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张国庆《公共行政学》（第3版）笔记和课后习题（含考研真题）详解试读：
第一部分 行政原理与行政体制
第一章 绪 论
1.1 复习笔记
一、公共行政学概述
1．公共行政学的含义
公共行政学，又称行政学、行政管理学，是指研究国家行政机关依法对社会公共事务及自身内部事务进行有效管理的科学，是关于公共行政制度或行政体制及其运行机制的合法性、合理性、有效性、发展性的比较系统的思想、理论、逻辑、知识和方法的体系。
2．公共行政学的研究对象与学科目的（1）研究关于建立和完善国家行政制度的理念、理论和方法。根本目的在于如何确保政府的行政宗旨，确保政府及其官员依法行政，防止政府及其官员侵权、越权甚至实行行政专横，同时确保政府及其官员积极而有效地履行宪法和法律赋予的公共行政职能。（2）研究关于提升政府公共行政管理的水准和行政效率的思想、途径和方式。其基本任务集中在四个方面，即如何不断地提升政府公共政策的质量，不断地提升政府社会管理的水准，不断地强化政府公共服务的功能，不断地提升政府的“与时俱进”和自律的能力。（3）在不断提高行政学术水准的同时，为政府公共行政管理提供系统的理论依据、论证方法和实证技术，为国家行政发展和发展行政提供专业性意见。（4）全面培养政府公务员，尤其是行政通才。公共行政学综合性的学科优势有助于弥补技术专家的不足。其独特的学科体系既可以对现职人员进行业务培训，也可以对未来人员进行基础教育。
3．公共行政学的研究范畴与研究方法（1）公共行政学的研究范畴
包括：行政原理、行政职能、行政权力（授权）、行政组织、人事行政（公务员制度）、行政领导、行政决策、行政计划、行政程序、行政执行、行政技术、行政行为、行政效率（绩效）、机关管理、公共财政（财务行政）、物材行政、行政责任、行政监督、行政道德、法制（治）行政、行政改革、行政能力、行政发展等范畴。（2）公共行政学的研究方法
包括：逻辑分析方法、法规分析方法、历史分析方法、实证分析方法、规范分析方法、比较分析方法、系统分析方法、生理分析方法、心理分析方法、资料分析方法、案例分析方法、量化分析方法、模拟分析方法、利益分析方法。
4．公共行政学的学科特点及与相关学科的关系（1）公共行政学的学科特点
包括：综合性、实践性、系统性、技术性、发展性。（2）公共行政学与相关学科的关系
①与政治学的关系。公共行政学发源于政治学；两者的研究领域既有差别，也互为补充。
②与行政法学的关系。公共行政学随着行政法学产生；在研究领域上，公共行政学与行政法学都是以国家行政为中心观念的学科，前者有赖于后者不断充实其内容，后者则有赖于前者提供维护自身合法权威的规范，进而加强自身的效能。
③与企业管理学的关系。二者在研究对象、目的和范畴等方面存在明显的差别；在理论上相互影响、相互渗透。
④与社会学的关系。在研究范畴上，社会学包含着公共行政学；两者在实践中相互促进、相互支持。
5．现代行政现象与现代行政精神（1）现代行政现象
①行政职能扩展。指政府不仅承担起了保国卫民的责任，还承担起了扶助各行各业均衡发展，普遍提高各个阶层生活水准和道德、文化水准，防止个人私欲损害社会公益以及缓解社会矛盾的责任。
②不良行政现象增加。主要体现在四个方面：a．行政组织规模庞大；b．行政决策迟缓；c．政府人员专业化；d．官僚化倾向滋长。关于不良行政现象的描述，“帕金森定律”和“彼得原理”的影响较大。
③公共行政管理和公共行政管理理论现代化。指随着社会的发展进步，政府相应形成的某些行政现象：a．重视社会目的；b．公共行政管理手段现代化；c．公共行政管理理论现代化。（2）现代行政精神
现代行政精神是指与现代行政现象相一致的、政府在实施公共行政管理过程中的比较重视和强调的某些行政精神。主要体现在三个方面：主动进取、追求卓越和创新发展。
二、公共行政学的演进
以新学派的创立、新理论的形成、新的研究方法的提出为主要划分标准，公共行政学的演进大致可以分为早期公共行政研究时期、传统公共行政研究时期、修正公共行政研究时期、整合公共行政研究时期四个大的历史阶段。20世纪70年代以来的发展，从世界范围内学科研究的主体特征上初步分析，可以称之为重建或革新行政研究时期。
1．早期公共行政研究时期
这一时期是指1887年威尔逊发表《行政学研究》一文到科学管理理论兴起之前的一段历史时期。在这一时期里，公共行政学建立了基本的理论基础，形成了初步的学科体系，为公共行政学的进一步发展提供了条件。该时期研究的主要内容有：（1）行政学产生的理论渊源
包括：①西方近代政治学说；②君主制时代德、奥两国的官房学；③普鲁士的任官制度和英国的文官制度；④西方资产阶级革命时代兴起的行政法学。（2）威尔逊的思想
1887年，威尔逊发表《行政学研究》，标志着公共行政学的发端，奠定了行政学的基础，其思想主要包括：①强调了公共行政活动及其研究在所有国家现象中的特殊意义，认为行政学研究非常有必要；②提出了政治与行政的两分法的思想。国家的权力主要是掌握在决定政治的议会和执行政治的行政部门手中，从结构上否定了三权分立的学说，提出了政治与行政的两分法。（3）古德诺的思想
古德诺1900年发表《政治与行政：对政府的研究》一书，以政治和行政两分法理论著称，他的成就主要有：①将政治与行政两分法发展成为系统的理论；②确立了行政学的研究范畴。
2．传统公共行政研究时期
这一时期以泰罗1911年的《科学管理原理》一文为标志，到30年代行为科学兴起之前。在这一时期里，公共行政学开始转向建立学科的基本框架和基本体系的方向上来，其研究的重点，集中在谋求行政组织的合理化、行政过程的制度化、行政行为的效率化、行政方法的标准化，基本形成了公共行政学的学科体系。（1）泰罗的思想
