质量总体状况不会有根本改善的态势。地方政府治理地方的环境问题，其重要的治理方式或者说手段就是环境政策治理。一般而言，环境政策是可持续发展战略和环境保护战略的延伸和具体化，是诱导、约束、协调环境政策调控对象的观念和行为的准则，是实现可持续发展战略目标的定向管理手段。环境决策过程可以高度简化为两个部分：一是环境标准或总体目标的设定；二是实现目标所需要的规制工具。现实中，目标的制定和实现目标的机制设计与选择，这两个方面存在着明显的相互作用。由上述定义出发，环境政策分为两个部分，一是环境总目标，二是环境政策工具，而环境政策工具作为政策问题和政策目标之间的桥梁，能否选择适当的环境政策工具对于环境问题的解决有着至关重要的意义，甚至可以影响到环境政策工具实施的成败。根据我国中央政府与地方政府、上级政府与下级政府的关系的规定，通常中央政府制定环境总目标。事实也是如此，党中央提出的“生态文明”“低碳发展”等就是一种价值目标导向。地方政府则在中央提出环境总目标的导引下选择和实施环境政策工具，力图最大限度地实现环境总目标。自此，引发出本书的主要研究问题，那就是在转型时期，我国地方政府环境政策工具的实施效果到底如何？又有哪些因素影响了我国地方政府所选择环境政策工具的实施效果？如何提升地方政府环境政策工具实施的有效性？地方政府优化选择环境政策工具的基本逻辑又是什么？而在实践中规制性、经济激励性和社会性环境政策工具又存在什么样的问题，针对这些问题我们应如何优化环境政策工具的选择？简而言之，本书研究的主要问题就是当前我国地方政府环境政策工具的有效性和适用性的问题。
在环境问题备受政府和人民关注的背景下，本书试图从公共管理学的角度对我国地方政府环境政策工具的有效性和适用性问题展开研究。这一研究具有重要的学术价值和应用价值。学术价值主要体现在：（1）丰富政策工具的理论和实证研究。目前国内学术界对政策工具的研究还达不到国外的研究水平和研究规模，对政策工具较为深入的理论和实证研究成果较少。因此，本书的研究成果能够为我国的政策工具理论与实证研究作出一定的贡献。（2）推动环境治理的学术研究。当前党中央提出生态文明建设的治理目标，环境治理实践日益丰富多样，在这种情况下，理论界针对当前我国环境治理的实践要及时跟踪，及时概括总结。本书的研究成果从政策工具的角度来研讨环境治理的过程和绩效，这可以有力地充实当前我国的环境治理理论。（3）新制度主义的应用。把实施机制和制度安排作为因变量，进而考察影响一个机制和具体制度安排的自变量，这也是对新制度主义的理论应用，这样拓展和丰富了新制度主义的理论和应用范围。其应用价值主要体现在：一是可以指导我国环境保护的实践活动。环境政策工具贯穿资源与环境保护的整个过程之中，作为解决环境问题、协调发展与资源环境之间矛盾的重要手段，不同的环境政策工具会引发不同的环境政策实践活动，从而造成不同的政策效果。因此应结合环境政策工具的自身特点，立足现实，选择合适的工具有针对性地指导环境保护的实践，从而达到环境政策制定的预期目标。二是有利于构建我国多中心的环境治理模式。环境政策工具的三种类型实际上就是政府机制、市场机制和社会机制的另一种表达，在治理的背景下，环境治理发挥效用的重要前提就是构建多中心的环境治理模式。因此，本研究成果有利于在实践上推动我国多中心环境治理模式的构建与完善。三是对地方政府起到一定的参谋和启示作用。本书系统深入地研究和分析了各种环境政策工具的有效性和适用性，这对地方政府治理环境来讲，可以提供很好的政策参谋和政策启示的实践功能。第二节思路与方法
在环境治理的政策分析与实践中，一旦清晰界定了政策问题(环境恶化)，明确了政策目标(生态文明)，政策工具的选择和设计就成为环境治理和政策执行过程中的关键性任务。政策工具(policy instruments或tools of government)是“实现政策目标或结果的手段”。从这一角度看，环境治理中的政策工具可以定义为政府部门为了解决特定的环境问题或实现环境治理目标而采取的措施、手段和方法的总和。环境政策工具设计是否合理、选择是否得当直接影响环境治理效果。不过，环境政策工具就其本质而言是实现环境政策目标的具体制度安排或实施机制。具体制度安排和实施机制的主体就是制度规则，但这一制度规则是一种微观层次的制度规则，相比较于制度结构和制度环境而言，制度结构是所有制度的综合，制度环境则是具体制度安排所处的宏观制度，也就是宏观层次的制度。微观制度是服务或作用于宏观制度的；反过来，宏观制度规定和制约微观制度。正是在这个意义上，作为微观制度安排的环境政策工具不得不嵌入到制度环境中，受到制度环境的影响。与此同时，环境政策工具又能够对宏观制度产生支撑和服务的作用。制度终归是要人来制定和执行的，微观制度和宏观制度都是由人来制定和执行的，人是制度的主体，制度反过来又规范人。由上可知，环境政策工具的实施效果离不开其嵌入的制度环境，也离不开其实施和参与的制度主体，同时也离不开环境政策工具本身的制度设计。在这样的逻辑下，本书的分析思路为：环境问题—政策主体—工具特性—制度环境。也就是说，环境政策工具的实施效果是由政策关联主体、政策工具本身设计和制度环境共同决定的。
