作者：广西壮族自治区财政厅部门预算监督课题组
出版社：中国财政经济出版社
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财政监督促进部门预算管理改革深化研究试读：
序言
实施部门预算是大多数西方发达国家加强财政管理的通行做法，也是深化我国社会主义市场经济体制改革，建立公共财政框架的基本要求。广西从2000年起，开始推行地方部门预算改革。随着实践的发展，广西部门预算改革由浅入深，预算编制方法与程序不断规范，预算管理科学化与精细化水平得到了明显提升，部门预算在加强预算管理、提高财政资金使用效益等方面发挥了极为重要的作用。
为加强部门预算监管，广西壮族自治区（以下简称“自治区”）财政厅财政监督检查局从2005年起始积极探索实施自治区本级部门预算编制执行情况监督检查，经过多年的努力，逐渐形成了制度化、规范化的部门预算监督长效工作机制。至2011年，已经累计对60多个（次）自治区本级一级预算单位进行了检查，及时发现并纠正了部门预算管理中存在的问题，提出了加强部门预算编制执行管理的意见建议，促进了预算改革的深化和财政管理的加强。但是由于体制、机制等原因，部门预算编制不科学、不规范，执行不严格、不全面，专项资金使用效益低下、绩效不准等现象仍然没有得到根本改变。产生上述问题的原因是多方面的，但部门预算监督滞后于预算改革管理形势发展需要是重要原因之一。
据于此，自治区财政厅与广西财经学院联合组成了部门预算监督课题组，在近年来自治区本级部门预算监督实践的基础上，按照“理论探讨——经验总结——问题剖析——重构机制——完善体制”的思路，从财政监督的角度对如何促进本部门预算改革管理和改革工作进行了深入研究，并形成了《财政监督促进部门预算管理改革深化研究》一书。首先，从公共财政理论入手，搭建部门预算与财政监督的理论框架。其次，在回顾和梳理广西近年来部门预算改革基本历程的基础上，总结出对未来继续深化改革具有指导意义的经验，从理论和实践两方面总结制度变迁的基本规律；结合广西部门预算及监督实际，从财政监督角度分析目前部门预算改革实践中存在的不足与问题，深入剖析产生这些问题的各种原因。再次，总结国外发达国家和国内其他地区在部门预算监督方面成熟有效的经验，梳理其中可供广西学习借鉴的有益做法，从财政监督角度提出深化广西部门预算改革和改进部门预算管理的基本思路和具体措施。最后，围绕绩效监督探索广西实施专项资金支出的绩效评价机制，为广西全面推进部门预算支出绩效评价积累经验。
从财政监督角度研究加强广西部门预算改革管理措施是本书的一大特色。以往研究部门预算改革管理多从管理角度切入，忽视了监督与管理相互融合、相互促进的关系。实践证明，预算编制、执行、监督一体化的管理机制是提高财政管理水平、确保部门预算改革目标实现的重要保障。因此，本书的出版可以为部门预算改革的深化和完善提供新思路和新途径，也为构建新型财政监督体系拓展新的思考空间。本书作为广西部门预算改革和监督理论与实践紧密结合的探索之作，也必将对预算管理、财政监督理论及实践的研究和发展起到一定的推动作用，对于财政工作者特别是财政监督工作者、财政教育工作者和理论工作者的教学和科研工作有一定的借鉴意义。
本书在研究和写作的过程中参考了国内外知名专家学者的最新研究成果，使用了大量的参考文献，虽已一一列出，但难免会有疏漏。在此向未能列出的文献作者与上述学者致谢。由于水平和能力有限，不足之处，敬请读者批评指正。广西部门预算监督研究课题组二〇一二年五月十日1导论1.1研究背景1.1.1 落实科学发展观对强化部门预算监督管理提出了新要求
党的十七大报告指出：“科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。”这一精辟的论述，高度概括和深刻揭示了科学发展观的科学内涵和精神实质。要求我们围绕财政改革和财政管理的中心工作，将促进发展的第一要义、以人为本的核心原则、全面协调可持续的基本要求和统筹兼顾的根本方法，贯彻运用到预算管理的各项工作和各个环节，进一步调整和优化支出结构，加强和改进预算编制和执行管理，切实加强部门预算监督工作，积极探索预算公开的新途径，逐步提高预算管理的水平和增强预算约束性，为更好地发挥财政职能，提高财政资金使用效益发挥保驾护航的作用。
第一，科学发展观的第一要义是发展。收入是支出的基础，只有大力组织财政收入，增加地方可用财力，才能为进一步提高财政保障水平，促进社会事业全面发展奠定坚实基础。这就要求我们必须坚持把为发展服务作为第一要务，集中财力保障自治区经济发展的重大战略部署，特别是要大力支持西江黄金水道等重大项目、“14+10”产业体系和北部湾经济区优先发展，充分发挥财政的杠杆作用，着力做大财政蛋糕，促进全区经济社会发展在好中求快，优中求进，体现发展的质量、效益和速度的统一，实现全面协调可持续发展。因此，这对部门预算编制科学化、精细化提出了更高的要求，力争在财政支出存量一定的情况下，综合考虑财政工作面临的形势，把握好财政资金的投向和用力重点，坚持有保有压、突出重点，着力调整和优化财政支出结构，统筹安排各项财政支出，保证法定支出和政策规定的重点支出增长。
第二，科学发展观核心是以人为本。这要求预算管理必须坚持把“以人为本”作为核心宗旨，努力优化支出结构，在保证重点工作开展的同时，切实控制一般性行政经费增长，将有限的预算资金向事业发展重点项目倾斜，向民生项目倾斜，继续加大对“三农”、教育、医疗卫生、社会保障、就业、住房、环境保护等方面的投入，不断提高提供公共服务的能力，促进实现“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的目标。具体到部门预算环节，“以人为本”为部门预算提出了两点要求。一是预算编制的全面化、科学化、精细化。在进一步强化非税收入管理与深化行政事业单位国有资产管理改革，全面开展政府性基金和专项收入预算编制工作的同时，严格控制一般性支出，积极探索定员定额与资产定额结合的途径，逐步完善项目支出标准体系，增强财政预算分配能力，优化财政支出结构。二是强化部门预算公开化、透明化管理。在增加向人大报送部门预算的数量的同时，细化报送审议的预算内容，尤其是财政用于教育、科学等涉及人民群众根本利益方面的重大支出的总量和结构情况均应报人大审议。另外，也要进一步发挥公众监督和舆论监督的作用，使部门预算进一步体现公民意愿，强调规范财政权力运行，提高财政行为的公信力。