①着眼于企业的基层管理，提出了以时间动作分析、工作定额制度、标准化管理、对工人进行职业培训和刺激性的差别工资等概念为核心的管理理论。
②认为管理的最终目的在于提高效率。
③强调任务管理和职能主义。任务管理即对工人在一定时间里的工作和完成工作所需要的技术手段做标准化的处理，并把工人的报酬与工作成绩直接联系起来的方法。职能主义理论即“富于技术性质的、有明确界说和原已经确定基本原则”。（2）法约尔的思想
①企业的基本活动和管理的五种职能。基本活动包括：技术活动、商业活动、财务活动、安全活动、会计活动和管理活动。管理的五种职能是：计划、组织、指挥、协调和控制。
②管理的14条原则。包括：分工、权力、纪律、统一指挥、统一指导、个人利益服从整体利益、报酬、集权、等级链（权力线）、秩序、平等、人员保持稳定、主动性和团结精神。（3）韦伯的思想
①权力观
合法的即被认为所接受的权力有三种：a．传统权力。是世袭的，来自对传统文化的信仰和对个人明确而特殊的尊严；b．超人权力。是个人奋斗得来的，来自领导者的意志和强制性权威；c．法定权力。是选举产生的，来自法律和社会契约。
②官僚集权组织的特征
a．官僚组织形态是根据完整的法规制度设立的一种组织结构。
b．这种组织是井然有序的权责体系，组织内部根据需要实现劳动分工，同时明确规定每一个成员的权责并使之合法化，权责按等级的原则组织起来，形成一个统一的等级序列。
c．根据组织中不同层级的职位需要，公开招考和挑选具备某种技术资格的成员，按照其专长进行合理分配和正式任命，务求每一位成员称职并只有一位上司。
d．行政管理人员不是他所管辖公司的所有者，他们只是公职人员，他们领取固定的薪金，他的奖惩与升迁用制度加以明确规定并与工作成效相联系。
e．行政管理人员要遵从官场的严格规则、纪律和制约，而不受个人感情的影响，且毫无例外地适用于各种情况。（4）行政管理研究的主要代表人物及其论著
①美国人怀特。怀特于1926年出版了《行政学概论》，使用传统的理论研究的方法，比较全面地概括和介绍了新兴行政学所面临的各种问题，该书是全美第一本行政学教科书。
②美国人威廉·魏洛比。1928年，魏洛比发表了《行政学原理》一书，主张财政、预算和物资管理是公共行政学的主要研究范畴之一，并用了比较大的篇幅来论证这些内容。
③美国人约翰·费富纳。1946年出版了《行政学》一书，该书与怀特的《行政学概论》和魏洛比的《行政学原理》齐名，在那些年代被称为三足鼎立的三大行政学教科书。
④美国人卢瑟·古立克。较著名的是他与厄威克合编的《行政管理科学论文集》，此外他还提出了管理七职能理论。
⑤英国人林达尔·厄威克。较著名的论著有《作为一个技术问题的组织》以及与古立克合编的《行政管理科学论文集》等，其最主要的理论贡献是提出了适合一切组织的八项组织原则。
3．修正公共行政研究时期
这一时期以艾顿·梅奥1933年的《工业文明的人类问题》为标志，到20世纪60年代系统管理学派崛起之前。这一时期是行为科学—人际关系管理理论盛行的时期。
该时期研究的主要内容有：（1）梅奥的思想
梅奥于1924—1932年进行了霍桑试验，并总结写成《工业文明的人类问题》一书，阐述了与古典管理理论不同的观点——人际关系学说，该学说主要有以下内容：
①工人是复杂的社会系统的“社会人”，而非只是“经济人”；
②企业中普遍存在着经常表现为某种团体的“非正式组织”；
③新型的领导能力在于，“要在正式组织的经济需求和工人的非正式组织的社会需求之间保持平衡”。（2）西蒙的思想
西蒙的行政学说自成体系，大致可以分为三大部分：行政管理研究方法理论、决策理论、对行政组织及决策技术的实际研究，其中决策理论影响较大，主要思想有：
①传统的理论对组织的说明只限于组织的结构、权责和指挥，因而过分简单和不切实际，要真正了解组织就必须对组织每一成员的逻辑抉择和心理抉择加以研究。
②管理决策理论。组织是决策过程的复杂系统，传统的行政研究的方法不能正确表现行政现象和反映行政过程，主张用行政行为的动态的研究方法来取代传统的法度体制的静态的研究方法，从而使行政研究切实有效。
③行为主义的行政观。包括：a．传统的行政研究所提出的一些行政原则只不过是一些“行政谚语”，他们的研究不够科学；b．必须区分事实因素与价值因素，并在此基础上区分政策与行政；c．公共行政学与包括自然科学在内的各个科学相通，都应以事实为对象进行实证研究；d．正确的概念工具是建立科学原则的基础；e．研究行政行为必须重视借鉴经济学、社会学、心理学等科学的发展；f．决策或决定是行政行为的核心问题。
4．整合公共行政研究时期
这一时期开始于60年代初，没有明显的标志，而是一种渐进的过程。从提出新问题的角度划分，该时期可以以哈罗德·孔茨发表于1961年的《管理理论丛林》一文为启端，以系统论和权变论为代表。（1）系统理论
系统论是对传统的科学管理和行为科学各自偏颇的否定。用综合的、全面的、相互关联的观点来看待、分析和研究组织管理现象，寻求一种能够广泛适合于各种组织的理论构架。
系统理论认为：组织是一个相互联系的、动态的、开放的系统，组织系统内部以及组织系统和环境之间是普遍联系、相互作用的。（2）权变理论
权变观是70年代形成于西方的一种管理理论，其中包括权变管理理论、权变领导理论、权变组织理论等。权变管理理论以弗雷德·卢桑斯1973年的《权变管理理论：走出丛林的道路》、《管理导论：一种权变学说》等为代表；权变领导理论以弗雷德·菲德勒的“菲德勒模型”和“LPC”衡量法、罗伯特·豪斯和特伦斯·米切尔的“目标—途径”理论等为代表；权变组织理论则以琼·伍德沃德、埃里克·特里斯特、保罗·劳伦斯、杰伊·洛希等人为代表。
权变观的内容为：①组织是社会大系统中的一个开放型的子系统，受环境的影响；②组织的活动是在持续变化环境下以反馈形式趋向组织目标的过程；③管理的功效体现在管理活动和组织的各要素相互作用的过程中。（3）生态行政学