在上述理路指引下，本书的分析基本遵循“政策工具—经典案例—实施效果—影响因素—提升路径—优化选择逻辑”的分析框架。其中，在政策工具的框架下，主要对三种环境政策工具的内涵、理论依据和历史演变的情况作出分析；在经典案例的框架下，本书在每一具体类型的环境政策安排（比如排污收费制度）下都选择一个经典案例，以体现政策工具实施的场域化；在实施效果框架下，本书基于案例和全国各个地方实施某一具体政策手段的效果来进行案例分析或统计分析，从而呈现各具体环境政策工具的有效性情况；在影响因素框架下，主要对三大类环境政策工具的政策关联主体因素、工具自身因素和制度环境因素展开具体分析；在提升路径框架下，基于各环境政策工具失灵的影响因素来寻找提升其有效性的策略路径；在优化选择逻辑下，从制度嵌入性出发提炼主体的优先序列标准、工具组合标准和制度环境标准。
在这里，有必要指出本书研究需交代的几个说明：第一，就环境政策所代表的范围而言，本书主要是在广义层面上使用环境政策的内涵，它包括了由立法部门制定的环境法规和由政府机关制定的狭义的有关环境方面的政策规定。另外，本书采用罗伯特·N.史蒂文斯的说法，认为：“几乎所有的环境政策都明确或隐含地由两个部分构成：确切的总体目标（一般性的或特殊性的目标，如空气质量等级或一种排放水平的最高限度）以及实现目标的手段。”换言之，环境政策一般是由环境目标和环境手段两部分组成的。第二，本书的研究主要是针对环境污染控制的政策工具而言的。一般来说，环境治理包括环境污染控制和生态保护两方面的内容。其中环境污染控制是我国环境治理的主体部分，本书选择以环境污染控制的政策工具作为主要的研究对象。
为了有效地分析和说明研究问题，本书主要采用以下研究方法：（1）历史分析法。各类环境政策工具都有一个历史演变的过程，因此在全书中基本会介绍以下各类环境政策工具的历史变迁的情况。另外，环境政策工具的实施效果在很多情况下也是在历史中呈现的。因此，历史分析法是本书采用的重要研究方法。（2）文献研究法。本书基于相关文献材料的搜索，尤其是关于我国环境治理状况的相关数据文献，都会重点整理，试图通过定量的数据分析和文献梳理对环境政策工具的政策本质和政策效能作出深度的探讨。（3）案例分析法。在书中作者运用不少经典案例来展示各类环境政策工具实施的现场和效能，比如在环境影响评价制度中选取了“环保风暴”等案例，在排污收费制度中选取了紫金“环保门”的案例，等等，本书试图通过案例来分析各具体环境政策手段的实施效果及其影响因素。（4）制度分析法。制度安排是新制度主义的常用概念，本书采用新制度主义的分析方法，把环境政策工具理解为具体的环境制度安排和实施机制，考察环境政策工具的实施效果与影响因素等问题，在本质上其实就是考察政策工具（具体制度安排）与制度环境、政策相关主体之间的相互关系。（5）比较分析法。各类环境政策工具之间有共性也有差异，只有通过比较才能发现各种具体环境政策工具的特性，工具特性在很大程度上决定了政策工具适用的政策环境。因此，对各类环境政策工具进行比较分析是本书重要的分析途径。（6）结构功能主义分析方法。环境政策工具是多种具体政策构成的政策集合，这种特性决定了环境政策工具自身构成一个体系，而体系的整体功能需要体系内各要素的相互配合、协调一致，因此要有效地分析环境政策工具的实施效果就必须从结构化的角度和功能化的角度考量，由此，结构功能主义分析方法也是本书必然选择的一种研究方法。第三节结构与观点
本书共分六章，各章主要内容已在“前言”中介绍，兹不赘述。
全书的主要观点为：由于政策工具具有“制度嵌入性”的特征，因此，我国地方政府在环境治理过程中，环境政策工具的有效性和适用性必然受到政策关联主体、工具特征和制度环境三个方面因素的影响。每一类型环境政策工具体系中，具体政策手段都有最为适用的场域。在中国经济转型的背景下，从总体来看，经济激励型环境政策工具和公众参与型环境政策工具将发挥更大作用，但无疑，命令控制型环境政策工具仍将是未来地方政府环境治理的主导型政策工具。
书中最后还附录了2014年4月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议修订的《中华人民共和国环境保护法》和2016年7月29日上海市第十四届人民代表大会常务委员会第三十一次会议第二次修订的《上海市环境保护条例》。前者是中央政府制定的环境保护的基本法律，后者是地方政府（上海市）制定的环境保护的执行条例。这样读者可以通过对中央和地方政府制定的环境保护法律法规的内容规定进行观察和思考，从而更好地理解当前我国地方政府环境治理的决策过程和环境政策工具的实施状况。第二章政策工具：地方政府环境治理的关键机制第一节转型时期中国面临的环境挑战
人类与环境是一种对立统一的关系。一方面，人类是环境的产物。人类总是在一定的自然环境空间中存在，环境为人类的生存和发展提供了必要的空间基础和物质前提；另一方面，人类能够改造环境。人类有着特有的主观性需求和目的性活动，这推动着人类改造环境，继而影响到环境质量的高低。只有当人类和环境保持一种均衡和谐的关系时，人类才不会受到环境带来的负面影响。但是，一旦人类的索取力度超过环境的供给能力、人类的排放物超过环境的自净能力时，环境问题随之降临。环境问题就是指在人类活动或自然因素的干扰下引起环境质量下降或环境系统的结构损毁，从而对人类及其他生物的生存与发展造成影响和破坏的问题。
