作者：顾朝林
出版社：清华大学出版社
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多规融合的空间规划试读：
前言
2014年12月，在北京召开的中央经济工作会议提出了2015年经济工作的五大主要任务，优化经济发展空间格局是其中之一，明确指出“要加快规划体制改革，健全空间规划体系，积极推进市县‘多规合一’”。可以认为，“十三五”期间，“多规合一”和健全空间规划体系是核心内容的一部分。所谓“多规合一”，就是实现国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划、环境保护规划、综合交通体系规划等“类空间规划”之间在规划目标、规划区范围、规划期限、基础数据和标准的相互“融合”。所谓“健全空间规划体系”，就是在原有的几个“类空间规划”基础上，整合成一个规划；或在这些“类空间规划”的基础上，将“空间规划”元素抽取出来，形成一个高于这些规划，能够实现“一级政府、一本规划、一张蓝图”的城市或区域总体规划，这就是本书所说的“多规融合的区域规划”。
然而，由于中国处在计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型期，各项法规和部门事权已经具有相当的基础，尽管这些规划已具有明显的目标、规划理论、编制方法和实施途径的趋同，导致了规划内容交叉冲突、实施和协调难度大及规划现象严重等问题，但在“十三五”期间采取“多规合一”的全新的规划编制变革体系是不现实的，主要存在宪法、法规和技术人员等多重难以逾越的制度障碍和困难。
据此，基于“多规合一”的规划体制采取渐变的规划编制办法，在现状国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划、环境保护规划等基础上，可以由地方政府领导组织主要政府部门，将“空间规划”元素抽取出来，形成一个高于这些规划，编制“多规融合”的“区域发展总体规划”，作为各区未来一段时间的“发展蓝图”，各区行政部门以此作为编制“十三五”规划的依据，基于“多规融合”编制各自的国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划、城市环境总体规划等，实现“一级政府、一本规划、一张蓝图”的规划编制改革要求。
本书系统研究了中国国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划、环境保护规划等“类空间”规划等“多规”分立及其演化过程，肯定了各项规划的历史地位和发挥的专业智慧作用。本书也系统研究中国台湾地区和国外的空间规划类型和特色，探索中国新时期可能借鉴的部分。基于“先多规融合，再多规合一”的思路，提出基于“多规融合”的区域发展总体规划编制框架，并对经济“新常态”背景下“多规融合”的内容、方法和技术进行了研究，为“一级政府、一本规划、一张蓝图”提供科学技术支撑。本书还应用这一空间规划理论框架进行了南京市溧水区案例尝试，也就主体功能区规划与城市规划的协同进行了深入研究。
中国正处在从社会主义市场经济体制向“尽量让市场发挥更多的作用”和经济发展“新常态”，以及开始“走出去”的经济全球化时期，改革在计划经济体制基础上形成的各类规划编制制度安排非常必要，也任重而道远。本书只是推进规划制度改革的不成熟的探索研究成果，不足之处，敬请谅解。
本书得以成稿，首先感谢博士生韩青与我三年的合作研究，完成国家科技支撑计划项目（编号：2008BAH31B05）“主体功能区规划与部门规划一致性评价与协同规划技术研究”，同时感谢工作室所有员工，特别是牛品一、张兆欣等，共同完成了南京市溧水区发展规划和南京市“十三五”规划前期研究重大课题“多规合一试点的实践探索研究”，没有他们的辛勤工作和协同研究，完成这样的成果几乎是不可能的。当然，还需要感谢支持从事这些探索研究的国家发展和改革委员会、科学技术部、南京市发展和改革委员会和南京溧水区人民政府，以及袁禧禄、金凤君、孙志高、曹旭峰、洪礼来、张春生等朋友的支持和帮助。本书的出版也要感谢清华大学出版社周莉桦编辑的无私帮助。2015年6月于汤山第一编理论篇多规融合的空间规划
2014年，《国家新型城镇化规划》明确提出“推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等‘多规合一’”。同年12月的中央经济工作会议进一步要求：加快规划体制改革，健全空间规划体系，积极推进市县“多规合一”。为什么在推进面向市场经济体制改革过程中如此强调“多规合一”？这些规划的历史地位如何？它们演化过程又是怎样的呢？一、区域问题及其管理与控制
改革开放30年的经济快速增长促进了城市与区域发展，也因此带来了区域发展不均衡、城乡差距和贫富差距扩大等许多发展问题，尤其是滋生了系列区域问题（图1）。若不能有效解决这些区域问题，就可能会衍生出导致城市与区域发展的竞争力下降的系列社会问题，进而影响到投资环境和人居环境（顾朝林，2007）。
中共十六届三中全会提出坚持“五个统筹”、“科学发展观”和“以人为本”的指导思想。在“十一五”规划中明确提出将国土空间进行主体功能区规划，划分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区。在党的十七大报告中提出按照主体功能区的要求完善区域政策。为了适应这些新的需求和变化，2007年全国人民代表大会通过《城乡规划法》，城乡规划空间范围也由城区延展到乡村地区。但从实际看，城市总体规划、土地利用规划和主体功能区划规划在空间上存在一致性和不一致性，因其空间“管制”的目标不同，也存在相互矛盾和不协调的现象。由于经济快速发展和区域不平衡发展，也导致了一系列区域发展问题，针对区域问题的空间规划也显得越来越重要。图1 区域问题衍生发展失衡结果[1]1．区域经济快速增长导致区域不协调发展