生态行政学的研究基点，在于政府赖以生存和运作的生态系统的重要性，强调政府与其环境的互动和动态平衡。以最早运用生态观点来研究公共行政现象的美国学者约翰·高斯和集生态行政研究之大成，用生态理论和模式来解释行政现象的美国学者弗雷德·雷格斯为代表。（4）政策科学
1951年，拉斯维尔倡议召开了一次多学科学者参加的公共政策研讨会，会后由他主编出版了《政策科学：近来在范畴与方法上的发展》一文，成为现代政策科学发端的标志。
政策科学是这样一门学科：
①逻辑过程至少包含了三个要点：a．欲达到的目标或目的；b．为达成目标而作的宣示或拟采取的行动；c．由政策声明所引发的权威者的实际的政策行动。
②以现实、合理、有效、可行的政策为追求目标，通过诸如理论与实践、定性与定量、宏观与微观、规律与个别情况、必然与偶然、实际与假设、理念与创造力、想象与可行性、战略与策略等一系列理论和技术方法的有选择的应用，并通过政策制定系统的改进，来制定切实可行、行之有效的政策规范，以解决那些直接关系到社会公众生存和人类社会未来的公共政策问题。
5．发展时期（详见第24章）
6．我国公共行政学的历史与现状（1）我国公共行政的研究呈现出某些后发展的特征
①自20世纪80年代中期行政学的教学和研究得以恢复以来，我国的行政学研究以加速度的节律迅速发展，学科体系、学科分化、应用研究不断扩大和深入，尤其是20世纪90年代中期以来，研究领域开始触及世界公共行政研究的某些前沿问题。
②研究尚停留在对西方国家公共行政理论进行介绍的层面，理论研究的广泛性和深度明显不够，尤其缺乏依靠自身的力量开掘具有重大理论价值和重要理论研究意义的命题、课题、问题的强烈意愿和能力。（2）我国公共行政管理研究近、中期所面临的主要课题
①建立符合中国国情的国家公共行政管理模式。
②从结构、比例与行为、运作的结合上研究我国国家行政管理的内部机制。
③从宪法原则、国家制度、民族传统、社会规范、经济实力、全民文化素质与世界通则结合上研究我国的公务员（文官）制度。
④从观念、思想、理论与制度、体制、纪律的结合上研究我国公共行政管理的民主化进程。
⑤从历史的经验教训、社会发展的要求与世界有关国家范例的结合上研究我国公共行政管理的法制化进程。
⑥从现实与可能、目前与未来、国情与世界潮流的结合上研究我国的公共行政发展战略，并制定相应的规划。
三、国家公共行政管理体制
国家公共行政管理是一个政治的、经济的、社会的、文化的、心态的综合性概念、行为和过程，其构成要素包括管理的基础、管理的主体与客体以及管理的方式。
1．国家公共行政管理的基础
国家公共行政管理的基础实际上是指作为国家公共权力机构一部分的国家行政机关，以国家名义进行的政府公共行政管理的基础。它由两大部分构成：（1）经由宪法、法律以及政治传统、社会习惯合法认定和授予的政府行政职能。（2）政府在名义上享有、在实际上行使的国家公共行政权力。公共行政权力作为国家行政管理的基础，其有效性主要取决于三个要素的交互作用，即合法、合理、实际运用。
2．国家公共行政管理的主体（1）政府。包括中央政府和地方政府，政府是国家公共行政权力的象征、承载体和实际行为体。（2）政府行政机关。其公共行政权力，通常表现为以机关的名义向社会发布涉及本机关所管辖的行政领域或行政业务的行政规定，这种规定一般受政府的约束。（3）行政首长。无论在名义上还是在实际执行上都是公共行政权力的一种主体。（4）政府普通公务员。国家行政管理的又一种主体。
3．国家公共行政管理的客体（1）经济性组织。包括制造业、服务业、金融业、科技业和其它一切以盈利为目的的组织。（2）社会性组织。包括教会、社区团体、群众团体等一切非以赢利为目的的组织。（3）政治性组织。包括政党和一切以政权或政治性权力为目的的组织。（4）教科文组织。包括学校、科学研究单位和各种文化团体。（5）新闻性组织。包括报社、新闻社、出版社、电台、电视台等一切新闻传播媒介组织。（6）公民。政府公共行政管理的最大量的行为对象。
4．国家公共行政管理的主要方式（1）行政立法、行政司法、行政管理法规。（2）行政决策、行政决定、行政政策。（3）行政领导、行政指导、行政引导。（4）行政规划、行政计划、行政预算。（5）行政协调、行政沟通、行政平衡。（6）行政干预、行政检查、行政制裁。（7）行政扶助、行政救济、行政服务。
1.2 课后习题（含考研真题）详解
一、概念题
1．行政管理学
答：行政管理学是一门研究政府对社会进行有效管理规律的科学，包括公共行政制度、行政体制及其运行机制的合法性、合理性、有效性、发展性的系统的思想、理论、逻辑、知识和方法。在一般情况下，行政管理学主要反映政府（国家行政机关）管理国家事务、社会事务和自身事务的活动，通过对这些活动的本质与现象、主体与客体、观念与技术、内容与形式、制度与过程、历史与未来的研究，发掘公共行政管理的规律性，帮助和推动这些活动的科学化、法治化、规范化、合理化、效率化和时代化的进程。
2．公共行政（北科2006年研；北理2005年研）
答：公共行政是指国家行政组织或公共行政组织依法管理社会公共事务的有效活动。公共行政的主体是国家行政机构，不包括立法和司法机构。公共行政的客体是社会公共事务。政府必须以它的法定身份和地位、法定权力和程序进行活动，必须依法行政，有效行政。