环境问题具有普遍性，不仅在人类社会发展的各个阶段中存在，同时在不同的区域和国家也都存在，其间的差异主要在于环境问题在不同发展阶段和不同区域国家的表现形式和严重程度不同而已。人类社会发展初期，也就是农业革命之前，这时虽然已经出现环境问题，但并不突出，地球生态系统还有足够的能力自行恢复平衡。人类农业革命后和工业革命前，伴随着人口的膨胀以及农业文明发展的不当，人类社会出现森林遭到大量砍伐、草原被破坏引起水土流失和沙漠化等生态环境恶化的问题，生态环境的不断恶化不仅直接影响到人类的生活，而且也在很大程度上影响到当时人类文明的进程。18世纪工业革命兴起后，人类社会工业化和都市化的进程不断发展，世界人口膨胀，能源消耗急剧增加，环境问题表现为进一步的资源破坏和伴随着工业产品而出现的“三废”污染。20世纪五六十年代开始，还出现了一系列的农药污染和放射性污染，在当时的工业发达国家，“公害”事件层出不穷。20世纪80年代以来，伴随着环境污染和大范围的生态破坏，出现了酸雨、臭氧层破坏和“温室效应”等一系列影响范围大、危害严重的全球性环境问题。这一系列环境问题的出现不仅导致各国环境质量的下降和生态系统的失调，而且对人类的社会和经济发展、健康和生命也产生了有害影响。面对着这些对人类生存产生健康威胁的现实，国际社会开始高度重视环境问题。1972年6月5日，“联合国人类环境会议”在瑞典首都斯德哥尔摩召开，会议提出了“只有一个地球”的口号，呼吁各国政府和人民为维护和改善人类环境，造福全体人民，造福子孙后代而共同努力。这是国际社会就环境问题召开的第一次世界性会议，标志着全人类在环境问题上的觉醒。会议之后，尽管当今世界诸如“全球变暖”“臭氧层破坏”和“酸雨沉降”等全球性环境问题依然没有得到根本解决，但不可否认的是，面对与人类生存休戚相关的全球性环境问题，世界各国政府都在努力通过采取各种手段和措施来预防、控制和消除环境问题。
就当代中国而言，尽管改革开放以前，我国也面临各类环境问题，但在计划经济体制束缚下，在行政高度集中、信息封锁和赶超战略等因素的影响下，这一时期的环境问题并没有引起人们的广泛注意，而且当时政府也不愿意承认环境问题，并在思想上认为那是西方社会的产物，是西方社会在追求财富过程中产生的“恶劣后果”。因此，在改革开放前，我国政府对环境治理在战略上谈不上重视，在行动上也基本没有采取什么有效的措施。1978年党的十一届三中全会后，我国进入了改革开放的新时期，30多年来，中国的现代化、工业化和城市化得到快速推进，中国经济保持每年近10％的增长速度，被世人誉为“增长奇迹”，目前中国已经是世界第二大经济体和世界最大商品出口国。然而，快速的经济增长、工业化和城市化在给我国人民带来了福利的同时，也付出了高昂的环境代价。在这一时期我国的环境问题爆炸性地凸显出来，主要表现在三个方面：首先，在环境污染方面。据资料显示，中国20世纪70年代出现点源污染，80年代城市河段和大气污染严重，生态环境呈现加剧发展的趋势，特别是1994年淮河爆发的特大污染事故和1998年长江、松花江和嫩江洪涝灾害敲响了生态环境全面恶化的警钟。从1999年进入重化工时期，我国工业废气排放量、废水排放量和固废产生量也进入迅速增长阶段，年均增速分别达到22％、8.5％和17％。进入90年代后，城市生活垃圾清运量也以每年9.7％的速度增长。同时，快速扩张的经济规模产生了巨大的污染物排放总量。据测算，目前我国二氧化硫和消耗臭氧层物质（ODS）居世界第一位，二氧化硫排放量居世界第二位，化学需氧量（COD）和二氧化硫排放量也居世界前列。其次，在生态退化方面。我国生态环境局部改善，总体恶化，面临着土地退化、水土流失、旱涝灾害频发、生物多样性锐减、外来物种入侵的问题。再次，突发性环境污染事件频发。据统计显示。1995—2010年我国共发生突发性水污染、大气污染、固废污染、噪声污染、振动危害以及其他类型突发性环境事件（环境事故）21985起。上述的环境问题给我国的社会经济发展带来了严重的负面影响，最直接的表现就是经济损失严重和人民健康受到危害。在对经济损失的影响上，环境污染给中国造成的经济损失高达每年680亿元，相当于8次唐山大地震所造成的损失。在对人民健康的影响上，我们经常可以从新闻报道中获知我国某地因环境污染而出现癌症村的报道。比如江苏盐城杨集乡东兴村曾是备受国内外媒体关注的癌症村，该村自2000年4月巨龙化工厂开建生产之后，当地黑水流出、异味冲天，仅2000—2005年，这个村便有近百人得了癌症，从2001年以来，因癌症去世的已达80多人，其中：食道癌48人，约占48％；肺癌18人，占18％；肝癌14人；胃癌13人；其他为肠癌等。总而言之，转型时期的中国，也就是改革开放至今，我国在经济发展获得巨大成就的同时，也面临着环境污染超过环境承载能力、环保赤字巨大、环境总体恶化、生存空间不断缩小、自然灾害频频发生等一系列的极其严峻的环境问题和环境挑战。第二节生态文明建设：地方政府环境治理的目标导向
