作者：陈玲
出版社：清华大学出版社
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制度、精英与共识：寻求中国政策过程的解释框架试读：
总 序
从20世纪70年代末开始在中国大地上进行的历史性变革到现在已持续了20多年。在这场变革中，中国同时经历了多重转变：从乡村（农业化社会）到城市（工业化社会）的转变；从计划经济体制向市场经济体制的转变；从内向型、自我完整的经济体系向开放型、国际化的经济体系的转变；从以个人权威为基础的集权管理体制向民主和法制并重的多元治理体制的转变。在这些变革过程中，诸多社会科学，尤其是经济学，为明确改革目标、构建激励机制、创造中国经济体制改革开放的奇迹做出了重要的贡献。
但是，从20世纪90年代中期以后，中国社会的进一步转型、市场经济的深层次改革引起了失业人数的不断增加、地区之间和内部收入差距日益扩大等社会问题。这些问题以及社会利益主体多元化格局的初步形成、加入世界贸易组织（WTO）后更加激烈的国际竞争等，都向中国公共部门的管理者提出了新的、更加严峻的挑战。
新时期中国改革的重点要从以提高效率为主转变到效率与公平兼顾，从强调市场经济体制的建设转向市场经济与民主和法制建设并重。其中一项重要的任务就是进行公共管理的变革与创新。为此，1998年以来中国各级政府曾大刀阔斧地进行了机构改革，最近新一届政府又对国务院组织机构与运行机制进行了新一轮的改革和探索，各级各地政府部门也都着手在公共政策和公共管理方面进行形式多样的改革和创新。
这些实践的新发展向中国社会科学工作者，尤其是向公共管理领域的学者提出了许多崭新的命题。例如，怎样让我们更加民主与科学地决策，避免重大公共决策失误？怎样缩小地区差距，切实解决少数民族地区的经济和社会发展问题？怎样为城市与乡村居民建立最基本的社会保障体系？如何有效地应对各类突发性的人为事故与自然灾害？如何防止各级官员在其工作范围内的腐败行为？等等。这些问题的回答，需要公共管理领域的学者与其他社会科学领域的同行一道，进行深入的研究与探索。
如果说经济学在中国前一时期的改革与发展中成为社会科学领域的带头学科，那么中国现实和未来的改革与发展则为中国公共管理学科的发展提供了空前的历史机遇。问题在于，中国公共管理学界能够抓住机遇、承担起时代所赋予的重任吗？
由于历史的原因，中国公共管理学科的发展曾落后于中国改革与发展的实践，甚至也曾长期落后于其他一些重要的社会科学领域，以至于在公共管理学科的基本范畴及概念上至今还有许多争议。自1997年我国在国务院学位委员会通过的学科目录中增设公共管理学科以来，对于这些问题的探讨更加频繁和激烈。显然，这种理论探讨对于一门学科的发展是十分必要的，但如果中国公共管理学术界将注意力过多地集中在理论与概念之争上，而忽略将公共管理学科的理论与中国公共管理的改革与发展实践相结合，将有可能最终丧失公共管理学科为中国改革和发展提供理论指导的机会，丧失公共管理学科从中国改革实践中吸取营养和发展壮大的机会。
幸运的是，随着公共管理专业硕士（MPA）学位教育在中国的开展，社会上更多的人开始了解公共管理这个学科领域在中国改革与发展中的重要地位与作用，开始关注这个学科的工作及成果。这样，公共管理学科的发展就不仅有上述现实社会转型和公共管理实践发展的大力推动，而且也有公共管理教育发展的有效激励，呈现出前所未有的大好发展前景。