这个定义包括“谁在管理”、“如何管理”、“管理什么”三个方面：（1）国家行政组织或公共行政组织是行政管理的主体，由于各国国家政治体制和行政体制各不相同，行政管理的主体也不同，用这种较为抽象的概念可以更多地概括它们的本质和共同点。（2）行政管理的主体并不是国家的最高权力机关，而是与立法、司法部门相对而言的行政执行部门或最高国家权力的执行机关，它对执行宪法和各种法律负有责任，在宪法和法律规定的范围内进行管理是各国行政组织的一种普遍特点，即使是议行合一的行政体制也有这种特点。（3）管理国家和社会公共事务突出了“公共”的特性，涉及到公共权力的运用、公共利益、公共政策、公共服务等问题。在以私有制为基础的国家中，强调公共行政是一种历史的进步，它本身是资本主义国家中民主政体思想的一种反映。它一方面与封建君主制国家的行政管理相区别，另一方面与私人行政相区别。
3．公共行政制度（北科2004年研）
答：公共行政制度是指政府对于公共物品的生产和供给制度。
财产可以分为两类：私有物品和公共物品。对于私有物品来说，它是可以进行分割的，其效益和成本可以归私人所有。公共物品是不可以分割的，其效益或者成本可以为他人所用或者分摊到别人身上，例如道路、国防、教育、安全、卫生、环境等。
具体地说，对于私人物品，人们可以首先界定它属于谁所有，然后允许其所有者自由交换它们。对于公共产品，不能从客观上界定其所有者，公共物品不能将其他的使用者排除在消费之外。由于公共物品的这些性质，人人往往采取由公民和社会组织之外的官僚组织负责公共物品的生产和提供，并对公民和社会组织强制性征收成本，这种制度就是公共行政制度。
4．七环节理论
答：七环节理论是分析公共行政研究对象的理论，由卢瑟·古立克和林达尔·厄威克在合编的《行政管理科学论文集》中提出。这一理论认为行政管理的七环节可以概括为：计划（Planning）、组织（Organizing）、人事（Staffing）、指挥（Directing）、协调（Coordinating）、报告（Reporting）、预算（Budgeting），并为此创造了一个新的英文单词POSDCORB。
5．15M理论
答：15M理论是指关于行政管理学的研究范畴的理论，由台湾学者张金鉴提出。“15M”理论认为公共行政学的研究范畴包括：目标（Aim）、计划（Program）、人员（Men）、经费（Money）、物材（Materials）、组织（Machinery）、方法（Method）、领导（Command）、激励（Motivation）、沟通（Communication）、士气（Morale）、协调（Harmony）、及时（Time）、空间（Room）、改进（Improvement）。
6．法规分析方法
答：法规分析方法主要是指从法理、法律、法规的角度来研究政府和政府官员及其行政行为的合法性、规范性、合理性，研究政府行政行为的条件性或局限性的研究方法。在现代实行民主宪政的国家，因政府“他建立”的公共属性，法规分析方法是广泛使用的分析方法之一。
7．利益分析方法
答：利益分析方法是指研究利益在公共行政管理过程中的特殊作用的分析方法。利益研究与关于人性的研究相联系，注重利益的形成，利益的存在形式，利益的合法性、合理性，利益的分配与再分配的原则、形式、调节机制，利益的表现或争夺形式，利益的改变，利益集团的形成及其演变等利益问题。更重要的是，利益分析方法注重政府公共政策选择与利益、利益集团或压力集团之间的关系。由于现代社会存在明显的表现为群体化、集团化、区域化、行业化的利益分化的趋势，所以，利益分析方法在实际政府行政决策过程中几乎是不可缺少的。
8．帕金森定律（北航2009年研；中央党校2009年研；北邮2008年研）
答：帕金森定律是帕金森在对组织机构的无效活动进行调查和分析中提出的关于组织机构臃肿低效的形成原因的定律。该定律是由英国学者诺斯科特·帕金森于1957年在《帕金森定律——组织病态之研究》一书中提出。
帕金森在组织机构活动中发现这样一个事实：组织机构所完成的工作与工作人员的多少无关，管理层次的增加也与工作本身无关。他认为，造成这种事实的原因，是由一个规律性的动机所导致的，亦即“工作的增加只是为了填满完成这一工作时可资利用的时间”。这就是所谓的帕金森定律。
帕金森定律的主要内容包括十条定律：①冗员增加原理；②中间派决定；③“鸡毛蒜皮定律”；④无效率系数；⑤人事遴选庸才；⑥办公场所的豪华程度与机关的事业和效率成反比；⑦“鸡尾酒会公式”；⑧嫉妒症；⑨财不露白；⑩退休混乱。
9．彼得原理（中央党校2008年研；北科2008年研）
答：彼得原理是指由美国教育学家、心理学家、管理学家劳伦斯·彼得提出的关于官僚制机构内各种官僚疾病的原理。彼得从比比皆是的组织管理者平庸无能的现象中，抽样出数百个典型的案例，并且对这些案例逐一进行了分析和研究，结果，在深入分析和细致研究的基础上，他提出了“彼得原理”。“彼得原理”是指“在实行等级制度的组织中，每个组织成员都会晋升到他所不能胜任的那一级”。（1）彼得原理的成立需要以下两个条件：
①组织的等级机构中有足够的职位供其成员提升；
②组织成员又有充裕的时间去完成这些提升。
假如组织具备了这两个条件，那么，所有的组织成员就会被提升到他们无力胜任的那一级职位上，并且将一直从事着他们力所不能及的工作。由此，彼得原理的推论就是“最后，组织中的每一个职位都将由一个无力胜任该职位的人担任。”每一个组织成员都将进入彼得所说的平稳时期，在这一期间，他得到提升的商数为零。（2）彼得原理实际上揭示了一个最基本的人事行政原则，这就是知人善任、适才适用。具体地说，就是要根据每个人的专长和能力、志向和条件，做到才以致用、大才大用、小才小用、各尽其才、各得其所。我们知道，每个职位都有其要求和条件，行政领导和人事部门应该根据这些条件和要求来选拔人才。一个人的能力、专长只有在与工作职位要求相一致时才能得到充分发挥，因此，人事行政必须做到知人善任、适才适用、因事择人。否则，不仅会造成人才的浪费，更会给工作造成损失。
10．两分法