当代中国国家治理体系中最重要的两大权力配置关系：一是党和国家（政府）的权力关系；二是中央与地方政府之间的关系。
首先，党和国家（政府）的权力关系决定了国家（政府）要积极贯彻和践行党所确立的各项主张。在当代中国，党和国家（政府）的关系体现出来的最主要特点就是“以党执政”和“以党领政”，换句话说，中国共产党是当代中国的执政党，是领导中国特色社会主义和现代化建设的核心力量。改革开放之前，尤其是在“文革”时期，党在“以阶级斗争为纲”的政治路线下一度出现了党政不分乃至以党代政的情形，这不仅对我们党自身带来了严重的灾难，同时也影响了国家治理的有效性。改革开放后，随着党“以经济建设中心”政治路线的重新确定，中国社会经济获得不断发展，党自身根据经济和社会环境的变化，开始了“从革命党到执政党”的政党转型和自我革新之路，国家政权系统重新得到恢复，党政职能得以正式分开。党在这一国家治理现代化的转型过程中，进一步明确了党的领导和党的执政两者之间的区别和联系。党的领导要求中国共产党从“立党为公”和“执政为民”的宗旨出发，以人民民主为中心，凝聚和汇集全体中国人民和中华民族的根本利益和根本意愿并整合成为党的主张，通过政治领导、组织领导和思想领导的途径来确定和规划国家发展的整体理念、发展战略和思想议程等；党的执政则意味着党根据我国宪法所规定的合法途径把党的主张转变成为国家意志，通过以党的先锋模范作用和组织机制来领导和推动国家政权建设，采取有效的行动和措施以实现国家意志。由此可见，在党和国家（政府）的关系之中，在政权属于人民的前提下，中国共产党代表和领导人民执掌政权、运行治权，相对于国家政权、社会组织治理主体而言，党在治国理政中起着纵览全局、统筹各方的政治功能。这一政治功能客观上要求国家（政府）通过其自身的治理机制来践行中国共产党所确定的理念、战略和路线。这是因为党的各项主张从根本上说集中体现了国家的意志和人民的意愿。
其次，中央与地方政府的关系决定了地方各级人民政府必须积极贯彻和执行中央人民政府制定的各项法律、政策和主张等。当代中国是实行单一制统一的国家，中央政府层级以下的政府通常被认为是地方政府。在单一制体制下，全国只有一个统一的立法机关、一部宪法、一个中央政府，国家是由普通的行政单位或自治单位组成的，它有别于联邦制形式，即国家是由两个以上的共和国(州、邦)结合而成。因此，当代中国的宪政体制从纵向规范上讲是中央政府对地方政府实行统一领导的单一制，而践行这一形式的根本组织原则是民主集中制。在民主集中制原则下，下级服从上级，个人服从组织，地方服从中央。总之，不管是从宪政体制、国家结构还是从民主集中制原则的角度来看，地方各级政府必须接受中央政府的领导，是中央政府的具体执行组织。当然，地方政府的角色是多元化的，除了是中央政府的具体执行组织之外，它同时又是地方的最高行政机关，具有地方政策制定的决策权，具有地方事务的负责权及管理权。这种双重身份决定了地方政府在实现公共利益的同时，又不可避免地要实现地方利益。但不管如何，我国地方各级人民政府接受党的领导、贯彻和执行中央人民政府的各项法律、政策和命令等是其理所当然的职责和使命。
党和国家（政府）的关系要求党的主张必须由国家（政府）来实现，而中央和地方政府的关系则要求地方各级人民政府积极贯彻和执行中央人民政府的各项制度、法律和命令等。体现在环境治理的公共事务上，面对转型时期我国经济发展与资源、环境的矛盾日趋尖锐，群众对环境污染问题反应强烈的现状，党中央和国务院高度重视，针对环境治理问题相应地提出了各项生态环境主张和治理理念。2003年10月，党的十六届三中全会提出了五个统筹，第一次明确无误地把统筹人与自然的关系放到关乎国家发展的重大战略领域，不久，科学发展观的提出，更进一步明确了全面协调可持续发展的内容。在2005年召开的人口资源环境工作座谈会上，时任中共中央总书记胡锦涛首次使用“生态文明”这个词来提纲挈领地强调当前环境保护工作的重点之一便是“完善促进生态建设的法律和政策体系，制定全国生态保护规划，在全社会大力进行生态文明教育”。随即在当年年底出台的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中明确要求：环境保护工作应该在科学发展观的统领下“依靠科技进步，发展循环经济，倡导生态文明，强化环境法治，完善监管体制，建立长效机制”。2007年，党的十七大从国家和民族发展的战略高度提出建设生态文明的要求，从而从根本上确定了国家保护生态环境建设的战略目标和部署。建设生态文明明确要求：“基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。循环经济形成较大规模，可再生能源比重显著上升。主要污染排放得到有效控制，生态环境质量明显改善。生态文明观念在全社会牢固树立。”2012年党的十八大报告提出全面落实包括生态文明建设在内的五位一体总体布局，环境保护(环境治理)已经成为我国转变经济发展方式的重要手段和推进生态文明建设的根本措施。2013年党的十八届三中全会又提出要全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设。