第三，科学发展观的基本要求是全面、协调、可持续。首先，促进全面发展。充分发挥财政的杠杆作用，加大对重点项目建设的支持力度，支持全区经济奋力崛起。其次，促进协调发展。按照“一要吃饭，二要建设”的原则，把更多财政资金投向城乡公共产品和公共服务领域，向农村倾斜，向公共事业倾斜，向民生倾斜，向弱势群体倾斜，向落后地区倾斜，促进城乡、区域、经济社会的协调发展。第三，促进可持续发展。要统筹人与自然的发展，正确处理经济发展与保护环境的关系，将财力适当向节能减排、技术创新和生态建设倾斜，努力增强可持续发展能力。上述三点为部门预算管理改革提出了新的要求：实现部门预算的全面化、精细化、科学化、规范化。要求转变预算管理理念，由“重分配、轻管理，重使用、轻绩效”向“分配与管理并重、使用与绩效挂钩”转变，关注预算资金的实际使用效果，关注公共服务的供给质量；逐步完善基本支出定额标准体系，创新基本支出和项目支出预算编制方法，提高部门预算编制的科学性与准确性；规范预算执行调整，严格预算约束；强化结余资金管理，减少财政资金沉淀；大力推进预算支出绩效考评工作，提高财政资金使用效益。
第四，科学发展观的根本方法是统筹兼顾。要求部门预算管理必须勇于破解财政工作面临的矛盾与问题。一是统筹兼顾部门需要与财力可能，根据财力情况合理安排部门经费；二是统筹兼顾财政资金与社会资金，对社会公共事业以及部分竞争性领域，要充分发挥财政资金的引导和杠杆作用，通过财政资金投入带动社会资金投入；三是统筹兼顾预算内资金与预算外资金，充分发挥预算内外资金的综合使用效益，统筹安排支出，实行综合平衡；四是统筹兼顾上级补助与本级安排支出，对有些项目，既要安排本级支出，又要积极争取上级资金补助，上级已经安排补助的项目，本级要相应减少或取消补助，从而避免重复安排支出，将有限的财力用在最需要的地方；五是统筹兼顾一般和重点支出，要综合考虑财政工作面临的形势，把握好财政资金的投向和用力重点，坚持有保有压、突出重点，着力调整和优化财政支出结构，统筹安排各项财政支出。上述五点要求对部门预算完整化、精细化、科学化、规范化、绩效化提出了更高要求。要大大提高部门预算编制的精细化程度，提高部门预算编制的科学性与精确性；强化预算执行约束，增强预算的严肃性；全面开展预算支出绩效考评工作，提高财政资金使用效益；加强预算管理监督，推进部门预算公开透明。
强化财政监督是对推动部门预算管理科学化、精细化、全面化、透明化的重要举措。财政监督坚持事前、事中和事后监督相结合，通过横向覆盖所有政府性资金、纵向覆盖全部基层预算单位的预算编制、执行、监督、绩效四位一体的财政监督制衡机制，构建预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用的全过程预算绩效管理机制，必然会进一步提高财政管理水平，切实增强财政资金使用的安全性、规范性和有效性，更好地发挥财政职能作用，促进科学发展和社会和谐。1.1.2 预算公开要求部门预算管理与监督不断加强
财政预算公开是政府信息公开的重要内容和公共财政的本质要求，对于保障公民的知情权、参与权和监督权，加强法治政府建设，发展社会主义民主政治，具有重要意义。特别在网络不断普及的时代，信息的传播更加快捷，人民群众对政府预算的关注度持续上升。2008年5月，《中华人民共和国政府信息公开条例》出台，我国政府逐步扩大预算信息公开的范围。部门预算管理与监督必须跟上时代的步伐，进一步顺应广大群众对政府财政资金使用的新要求、新期待，加大预算公开力度，加大群众的预算参与度，提高预算管理与监督的透明度，保障广大群众的切身利益，推动预算管理向科学化、民主化、规范化的方向迈进。2011年2月，财政部发出《关于深入推进基层财政专项支出预算公开的意见》，要求深入推进基层财政专项支出的预算公开工作，重点公开与人民群众利益密切相关的各项财政专项支出。部门预算管理与监督必须顺应这一新要求，主动提供并公开与广大群众密切相关的预算信息，接受社会监督。1.1.3 强化预算绩效管理对部门预算管理与监督提出新课题
预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，在西方发达国家早已实施。加强预算绩效管理是落实科学发展观的必然要求。在我国，党中央、国务院高度重视预算绩效管理工作，多次提出要完善预算制度，提高财政资金使用效益和政府工作效率。十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”，十七届二中、五中全会提出“推行政府绩效管理和行政问责制度”，“完善政府绩效评估制度”。胡锦涛总书记在中央政治局第十八次集体学习时指出，要把改革开放和社会主义现代化建设不断推向前进，就必须深化财税体制改革，完善公共财政体系，提高财政管理绩效。温家宝总理在国务院第二次廉政工作会议上强调，要推进行政问责制度和绩效管理制度。十一届全国人大四次会议关于预算审查结果报告中提出，要加强预算支出绩效考核。财政部党组书记、部长谢旭人同志在2010年全国财政工作会议上明确要求，要完善预算绩效管理制度，逐步建立健全绩效目标设定、绩效跟踪、绩效评价及结果运用有机结合的预算管理机制，实现全过程预算绩效管理。2011年4月2日，财政部印发了修订后的《财政支出绩效评价管理暂行办法》，要求进一步加强绩效管理的约束力，建立健全财政支出绩效目标申报审核机制、跟踪评价机制、结果反馈及问责机制，强化绩效管理与预算管理的关系，优化财政支出结构，提高资金使用效益。加强预算绩效管理，已成为当前和今后财政预算管理工作的重要内容。