答：两分法，即政治与行政两分理论，是指从国家职能的角度对政治和行政进行区分的理论。两分法的主要内容是：民主国家的主要职能只有政治和行政两种，司法只不过是行政的—小部分而已。政治，是国家意志的表现，是民意的表现和政策的决定，也是由议会掌握的制定法律和政策以表达国家意志的权力。行政，是国家意志的执行，也是民意的执行和政策的执行，是由行政部门掌握的执行法律和政策的权力。两分法由德国政治学家布隆赤里最早明确提出，后经美国学者威尔逊的引介和古德诺的系统论证而最终形成，它对公共行政学研究和政府管理活动产生了巨大的影响。
11．古德诺
答：古德诺是早期公共行政学研究的先驱人物、行政学的奠基人之一。古德诺对于公共行政学的研究推动了行政学的发展，使行政学在独立发展的进程中迈出了意义重大的一步。古德诺对公共行政学发展的贡献可以归纳为以下两个方面：（1）将政治与行政两分法发展成为系统的理论。古德诺认为，政治是国家意志的表现，也是民意的表现和政策的决定。行政是国家意志的执行，也是民意的执行和政策的执行。他在威尔逊关于政治行政二分理论的基础上首次对政治行政二分进行了详细论述和系统阐述。（2）确立了行政学的研究范畴。古德诺将行政学与传统的政治学区分开来，认为行政学的主要任务不是研究政治问题，而是研究政府的行政效率、使用方法或技术的标准。为了提高行政效率，最好将政党的因素和政治权宜等政治排斥在行政之外，而将政府文职官员区分为政务官和常务官，并规定常务官在政治上中立。
12．等级链
答：等级链，又称权力线，是指组织内部从上至下明确而无间断的等级、权力和沟通通道。等级链既是执行权力的线路，也是信息传递的渠道。一般情况下不要轻易地违反。等级链的意义在于：①表明了组织中各个环节之间的权力关系，通过这个等级链，组织中的成员就可以明确谁可以对谁下指令，谁应该对谁负责；②表明了组织中信息传达的路线，即在一个正式组织中，信息是按照组织的等级系列来传达的。
13．马克斯·韦伯（中央党校2007年研）
答：德国人马克思·韦伯是社会学的三大“奠基人”之一，作为现代最具生命力和影响力的思想家之一，其研究领域涉及政治学、行政学、法学等。他的以“合理性”和“合法性”为中心概念的官僚制或官僚科层组织理论，即以“官僚模型（Bureaucracy Model）”为主体的“理想的行政组织体系”，被认为是组织学的也是行政学的最重要的理论之一。其最大贡献就是提出和建立了现代社会的官僚模型的组织理论，并因此被称为“组织理论之父”。
14．伦纳德·D·怀特（Leonard D．White）（北航2008年研）
答：伦纳德·D·怀特是美国行政学家和历史学家，行政学奠基人之一，其撰写的《公共行政学研究导论》被公认为是第一本公共行政学的教科书，西方学者一般认为此书可以与威尔逊的《行政之研究》和古德诺的《政治与行政》相提并论，该书的出版标志着公共行政学科的基本形成。其主要观点有：①公共行政管理有普遍的适用性和普遍的原则；②公共行政学不是以法律和司法制度为主体，而是以管理为主体，以政治学为基础的一个独立研究领域；③行政由艺术转变为一门科学的趋势日益具有重要意义；④行政已经成为，而且将继续是现代政府的中心问题。
此外，怀特还致力于研究招募、解雇、薪金标准化、人员鉴定、晋升、退休等列入改革议事日程的人事问题，使人事行政成为公共行政的要素之一，初步形成了较为完整的公共行政学体系。怀特在实践中积极致力于改革美国政府的人事管理，在1934年创建初级文官考试方法，对公务人员招聘、解职、工资标准化、考核、晋升、行政道德等问题进行研究，他的众多观点和研究活动为后来联邦公务人员招聘制度奠定了理论基础，为以后全面地改革人事制度铺平了道路。
15．行为科学
答：行为科学是指以人群关系学说为基础形成的管理科学中的一门学科。行为科学的核心是以“人”为中心的管理；强调动机激发，行为引导和参与式管理。这一概念最早是由美国芝加哥大学的若干教授在1949年提出来的，起因于美国福特基金会资助该校“个人行为与人群关系”的研究计划，该计划简称行为科学。行为科学也因此成为一种全新的社会科学概念。
16．霍桑实验
答：霍桑实验是指根据科学管理原理，探讨工作环境对劳动生产率的影响的实验。霍桑实验自1927年开始持续到1932年，由三位美国哈佛大学的教授——梅奥和罗特利斯伯格及怀特赫德在美国西方电气公司的霍桑工厂进行。
霍桑实验分为三个阶段的实验：
第一阶段，继电器装配室实验和云母剥离室实验。该阶段证明，工人的态度与情绪的改变以及与之相关联的团体社会关系的改变是造成劳动生产率升降的主要原因。
第二阶段，谈访计划。该阶段证明：改善监督这种人际关系，使之变得坦率、合理、自然，是改善工作环境中人际关系模式、实现人性激励的重要方面。这种改善将直接影响到士气以至工作成果。谈访计划还证明：在组织中建立有效的信息沟通渠道，实行参与管理，可以使工人的工作态度和情绪好转，从而使产量增加。
第三阶段，绕线机组实验。该实验证明：企业中不仅存在正式组织，而且存在非正式组织。有效的管理是要在正式组织所要求的“效率的逻辑”与非正式组织所要求的“感情的逻辑”之间建立平衡，并通过满足组织成员的某种社会—心理需要来调动其工作积极性。
梅奥等人通过霍桑实验对组织中人的行为的实证性研究，开创了行为科学—人际关系学说的理论先河。
17．西蒙（中央党校2009年研）
答：赫伯特·A·西蒙是美国著名的行政学家，他于1916年6月15日出生在美国威斯康辛州的密尔沃基。西蒙一生中曾获得过多种荣誉和奖励，其中比较有影响的奖励是：1978年他获得的诺贝尔经济学奖以及美国心理学会的杰出科学贡献奖和全美计算机械协会的A·M·图灵奖。尤其值得指出的是，他是诺贝尔奖历史上惟一的以非经济学家的身份获得诺贝尔经济学奖的学者。
西蒙是决策理论学派的代表人物，他使用行为主义的观点和方法研究行政现象。作为行政学一派领袖的西蒙，在政治学界占有重要的地位。行政行为的概念就是在他的倡导下逐渐在行政管理学界流行的。