从本质上看，生态文明是对工业文明的反思，其目标是在中国的工业化进程受到资源环境和经济社会的双重挑战下，按照科学发展和可持续发展的原则，用较少的自然消耗获得较大的社会福利，实现后工业化和现代化的建设任务，进而构建资源节约型、环境友好型的两型社会。自2003年始，在如此短的时间之内，党中央和国务院多次举行重大会议对生态文明制度建设问题作了重要阐述，将其置于中央重大战略决策当中，这一方面表明生态和环境问题已经成为党中央和国务院未来执政重点之一，另一方面表明生态文明建设也已成为我国各级人民政府环境治理的目标导向。值得指出的是，人民的意愿可以通过党的主张来凝聚，党的主张则需要通过国家政权（政府）来实现，中央政府的治理目标则需要通过地方各级人民政府来落实。正是在这个意义上，当生态文明的环境治理目标在党中央和国务院的层面确定之后，地方政府则在实现生态文明建设这一目标上发挥着至关重要的作用。作为环境治理中我国中央政策的贯彻和执行者，地方政府的贯彻和执行情况直接决定了我国生态文明建设的效率和结果。第三节政策工具：地方政府环境治理的关键机制
对于生态环境治理的公共事务而言，中央政府的职责是提出政策目标和方向，地方政府则负责执行和落实。不过，从环境治理的政策分析与实践的角度来看，一旦清晰界定了政策问题(环境恶化)，明确了政策目标(生态文明)，地方政府环境政策工具的设计、选择和应用就成为环境治理和政策执行过程中的关键性任务。地方政府环境政策工具的合适选择，对于提升地方政府环境治理绩效、实现生态文明建设目标具有极为重要的作用。地方政府选择合适的政策工具，可以起到事半功倍的作用；反之，将不得不承受由于环境破坏和资源耗竭而带来的灾难性后果。可以说，政策工具的选择、应用状况是当代中国地方政府环境治理的关键机制。当然，要明白政策工具是地方政府环境治理的关键机制这一命题需要从理论上说明三个问题：第一，何谓政策工具？第二，何谓环境治理？第三，为什么说政策工具是地方政府环境治理的关键机制？一、政策工具的本质内容是政府的行动机制和制度安排
政策工具（policy instruments）这一概念看似简单，但要对其作出准确描述还是十分困难。人们对政策工具的表达有多种说法，有的称为治理工具（governing instrument），有的称为政府工具（government instruments ＆ tools of government），也有的称为规制工具（regulation instruments）。治理工具和政府工具这两个说法与政策工具的说法在内涵上等同，在学界没有太多争议，但规制工具是否等同于政策工具却存在争议。规制的英文单词为“regulation”，在中国既可以译为“管制”，也可以译为“规制”。所谓规制，一般是指对构成特定社会的个人和构成特定社会的经济主体的活动，依据一定的规则采取限制的行为。在现实的概念运用中，规制的含义又有狭义和广义的区分。如有学者从狭义上运用规制这一概念，把我国现有的环境政策工具划分为规制性工具、市场性工具和自愿性工具三大类，其中，“规制性工具是指政府运用规制和直接行动的方式影响市场组织和社会个人的环境行为，以实现环境保护的政策目标的措施”。显然，在这里，规制性工具仅仅等同于命令控制型政策工具的类型，它并没有包括政策工具的其他类型；也有学者从广义上理解规制这一概念，如有学者就把环境规制工具分为三大类，即命令与控制型环境规制工具、基于市场型环境规制工具和信息披露型环境规制工具。显然，在这里规制的内涵是广义上的，而广义的规制内涵和政策工具结合在一起的时候，命令控制型环境规制工具就可以表达为命令控制型环境规制政策工具，基于市场型环境规制工具则可表达为基于市场型环境规制政策工具，等等。总之，规制工具和政策工具这两个概念在某种语境中内涵是可以等同的，而在另外一些语境中则要弄清两者之间的内涵区别。
在称呼上对政策工具做了梳理之后，更为重要的是要理解政策工具的实质内涵及其最关键的本质内容是什么。首先，我们看看目前学术界对政策工具这一概念所下的定义，梳理下来，大致有五种：（1）机制论，将政策工具理解为实现政府行为的机制。（2）手段论，将政策工具理解为政府推行政策的手段。(3)活动论，将政策工具理解为实现政策目标的活动。（4）因果论，将政策工具界定为系统性地探讨问题症结与解决方案的因果关系的过程。（5）目的论，认为政策工具是以目的为导向的，它是朝向问题得以解决的方向发展的，同时也是一套可以实现政策目标的蓝图。实际上，以上五种界定相互之间并不产生冲突，差异在于理解的角度不同，这对我们全面理解政策工具的内涵具有重要的启示意义。当然，以上五种含义中并没有明确指出政策工具的本质内容，在我们看来，政策工具的本质内容主要体现在两个方面：