预算绩效管理也为深化部门预算管理与监督指明了方向。推进预算绩效管理，就必须创新管理机制，将绩效理念融入预算管理全过程，使之与预算编制、执行、监督一起成为预算管理的有机组成部分。要研究完善预算绩效管理工作流程，逐步建立“预算编制有目标、预算执行有监控、项目完成有评价、评价结果有反馈、反馈的结果要运用”的预算绩效管理模式，做到一环套一环，环环紧扣。加强绩效目标设立的管理，建立和完善项目绩效目标申报、审核、批复机制。部门申报预算原则上都要填报绩效目标，用明确、清晰、可衡量的绩效目标和绩效指标体现项目预期提供的公共产品、公共服务的数量和质量，产出和结果，制定切实可操作的绩效实施计划。财政部门要加强绩效目标审核，绩效目标不符合要求的要进行调整，符合要求后方可进入预算管理的下一步流程。要加强预算执行中的绩效监控，加强督促检查，及时掌握项目绩效目标的实现情况、项目实施进程和资金支出进度，绩效目标出现偏差的要及时采取措施进行修正，预期无绩效的项目要取消，预期不能完成目标的项目要调减预算。要加强支出绩效评价与监督，项目完成后，预算部门要进行自评，并编写绩效报告；纳入绩效评价试点的项目，进行绩效评价后还要编写绩效评价报告，全面客观公正地评价资金使用绩效。以部门为主体进行绩效评价试点的项目，财政部门还需进行再评价并将评价结果作为改进预算管理与安排以后年度预算的重要依据。1.1.4 打造“五个财政”理财新思路对加强部门预算监督管理提出了新任务“十二五”时期是推进“富民强桂”新跨越、全面建设小康社会的关键时期。根据自治区党委、政府对财政工作提出的新任务，自治区财政厅党组在多方论证、反复研究的基础上，提出了我区财政改革与发展的指导思想：打造“五个财政，力促富民强桂”。即打造发展财政，力促经济发展提速增效；打造民生财政，力促基本公共服务均等化；打造和谐财政，力促财政事业可持续发展；打造绩效财政，力促财政管理水平全面提高；打造透明财政，力促财政权力运行更加规范。五个财政，不仅具有鲜明的“广西个性”，而且具有全国的共性。五个财政五位一体。发展财政重点作用于市场经济的效率，民生财政重点作用于日益凸显的公平，和谐财政、绩效财政、透明财政则从环境、导向和方式上为之提供系统保障。
自治区财政厅党组打造“五个财政”的理财新思路对加强部门预算监督管理提出了新任务与要求。“十二五”时期各级财政部门围绕《广西壮族自治区财政发展第十二个五年规划》提出的“着力打造发展财政、民生财政、和谐财政、绩效财政和透明财政，奋力推进‘富民强桂新跨越’”的目标，进一步强化财政监督意识，切实加强对财政监督工作的领导，健全机构队伍，完善工作机制，强化职责履行，充分发挥财政监督服务发展大局、促进改革管理的职能作用。一要进一步明确新时期财政监督工作的总体要求。要明确指导思想，坚持以科学发展观为指导，按照构建公共财政体系和打造“五个财政”的要求，更新监督理念，突出监督重点，创新监督方式；要创新监督理念，树立“大监督”、“科学监督”、“依法监督”的理念；要明确工作目标，要紧紧围绕打造“五个财政”的目标和要求，始终把促进和保障财政资金安全、规范、有效使用和财政高效运行作为财政监督的基本任务。二要进一步明确新时期财政监督检查重点。要做到“五个围绕”和“五个加强”，即：围绕打造“发展财政”，加强重大财税政策执行情况的监督检查；围绕打造“民生财政”，加强重点民生资金的监督检查；围绕打造“和谐财政”，加强会计监督和内部监督；围绕打造“绩效财政”，加强财政支出绩效监督；围绕打造“透明财政”，加强预算编制和执行情况的监督检查。三要进一步建立完善财政监督工作机制。要进一步明确财政监督机构与各业务管理机构的监督职责，建立起财政部门内部专职监督机构和业务职能机构共同参与、各负其职的“大监督”工作格局；要在继续强化事后检查评价的同时，进一步前移监督关口，强化日常监督，健全对财政管理活动和财政运行全过程的跟踪监督机制；要充分依托“金财工程”应用支撑平台，建立完善财政资金运行动态监管机制；要通过加大处理处罚力度和建立健全检查情况汇报制度、监督结果通报制度、检查结果与预算编制和资金分配挂钩制度、检查整改情况反馈制度和责任追究制度、监督职责履行情况考核评价制度，建立健全财政监督成果利用机制；要正确处理好与审计、纪检监察、税务、金融监管、国有资产管理等相关部门的关系，建立健全与各监督部门的沟通协调和相互配合的工作机制。1.1.5 当前广西财政监督滞后于部门预算改革管理形势
保障财政调控政策的落实执行，是财政监督的重要职责。加强财政监督是市场经济国家的共同选择。财政部纪检组长贺邦靖要求财政监督要做到“三个贯穿”，发挥“五个效应”，确保“两大安全”。实现“三个贯穿”，就是要坚持将财政监督工作贯穿于财政中心工作的大局之中，贯穿于财政管理体制、机制建设和改革的总体设计之中，贯穿于财政管理和内部人、财、事权的运行全过程之中；发挥“五个效应”，即发挥大局效应、改革效应、管理效应、规模效应和震动效应；确保“两个安全”，一个是财政资金的安全，一个是干部的廉政安全。因此，财政监督具有其他监督所不可替代的职能和作用，在健全财政政策体系、深化财政体制改革、优化财政支出结构、推进税制改革、推进依法理财等方面发挥了的重要的保驾护航作用，为构筑公共财政框架起到了积极而关键的作用。但由于受主、客观因素的制约和影响，同科学、规范、有效的财政监督要求相比，依然存在财政监督方式方法相对滞后，财政监督服务管理效能未得到充分发挥，绩效监督仍处在探索阶段、队伍建设相对薄弱等一系列亟待解决的问题，与市场经济条件下公共财政的要求和财政管理实际需要仍然存在一定的差距。
当前，广西财政监督机制建设滞后于部门预算改革管理的需求，财政监督对部门预算的约束和促进作用发挥不够，集中表现为：预算编制、执行、监督相互衔接、制约、促进的机制尚未真正形成；财政监督与人大、审计等监督主体缺乏科学合理的职责分工；缺乏健全、高效的财政监督组织体系，财政监督的主体地位和权威尚未确立；监督成果缺乏有效的反馈和利用机制；绩效评价制度不完善等，还不能很好地适应市场经济条件下加强财政管理的需要。1.2研究目的和意义