西蒙的理论被称为管理决策理论，亦有人称之为逻辑实证学派，其主要理论观点包括：（1）强调人的行为的重要性。西蒙认为要真正了解组织就必须对组织每一成员的逻辑抉择和心理抉择加以研究。（2）认为组织是决策过程的复杂系统。西蒙把组织成员的心理、行为与决策联系起来，认为决策充满组织管理的全过程，是组织的中心因素。团体参与是组织管理的合理方式，而要实现团体参与就必须首先实现组织平衡，这种平衡是以组织对其成员实现激励而产生的诱因为基础的。（3）主张行政行为的动态的研究方法。西蒙主张用行政行为的动态的研究方法来取代传统的法度体制的静态的研究方法，从而使行政研究切实有效。
18．管理理论丛林
答：管理理论丛林是公共行政学研究发展的一个重要历史阶段。这一阶段的新管理理论层出不穷，管理理论的名词、术语、定义、假设漫天飞舞，学派、理论、体系、方法林立。管理理论丛林的发展是一种渐进的过程。1961年孔茨发表的《管理理论丛林》一文是这一时期开始的标志。为了突破和摆脱“丛林混战”造成的困境，人们开始试图寻求一种能够较为有效地整合各种管理理论的新的基础。这就导致后来的系统理论和权变理论的产生。
19．系统论
答：系统论是对传统的科学管理和行为科学各自偏颇的否定，强调用综合的、全面的、相互关联的观点来看待、分析和研究组织管理现象的一种理论。系统论是由奥地利生物学家L·贝塔朗菲提出的一种理论构架。系统论的要点在于：（1）组织是一个开放系统。系统论强调组织的部分、部分之间的交互影响、部分之和组成的整体的重要性，强调组织对环境的影响和环境对组织的影响，把组织看成为一个相互联系的、动态的、开放的系统，从而使人们对组织的一般性质和一般发展规律有了更深刻的认识。（2）组织系统内部以及组织系统和环境之间是普遍联系、相互作用的。系统论的基本思想方法，就是把所研究和处理的对象，当作一个系统，分析系统的结构和功能，研究系统、要素、环境三者的相互关系和变动的规律性，并用优化系统观点看问题，世界上任何事物都可以看成是一个系统，系统是普遍存在的。系统论为人们研究世界提供了新的指导思想和方法论，也为各个学科的沟通提供了前提。
20．权变观
答：权变观是指从权变的角度分析和研究组织管理现象的一种理论。权变观是20世纪70年代形成于西方的一种管理理论，其中包括权变管理理论、权变领导理论、权变组织理论等。所谓权变，就是权宜通达、应付变化。权变观的中心思想是：①组织是一个受环境的影响的开放系统；②组织目标的实现是一个渐进的过程；③组织的管理方式具有灵活性。
21．利格斯的行政生态学（北邮2008年研；北大2005年研；北科2006年研）
答：行政生态学是将系统论的观点引入行政现象的研究，是一般系统论与行政管理学相结合之后产生的一个新的学术流派，开创者是美国人高斯，集大成者是美国行政学家利格斯。
美国人利格斯于1961年发表的《行政生态学》是被引为典范的生态行政学论著。他用生态理论和模式来解释行政现象，认为人类的行政模式可以分为融合型的农业型行政模式、棱柱型的过渡行政模式、绕射型的工业型行政模式三种模式。
这三种模式反映不同社会形态的发展水平，因而能够适用和解释现代工业社会、传统社会和开发中社会国家的行政现象。利格斯的生态模式为在比较中确定各种行政类型的特质提供了一种研究框架。一般系统理论与行政管理学相结合，形成了生态行政学。其研究的基点在于强调政府赖以生存和运作的生态系统的重要性，强调政府与其环境的互动和动态平衡。
22．伍德罗·威尔逊（北航2002年研）
答：威尔逊是美国著名学者，曾任美国普林斯顿大学教授和校长，后任美国新泽西州州长和美国第二十八任总统。1887年，他在美国哥伦比亚大学《政治科学季刊》上发表的《行政学之研究》—文被认为是行政学发端的标志，威尔逊本人也因此被认为行政学的创始人。
在《行政学之研究》—文中，威尔逊首先批判了当时美国的民主政治体制所表现出来的清淡、迟缓、彼此牵制和行为无力等现象，主张重新认识权力和授权，认为如果对权力控制和使用得当，那么集中的权力则能够更好地为国民造福，这种权力愈大愈好。
威尔逊认为，传统的论证主要集中在政治过程方面，而对如何实施法律则注意不够。事实上，执行一部宪法与制定一部宪法相比较，正在变得愈来愈困难。所以，应当把研究的重点放到行动的政府方面，即放到政府行政管理方面。为此，就应当从法律和文件的背后去开掘出“现实研究法”。
威尔逊还认为，要恢复政治的功能，就必须纯洁政府的组织机构，加强执行，提高行政效率。为了效率，应当适当牺牲民主，为此，应当建立—门新的学科，通过它，使民主宪政制度臻于完善。这门学科就是行政学。威尔逊认为国家的权力主要是掌握在决定政冶的议会和执行政治的行政部门手中。这就从结构上否定了三权分立的学说，提出了政治与行政的两分法。
这一观点，后来被古德诺发展成系统的理论，并产生了广泛的影响。在政治与行政两分法的基础之上，威尔逊进一步提出，一个良好的政府应有两大支柱，即坚强有力的政务官和效能精干的文官。此外，威尔逊还论及了创造精神、行政责任、文职官员培养等问题。另外，威尔逊还著有《国会政府》、《美国内阁政府》、《委员会和内阁政府》等论著。
23．行政立法
答：行政立法是指政府依据立法机关授权而自行制定行政法规，其效力等同于立法。行政立法是行政国家兴起以后比较常见的一种行政现象。具体包括两种情况：①委任立法。指立法机关委托政府制定和发布具有法律效力的行政法规。委任立法是行政职能扩展的主要标志之一；②管辖立法。指依据政府职权而订立的规章制度。
24．行政管理法规