第一，政策工具的本质内容是政府实现政策目标的行动机制。一般来讲，机制是指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程或方式。但如果以制度为参照体系的话，制度包括组织制度和工作制度，机制就是制度的具体实施，包括某项制度和具体工作如何启动，不同部门、不同层级如何互动、沟通，工作绩效如何评估，以及在评估基础上如何通过激励和惩罚对行为者进行反馈，并从而使行为和制度进行调整和修改。政策工具作为政府实现政策目标的具体活动机制，抽象地讲，主要是指政府行动系统的部分及其相互作用的过程或方式。具体地讲，政府的具体活动机制是指在通常情况下，服务系统按照某种规则组织起来，选择一定的媒介，向公众提供某种物品或服务活动。规则、组织系统、媒介和行动的固定结合，就形成了一种行动机制。其中，政府的行动系统和服务系统是主体，规则、组织系统、媒介等可以理解为动力，而向公众提供某种物品或服务活动是目的，政府的活动和行动本身则是过程的体现。显然，作为实现政策目标的行动机制是一种行动体系，包括诸多的要素，并且各要素之间相互作用。
第二，政策工具的本质内容体现为制度规则的组合和具体的制度安排。从新制度主义的观点来看，工具就是制度（institutions）。制度是分层次的，有宏观制度和微观制度，有制度环境和制度安排，等等。但就政策工具而言，它不是宏观制度，而是微观制度。不是制度环境，而是制度安排。制度安排区别于制度结构和制度环境。所谓制度结构，一般是指一个社会中存在的各种各样的具体制度的综合，正式制度与非正式制度的总和就构成了制度结构。不同的具体制度在社会的制度结构中所起的作用是不同的，新制度主义学派通常把制度结构中一系列用来建立生产、交换与分配基础的政治、社会、法律基础规则称为制度环境。制度安排是新制度经济学家经常使用并且很容易与制度混同的一个概念。相对于“制度”概念而言，制度安排可以被定义为管束特定行为模型和关系的一套行为规则。罗纳德·科斯等曾说：“一项制度安排，是支配经济单位之间可能合作与竞争方式的一种安排，制度安排可能最接近于‘制度’一词的最通常使用的含义了。”进而言之，制度安排就是制度的具体化或者说是操作层次上的制度或者规则。由此可见，政策工具的本质内容其实就是制度的具体化或者说是操作层次的制度或者规则。把政策工具理解成为一种具体化的制度规则可以使我们更好地把握工具的实体内容，否则我们所看到的只能是一个个独立的政府在行动，而看不到政策工具的存在。
此外，从主体上来理解，政策工具的选择者和运用者是执政党和政府部门。收税这类政策工具，因为由政府及其部门直接掌控在手中，因此政府可以随时选择和运用。但像家庭、社区、私人企业这类的自愿性政策工具，虽然不是由政府直接掌控，但是政府依然是这类政策工具的选择者和运用者。例如，政府倡导儿女赡养老人，实际上是选择和运用了家庭这一自愿性工具去解决一部分老年人的养老保险问题。至于执政党来说，执政党可以通过其组建的政府来发挥作用，从而可以直接或间接地选择和运用政策工具。总之，从主体上来看，执政党和政府部门是政策工具的选择和运用者。二、政策工具是政府提高环境治理绩效的关键机制
国家（政府）是人类社会最伟大的制度发明，在从传统国家走向现代国家的现代化的历史运动中，围绕公共产品供给与服务的公共事务活动，国家（政府）治理模式也经历了一个从统治到管理再到治理的转变过程。在传统的封建主义与资本主义国家中，国家无论在观念还是在行动上，更多地体现为一种维护统治阶级利益和权力的工具，因此，这一阶段国家（政府）公共事务的治理活动在本质上是一种国家统治活动。进入现代国家（资本主义社会）的早期，由于当时的公共事务管理者对政府与市场、政府与社会关系没有很好地理顺，因此，对于公共物品的供给与服务的公共事务活动往往被框定在国家（政府）这一公共权威机构中。如此一来，对公共事务的治理在本质上就简单地成为国家（政府）单向的管理活动，国家（政府）之外的市场和社会自然在公共产品的供给与服务中不能开发和实现其应有的治理功能。但自19世纪末以来，西方社会先后经历市场失灵和政府失灵，20世纪70年代后，“越来越越多的人热衷于以治理机制应对于市场和（或）国家协调的失败”，在此种背景下，国家（政府）治理模式应运而生。有学者对现代国家治理模式的五大特征作了归纳，即治理主体的多元化、治理客体的立体化、治理目标的人本化、治理方式的规范化、治理手段的文明化。由上可见，国家（政府）治理模式的兴起从根本上是为了更好地解决“政府失灵”和“市场失灵”带来的公共产品供给的效率低下和官僚主义问题。当然，国家治理模式的盛行并不意味着它可以解决任何公共问题，它还在不断地探索和建构过程当中。
对于中国而言，尽管“治理”理论和治理话语首先从西方产生，但这并不意味着当代中国对国家治理模式的实践探索毫无作为。事实上，改革开放以来，出于对“文化大革命”的沉痛反思以及为了适应经济社会发展的需要，在政党治理领域、政府治理领域、社会治理领域我国作了很多探索。环境资源是典型的公共产品，这就决定了环境治理是政府治理的重要领域和重要问题，但我国政府的环境治理也经历了一个模式转变的过程。齐晔把我国的环境治理模式或者说发展阶段划分为三个层次，即环境行政层次、环境规制层次和环境治理层次。环境行政层次是指政府仅仅用行政手段来治理环境，这发生在我国环境保护工作的开始阶段，也就是环境保护的相关法律尚未建立之际；随着我国环境保护相关法律的建立，我国政府针对环境问题的治理开始演变到环境行政和环境执法两方面联合起来的层次，也就是环境规制层次；20世纪90年代以来，特别是1992年“联合国环境与发展大会”以来，各国在环境管理理论、方法和手段的研究、推广和应用上取得了很大进展，我国政府对环境问题的治理也发展到多部门参与、多手段共用、多领域综合的环境治理阶段。