出于上述考虑，我们与清华大学出版社合作，组织出版了这套《公共管理前沿系列》论著，希望能够较为全面地反映公共管理研究与实践领域最新的理论和学术主张，在中国公共管理领域的研究者和实践者之间，搭起一座桥梁，提供一个公共管理新视点、新论题的学术交流园地，使公共管理不辱使命，肩负起历史的重任，为中国进一步的改革与发展做出应有的贡献。薛 澜2003年4月第1章引人入胜的政策过程
公共政策深刻地影响并塑造着国家、社会发展和个人生活的方方面面。政策之进退、优劣和得失，无疑是研究者和实践者的关注焦点。那么，政策是怎么制定和执行的呢？什么样的政策制定和执行机制才是合理的呢？决策机制的科学化和民主化需要怎样的制度保障？对这些问题的不懈探索和追求，开辟了一个引人入胜的研究新领域，即政策过程研究。
政策过程（policy process）就是指公共政策问题被提上议程、拟(1)定政策备选方案、决策、执行、评估和修正的循环过程。从主体的角度而言，政策过程研究的是个人和团体如何参与公共政策的意见表达、政策抉择以及执行反馈的过程。事实上，政策过程的多样性不亚于政策所涉及领域如经济、金融、产业、环保、医疗、教育、社会政策等的多样性，甚至相同领域、但不同历史阶段的政策过程也具有显著差异。正是如此，政策过程研究富有故事性和戏剧性，其探索历程既艰辛又饶有趣味。但是，如何在一个多样性的万花筒中发现其内在的特征和规律、如何发掘制度环境和个体行为互动影响下的决策机理，才是政策过程研究的目标和意义。
政策过程理论是介于政治理论和政策科学之间的中层理论，前者关注国家政治体制和政府组织体系的建构和完善，而后者则研究政策(2)规划和分析的理论与方法。中国本土的政策过程理论研究起步于20世纪90年代末，一部分西方政策过程研究的理论成果被陆续介绍到国内，一些学者还构建了中国政策过程研究的概念框架和理论模型，(3)具有重要的启发意义。但我国具体政策领域的实证研究还比较少见，本书就是在这方面的尝试。
在这本书中，笔者细致回顾了中国改革开放后的集成电路产业政策，揭开历史的层层迷雾，试图解答如下问题：当代中国的政策制定过程究竟是由制度还是精英主导的？为什么中国政策过程表现出拖沓与模糊交融、个体理性和集体非理性交织、滞缓和跃变交替的巨大复杂性？究竟哪些因素影响并决定了中国政策制定的进程和结果？
那么，为什么要研究中国的集成电路产业政策呢？这是因为，集成电路产业是信息时代知识经济的核心技术和战略性产业部门，中国集成电路产业起步较早，并一度接近国际水平，但在改革开放后却陷入了“代代引进”的怪圈，技术水平和产业规模均严重滞后于人。研究表明，集成电路产业发展滞后与产业政策的“混沌”有关，表现在产业主管部门数度变迁，产业发展战略和方向几经争论，政策出台和执行曲折多舛……类似情形在转型期中国的其他政策领域也屡见不鲜，以集成电路产业政策为例进行深入研究，恰能窥一知全。
诚然，产业政策并非决定产业发展的唯一因素，一个产业的发展受到经济体制、消费结构、国际市场环境、工业基础等诸多因素的影响。然而，产业政策及其政策过程研究仍然是有意义的实践和理论探索。首先，随着中国经济体制的转轨，政府职能发生重大改变。政府干预市场的合理界限、政府管理体制和决策机制改革等是理论和实践中的重要新课题。其次，集成电路产业是影响国民经济总体实力和国家竞争力的战略性产业，世界上许多国家都通过产业政策对此进行扶持。中国集成电路产业政策是否有效，也是政府和企业关注的重大问题。最后，中国集成电路产业政策过程复杂曲折，先后面临经济体制转轨、政府部门调整、国际市场竞争、技术环境变迁等多重冲击，折射出转轨期中国公共政策领域的若干重要特征，具有研究的价值和典型性。