答：行政管理法规，简称行政法规，是指国家行政机关依法制定的具有行政法规范性的文件的总称。行政管理法规可以分为三种类型：①自主性行政管理法规，主要对法律或行政法规未规定的事项加以规定。如有些国家的宪法还规定政府在重大自然灾害、社会动乱或战争期间可以制定紧急命令以应付事变，其时效等同于法律。②执行性行政法规，主要指为执行法律或行政上级行政法规而制定的行政管理法规，通常表现为制定实施细则。③补充性行政管理法规，主要指用以补充现行法律或行政法规而制定的行政管理法规。三种情况都不得与宪法和法律相抵触。
25．行政决策
答：行政决策是指行政行为主体即政府运用行政权力，发挥行政管理的职能，为解决行政管辖范围内诸种公共事务而作出的价值选择或行动对策。行政决策与非行政决策的区别在于：①法定的行政行为主体或法定授权者所特有；②通常涉及变数较多，相应关系较为复杂且波及面较广；③约束力强，适用于决策所规定一切行为主体；④非赢利性，以贯彻宪法和法律、维护社会正义和公众利益为基本目的；⑤决策综合效益在许多情况不易衡量等。
26．行政领导
答：行政领导是指国家行政机关中的行政行为主体依法履行政府职能、行使国家公共行政权力，组织和管理公共行政事务所进行的各种行政活动。行政领导具有三要素，即行政行为主体、行政行为客体（对象）和行政行为自身（过程）。行政领导区别于其他领导的最突出的特点主要表现在三方面：①国家公共行政权力的内涵及其与之相一致的公信力、权威性和约束力；②服务于全社会的领导目的和领导形象；③直接关系国家安危、民族昌盛、社会稳定和进步的重大作用。
27．行政计划
答：行政计划，又称行政设计，是指行政机关依据职权范围，在调查研究的基础上，审时度势，预先拟定自身的工作目标、工作程序和方法，以作为下一步工作的根据的行政活动。行政计划的管理层次较低。其特征是过程性、可行性、技术性和实用性。行政计划与国计民生关系极大，是管理的基础、行动的准则和考核的尺度。因此现代行政要求行政计划的制定、执行和监督、反馈形成回路，尽量克服主观想象。
28．行政协调（中国矿业大学（北京）2012年研）
答：行政协调是指政府为求得内部外部和谐一致而采取的一种行政行为。行政协调在范围上有两个层次：一是指政府内部各单位和各成员之间的协调；二是指政府以公共权力的权威和公平的地位协调社会各方的行为，以促进国家总体利益的实现。行政协调在内容上也有两个层次：一是指政府内部避免工作重复或事权冲突，在政府外部缓和或化解社会矛盾；二是指前后左右、上下内外协同一致，形成合力，以实现“整体大于部分之和”的管理效应。
29．行政沟通
答：行政沟通是指国家行政组织内外的相关人员或团体之间在观念、意见、信息、感情方面相互了解和相互认同的活动和过程。沟通是重要的行政管理方式，能减缓分歧、摩擦、对立和冲突，造成祥和融洽的氛围，化阻力为助力，因而有利于社会的稳定与发展，为现代各国政府所重视。现代行政沟通是与政府的公共关系联系在一起的。
30．行政平衡
答：行政平衡是指政府在制定政策和施政的过程中，在维护国家阶级实质的前提下所采取的一种管理方式。行政平衡是由政府超然于社会之上的国家行政权力的主体地位所决定的。其特点表现为充分考虑和兼顾各种利益或意见。有效的行政平衡有助于平息事端、避免激化矛盾、安定社会，求得社会的稳定和均衡的发展。
31．行政制裁
答：行政制裁是指以政府为行为主体作出的各种行政纪律处分和处罚的总称。行政制裁分为行政处分和行政处罚两种，行政制裁的对象是犯有轻微违法行为、尚不够刑事处分的社会行为主体或违反内务纪律的政府人员。行政制裁有两个最突出的特点：①不可更改性。行政制裁是行政机关行使国家行政权力单方面作出的决定，除非提起行政仲裁或行政诉讼并胜诉，否则不得改变。②强制性。行政制裁是一种强制性行政措施，必须服从，否则将受到包括武力在内的强制执行。
32．新公共行政
答：新公共行政是指20世纪60年代末期和70年代产生的运用现象学方法、本土方法论、符号互动论以及解释学和批判理论等新的研究方法并且强调以公共行政的“公共”部分为研究中心的公共行政理论。“新公共行政学”的概念是在第一次明诺布鲁克会议上提出的。1968年9月，由美国行政学家沃尔多号召和资助，32位年轻的行政学学者会聚位于美国纽约州雪城大学的明诺布鲁克会议中心，试图通过回顾和检讨公共行政学的发展历程，讨论公共行政面临的问题，寻求公共行政未来的发展方向。会议提出了“新公共行政”作为区别已往行政理论的理论标志，并以政府及其官员在公共行政管理过程中的价值观和伦理观，作为新公共行政学的核心概念和关键性问题。
33．生态行政学
答：生态行政学是指在系统理论的指导下将生态学引入行政现象的研究形成的理论。生态行政学研究的基点在于政府赖以生存和运作的生态系统的重要性，强调政府与其环境的互动和动态平衡。最早运用生态观点来研究公共行政现象的是美国人高斯。他在1936年和1947年分别发表了《美国社会与公共行政》、《公共行政的境界》和《政府生态学》等文著，阐述了政府及其行政行为与社会环境相互关系的重要性，强调政府与其生态环境的交互作用，从而开创了从社会文化的角度研究公共行政的先例。
34．泰罗
答：弗雷德里克·泰罗是美国的工程师、发明家、科学管理理论的代表人物，科学管理理论的主要倡导者，被誉为“科学管理之父”。他首创的科学管理制度对管理思想的发展有重大的影响。泰罗认为：科学管理的中心问题是提高劳动生产率；为了提高劳动生产率，必须挑选“第一流的工人”；要使工人掌握标准化的操作方法，使用标准化的工具、机器和材料，并使作业环境标准化；为了鼓励工人努力工作，应实行计件工资制；工人和雇主必须认识到提高劳动生产率对双方都有利，应该加强协作；为了提高劳动生产率，应把计划职能同执行职能分开，改变原来的那种经验工作法，代之以科学的方法；为了提高工效，应实行职能管理。泰罗的这些观点成为科学管理理论的基础和核心内容。
35．孔茨