实施部门预算是大多数国家的通行做法，也是深化我国社会主义市场经济体制改革，建立公共财政框架的基本要求，实质上这也是财政民主化进程的一个重要步骤。为顺应国家财政预算管理体制改革的要求，广西自2000年财政年度开始推行地方部门预算改革。经过十年努力，广西部门预算改革由浅入深，不断推进，取得了重大进展：部门预算管理制度、部门预算管理基本框架、部门在预算管理中的基础作用得以确立，部门对预算管理的职责得以明确，预算编制方法与程序不断规范，部门预算执行效率不断提高，预算管理的公开性、公正性和透明性不断增强，公共资源配置效率和财政资金使用效益不断提升。在部门预算改革不断深化的同时，财政部门对部门预算的监督管理也不断深化，在加强部门预算日常监督管理基础上，自治区本级逐步形成了规范化、制度化的部门预算监督检查工作局面，检查范围不断扩大，监督层次不断提高，监督力度不断加强，有力地促进了部门预算改革的深化和预算管理的加强。本书结合近年自治区本级部门预算监督工作实践，运用财政学、制度经济学、政治学、管理学等学科知识，分别从预算编制、执行、决算、监督四个环节分析了当前广西部门预算管理存在的问题，从意识、认知，制度，体制，基础管理等宏观与微观层面深入剖析了问题的成因，并依据三权分立制衡理论、分工协作理论、资源配置理论、公共财政理论及国内外部门预算管理的成功模式与实践，从组织框架、业务流程、管理制度、财政监督机制、支撑保障体系五个方面基于财政监督视角提出了重塑部门预算管理组织框架，再造部门预算业务流程，完善部门预算管理制度，建立健全部门预算保障体系，构建部门预算编制、执行、监督、绩效“四位一体”的稳定长效的部门预算管理机制的设想，为广西部门预算管理的进一步改革与强化提供了有益的决策参考。1.3研究思路
财政监督是国家经济监督的一种重要手段。一般来说，财政监督有广义和狭义的两种理解，其中：狭义的财政监督是指财政机关依法对财政管理中财政资金运行的规范性、安全性、有效性实施的监督；广义的财政监督是指包括各级权力机关、财政机关在内的财政监督主体依法对财政分配活动全过程进行的监管和督察。本书重点从狭义的角度以财政监督为视角对广西部门预算管理进一步深化与完善的思路、路径及措施进行研究。
总结经验——剖析问题——重构机制——完善体系，是本书研究遵循的主要思路。首先，在理论探析部门预算、公共财政及财政监督之间关系，基于财政监督视角回顾及梳理广西近年来部门预算改革历程、基本做法及成效的基础上，从财政监督角度分析目前广西部门预算改革实践中存在的不足与问题，并深入剖析问题形成的制度根源及机制诱因。其次，以上述分析为基础，结合美国、英国、法国等典型发达国家及国内河北、山西、广东、江苏等省份的财政监督深化部门预算管理的成功做法，依据三权分立制衡理论、分工协作理论、资源配置理论、公共财政理论，以部门预算管理流程重组为切入点与参照系，重点从组织框架、业务流程、管理制度、财政监督机制、支撑保障体系等五个方面提出重构广西部门预算监督制衡机制及完善部门预算管理体系的思路。绩效监督是部门预算监督建设的必然选择与方向。因此，在本书的最后部分，结合绩效监督理论，在理论阐释绩效监督开展必要性的基础上，从定量角度构建了广西财政支出绩效评价指标体系，以为广西绩效监督评价工作的开展提供参考与借鉴。1.4研究内容
围绕研究思路，本书研究内容主要包括四个方面：
第一，梳理与归纳财政监督深化广西部门预算改革管理的主要做法与成效。顺应国家财政预算管理体制改革的要求，广西自2000年财政年度开始推行地方部门预算改革。围绕部门预算改革管理的要求，广西财政厅自2005年起建章立制，逐步拓展监督内涵，积极探索部门预算的全方位监督。体现在加强部门预算监督制度建设，规范部门预算监督工作流程；完善部门预算监督工作机制，拓展部门预算监督空间；突出部门预算监督工作重点，增强部门预算监督的针对性；改进部门预算监督方式，提高部门预算监督效能；积极前移部门预算监督关口，拓宽部门预算监督覆盖面；建立部门预算监督成果利用反馈机制，健全部门预算循环监督协调机制等方面。财政监督工作的探索与实践有效促进了部门预算规范化意识的进一步增强，使部门预算资金安全性、规范性、有效性得到进一步提高，有力地促进了财政资金使用效益的提高和重大政策的落实，有效地推动了财政改革的深化和财政管理的加强。
第二，分析探讨财政监督滞后于广西部门预算改革的表现、成因及其对部门预算改革的影响。尽管财政监督在促进广西部门预算改革过程中发挥了重要角色与作用，但依然滞后于部门预算改革的需要。主要表现在预算编制、执行、监督相互衔接、制约、促进的机制尚未真正形成；财政监督的主体地位和权威尚未确立，缺乏健全、高效的财政监督组织体系；财政监督缺乏法定、规范、严密的流程管理；财政监督缺乏坚实的管理制度和管理信息基础；监督成果的反馈和利用机制不完善等。从而造成广西部门预算全面性和完整性不够；预算编制细化性、科学性与合理性不够；预算执行不严肃；决算编制不够细化，决算报表与预算缺乏对应关系，决算数字与会计账簿数字不相符等一系列问题。形成财政监督滞后于广西部门预算改革管理的原因众多，包括整体观念和政策意识缺乏，财政监督与人大、审计等监督主体缺乏科学合理的职责分工，重执行轻监督，财政监督缺乏坚实的管理制度和管理信息基础，评价制度不完善等意识、体制、机制、制度等方面。