30多年里，中国GDP居世界位次由1978年的第10位上升到目前的第2位，实现了年均9.8%的经济增长速度。区域经济高速增长也带来对区域内有限发展空间和资源的争夺，导致了一系列资源、环境与生态问题。在全国665个城市中，有300多个城市缺水，114个城市严重缺水，地下水的开采过量造成了大面积地下水位下降。影响区域整体优势发挥和竞争力提升的瓶颈就是区域发展的不协调，区域协调成为解决各种区域问题的出路。马凯（2006）认为区域发展不协调是人口、经济、资源环境之间的空间失衡，而不是简单的GDP差距。
中国的城镇化已经被认为是21世纪世界上最具影响的两大事件之一[2]。2009年，中国城镇化水平已达46.7%，在未来几年将超过50%。构建和谐的人居环境，提高整体社会文明和福祉，实现可持续发展，这是在关键时期所面临的重要任务。在当前经济发展条件下，我们应该如何引导城市和区域空间健康良性发展？吴良镛院士倡导的人居环境科学为应对这些问题和挑战提供了一种科学研究的框架和方法，推动了中国人居环境建设和研究的持续开展。但是人居环境建设和可持续发展仍面临系列纷繁复杂的问题与挑战，不少科学问题需要研究。2．空间规划编制体系存在相对混乱状态
区域协调在个体之间的协调和公共领域的协调具有调节的复杂性。武廷海（2006）认为“区域规划在引导和协调区域变化与发展方面具有较强作用，是区域层面结合发展需要与资源状况的空间计划与行动”。萨伦巴（1986）认为区域规划是门建立在科学原则基础上的实用艺术，能组织和恢复空间秩序并能形成满意环境。
但是试图解决区域协调矛盾的空间规划体系存在编制与管理的无序状态。多种不同主体单位承担的不同规划形式成为各部门进行空间管治的有效手段，空间规划成为各类空间资源利用的约束和规范，也由此成为识别各类空间区域的依据和标准。虽然各类空间规划均基于对空间要素属性的认知，但是不同空间规划形成了不同的技术标准与编制规则，不同的空间规划也归属于不同的职能部门分别进行研究、编制、实施和执行，并形成了系列的控制性指标。目前不同空间规划存在着不断拓展规划内容的趋向，而且指标体系也没有进行衔接和协调，各种规划在同一城市空间存在较大的差异性，并因此形成各种冲突和矛盾。于是规划体系中存在着“规划体系紊乱、规划数量过多、规划功能定位不清晰的突出问题”（王凯，2006），反映出目前中国空间规划编制体系的状态。3．“多规”是形成国家区域空间结构的重要基础
1949年新中国成立以来，根据“大政府、小社会”的政府管理模式，经济、社会、建设、土地、环境、交通和能源等不同政府部门划分，形成了按部门编制部门规划或计划的传统，涉及空间要素的有城市总体规划、国民经济和社会发展规划、土地利用规划、环境和生态保护规划、交通规划等，它们形成国家区域空间结构的重要基础。4．主体功能区规划可以成为区域协调重要手段
为了协调资源、环境、人口和发展问题，国家在“十一五”期间，进行主体功能区规划尝试。所谓功能区（functional region），在1920年由地理学家提出，主要思想就是将联系加入到均质性中作为区别区域的基础，强调区域内外联系，由此所引出的空间组织（spatial organization）已为观察社会不同层次的紧迫问题提供了有用的观点（苏珊·汉森，2009）。传统功能区划以地域分异规律为指导，以定量与全覆盖区划为主，根据区域发展的统一性、区域空间的完整性和区域发展要素的一致性，逐级划分或合并地域单元，并按照从属关系建立地域等级系统，容易形成超大重点发展区，激发区域问题恶化。主体功能区重新界定区划原则，在地理区划的基础之上，考虑特定区域在高一级区域经济、社会、生态发展中的地位和作用，划分出具有某种主导功能的区域单元并依据其从属关系构成一定单位等级系统的区域划分方法（米文宝，等，2009），是促进区域协调发展的一个新思路（马凯，2006）[3]，是功能区划方法的创新。姜安印（2007）认为主体功能区规划是目前区域发展空间秩序的再造，主体功能区规划不是整合现存各类空间规划形成的一个新规划，而是框架性规划，因此自身不具备落实空间管制方案的手段，有必要与现有空间规划形成协调关系（史育龙，2008）．它使国家空间规划体系变得更加密实，也是针对中国现行空间规划相互割裂的一种尝试性统筹与策略性完善（王金岩，2008）。
2010年6月12日，国务院审议通过《全国主体功能区规划》。要求树立新的开发理念，把以人为本、提高全体人民生活质量、增强可持续发展能力作为基本原则，坚持优化结构、保护自然、集约开发、协调开发、陆海统筹，科学开发国土空间，构建城市化战略格局、农业发展战略格局和生态安全战略格局，实现空间开发格局清晰、空间结构优化、空间利用效率提高、基本公共服务差距缩小和可持续发展能力增强的目标。2011年，“十二五”规划第六十二章中提出：“以国民经济和社会发展总体规划为统领，以主体功能区规划为基础，以专项规划、国土规划和土地利用规划、区域规划、城市规划为支撑，形成各类规划定位清晰、功能互补、统一衔接的规划体系。”由此可见，城市规划与主体功能区规划的关系就是基础与支撑的关系。可以说主体功能区是解决区域问题而进行的导向性区域划分，可以成为区域协调的重要手段。面对比较混杂的国家空间规划体系，顾朝林（2007）认为应该将主体功能区规划分区作为发展政策区，形成三规[4]合一的空间前置平台。二、多规分立与趋同