从本质上来看，环境治理是指以政府为核心的多元主体针对环境公共问题，通过采取各种制度、技术和工具等途径来共同合作以实现环境治理目标的过程。其中，政府既包括中央政府，也包括地方政府，但在单一制形式下，中央政府往往是环境政策目标的决策者，而地方政府则是中央政府实现环境政策目标的执行者和贯彻者。但环境治理目标如何衡量？一般来说，衡量环境治理目标实现程度的过程就是环境绩效（enviromental performance）评估的过程。所谓环境绩效，是指环境管理与环境保护的实际成绩和效果，它与“环境形式”“环境状况”等词有相近之处，但也有区别，环境绩效主要是表示与工作努力程度有关的实际环境后果。环境绩效一般由政府评价，也可以由民间组织或国外机构评价。不过，由于环境是一个由多种要素组成的复杂系统，同时环境又非独立存在，而是与社会紧密联系、相互作用的，因此影响环境绩效的因素很多，衡量环境绩效也是一个复杂的过程，要对环境绩效作出一个完全科学化的评估是很难的，但科学的评估仍是必不可少的。如宋国君指出，在环境绩效评价中，“所有的评价，都围绕政策目标展开，所有的标准，也都用来衡量实现目标的某一个方面，包括实现目标的程度（确定性标准），实现目标的效率，能否持续改进（这就包含了用时间尺度去衡量实现目标好坏的概念）以及公平性等，以评价环境政策手段是否真正为政策目标服务。”正因如此，我们可以认为，环境绩效评估的过程也就是环境治理政策目标实现的评估过程。环境治理绩效的重要性确定之后，首要的问题就是如何去提高地方政府的环境治理绩效。从治理角度来看，由于环境治理是一个由治理结构、治理制度、治理工具和治理技术等共同作用的系统工程，因此环境治理绩效既取决于治理结构、治理制度和治理技术，同时也取决于治理工具。在某种程度上讲，相比于环境治理结构、治理制度和治理技术等治理要素，地方政府的环境政策工具却是提高环境治理绩效的关键机制。其理由是：
第一，地方政府环境政策工具选择和应用的过程就是环境政策执行的过程。公共政策理论认为，一项公共政策的成功，要依赖于它的有效监测、问题认定和正确的制定，但更重要的是它要得到正确的执行。这表明政策执行对一个公共政策目标的实现具有十分重要的作用。巧合的是，政策工具的选择和应用并不是发生在政策制定的环节，也就是说不是发生在政策目标确定的环节。相反，在政策执行专家眼里，政策工具的选择和应用主要是发生在政策执行的阶段。在他们看来，政策执行主要有三种途径，第一种途径是“自上而下的途径”，第二种途径是“自下而上的途径”，而政策工具的选择和应用则是政策执行的第三种途径。这一途径其实是一种上下混合的政策执行途径，政策执行的过程是一种把各种政府工具应用到政策设计中的具体案例的过程。由此可见，作为政策执行重要载体的政策工具对于公共政策目标的实现具有关键性的作用。在环境治理的过程中，在治理主体结构、制度和技术既定的条件下，地方政府环境政策工具的选择和应用的过程也就是环境政策执行的过程。此外，环境政策工具选择和应用的效果决定了环境政策目标实现的程度，也就是说决定着环境治理的绩效。
第二，地方政府的环境政策工具是提高环境治理绩效的重要制度安排。如前所述，制度是分层次的，政策工具则是具体化的制度安排，是一种操作性强的微观层次的制度安排，没有具体化，好的制度安排就不会有好的激励约束机制，就无法把抽象的目标真正地具体落实。对环境治理而言，环境政策工具的本质内容就是环境治理的具体制度安排，好的环境政策工具就是一种好的“制度安排”，就会对环境治理产生积极影响。如果没有可供实施和操作的制度安排和政策规定的话，环境政策就只是一种理念，不能进入实践。而没有这种实践，当然没有相应的环境绩效。如“自愿工具”就在原来的政府、市场的结构中很好地引入了公众参与的因素，变原来的“双方博弈”为“三方博弈”，更多参与者的加入使得这种博弈更加激烈，也意味着更加公平，博弈产生的“制度安排”会更加符合公众的利益。与此同时，我们发现，一旦在国家层面关于环境治理的法律法规已经相对完善后，就很难通过实施出台新的法律法规来改善环境治理的结果，而更为有效的办法是由地方各级政府来完善具体相关法律法规，优化环境治理的政策工具与手段。正因如此，我们可以认为，地方政府的环境政策工具是提高环境治理绩效的重要制度安排。
第三，环境政策工具是地方政府构建多中心环境治理结构的重要手段。有学者把环境政策工具大体分为三种类型，即管制型工具、市场型工具和社会型工具。管制型工具意味着环境治理的核心主体是政府，而市场型工具的核心主体是市场，社会型工具的核心作用主体则是公众。为了有效地解决环境问题则需要多方合作、共同作用。而这一多方合作、共同作用的过程的治理结构模式就是多中心的治理模式。由此可见，在环境治理过程中，地方政府如果能够有机地选择各类环境政策工具和应用组合性的环境政策工具，就能够构建起多中心的环境治理结构，从而更好地实现环境治理的“善治”效果。第四节我国地方政府环境政策工具的类型与演进