第三，基于财政监督视角分析广西部门预算改革深化的思路、目标、基本原则与对策。围绕《广西壮族自治区财政发展第十二个五年规划》提出的“五个财政”的发展思路为深化广西部门预算改革管理指明了方向与思路。继续规范与完善预算决策、分配机制，全面推进预算管理的各项改革，切实加强预算管理监督，探索建立预算绩效考评体系，促进部门预算管理的法制化、科学化、规范化，是现期广西部门预算改革的重点。围绕部门预算管理改革重点，广西财政监督体系亟需完善之处包括八个方面：一要健全监督法规体系。提升财政监督立法层次，提高财政监督的权威，赋予监督机构必要执法权。二要健全财政监督组织体系。健全财政部门监督机制，建立预算单位内部自动监督机制和预算单位财政监察派驻主任制度，理顺财政部门与其他监督主体的关系，形成相互配合、相互促进、齐抓共管的财政监督组织体系。三要构建适合广西区情的部门预算编制、执行、监督、绩效评价四环节的预算监督管理机制，形成提前介入、贯穿全程、体现财政管理特色的财政监督运行机制，建立分析预警、跟踪监督、问责问效的全覆盖监控机制，构建权责一致、协调运行、良性互动的预算监督工作机制。四要完善财政监督方式。健全绩效评价制度，积极探索预算绩效监督机制，实现绩效监督规范化。实现监督流程科学化，完善现行预算监督流程，建立预算听证程序。五要加强财政监督基础的管理。实现预算公开制度化，完善财政监督基础信息采集系统，加强主管部门预算管理基础工作。六要加强信息化建设，完善财政监督手段。加强财政监督信息化建设，要完善财政监督信息系统，整合财政管理与监督信息系统，加快财政监督信息系统纵横联网，提高财政干部队伍信息化应用水平。加快部门预算管理信息化建设。七要加强财政监督专职机构队伍建设。加强财政监督专职机构力量，提升基层财政监督专职机构行政级别，加强财政监督专职机构队伍建设。八要完善成果利用机制。强化成果利用，健全成果利用责任追究机制。
第四，理论分析绩效监督开展的必要性，定量构建广西财政支出绩效评价指标体系。从“财政”到“公共财政”，改革的一个重要目的就是要提高财政资金的使用效益。随着我国公共财政体制的初步建立，财政收支规模及其公共性明显增加，财政资金的使用绩效越来越受到人们关注。《中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出“完善预算编制、执行的制衡机制，加强审计监督”和“建立预算绩效评价体系”，这为财政监督工作提出了新的课题。如何在传统合规性监督的基础上，积极开展绩效监督，切实提高资金使用效率和效果，保障人民群众的根本利益，值得深入研究。本部分内容在阐述绩效监督内涵、理论分析绩效监督与绩效预算、绩效监督与合规监督、绩效监督与绩效评价以及绩效监督与财政管理科学化、精细化之间关系的基础上，从科学发展观、公共财政职能、财政改革、公共财政监督机制等方面阐述了绩效监督开展的必要性，进而结合广西绩效监督开展的探索与实践及国外绩效监督开展的成功经验，提出广西绩效监督深化的对策。另外，财政支出绩效评价指标体系是财政支出绩效监督的核心。因此，除了定性分析外，本书还结合财政学、金融学、财务管理学等学科知识，定量构建了广西财政支出绩效评价指标体系，以为科学、客观评价财政支出绩效提供借鉴。1.5研究方法1.5.1 历史分析法
历史分析法是依据马克思主义关系发展的观点，动态系列的观点，通过对有关研究对象的历史资料进行科学的分析，以解释事物的发生的根源与发展的现状。分析的目的，是为了弄清楚事物在发生和发展过程中的“来龙去脉”，从中发现问题，启发思考，以便认识现状和推断未来。本书的历史分析法主要体现在梳理与归纳广西部门预算的主要做法与成效及分析广西部门预算、财政监督存在的问题等方面。以广西部门预算改革的十年历程为基础，以部门预算监督为切入点，在回顾广西部门预算改革的历程，分析广西部门预算改革必要性与可能性、主要做法及成效的基础上，剖析广西部门预算及其监督存在的问题及成因，以为后续深化部门预算管理改革对策的设计做好铺垫。1.5.2 社会调查法
社会调查是了解实际情况、取得原始数据的必经途径，是实证分析的前提和基础。结合广西财政部门预算监督的实践与对预算部门、单位编制与执行预算及绩效预算监督的开展情况的调查分析，归纳总结广西部门预算编制、执行、决算、监督各环节存在的问题，并从财政监督机制视角剖析问题的成因，为广西部门预算监督机制完善思路的设计及财政支出绩效评价的实证研究提供参考。1.5.3 比较分析法
本书对国内外基于财政监督视角的部门预算管理改革深化的成功模式进行了纪实性的描述。一方面比较了美国、英国、法国、德国等西方发达国家及国内其他省份的部门预算管理改革深化的成功经验；另一方面也基于财政监督视角总结了广西本身部门预算管理改革深化的具体做法与成效及存在问题。通过运用这些事实资料进行比较和研究，总结了财政监督深化部门预算管理改革的经验和启示，并借鉴这些经验，提出广西部门预算管理改革深化的具体思路、路径及对策。2公共财政与部门预算改革及监督
对公共财政理论及部门预算的全面认识，是准确把握其在社会经济发展中的地位及分析其存在问题，进而提出相应完善对策与方案的基础。而正确把握公共财政理论的内容及公共财政与部门预算的内涵与外延，理清彼此之间的关系，是我们全面认识这些理论与制度的逻辑始点。2.1公共财政概念与理论
在1998年全国财政工作会议上，时任财政部部长项怀诚在讲话中第一次提出了建设公共财政的要求，宣布我国将在几年内初步建立公共财政的基本框架。在1999年3月召开的九届二次全国人大会议上，项怀诚部长在《关于1998年中央和地方预算执行情况及1999年中央和地方预算草案的报告》中再一次提出了构建公共财政基本框架的目标。党的十五届五中全会进一步明确将建立公共财政初步框架作为“十五”时期财政改革的重要目标。与公共财政密切相关的是公共财政理论。公共财政理论从理论层面为公共财政的构建提供了理论指导，而公共财政的发展有利于公共财政理论的不断发展与深化。两者之间是相辅相成，相互促进的关系。2.1.1 公共财政的内涵
公共财政（Public Finance）：是指国家（政府）集中一部分社会资源，用于为市场提供公共物品和服务，满足社会公共需要的分配活动或经济行为。以满足社会的公共需要为口径界定财政职能范围，并以此构建政府的财政收支体系。这种为满足社会公共需要而构建的政府收支活动模式或财政运行机制模式，在理论上被称为“公共财政”。财政是国家（政府）为主体的经济活动（分配活动），这在我国已经形成了共识。财政从来就是国家（政府）财政，这是财政的本质，或称财政一般。问题的关键在于国家的性质不同，社会经济运行机制不同，决定着以国家为主体的经济活动（分配活动）的目的及达到目的的途径不同。从而形成了不同的财政类型（模式）或称财政特殊。公共财政作为我国社会主义市场经济下财政改革与发展的目标模式，对其内涵的认识，必然要从社会主义市场经济环境入手。