在旧中国，长期实行封建国家制度，政府为百姓所养，政府管理主要是收取来自百姓的赋税，维持政权运行，不需要国家经济和社会发展规划。城市发展就是城市建设，只需要成为传统中国文化的象征和符号，而并不将民生、发展放在优先位置，因此即使古代城市有城市规划，也只是在城市建设过程中贯彻和突出传统中国哲学、文化、艺术、威权的张本，并不真正是城市建设的蓝图。直到民国后期，我国沿海半封建半殖民地城市才有外国城市规划师帮助编制具有现代意义的城市总体规划。土地基本属于地主和封建王朝所有，以农为本，也不需要土地利用规划。到1949年新中国成立之初，由于计划经济体制和全社会全领域管理的需要，采取了“大政府、小社会”的政府管理模式，经济、社会、建设、土地、环境、交通和能源等划分为不同的政府部门。为了实现经济和社会发展目标，各部门都在为了“发展”编制各自的部门规划或计划，涉及空间要素的有城市总体规划、国民经济和社会发展规划、土地利用规划、环境和生态保护规划、交通规划等。随着资源、环境和生态问题的加剧，这些“类空间”规划显得越来越重要。然而，进入2010年以后，人口—资源—环境—生态—可持续发展成为经济、社会、建设、土地、环境、交通和能源等多部门规划必须考虑的首要问题，这些原来以部门为主的规划均纷纷走向综合，接近国外的空间规划或区域规划，我们称为“类空间规划”。概括这个过程大致可以分为以下四个不同的时期。（一）计划经济时期的国民经济计划和城市总体规划
新中国成立到改革开放前是中国的计划经济时期（1949—1978），也是中国国民经济计划和城市总体规划的初创时期。1．苏联版的国民经济计划
1949－1952年是国家战后恢复时期。1953年，中国开始学习苏联计划经济体制，将国民经济各部门联结成为一个有机的整体，实现社会化大生产，因而客观上要求它们之间保持一定的比例关系。在这一时期，国民经济计划是指令性的，规划目标的实现主要靠政府靠行政命令，规划内容主要集中于工农业产品产量和建立独立完整的工业体系。社会发展及第三产业在当时不属于生产领域，因此没有纳入规划（杨伟民，2003）。到1978年，共编制了五次国民经济计划。“一五”（1953—1957）计划以苏联156项援助项目为中心、由694个大中型工业建设项目组成。“二五”（1958—1962）计划由于“一五”计划完成，助长了盲目乐观情绪，提出“十五年赶超英美”口号并形成“大跃进”运动，后又因此导致“反右倾”运动，导致国民经济比例关系严重失调。“三五”（1966—1970）计划立足于对付苏联发动的战争，把国防建设放在第一位，加强了“三线”地区建设。“四五”（1971—1975）计划国民经济发展已经严重失调，为了维持基本生活需求，注重粮食、棉花、钢铁、煤炭、发电量和铁路货运量的规划。“五五”（1976—1985）计划由于“左”的思想指导还未得到纠正，提出的计划指标严重脱离实际和投资能力被终止。因此，可以说，在中国实施计划经济体制的前30年，除“一五”计划外，后四个“五年计划”均是不成功的计划。2．落实国民经济计划的城市规划“一五”时期，城市规划也在全面学习苏联城市规划模式的基础上，以国民经济计划为依据，配合重点工程建设，全面组织城市的生产和生活，编制内容相对简单，也具体可行，“指导思想明确和清晰，……具备综合协调、统领建设的地位和职能。从重大工业项目的联合选址，到处理好工业项目与城市的关系、基础设施的配套建设，乃至原有城市的改扩建、各项建设的标准制定等，都发挥了及其重要的综合指导作用，为新中国工业体系的迅速建立做出了积极贡献”（陈晓丽，2007）。到1959年，全国设市城市199个，先后有180个城市、1400个城镇编制了城市（镇）总体规划（宋家泰，等，1985）。然而，1960年桂林会议后，也开始了城市建设的“大跃进”，城市规划指导思想偏离城市发展的内在规律，盲目冒进取代科学规划和决策，城市规划的科学性受到质疑。1960年全国计划会议宣布三年不进行城镇规划（杨伟民，2003）。1962年为了强调规划的科学决策，纷纷将城市规划设计院改名为城市规划设计研究院。1964年，“建设”作为一个经济部门划归国家经济委员会领导，城市规划设计研究院不是物质生产单位，被合并到城市规划局，科研人员和编制被大幅裁撤，业务职能被限定在“只搞调查研究，不领导规划业务”。高等院校也停办了城市规划专业。在“文革”时期，城市规划则进一步被废止。从总体上，这一时期的城市规划是全面学习城市规划理论和方法，不仅考虑生产布局，同时也安排生活居住的各项措施（杨伟民，2003），是“从属于国民经济计划的一个组成部分，是对国民经济发展计划单向、被动的空间落实，是经济计划的解释、补充或延伸，或者说是经济计划的空间图解”（张京祥，罗震东，2013）。3．“两规”之间的分工与协调
综上所述，不难看出，初创的中国国民经济计划和城市规划，主要是学习和照搬了苏联的国民经济计划和城市规划编制体制。国民经济五年计划是计划经济体制根本保证，因此包括了生产、资源分配以及产品消费各方面的计划，同时需要对重大建设项目、生产力分布和国民经济重要比例关系等做出安排，以达到全社会范围内人力、物力和财力的集中调配，在兼顾效率与公平原则下保证经济和社会的协调发展。城市总体规划是“对一定时期内城市性质、发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署和实施措施”。国民经济计划和城市规划两者主次分明，分工明确，为国家经济、社会和城市建设勾画蓝图（表1）。但是，值得注意的是，除了“一五”时期外，两种规划都或多或少受到“大跃进”思潮的影响，均未能对国民经济和城市建设真正发挥指导作用。表１ 计划经济时期类空间规划比较分析（1953－1980）（二）改革开放初期“三规”搭建吸引投资的环境平台
1978年，中共十一届三中全会确定“改革开放”政策，为规划编制注入新的活力，并提出新的要求。为了吸引国外资本、技术、管理经验和企业，营造良好的投资环境，中国规划学者和规划师开始学习西方国家的规划理论和方法，在经济、建设、土地、环境等政府事权分立的制度框架条件下，为了激发资本、土地、劳动力、技术和政策对经济和社会发展的拉动作用，满足改革开放需要而发展了“问题导向型规划”和“目标导向型规划”。1．迈向综合型的国民经济和社会发展计划