笔者也试图在理论上给出转型期中国政策过程的一个解释框架，即共识分析框架。具体而言，政策制定的过程实际上就是在不同参与者范围内达成共识的过程。某种程度上讲，理论上最优的政策，或社会总福利最大化的政策未必就是现实版的政策；现实版的政策往往是不同参与者协商沟通、讨价还价的结果。问题在于，政策究竟在多大范围的参与者中沟通和制定？通过怎么样的制度和规则（甚至潜规则）来沟通和制定？在这个范围内达成共识的政策，是否一定就是相关参与者价值最大化的政策呢？这些问题是如此饶有趣味和富有深意，持续吸引着学者和实践者的追问和探索。
总之，政策不是纯粹的理性设计结果，而是制度与人交互作用的产物。随着中国政府管理体制改革的逐渐深入，公共政策及其决策机制的研究已经成为当务之急。对政策过程的关注同样也是对国内公共决策的科学化、民主化和法制化进程的关注。笔者试图通过建立中国政策过程分析的一个初步的概念分析框架，藉此来分析制度、精英与政策共识的动态理论，并构建了“制度—精英”双层决策理论。由于是特定政策案例的研究，因为笔者无意宣称该理论能够适用于其他政策领域，这还有待未来后续研究的谨慎验证。
关于本书的研究方法，笔者主要采用了案例研究法，通过调研和访谈获取资料来源。首先，通过收集和整理政策制定过程中的历史档案、政府文件、政策初稿、会议记录等资料，了解中国集成电路产业及其产业政策的发展和演变；其次，通过与当事人的访谈了解政策制定的具体细节、观点和主张。通过两年的访谈，研究者接触了近百位国内集成电路产业相关的官员、专家和业界人士，并选择其中二三十名核心人物进行了深度访谈。这些核心人物中有部长级的资深官员、院士级的专家学者、深具影响的企业领袖，他们均亲身参与过有关政策的酝酿、制定与执行。平均每次访谈约三个小时，必要时还进行了一次到两次回访。
本文将研究重点集中在1980—2000年间中国集成电路产业发展中的四个政策，即《电子工业振兴法》、908工程、909工程和“18号文件”这四个集成电路产业政策上，不同的访谈者提供了上述政策过程的不同视角和信息，相互印证，从而组成了比较完整和清晰的政策过程全景。
为了保证定性研究的科学性，研究者扮演了“一般人可接受的无知者”（socially acceptable incompetent）的角色，尽可能从中立、客观的角度引导访谈。每次访谈不是一般性的对话，而是有着确定目的的科学探索。所有访谈都作了录音，并整理成文字记录。出于研究伦理的考虑，文中隐去了访谈者的姓名和具体职务。
下面，让我们从基本概念入手，逐渐深入政策过程研究的多彩领域。本书的结构安排如下：在第2章，笔者简略介绍了与政策过程研究相关的基本概念和理论综述；第3章呈现的是中西方理论的碰撞，即对于中国特定发展阶段的政策过程的解读，西方学者和本土学者的看法究竟有何异同？在第4章中，本书构建了一个新的解释框架，即共识分析框架，并阐述了该分析框架的变量体系和逻辑结构，给出了政策过程的微观决策模型。接下来的第5、6、7章，则以中国集成电路产业政策为案例，分析和验证本书提出的框架和理论。作为对上述三章的理论升华，第8章提出了政策过程的“制度—精英”双层决策理论，分析制度层面和精英层面的政策过程特点，进而探讨双层结构的互动机制和政策含义，指出决策过程的优化途径。最后第9章是全书的结论性陈述。
(1) Howlett, Michael and Ramesh, M.. Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystems. Toronto; New York: Oxford University Press, 1995, p. 11.