社会主义生产的目的在于要最大限度地满足全体人民日益增长的物质文化生活的需要。问题的关键在于满足人们需要的资源总是有限的，要使有限的资源尽可能地满足人们的需要，效率是关键，是第一位的。要使经济活动符合效率的要求，必然要有相应的效率机制，而迄今为止，市场机制是人们发现的使经济活动有效率的最好的配置方式。换句话说，在经济制度中，没有市场机制也就没有效率。但市场失灵的存在决定着市场机制只能有效率地提供具有排他性和竞争性的私人物品，满足社会成员的私人需要，对社会成员个人需要图谱中的公共需要则无法有效满足，而公共需要又是社会成员个人需要图谱中客观存在的。既然市场机制无法有效提供，就只能通过某种非市场机制来提供。这种非市场机制在我国约定俗成称为财政机制。市场机制提供的满足私人需要的物品是私人物品，与此相对应，财政机制提供的满足公共需要的物品是公共物品。据此，在市场经济下，财政就是政府通过非市场机制提供公共物品满足社会公共需要的经济活动或分配活动。
与资源配置方式相伴随的是配置效率。在资源稀缺的前提下，政府如何提供公共物品才能使社会成员的私人需要和公共需要得到最优满足，实现社会成员个人福利水平最大化，或者更明确地说，政府财政机制提供公共物品如何才能符合经济活动效率的要求？既然市场机制是使经济活动有效率的唯一机制，财政机制要符合经济效率的要求，其实质上也必然是一种模拟市场机制。财政采用模拟市场机制提供公共物品，实质上也就是要求按社会成员的意愿（偏好）提供公共物品。问题是社会成员众多，而公共物品只能统一提供，这就需要通过某种机制将社会成员个人对公共物品的个人偏好汇总成集体偏好。这就是说，在市场经济体制下要使社会成员福利水平最大化，政府财政机制提供公共物品满足社会公共需要必须按社会成员的集体偏好（大多数人的意志）进行，由社会成员对政府财政活动进行约束和规范。由此可见，公共财政就是市场经济体制下政府按社会公众的集体意愿提供市场机制无法有效提供的公共物品，从而满足社会公共需要的经济活动或分配活动，而公共财政制度就是确保政府按社会公众的集体意愿提供公共物品，满足社会公共需要的经济活动或分配活动的基本规则。而且，公共财政的职责决定了公共财政具有公共性、效率性、非营利性与法治性的特征。（1）公共性。
公共性是指公共财政着眼于满足社会公共需要。公共财政解决公共问题，实现公共目的，满足社会公共需要。所谓社会公共需要，是指社会作为一个整体或以整个社会为单位而提出的需要，因其具有非排他性和非竞争性的性质，而与一般的个人需要，或某些局部的社会群体消费需要相区别。财政受“公共”的规范、决定和制约。财政的公共性要求把满足社会公共需要作为组织国家财政活动的主要目标或基本出发点。这是现代市场经济条件下财政运行的基本取向，也是国家财政活动应遵循的基本边界或指导性原则。
公共财政将政府的作用严格地限定在公共领域，使公共机制成为市场机制的有效支持和补充，既然是“弥补”，那么政府的职能就只能是“拾遗补缺”。换言之，公共政府的作用以弥补市场失灵为限度，市场不失灵，政府就不能干预。政府对市场的弥补只能是支持性的作用，政府是市场机制的辅助，政府不能起替代性的作用。政府不能替代市场，市场缺什么，政府补什么。公共财政只以满足社会公共需要为职责范围，凡不属于或不能纳入社会公共需要领域的事项，公共财政原则上不介入。将政府管不了、管不好或者不应当管的事情，交给市场主体和中介组织去做。逐步减少和退出对一般竞争性和经营性领域的财政直接投资和补贴，逐步减少对一般竞争性和经营性领域的直接投资，腾出资金用于增加公共服务和公共产品方面的投入。公共性的具体化则体现为财政服务职能对社会全体成员整体覆盖的公共性，体现为财税调节分配的公平性，体现为社会全体成员监督透明的公开性。（2）效率性。
效率是经济活动的核心，公共财政作为政府为市场提供公共物品满足社会公共需要的经济活动，其核心之一也是要解决效率问题。从计划财政转向公共财政说到底也是提高经济活动效率的必然要求。
公共财政的效率表现在两个方面：一是配置效率，二是生产效率或X-效率。配置效率指的是资源根据最终产品消费者的偏好和预算约束线配置，从而使私人和公共物品的资源配置都达到帕累托效率状态。从实践角度看，公共部门是否生产选民所需要的服务（公共支出）水平和组合，选民在政治市场上是否是自主的，谁的偏好最重要，都是配置效率所要考虑的范畴。X-效率是从供给方来考虑的，指的是公共财政采用最好的方法和最有效的技术以最低成本生产公共物品。建立公共财政制度就是要最优化制度安排，确保配置效率和生产效率得以实现。（3）非营利性。
非营利性是指公共财政职责只能是通过满足社会公共需要的活动，为市场的有序运转提供必要的制度保证和物质基础。在市场经济条件下，政府作为社会管理者，其行动的动机不是、也不能是取得相应的报偿或盈利，而只能以追求公共利益为己任。为此，财政收入的渠道，要建立在为满足社会公共需要而筹集资金的基础上；财政支出的安排，要始终以满足社会公共需要为宗旨。政府的财政收支行为，不应也不能带有营利色彩。经济主体开展市场活动直接追求的是利润目标，而公共财政弥补市场失灵时追求的不能是市场收益，而只能是社会的共同利益，这决定了公共财政进行的只能是非营利性活动。（4）法治性。
法治性是指公共财政运行机制的法治化。公共财政运行机制法治化就是将整个公共财政活动都置于法治化轨道上，在法律法规约束下进行，做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，实现依法理财。当然这里的“法”是民主基础上反映最广大人民群众根本意志的“法”，是“正义之法”、“理性之法”。通过民主的方式将社会成员对公共财政活动的集体意愿上升为法律，从而使社会成员的意志得以真实决定、约束规范和监督政府公共财政活动，确保政府公共财政活动符合社会成员的根本利益。阿克顿曾言：“权力使人腐化，绝对的权力使人绝对腐化。”既然国家（政府）为了提供公共物品满足社会公共需要的职责而被社会成员委以强制性的公共权力（政治权力），那么有效防范掌握了公共权力的公共部门及其官员滥用权力损害社会成员利益就成了社会公众最关注的问题，而解决这个问题唯一的途径就在于政府行为法治化，其中政府公共财政活动法治化是关键。因此，构建公共财政框架，就不仅仅是从“公共性”方面入手“甩包袱”（缩减财政支出供给范围），更为重要的是要从政府自身行为规范化入手，推进政府公共财政活动的法治化。公共财政的实质是市场经济财政，而市场经济是法制经济，公共财政作为一种与市场经济相适应的财政模式，其收支必然是建立在法制基础之上的，一切公共财政收支活动必须纳入法制规范的范围。表现在公共财政收入方面，无论是开征税收、设立规费项目，还是发行国债，都必须根据法律规定按照一定的法律程序办事，由财政税务部门依法组织征收的收入必须全部纳入政府预算。表现在公共财政支出方面，各项公共财政支出都要严格按照国家预算法及其他财政法规规定的程序和方法进行科学安排，预算审批要公开透明，依法进行。