答：哈罗德·孔茨是美国管理学家，管理过程学派的主要代表人物之一。早年于美国耶鲁大学获博士学位。以后在美欧各国讲授管理学，并在美国、荷兰、日本等国的大公司中任咨询工作，曾担任美国管理学会会长，美国加利福尼亚管理研究院任管理学的名誉教授。管理过程学派的主要特点是将管理理论同管理人员所执行的管理职能，也就是管理人员所从事的工作联系起来。他们认为，无论组织的性质多么不同，组织所处的环境有多么不同，但管理人员所从事的管理职能却是相同的，管理活动的过程就是管理的职能逐步展开和实现的过程。因此，管理过程学派把管理的职能作为研究的对象，他们先把管理的工作划分为若干职能，然后对这些职能进行研究，阐明每项职能的性质、特点和重要性，论述实现这些职能的原则和方法。
36．梅奥
答：乔治·艾顿·梅奥是原籍澳大利亚的美国行为科学家，人际关系理论的创始人，美国艺术与科学院院士，进行了著名的霍桑试验，主要代表著作有《组织中的人》和《管理和士气》。在美国西方电器公司霍桑工厂进行的，长达九年的实验研究--霍桑试验，真正揭开了作为组织中的人的行为研究的序幕。霍桑试验的研究结果否定了传统管理理论的对于人的假设，表明了工人不是被动的，孤立的个体，他们的行为不仅仅受工资的刺激，影响生产效率的最重要因素不是待遇和工作条件，而是工作中的人际关系。
37．法约尔
答：亨利·法约尔，古典管理理论的主要代表人之一，亦为管理过程学派的创始人。其著名的理论有：①管理的14条原则。劳动分工、权力和责任、纪律、统一指挥、统一领导、个人利益服从整体利益、人员的报酬、集中、等级制度、秩序、公平、人员的稳定、首创精神和人员的团结。②管理的五要素，法约尔认为，管理就是计划、组织、指挥、协调、控制。主要著作是《工业管理与一般管理》（1916年）。
38．沃尔多
答：德怀特·沃尔多是美国政治学家和现代公共行政学者，他的一生都致力于批判将官僚制和政府描述为科学或技术性的（即现在试图用公共管理取代公共行政）。基于沃尔多对现代官僚政府理论的贡献，他被认为是上个世纪最重要的政治学家之一。沃尔多与西蒙在关于公共行政的本质进行了长达半个世纪的争论，对公共行政学的发展产生了重大的影响。这场争论一方面正式结束了公共行政学的古典时期，使得公共行政学面临可怕的身份危机；另一方面深刻影响了随后半个多世纪公共行政学的研究走向，其所争论的问题至今依然是公共行政理论与实践的中心问题。
39．行政国家
答：行政国家是指一种现代国家公共行政职能扩展的行政现象，是历史发展的必然产物，既有积极的一面，同时又有消极的一面，其本质和特性并未发生根本改变。可从以下三个方面分析行政国家现象：①行政国家的出现，是大工业时代科学技术突飞猛进和生产力迅速提高所导致的结果；②与行政国家现象相伴而生的行政越权现象，是在行政权力增长过程中自身的恶性膨胀造成的；③行政权力在由“守夜警察”的消极身份转变为社会积极干预者身份的过程中，其本质特征并没有发生根本改变。
40．追求卓越
答：追求卓越是指现代政府在主观意愿与客观效果相统一的意义上追求出色的政府公共行政管理，在比较的意义上追求不断提升并在实践中表现出具有卓越品质的公共政策能力、综合实施社会公共行政管理的能力、有效地项公众全面提供公共产品和公共服务的能力、自律和自我更新的能力。追求卓越涉及两种相互联系的价值取向，即效率和效果。
41．行政司法
答：行政司法是指行政机关兼掌一部分审判事务的行政现象，所涉及的内容，主要是一些行政法规适用、行政机关熟悉的专业性、技术性的纠纷或事件。在某些国家，行政仲裁或裁判亦属于行政司法的范畴。行政司法是行政职能扩展的另一个标志。
42．行政决定
答：行政决定在本质上等同于行政决策，但在裁处对象、适用范围和层次上存在着差别。如果说行政决策具有宏观的、整体的、原则的、目标的特征，那么行政决定则具有具体的、实施的、方法的、区域的特征，但在某些管理著作中，二者也混合使用，也可以认为行政决定是层次较低的行政决策。
43．行政政策
答：行政政策从作用、影响力、时效序列的角度可以分为三种情况：长期政策，是在较长一个历史时期指导行政行为的政策，其作用类同于方针，一般不会轻易改变；中期政策，是在一定的时间长度内相对稳定的政策；近期政策，一般针对某一个特定行政管理问题而制定，问题解决，政策完结。行政政策是政治政策的对称，主要指政府从当时当地的社会环境出发，为实现一定历史时期的基本任务或解决一定的行政管理问题而具体规定的行动准则或方案。行政政策和政治政策都属于公共政策的范畴。
44．行政指导
答：行政指导是政府为完成一定的行政管理目标而对特定的行为主体提出的特定行政规范或意向，例如：意见、要求、希望、劝说等。行政指导不同于行政命令，不具有绝对的权威和完全的约束力，一般只对指导对象具有原则的约束力，具体行为则由指导对象结合自身的情况自行裁处。行政指导对象多与政府有一定的正式或非正式、直接或间接的行政隶属关系，或接受政府的财政资助。
45．行政引导
答：行政引导是指政府通过改变国家政策来对社会行为主体施加影响，促使它们的价值取向和行为趋势朝着有利于国家行政目标实现的方向改变。常见的行政引导的手段有：改变国家投资方向和投资结构，调整金融政策和银行制度，制定新的土地使用政策和环境保护政策，制定新的科学技术和文化教育政策，倡导和推广新的价值观念，推崇和鼓励高尚情操，宣传和赞美英雄行为等。
46．行政规划
答：行政规划亦称行政企划，是政府对未来较长一个历史时期的行政目标、实现目标的方式和手段以及就其他行政事项所做出的预测性总体构想。科学的行政规划是在历史研究、现状分析和未来预测的综合基础上进行的。它对未来行政主要起一种框架的和导向的作用，但一经制定，就会不仅对政府自身，而且对社会行为产生影响，行政规划的特征是战略性、总体性、整合性和原则性。
47．行政预算
答：行政预算即国家预算，亦称公共财政预算，是由政府即国家
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