我国地方政府的环境政策工具的设计渊源主要有三个：一是中央政府既定的政策工具类型和政策要求；二是对西方发达国家政策工具类型的借鉴；三是根据地方实际情况和环境治理的需求而作出的政策工具设计。这三个渊源在很大程度上规定了我国地方政府环境政策工具的种类及其演进特征。一、环境政策工具的含义与类型
政策工具是人们为解决某一社会问题或达成一定的政策目标而采用的具体方式和手段，那么环境政策工具则是人们为解决环境问题或达成一定的环境政策目标而采用的具体方式和手段。政策工具的本质内容是行动机制和制度安排。那么环境政策工具的本质内容也就是环境治理的行动机制和具体的制度安排（政策安排）。在夏光看来，环境政策安排是环境政策的具体实现形式，也就是某一项环境政策是如何设计和应用的。例如排污收费政策包含哪些规定，如何进行操作等，这就是一种环境政策安排。简单地说，环境政策安排就是通过管束某种特定的环境行为而调节利益的一套规则或者说一套“约束”。可见，环境政策工具相对于宏观的经济政治制度或者体制而言，是一种环境治理的行动机制和具体的制度安排。
环境政策工具是实现环境政策目标的桥梁与中介，正因如此，自20世纪50年代以来，面对全球环境恶化的趋势，世界各国政府开始设计、选择和应用各种类型的环境政策工具来治理环境。从全球视野来看，世界各国环境政策工具变迁大体经历了如下演变轨迹：首先，各国政府主要依靠强制的命令控制政策工具来纠正环境的外部性；其次，20世纪80年代后，命令控制工具在某些情况下导致的高成本、低效率受到了广泛批评，基于市场的经济激励型环境政策工具开始得到重视；再次，20世纪90年代以来，以信息披露为特点的环境政策工具创新成为这一阶段的标志。这三个阶段的工具通常被称为命令控制型环境政策工具、基于市场的经济激励型环境政策工具和信息披露型环境政策工具。不过，在环境政策的相关文献中，学者们根据各自不同的角度，对上述三个阶段的环境政策工具提出了不同的划分方式并作出具体的分类，目前有“二分法”“三分法”和“四分法”等。在本书中并不把这些分类的内容一一列举，只是选择其中影响最大的分类法及其内容进行介绍，即世界银行对环境政策工具的分类。根据世界银行1997年的年度报告，它把环境政策工具划分为四类：利用市场、创建市场、环境管制和公众参与。各类环境政策的基本内容见表2-1所列。表2-1 环境政策工具资料来源：世界银行1997年度报告。
1．利用市场（using markets）
这种方式主要是基于税收（庇古税）的思想而实施的，即利用市场和价格信号去制定有关的合适的资源配置政策。利用市场的手段主要包括补贴削减、针对排污、投入和产出的环境税费、使用者收费（税或费），执行债券、押金—退款制度和有指标的补贴。该工具还包括退还的排污费和信贷津贴。在改善环境管理中最为有力的政策是利用市场与价格信号来适当配置资源。环境资源定价过低主要体现在两个方面：一是许多补贴实际上降低了过度开发或污染环境的成本；二是市场价格通常只反映私人成本，而忽视了因污染物排放而造成的其他损害。因此，利用市场就要一方面放开市场价格，另一方面又不仅仅局限于放开市场价格。只要市场是自由的而且是有竞争的，利用市场就是一条能够降低实现环境目标的经济成本的有效途径。
2．创建市场（creating markets）
这种方式主要是基于科斯定理的思想而实施的，即通过界定资源环境产权、建立可交易的许可证和排污权、建立国际补偿体系等途径，以较低的管理成本来解决资源和环境问题。常见的方式主要包括产权建立、私有化和权力分散、可交易的许可证和排污权以及国际补偿制度等。创建市场是缓解缺乏环境资源与服务市场这个危及可持续发展问题的最为持久和最为普遍的一条途径。土地、水和伐木特许权的产权建立为更好地资源管理提供了关键的刺激作用。私有化和权利分散在促使许多环境管理工作从那些缺乏资金的政府部门转移到商业化运作过程中发挥了重要作用。可交易的许可证与排污权促进了环境资源市场的建立，鼓励了对资源的有效使用并培养了关于这些资源是稀缺的与有价值的这种认识。各种不同的国际补偿制度扩展了跨国界的环境资源和市场的概念，它们允许厂商和机构通过在全国最便宜的地方购买削减信用以实现环境目标。
3．环境管制（enviromental regulations）
这又称为命令控制手段。这种方式主要基于制定环境标准的理论，即通过颁布有关环境法规和标准来管理环境，是解决环境问题最常用的方式，主要有标准、禁令、许可证和配额等。规章制度是解决环境问题最常见的方法，但是必须审慎地应用，因为它们要求花费巨大的直接成本和间接成本。标准、禁令、许可证和配额常常为政策制定者所偏爱，这是由于它们能够保证结果的确定性。但是，如果不采取严格的监督和执法措施，这种确定性就难以实现。
4．鼓励公众参与(engaging the pubic)
即通过宣传、公告等形式，引导公众或组织自觉参与环境保护。在形成有效行动的政治意愿方面，信息公开、社区压力和公众参与是
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