这一时期的国民经济计划，总结了前五次国民经济计划重物质生产轻科学教育导致生产工艺落后、产量偏低、不能满足国家基本物质消费需求的现实，“六五”计划开始关注科技、教育等社会要素，着重解决农业、能源、交通、教育和科学问题，将国民经济计划也易名为国民经济和社会发展计划，第三产业、生态环境、资源保护被纳入规划中（杨伟民，2003）。“七五”计划提出“中国特色新型社会主义经济体制”、保持稳定增长和改善城乡人民生活，“发展”也从片面追求工业特别是重工业产值产量的增长转向注重农轻重协调发展、注重经济和社会的“全面发展”，国民经济和社会发展计划编制也从农村经济转向城市经济，从经济规划转向综合规划（杨伟民，2003）。经济增长速度最初用国民生产总值（GNP）后来改为国内生产总值（GDP）作为衡量总量的指标，并开始进行产业结构和产业政策研究。“七五”计划的实施取得了巨大的成功，GDP年增长率达到7.9%，提前实现了第一个翻番，人民生活基本解决了温饱问题。2．“以经济建设为中心”的城市规划
1978年，党的十一届三中全会使城镇规划工作进入新阶段。首先，全国集中一批技术力量编制遭受地震灾害严重破坏的唐山市重建规划，这是全面重新展开城市规划工作的先声。其后，江苏、湖北、山东、湖南、江西等省区将城市规划提到议事日程，但城市规划技术人员严重缺乏，全国仅11所大学开设城市规划专业，全国每年招收大学生不超出400人。1980年，在国家建委领导下召开了全国城市规划工作会议，确定了城市规划在城市建设中的“龙头”地位，重建了中国城市规划设计研究院，并在同济大学城市规划专业的基础上又在武汉、苏州兴办城市建设与环境保护学院建设了城市规划专业，开始编制经济特区、经济技术开发区、高新技术开发区及其相关的城市总体规划，城市规划进入第二个春天。城市规划定位在“促进经济建设和社会的全面协调发展”，实际工作围绕“以经济建设为中心”（陈晓丽，2007），对城镇土地的开发和利用、住宅商品化、城市经济效益等进行了研究。城市规划师对城市功能的认识开始跳出“重生产轻生活”圈子，关注城市生活区、基础设施、社会服务设施的配套建设（陈晓丽，2007）。1982年国务院公布第一批24个国家级历史文化名城名单，也开启了对历史文化空间的保护规划。这一时期，一方面，基于地理学科的宏观尺度，长于系统综合、注重研究分析的“经济地理与城乡区域规划”的理科传统介入城市规划领域，认识到城市与区域空间不再是计划经济时期的无交换价值和被动承载生产活动的“容器”，而是一种具有一定经济价值的要素，城市规划开始朝“科学化”转向；另一方面，引进西方发达国家的分区（zoning）和中国香港地区的法定图则编制理论和方法，开展城市控制性详细规划编制的探索和实践（张京祥，罗震东，2013）。3．先天不足的中国特色“区域规划”
到20世纪80年代，由于发挥中心城市的作用带动区域发展的需要，中国长期缺失的区域规划开始得到关注。
——为城市总体规划服务的城镇体系规划。20世纪70年代末至80年代初，城市规划师为避免“就城市论城市”，学习经济和社会分析，将产业、用地、重大基础设施纳入城市规划，创造了中国特色的城镇体系规划（张京祥，罗震东，2013）。城镇体系规划的基本内容归纳为结构与网络，即：城镇体系的地域空间结构、等级规模结构、职能类型结构及网络系统组织，简称“三结构一网络”（宋家泰，顾朝林，1988），主要解决城市总体规划中的城市性质和功能定位、发展规模、用地发展方向和空间布局结构等宏观问题。城镇体系规划是法定规划，确立了与政府事权相对应的责权明晰的规划体系，也初步奠定一级政府、一级事权、一本规划的制度基础，分为全国、省区和城市三个层面，但因实施主体为城市建设部门规划实施大打折扣。
——国土开发与整治规划。这一时期，我国的改革开放格局已经确立，国家开始关注发展战略问题，尤其是水、土、矿产等资源在国家发展中的作用，从而推动了国土开发与整治工作。1981年，全国五届人大四次会议政府工作报告提出，“水是一种极为重要的资源，……过去我们对这一点重视得很不够。……必须同整个国土的整治结合起来，……做出合理利用的规划。”同年4月，中共中央书记处第97次会议决定：“建委的任务不能只管基建项目，而且应该管土地利用、土地开发、综合开发、地区开发、整治环境、大河流开发、要搞立法，搞规划。”当年，中国成立了国土资源局，隶属于国家建设委员会。1982年3月，国家建设委员会发布《关于印发京津唐地区国土规划纲要研究课题讨论会综合简报和研究课题的通知》，同时还在6个典型地区组织开展了国土规划试点。仅1个月以后，国务院决定由国家计划委员会接管国土工作，随后国土资源局也从城乡建设与环保部转移到国家计划委员会，成立了国土规划司，主导全国的国土规划工作，编制了《全国国土总体规划纲要（1985-2020）》和26块国土开发重点地区规划，《全国国土总体规划纲要》在1985—1987年经多次修改后因附录项目库最终未获全国人大通过，因此国土规划工作也就进入低潮时期。
——面向土地开发的土地利用规划。与此同时，土地和银行信贷成为这一时期对外开放、吸引外资的两个激发和调控因素。为了遏制土地浪费，1986年国家成立土地管理局并颁布《中华人民共和国土地管理法（1986）》，规定“城市规划和土地利用总体规划应当协调，在城市规划区内，土地利用应当符合城市规划。”因此，编制的第一轮土地利用规划主要面对城市规划区外的农村土地，规划重点也在土地承载潜力研究、耕地开发治理、城镇用地预测研究等。
然而，这三种“区域性规划”，尽管规划理念和方法均来自学习西方国家规划经验，但由于与中国实际的按部门划分的行政管理体制“水土不服”，表现为“先天不足”的“早产儿”状态。城镇体系规划是由于缺失区域规划而产生的，一开始就具有中国特色和问题与目标导向性，为城市总体规划编制服务，仅具有“规划研究”价值不强调“规划实施”。就科学性而言，以城镇体系规划为技术平台进行“多规合一”更有基础，但转变角色成为统领性的区域空间规划仍需取长补短（张泉，刘剑，2014）。从长远的角度看，城镇体系规划是中国规划体系中的权宜之计，最终应该被区域规划所取代（顾朝林，2005）。江苏省已经将城镇体系规划主要内容变更为区域空间结构、城镇空间结构、生态空间结构和交通空间结构的“四个结构”（张泉，2012），这实际上已经演变为精简版的区域规划。国土开发与整治规划，由于在计划经济向社会主义市场经济转轨过程，沿用西方市场经济国家强调跨区域和项目导向传统，在“条块体制”分割和缺乏综合的行政管理权限背景下，只能游走在国家建委和国家计委之间，编制的国土规划因缺乏实施主体无法实施。土地利用规划一开始本来是将土地作为引入市场经济的核心要素切入的，但由于中国行政部门分割，城市规划区内的规划权和土地审批权已属城市规划局，土地利用规划的重点也只能转向城市规划区外的农村土地，事实上这一时期的农村土地隶属于集体但已经承包到农户，因此编制的土地利用规划也变得无法实施。4．“三规”共同搭建了吸引外资的环境平台