与公共财政相关的是“公共财政的基本框架”或“公共财政体系”的概念。公共财政以界定政府与市场的关系为立足点确定其基本框架。公共财政的基本框架主要包括公共财政收入体系、公共财政支出体系。因此，公共财政基本框架的构建主要包括界定公共财政的职责，规范公共收入体系和公共支出体系，健全公共财政宏观调控体系，完善财政宏观管理体系等内容。如果说公共财政框架是公共财政的组成部分，则我们也可以将公共财政理论作为公共财政的理论基础，纳入公共财政范畴。本课题研究将把公共财政体系或基本框架、公共财政理论一起纳入公共财政范畴进行研究。2.1.2 公共财政理论
公共财政理论可以简要地概括为：由于存在市场失灵的状态，必须靠市场以外的力量来弥补由于市场失灵所带来的无人提供满足公共需求的公共产品的空白，这个市场以外的力量就是政府的力量。而政府提供公共产品的领域只限于公共服务领域，为保证政府不超越这一领域提供公共产品，必须为政府提供公共产品的范围划定一个明确的界限。而这一界限显然不能由政府自己来划定。由立法部门进行立法规范便成为必然的选择。因此，与公共财政理论相关的理论涉及到市场失灵理论、公共产品理论、公共选择理论及公共需求理论等。（1）公共财政起因：市场失灵论。
市场失灵理论成功地解释了财政存在的必要性问题，是整个公共财政理论体系的起点。所谓的市场失灵就是指市场失去效率。也就是说，当市场配置资源出现低效或无效率时，就出现了市场失灵。市场失灵理论认为：完全竞争的市场结构是资源配置的最佳方式。但在现实经济中，完全竞争市场结构只是一种理论上的假设，理论上的假设前提条件过于苛刻，现实中是不可能全部满足的。由于垄断、外部性、信息不完全和在公共物品领域，仅仅依靠价格机制来配置资源无法实现效率—帕累托最优，于是出现了市场失灵。
人们对公共财政问题的研究实际上是从市场经济的有效运行开始的。市场经济是市场在资源配置上起基础性作用的经济组织形式。在市场经济条件下，资源配置有两种系统：市场和政府。市场是一种有效率的运行机制，在完全竞争的条件下，让“经济人”（理性的企业和个人）自由竞争，通过市场竞争机制的作用，能使资源的使用发挥最大的效率，实现国民福利最大化。但是，市场的资源配置功能不是万能的，因为市场机制存在着诸多自身无法克服的矛盾和缺陷，即“市场失灵”现象。“市场失灵”现象是客观上普遍存在的，它赋予政府对社会经济生活进行干预和调节的必要性，使得财政理所当然地作为市场机制的辅助手段参与到社会资源的配置当中，纠正“市场失灵”。可见，“市场失灵”是公共财政产生的原因。
更进一步地说，“市场失灵”不仅是公共财政的起因，还界定了公共财政的活动范围。这是由市场与政府各自在经济中的角色和地位所决定的。在市场经济体制下，虽然市场机制运转不灵及其缺陷为政府介入或干预市场提供了必要性和合理性的依据，但是，政府的作用只能限于解决市场解决不了的事情，只能起弥补市场缺陷的作用，同时保护和影响市场。从这个角度来说，公共财政既然是弥补“市场失灵”的财政，那么，财政活动的范围显然应该局限于“市场失灵”的领域之内。西方财政理论认为，在市场经济能够有效运作的领域中，利益驱动性会自发引导私人经济的正常运行，实现资源配置的效率最大化，政府无需介入，否则可能造成对市场效率不必要的损害。（2）公共财政对象：公共产品论。
公共产品论的出现极大地完善了公共财政理论，它是公共财政的核心理论。公共产品理论，是新政治经济学的一项基本理论，也是正确处理政府与市场关系、政府职能转变、构建公共财政收支、公共服务市场化的基础理论。
根据公共经济学理论，社会产品分为公共产品和私人产品。按照萨缪尔森在《公共支出的纯理论》中的定义，纯粹的公共产品或劳务是这样的产品或劳务，即每个人消费这种产品或劳务不会导致别人对该种产品或劳务消费的减少。而且公共产品或劳务具有与私人产品或劳务显著不同的三个特征：效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性。公共产品的存在给市场机制带来了严重的问题：即使某种公共产品带给人们的利益要大于生产的成本，私人也不愿提供这种产品，因为公共产品非排他性和非竞争性的特征，在公共产品消费中人们存在一种“搭便车”动机。根据西方经济理论，由于存在“市场失灵”，从而使市场机制难以在一切领域达到“帕累托最优”，特别是在公共产品方面。如果由私人部门通过市场提供就不可避免地出现“免费搭车者”，从而导致休谟所指出的“公共的悲剧”，难以实现全体社会成员的公共利益最大化，这是市场机制本身难以解决的难题，这时就需要政府来出面提供公共产品或劳务。此外，由于外部效应的存在，私人不能有效提供也会造成其供给不足，这也需政府出面弥补这种“市场缺陷”，提供相关的公共产品或劳务。
公共部门作为一个市场主体参与到经济活动中，首先要面临的是“生产什么”的问题，公共产品正好对这个问题做出了回答。该理论将社会产品划分为私人产品、混和产品以及公共产品三类，然后分析了公共产品的基本特征，进而得出公共产品应该由财政来提供的结论。所以说，公共产品是财政活动的对象和基本内容。随着西方公共产品理论的新发展，公共产品所包含的内容越来越广泛。广义上的公共产品可以涵盖一切具有共同消费性质的产品和服务。这样一来，政府提供狭义上的公共产品、纠正外部效应、限制垄断、克服不完全信息问题、参与国民收入再分配以及调节宏观经济失衡等一切活动，都可以看作是财政在提供公共产品。总而言之，在市场经济活动中，以弥补“市场失灵”为出发点的种种政府干预行为都属于政府的公共产品供应行为。