(2) 徐湘林：《从政治发展理论到政策过程理论——中国政治改革理论的中层理论建构探讨》，截《中国社会科学》，2004（3），108～120页；陈振明主编：《政策科学》，北京，中国人民大学出版社，1998。
(3) 国内学者的著作如朱光磊：《中国政府过程》，天津：天津人民出版社，1997；胡伟：《政府过程》，杭州，浙江人民出版社，1998。翻译的研究成果有：［日］大岳秀夫：《政策过程》，傅禄永译，北京，经济日报出版社，1992；［美］保罗·A．萨巴蒂尔编：《政策过程理论》，彭宗超、钟开斌等译，北京，生活·读书·新知三联书店，2004。第2章理论的基石2.1 政策过程研究的若干概念1．何谓“政府”？
政策过程研究的理论起点是政府与政策。公共政策由政府来制定，因此，对政府的不同定义决定了政策过程的范畴和内涵。那么，什么是“政府”？中西方文化传统中对政府有着不同的理解。在中国文化中，人们倾向于认为政府是“全能”的。比如，孙中山认为国家的责(1)任是“造成万能政府，为人民谋幸福”。新中国的政府也是全能主义的，“有经济基础和体制的保障，以致政府的权力与职能都是综合(2)性的，它力图包揽一切”。而在西方历史中，政府则更多地表现为民意的代表机构和公共事务的代理机构。1690年洛克发表《政府论》，提出政府是一种责任，其目的是保证公民人身和财产的安全。他说，政府是针对自然状态的种种不方便情况而设置的正当救济方法，使人们自愿通过协议联合组成的共同体，共同体的权力属于其中的大多数人。卢梭的《社会契约论》指出，政府就是臣民与主权者之间建立的一个中间体，以使两者得以互相适应，负责执行法律并维持社会的以及政府的自由。1776年，边沁在《政府片论》中认为，政府就是引导人们走向幸福的功利主义政治组织。摩尔根、马克思等人的观点则认为，政府和国家一样，是人类社会生产力的发展、私有制的产生、社会分裂为阶级时才出现的一种历史现象。马克思主义的观点集中反映在《家庭、私有制和国家的起源》一书中，认为国家是用来压制对抗阶级的公开冲突的第三种力量，表面上凌驾于社会之上，缓和冲突，把冲突保持在“秩序”的范围以内。这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量，就是国家。作为国家机构的政府与国家同时产生，为统治阶级的利益服务。据此，谢庆奎将政府定义为：“政府是国家进行阶级统治、政治调控、权力执行和社会管理的机关，它理所当然的应当包括立法、行政、司法机构在(3)内。”
对政府的定义有静态和动态之分。英国《简明不列颠百科全书》指出，政府是治理国家或社区的政治机构。美国《科利尔百科全书》把政府解释为既有静态的组织，又有动态的活动，政府是指在一个有组织的社会中执行国家职能的机构或者是指执行这些职能的人们。本研究所指的政府为动态政府。
政府的范畴有两个不同视角，即政治学的视角和行政学的视角。前者把政府视同国家整个机构及其下属机构，既包括国家的立法机构、司法机构和行政机构，构成“大政府”系统，政党、社会、市场、企业、公民等就成为大政府的外在系统，成为大政府管理的对象和客体。后者则认为政府是指国家行政机构及其下属机构，排除了立法、司法机构。
政府范畴应取决于政府实践领域的界定。对于我国政府来说，由于立法、行政和司法部门相互交织在一起，大政府的概念更为贴切。如果行政、司法部门本身就不是相互独立的，那么从概念上把两者区分开来对理论研究意义不大。我国的政府组织体系实行“议行合一”的制度，不同于西方“三权分立”的制度，这也许是大政府的法理基础。不仅如此，胡伟认为中国共产党组织也应包括在政府系统内的观(4)点也是符合中国政治现实的理论归纳。因此，本研究所指的政府范畴，是包括行政、立法和司法部门，以及政党组织的“大政府”。
政府是最大的公共组织。近年来发展起来的公共组织学理论，从管理学的角度对政府特征进行了更深层次的描述。瑞尼总结了公共组织的特点：第一，公共组织缺乏出售产品（或服务）的市场，也没有明确的定价和评估机制，因而更多地受到规章制度的约束；第二，公共组织的目标较私人组织更不明确，并且呈现多样性和相互抵触，因而形成更多的制约和平衡；第三，由于公共组织的开放性，因此较私人组织更容易受到外界（如政治权威、利益集团等）的干预；第四，政府拥有独一无二的批准和强制的权力，因而政府活动常常带有强迫、垄断和命令的性质，相应地，人们对政府的公正和职责有更高的(5)期望。正是由于政府显著区别于一般的私人组织，使得人们开始意识到公共组织和公共管理的新挑战，政府过程研究的兴起就是其中努力的方向之一。2．何谓“政策”？