很显然，这一时期的国民经济和社会发展计划、城市规划和土地利用规划，还是共同为中国的改革开放、吸引外资、构筑外向型经济体系搭建吸引外资的环境平台（表2）。城市规划和土地利用规划以城市规划区为界，城市规划以土地利用为主，土地利用规划以保护耕地为主，各司其职，各守一方。国土规划尽管开始由国家建设委员会提出，因涉及国家整体开发战略和思路，与经济和社会发展更加紧密，很快由国家计划委员会主导。但这一时期的国土规划主要是项目规划，在计划和市场两种力作用下，计划性的国土规划已经不符合当时对外开放、建立市场经济体系框架的实际。表2 改革开放初期类空间规划比较分析（1981-1990）（三）市场经济时期“三规”发挥专业智慧作用
1989年，国家首次允许土地使用权有偿转让，土地和空间资源的合理配置成为国民经济和社会发展计划、城市总体规划和土地利用规划的核心环节。因此，“三规”在对外开放和中国模式形成中发挥了关键性专业智慧作用。1．增长拉动型国民经济和社会发展计划
这一时期，首先，建立社会主义市场经济体制。朱镕基清欠“三角债”，强化中央财政实施分税制，推动人民币大幅贬值和汇率并轨，政策性金融和商业性金融初步分开，新的宏观经济调控框架初步建立，市场在资源配置中的作用明显增强，以公有制为主体、多种经济成分共同发展的格局形成，加快现代企业制度建设，初步建立社会主义市场经济体制。其次，按照社会主义市场经济体制的特征编制国民经济和社会发展计划。国家经济与社会发展的总体构想和远景发展目标成为核心内容，增长拉动、分区政策和空间布局也成为国民经济和社会发展计划的重要内容。1990年通过的“八五”计划将实现国民生产总值到2000年翻两番、建立计划经济和市场调节相结合的经济体制和运行机制作为战略目标。1993年对“八五”计划41项指标中的31项进行了上调，到1995年年均经济增长速度达到12%，提前5年实现了翻两番的目标。为了体现市场配置资源的基础性作用，“九五”计划精简了数量指标、专项规划和建设项目规划，提出了“由计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，由粗放型经济增长方式向集约型经济增长方式转变，实现科教兴国战略和可持续发展战略”（杨伟民，2003）。1997年通过扩大内需、积极的财政和货币政策成功抵御了亚洲金融危机袭击，有效缓解了需求不足、通货紧缩的矛盾，促进了经济持续快速增长，也提高了中国经济在世界经济中的地位。2．从建设蓝图到发展蓝图的城市总体规划
由于土地使用权有偿转让将相关的事权转向国民经济和社会发展计划的增长拉动和空间布局以及国土资源部门的城市土地管理动摇了以“城市土地利用和空间资源合理配置”为核心环节城市规划部门，1991年召开的第二次全国城市规划工作会议提出“城市规划具有计划工作的某些特征”、“城市规划不完全是国民经济计划的继续和具体化，城市作为经济和各项活动的载体，将日益按照市场来运作”（陈晓丽，2007）。1992年邓小平南巡讲话后，外国直接投资和城市土地市场化掀起“开发区热”，中国城市、沿海地区进入大发展时期，对外开放的范围和规模进一步扩大，形成了由沿海到内地、由一般加工工业到基础工业和基础设施的总体开放格局，增长拉动型规划成为主流。在市场经济追逐利益的导向下，分税制带来的地方政府财政饥渴以及土地财政的巨大诱惑，使城市空间和土地成为地方政府关注的重要资产（张京祥，罗震东，2013）。由于发展的需求强烈，这一时期，除了以工业发展为主的“工业园”“开发区”外，也衍生出一些另外的“开发区”变体，如“科学城”“大学城”等，城市规划从城市建设的蓝图转变为城市发展的蓝图，并且迎来第三次城市规划的春天，“目标导向型规划”成为城市和开发区规划的特色。这一方面出现了发展目标和开发规模盲目膨胀、脱离实际，另一方面也由于开发区体制肢解了对城市发展的统一管理和协调发展，最终导致城市和开发区发展宏观失控的现象。3．供给制约型土地利用规划
由于开发区的土地采用使用权有偿出让方式进行市场配置，各开发区之间为了竞争资源，大部分都以十分低廉的价格甚至是零地价出让，很快许多开发区土地资源耗尽，又通过“扩区”的方式来保障供地需求。为了保护土地资源，1998年土地管理局与地质矿产资源部合并成立国土资源部，计划和发展委员会下设的国土规划司也转移到国土资源部，土地利用规划也从农村土地规划转向城乡土地利用规划和管理，通过土地用途分区，按照供给制约和统筹兼顾的原则修编了土地利用总体规划。很显然，原来希望通过土地（规划）这一最活跃的市场要素切入推进“改革开放”，但事与愿违，由于增长拉动型国民经济和社会发展计划、目标导向型城市总体规划的空间和土地开发远远超出土地利用规划预期，土地利用规划最终却成为保护耕地资源、按区实施土地供给制“计划经济堡垒”部门。4．“三规”对市场机制的不适应
这一时期，国民经济和社会发展计划以增长拉动为主，GDP和人均GDP、财政收入年均增长率、出口总值、利用外资额等成为规划的预期目标。城市规划由于以开发区、新区为核心，从城市建设蓝图转向综合城市发展规划，规划内容繁多，编制和审批时间过长，城市规划不能适应城市建设和发展的需求。土地利用规划运用土地供给制约和用途管制，在开发规模和开发地点选择方面发挥重要作用。三个区域性规划，一方面由于对市场机制不熟悉而乱了阵脚，另一方面都涉及城市整体发展却未获事权分管，出现“规划内容重叠，一个政府、几本规划、多个发展战略”的局面（表3）。表3 市场经济时期类空间规划比较分析（1990-2000）（四）经济全球化时期“三规”趋同与迟来的环境保护规划