综上所述，现代政府的主要经济职责就是提供维持市场有效运转所需的公共产品。可以说，要从财政对象的角度来把握公共财政的话，就必须全面理解公共产品论。（3）公共财政目的：公共需求论。
人类的一切活动都有其背后的动机，都源自于某种需要，财政活动也不例外。公共需求论将人类的需要归结为私人需求和公共需求两类，从而揭示出财政活动的最终目的。
公共需要是指社会公众对公共产品的需要。与私人需要不同，公共需要是一种整体的、多数人的需要。一般情况下，社会成员可以无差别地共同享受政府为满足公共需要所提供的产品和服务，而且不必承担相应的费用。此外，公共需要的满足还具有强烈的外溢性特征。公共需求和私人需求相对应，一般而言，由国家公共部门提供公共物品用于满足社会的公共需求，诸如社会公共秩序的维护、防治水旱灾害、环境保护、国防建设等等。这种需要不是个别需要的总和，而是共同利益，具有不可分割性。在公共需求相关理论的进一步发展中，对于一个社会而言，由于受到相同文化、思想、以及政治经济体制和对生存的基本要求影响而产生了一些相同的需求。随着经济的发展，思想的开放以及生活模式的转变，不同个体的需求之间呈现差异且逐渐扩大，由此导致公共需求的层次和规模也存在差异，即公共需求既有同质性又有异质性。同质性公共需求指的是整个国家的社会成员所拥有的共同利益，与每一个成员都息息相关，也是最基本的，必须予以满足的个体存在于社会的最基本要求，如国防等，也称为基本公共需求。异质性公共需求则是建立在同质性公共需求的基础之上，因年龄、收入、社会地位、习惯等因素而产生的不同社会群体之间所形成的各个层次之间有异的需求，如少数民族保留其传统习惯的需求等。我们通常提及研究的公共需求，一般是指同质性公共需求，亦即基本公共需求。
公共需要是客观存在的社会现象，在任何社会形态中都是如此。社会中的个人虽然在外貌、性情、兴趣、爱好方面千差万别，但他们总存在着某些基本的共性，总有某些共同的需要。在这些公共需要中，有的是任何个人或集团无法满足和提供的，有些虽然可以由个人或集团提供，但由于其消费的不可分割性或存在规模效益而无法获得最佳的社会经济效益。因此，对于这种“偏好一致性”的公共需要，都只能通过财政来满足。从这个意义上说，公共财政又可以看作是满足公共需要的政府经济活动。（4）公共财政决策：公共选择论。
前面我们已经讲到，公共财政的主要职责是提供公共产品。那么，究竟应当提供哪些公共产品？公共产品的最佳供应数量是多少？采用哪种方式来提供公共产品最有效率？正确处理这些具体问题都有赖于科学合理的财政决策。公共选择理论正是研究社会成员偏好表露和不同的政治决策过程等因素对财政决策的影响，所以，公共选择论也成为公共财政的一个重要的组成部分。
另外，政府存在的意义不仅仅在于弥补市场失灵，它还具有市场经济管理者的权威身份。公共事务管理中有相当一部分是具有选择性的，对于这一类的公共事务，政府应不应该介入？以何种方式介入？管理费用由谁来承担？人们出于自身利益的考虑会做出不同的回答，因此要借助民主投票的方式来解决这些问题。然而，政府通过民主决策程序产生的最终决策是不是最合理、最有效的公共选择呢？显然，答案是不确定的。
公共选择理论针对上述疑问展开分析和研究，它的一个突出特点在于将市场经济理论分析应用于政治决策领域，探讨各种公共决策制度的缺陷。它从个人主义方法论出发，把政治活动塑造成类似于市场活动的东西，把政治活动看成是市场运行方式在政治活动领域的表现。在公共选择理论体系中，所谓的“公益”、“社会正义”等这些难以界定的概念是不存在的。如同布坎南所说：“人是自利的、理性的、追求效用的最大化，在市场中如此，在公共领域中也是如此。当个人由市场中的买者或卖者转变为政治过程中的投票者、政治家、纳税人或官员时，他们的品性不会发生变化。”可以说，公共选择把个人的目的性放在首位，用个人的行为目的来解释政治过程，它展现的是政治过程的个人主义理论。公共选择把方法论上的个人主义运用于自身的理论体系，“人是一个自利的、理性的、追求效用最大化的人”，而政府只是在个人相互作用基础上的一种制度安排，所以，政府也并不是我们所想象的一个抽象实体，政府也并不是我们所想象的那样，总是一心一意地追求社会总体福利最大化目标。市场经济下私人选择活动中适用的理性原则，也同样适用于政治领域的公共选择活动。也就是说，政府以及政府官员在社会活动和市场交易过程中同样也反映出“经济人”理性的特征。政府及其公务人员也具有自身的利益目标，或者说政府自身利益本身也是一个复杂的目标函数，其中不但包括政府本身应当追求的公共利益，也包括政府内部工作人员的个人利益，此外还有以地方利益和部门利益为代表的小集团利益等等。根据公共选择理论，政府不仅是代表公众利益的实体，更是追求个人效用最大化的政治家进行经济活动的舞台。因此，公共选择的结果取决于“经济人”动机和一定的公共决策机制。在此基础上，公共选择论指出了改进政府制度在提高公共决策质量中的重要作用，从而为财政决策的规范化、合理化指明了方向。2.2公共财政与我国部门预算改革
公共财政是市场经济的产物，是与市场经济相适应的财政类型或运行模式。同时，它又是保证市场经济得以存在和顺利运行的根本条件。政府预算是公共财政存在的形式，部门预算制度是市场经济国家财政管理的基本形式。部门预算编制改革是我国经济体制改革日益深化的产物，是建立适应社会主义市场经济要求的财政体系的客观要求，是财政公共化趋势不断增强的集中反映，是改革原有预算管理弊端、保证政府预算完整、实现政府预算统一的必然要求。理论上，它有利于我国财政预算理论的革新。实践上，它有利于我国公共财政基本框架的形成。制度上，它有利于我国预算管理制度创新。可见，部门预算改革是建立适应市场经济体制要求的公共财政框架的必然举措。
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