2000年我国加入世界贸易组织（WTO），东南沿海地区很快成为“世界工厂”，内地劳动力和自然资源加快向沿海地区流动，大城市的人口和经济社会活动过度集聚，给沿海地区城市的运行造成了巨大的压力，拓展新的城市发展空间成为紧迫需求。一些城市采取了建设“新区或新城”，一些城市采取引导郊区集中发展的方式缓解老城区人口增长的压力，实现城市结构的优化，后来慢慢形成了中国经济的高速持续增长对内过分依赖于房地产开发、对外过分依赖出口导向的局面。1．面向空间协调的国民经济和社会发展规划“十五”计划是中国社会主义市场经济体制初步建立和加入WTO条件下，以“全面建设小康社会、加快现代化建设和应对经济全球化、新科技革命”制定的中长期规划。为了应对新的国际国内经济形势和挑战，实现由中等收入国家向发达国家的转变、避免落入“中等收入国家陷阱”的目标。2000年国家发展与改革委员会起草了关于“规划体制改革的意见”，提出空间协调与平衡的理念，认识到政府在制定规划时，不仅要考虑产业分布，还要考虑空间、人、资源、环境的协调（杨伟民，2003），把推进城镇化作为经济结构战略调整的重要内容，并且编制了城镇化专项规划。“十一五”国民经济和社会发展规划，开始以人为本，坚持科学发展观，按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人和自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求，更大限度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障（马凯，2003），并试点经济、建设和土地“三位一体”的空间规划。2003年国家发展与改革委员会委托中国工程院研究相关的课题，在课题中提出增强规划的空间指导，确定主体功能的思路，功能区的概念开始清晰。中共中央在“十一五”规划纲要建议中也提出功能区的概念，并最终列入“十一五”规划纲要。“十二五”国民经济和社会发展规划，又将重点转向扩大内需、城镇化、节能减排、包容性增长等方面（杨伟民，2010）。2．“公共政策工具”的城市规划
经济全球化、市场原则主导的快速发展，也给大城市发展注入了活力，刺激了大城市的旧城重建、近郊蔓延和“新城开发热”。城市总体规划，作为制造“增长的机器”的工具，其“城市建设蓝图”角色被“城市发展蓝图”替代，又进一步引导为城市发展的“公共政策工具”，城市规划编制不再是为了建设城市而是为了“营销城市”的土地（王勇，2009），在城市规划相关法律法规的基础上形成“寻租”空间，甚至城市总体规划成为“政策型”规划（李晓江，等，2011）。在当时浮躁的社会风气、充满诱惑的规划市场和应接不睱的规划项目需求背景下，为了避免城市总体规划编制内容过多、编制和审批时间过长，适应快速政治决策和政策效应、高速经济增长需求和快速的土地开发，编制增长拉动型土地利用规划——城市空间发展战略规划研究，通过经济发展背景、产业发展和用地条件的综合分析，通过空间结构、功能区组织、交通道路系统、景观生态系统、战略节点、预留弹性、超前配置等城市规划技术手段，引导城市新城新区发展。毋庸置疑，早期进行的引导型发展战略规划编制过程对鼓动开发和凝聚发展共识起到了关键作用，但也导致在没有充分考虑这些因素编制的城市总体规划实施失效。近年来，城市规划也从引导型发展规划转向综合发展规划。这种城市综合规划，不仅是前面城市发展战略规划导出的新城新区政治决策的空间投影，而且更加注重规划过程和规划协调的技术性，更加强调了规划的综合性和实施性，在规划思路和内容上更加强调多专业、多部门、多领域合作，在土地利用规划方案的基础上进行水电路等市政基础设施和教科文等社会设施布局，还要考虑环境、生态、防灾、景观等协调，注重由物质空间规划向引导、调控城市发展的公共政策转变，强调城市规划的公共政策属性，编制一个用于新城新区的建设蓝图规划。在综合型总体规划实施阶段，由于新城新区的高速增长、边界固化和增量有限等因素，促使通过精细化城市治理提高城市发展的效率，这样涉及社会经济、空间布局、土地利用、生态环境等不同领域的专业规划的多规融合变得越来越重要（刘永红，等，2011）。3．基于土地资源利用的区域综合规划
土地利用总体规划，由于1997年第二轮过分强调对农用地，特别是耕地和基本农田的保护，以“严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量”“确保耕地总量不减少”为目标，对国民经济发展必需的建设用地的需求保障不够，对生态环境变化的影响和需求研究不多，使得规划在实际操作的过程中缺乏科学性、合理性和可行性，使规划不可操作或规划一再被突破，并没有真正发挥出土地规划的“龙头”作用。2006年第三轮土地利用规划修编，树立“全局、弹性和动态”的理性发展观念，从经济、生态、社会三方面构建节约集约用地评价指标体系，对特定区域的土地利用情况进行时空分析及潜力分析，为其规划中的各项控制指标分解以及建设用地的空间布局分配提供依据（肖兴山，等，2011）。这样，土地利用规划也走向了基于土地资源利用的区域综合规划之路。4．迟来的环境保护规划
在“发展是硬道理”旗号下，环境保护规划长期落后且让位给“发展规划”。1996年广州市政府首次编制并发布《广州市环境保护总体规划（1996—2010）》。2009年大连市政府也编制并发布《大连市环境保护总体规划（2008-2020）》。但直到2002年，分散的乡镇企业严重污染区域的水、大气和土壤时，环境保护部和住房建设部才联合出台《小城镇环境规划编制导则（试行）》，结合小城镇总体规划和其他专项规划，划分不同类型的功能区，提出相应的环境保护要求，特别注重对规划区内饮用水源地功能区和自然保护小区、自然保护点的保护，尤其严格控制城镇上风向和饮用水源地等敏感区有污染项目。5．“四规”趋同与规划事权争夺
这一时期，一方面，由于国民经济和社会发展规划、城市总体规划和土地利用规划已经具有明显的规划目标、规划理论、编制方法和实施途径的趋同趋势（王凯，2006；汪劲柏，赵民，2008；韩青，顾朝林，袁晓辉，2011;王磊，沈建法，2014），比如共同面向可持续发展、更加注重空间目标（顾朝林，张晓明，刘晋媛，等，2007）、更加突出和强调公共政策等（李晓江等，2011）（表4）；另一方面，关于空间资源进行规划编制的事权争夺也越演越烈。2005年原建设部（现住房和城乡建设部）编制完成《全国城镇体系规划（2006—2020年）》，2007年2月部党组会议讨论后上报国务院，但国务院未讨论和批准。2011年国务院出台《全国主体功能区规划》，划定优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发地区，明确了未来国土空间开发的主要目标和战略格局，中国国土空间开发模式发生重大转变。2011年国土资源部编制第二轮《全国国土规划纲要（2011—2030年）》，2013年国务院批准这个规划。2012年国家发改委为了推进新型城镇化，开始编制《国家新型城镇化规划》，中共中央、国务院2014年印发了《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，这是迄今为止发布规格和层次最高的类空间规划文件。然而，由于国家行政管理体制没有进行实质性改革，尽管“四规”趋同且空间规划事权争夺激烈，但这类区域型规划的规划实施主体仍然不清晰，难免落入“纸上画画、墙上挂挂”的俗套。表4 经济全球化时期的类空间规划比较分析（2001-2015）三、“多规合一”及其难点和原因（一）“多规合一”实践
为了解决空间规划冲突、资源环境利用和保护等现实矛盾，提升建设项目审批效率，推进依法管理与公众参与，许多地方政府进行了形式多样的“多规合一”实践，概括起来，有如下四种。a class="calibre10" id="page20">1．“两规合一”
上海、沈阳、青岛等城市将国土局和规划局合并，成立规划和国土资源管理局，组织编制城市总体规划和土地利用规划，实现“两规合一”，确保土地利用规划和城市总体规划的衔接。2008年6月国土资源部和城乡建设部在浙江省召开“两规协调”推广会。“两规”按照“统一数据底板、统一用地分类、统一技术规程”进行编制，实现技术层面的衔接（图2）。图2 上海“两规合一”工作框架
武汉市国土资源和规划局开展了“一张图”建设工作，力图建立一个全市统一的规划管理工作平台，提出了“1+6+1”的规划编制体系。“1”是主干体系，即总规、分规、控规3个层次；“6”是专项规划，即城市设计、历史文化名城保护、交通及市政、地下空间、旧城更新和改造，以及其他要素专项规划；“1”是基础研究，包含规划政策和技术标准研制（图3）。这一规划编制体系主要还是以城市规划为主体展开的。图3 武汉市规划编制体系结构2．“三规合一”
2008年广东省河源市编制新一轮城市总体规划《河源市城乡总体规划（2008-2020）》，率先探索了“三统一、二协调、一平台”为思路的“三规合一”“一张图”规划，是广东省内第一个“三规合一”的城市总体规划（表5）。河源市“三规合一”，以城市总体规划为基础，进行《国民经济和社会发展规划》“定目标”，《土地利用总体规划》“定指标”和《城乡总体规划》“定坐标”的分工和融为一体，实现了“一个城市一个空间，一个空间一个规划”的目标（赖寿华，黄慧明，陈嘉平，等，2013）。表5 河源“三规合一”技术目标3．“四规叠合”
2007年国务院正式批准重庆市设立全国统筹城乡综合配套实验区，随后《重庆市城乡总体规划》获得国务院批准，11个区县设立了独立的规划管理部门，但区县乡镇农村的规划及其管理依然薄弱，而且未经审批和审批手续不全的项目较多，多部门编制的规划确定的规划用地和规模均不一致，且无法进行规划整合，据此，首先在垫江推进由发改委、国土房产局、规划局和环保局等四部门牵头分别调整修改既有的产业发展规划、土地利用规划、城乡发展规划和环境保护规划，即所谓“四规叠合”，实现规划一张图、建设一盘棋、管理一张网，依据“国土定量、规划定位”的指导思想，采取建设用地总量指标依据土地利用总体规划，具体布局按照“刚性框架、弹性利用”的理念，将区县所有可调整的城乡建设用地指标在空间上进行规划布局落实（表6）。重庆“四规叠合”以城乡统筹为契机进行规划体系改革，规划主导部门由规划局转到发改委，有利于更好地发挥发展规划对土地利用和城市规划的指导作用以及协调各部门和各规划的关系。“四规叠合”以发展规划为指导、空间规划为载体，统一规划编制的技术要求，增强各规划之间的协调性，同时提取各规划的核心要素，形成综合实施方案，引导近期发展建设。表6 重庆“四规叠合”规划四部门事权划分4．“多规合一”
在实践中，除了“三规”不统一外，还涉及环保、海洋、林业、文化、教育、体育、卫生、交通等多部门规划，它们往往也不一致，于是就提出“多规合一”或“多规融合”。2014年以来，结合国民经济和社会发展“十三五”规划在全国的发改委、住建部和国土部三个部门进行规划创新试点。如淮安市发展和改革委员会进行基于多规合一的淮安市域总体规划编制试点，试图与空间管治相关的指标测算上实现“多规合一”（表7）。表7 淮安市域总体规划多规合一核心控制目标资料来源：中国科学院南京地理与湖泊研究所，“多规合一”的改革创新思路探讨，2014。
综上所述，不难看出，“多规合一”工作实际上不是一项传统意义的规划，而是一个统筹协调的过程，是利用信息化手段，建立统一的空间规划体系，实现城市统筹发展的方法和平台。（二）“多规合一”的难点和原因
由于中国的条块分割管理体制及各规划编制的要求和基础不同，尽管在实践中进行了上述规划编制的改革，但“多规合一”仍然存在如下难点。因为存在深层次的原因，这些难点不容易被突破。1．部门规划为主但都趋向综合
长期以来，我国实行的社会主义计划经济或社会主义市场经济制度，地方政府的各类事权均被各类部门掌握，地方的发展权也被分割到各类政府部门，每个部门为了发展都要编制各自的发展规划。据不完全统计，中国目前各类规划多达200种。国民经济与社会发展规划侧重宏观经济、产业经济、社会发展和人民生活，覆盖整个行政区；城乡总体规划侧重城乡空间布局，包括功能分区、用地布局、综合交通体系，主要涉及建设区和规划发展区；土地利用规划侧重于确定土地利用指标，并向下级行政单元分解和分配，主要涉及未来发展区和农业区；环境保护规划侧重于污染防治和生态保护等内容，覆盖整个行政区。但随着市场经济体制的建设，这些规划均有趋向综合发展、多要素的特征，但各部门就规划的事权范围没有一个明确的划分，使规划的内容相互交叉、事权划分不清甚至彼此冲突，进而也使这些规划互不衔接，规划审批难、项目落地难等问题。2．条块分割的政府管理体制
目前“多规”的编制是“自成体系，互不衔接”，在规划编制过程中均接受各自上级行政部门的指导与监督，甚至规划审批权也掌控在上级主管部门（表8）。有的主管部门为了长期地监控和审批规划权，甚至在规划内容和分类系统上故意自成体系，因而导致多种规划的相互重叠、相互脱节，甚至相互冲突，基层管理部门难以操作、左右为难，规划难以执行和实施。表8 中国类空间规划的编制和审查空间规划规划编制规划审查和批准类型国民经济县级以上和社地方人民同级人民代表大会会发政府主管展规部门划城市专业城乡直辖市、省、自治区人民政府所在地的城市以及国总体规划编制务院确定的城市的总体规划报国务院审批，其他报规划机构省、自治区人民政府审批地方人民省、自治区、直辖市，省、自治区人民政府所在地土地政府主管的市、人口在一百万以上的城市以及国务院指定的利用部门或专城市报国务院批准，其他采取逐级上报省、自治总体业土地利区、直辖市人民政府批准，乡（镇）土地利用总体规划用规划编规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州制机构人民政府批准县级以上环境地方人民保护政府环境同级人民政府批准并公布实施规划保护主管部门3．规划编制的法律依据不同
国民经济和社会发展规划按照《中华人民共和国宪法》（2004年修正）第99条规定每5年编制一次。由于宪法是中国的根本大法，在中国的法律体系中具有最高的法律地位和法律效力，国民经济和社会发展规划编制过程进行了党、政、民之间的互动，并经同级人民代表大会通过，因此具有最高的权威性和政策性。城乡总体规划、土地利用总体规划和环境保护规划则按照《城乡规划法》第14条、《土地管理法》第17条、《中华人民共和国环境保护法》第13条规定编制，它们是涉及国家和社会生活某一方面关系的一般法律。规划由专业团队编制，更加强调专业性，一般没有党、政、民之间的互动过程，因此基本上是政府主管部门实施，而且这些规划的期限长短不一致，规划实施涉及跨部门领域就无法可依。由于“多规合一”成果在现行规划体系中没有法律地位（表9），无法在政府审批实施环节中发挥作用，仅仅起到衔接各专项规划的作用，事实上是在原规划体系基础上增加了一个衔接性的规划。表9 中国类空间规划编制及其法律依据空间规法律依编制内容划据类型国民《中华经人民共济和国宪和法》县级以上行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以社（2004及执行情况会年修发正）第展99条规划城城市、镇的发展布局，功能分区，用地布局，综合交通体市《城乡系，禁止、限制和适宜建设的地域范围，各类专项规划等。总规划规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服体法》第务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境规14条保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容，应划当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容土应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境地保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求组利《土地织编制，下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用用管理总体规划编制。国家编制土地利用总体规划，规定土地用法》第总途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制体17条农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特规殊保护划环《中华境人民共根据国民经济和社会发展规划编制国家环境保护规划，并保和国环与主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划等相衔护境保护接。环境保护规划的内容应当包括生态保护和污染防治的规法》第目标、任务、保障措施等划13条4．规划编制标准的不同
根据相关法律法规，国民经济社会发展规划期限为5年，城市总体规划期限一般为20年，土地利用总体规划期限为15年，各类规划编制的规划目标和内容会存在一定差异（表10）。由于“多规”的基年和目标年往往不一致，预测所用到的数据和模型也不一样，加上规划期限不一致，不同规划预测的数据就不可能互相参照，导致规划之间无法相互参考和指导。此外，由于多个规划技术标准不统一、规划基础和期限不统一，在执行这些规划时相互影响，甚至造成协调困难和规划失效。表10 中国类空间规划编制及其法律依据空间规划类型规划期限／年规划目标国民经济和社会发展规划5国民经济和社会发展城市总体规划20城市和镇的发展布局土地利用总体规划15各类土地利用用途环境保护规划5生态保护和污染防治
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