古今中外关于政策的定义林林总总，不下数百种。总的说来大致有这样几类定义。一类是描述型定义，如詹姆斯·安德森认为：“政策是一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者，为处(6)理某一问题或有关事务而采取的。”作者还进一步说明：“公共政(7)策是由政府机关或政府官员所制定的政策。”另一类是揭示型定义，例如戴维·伊斯顿认为：“公共政策是对全社会的价值作有权威的(8)分配。”本文采用中国学者陈振明的一个较为全面的定义，即：“政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，(9)它是一系列谋略、法令、措施、办法、条例的总称。”该定义肯定了政党等其他政策制定主体在政策过程中的作用，比较符合中国国情。陈振明还指出：“在我国实际生活中，政策与‘路线’、‘方针’等概念含义相近，并无本质区别。路线和方针常指总政策和基本政策，政策则指具体政策，策略往往被人们当做用来指导行动的方法或手(10)段。”这也是对我国政治生活之特殊现象的一个合理概括，因此，本文在研究中国集成电路产业政策时，对各种“指导方针”等概念性、方向性的笼统政策也同样加以关注。
政策的分类取决于研究视角。有学者从政策对现实生活的影响程度分为实质性政策和程序性政策：实质性政策与政府准备采取的行动(11)有关，程序性政策涉及由谁采取行动或怎样采取行动。对于中国的集成电路产业政策而言，实质性政策与程序性政策呈现出巨大的行动反差：一些涉及工程或项目等财政预算的实质性政策往往引起政府内外各个部门的高度关注；而另一些涉及全行业发展方向和行业地位的规范性文件却一直得不到应有的重视。本研究试图通过研究不同类型政策的政策过程，总结中国政策过程的若干特征。
还有的学者以政策调节经济生活的方式进行分类，如洛维将政策分为分配性政策、再分配性政策和调节性政策、自我调节性政策。(12)分配性政策向特定对象直接提供利益，如财政贴息、税收优惠等；再分配政策则涉及不同对象之间的利益转移，如累进税制等；调节性政策主要是调整和规范不同对象的关系和行动；自我调节性政策只涉及特定对象的行动规范。我国的产业政策受到计划经济的长久影响，一般以分配性政策为主，随着市场经济趋势的加强，调节性政策开始受到关注。
国内学者还根据政府干预市场的程度和方式将产业政策分成无选(13)择引导型政策、有选择引导型政策和直接干预政策。无选择引导型政策是指政府只针对特定的行业或行为制定鼓励或限制措施，不选择具体实施企业的产业政策；有选择引导型政策是指政府针对特定行业或行为制定鼓励或限制措施，同时又由政府选择具体实施企业的产业政策；直接干预政策指政府以促进产业转变为目的、对具体企业或具体项目进行直接干预的产业政策。中国集成电路产业发展过程中，引人注目的908工程和909工程都是采取直接干预的产业政策，这在20世纪90年代中国市场化改革初具规模情况下是不寻常的。
根据政策的法律地位和作用，陈振明还将政策分为总政策（元政(14)策）、基本政策和具体政策。总政策是关于怎样制定政策之政策，是其他层次政策的出发点和基本依据，对其他层次的政策具有指导意义；基本政策是连接总政策与具体政策的中间环节，一方面，它根据本领域、本部门的实际情况，将总政策的原则规定具体化；另一方面，它又是制定各项具体政策的依据和原则，是指导本领域、本部门工作的全局性政策；具体政策是指基本政策的具体化，是为了贯彻、实施基本政策而制定的具体行为规则，体现并服从于总政策和基本政策，是实现总政策和基本政策的手段和方法。钟军在研究中国信息产业政策时发现显著的“政策扎堆”现象，即某些关键性的重大政策，(15)引发一系列相关的地方政策、部门政策等。这一方面有助于政策因地制宜地实施；另一方面也反映出政策过于模糊和宽泛，缺乏科学性和权威性。3．政策过程
政策过程（policy process）的概念有多层含义，从宏观上看，可以意味着长期性政策（或政策领域）的变化；从微观上看，也可以意(16)味着决策过程中所表现出的行为方式及其模式。本研究中的政策过程是指将政策问题提上议程、形成政策选择、做出政策决定、实施政策内容、评估和反馈政策效果、政策做出修正等一系列政策循环周期的总和。这个政策循环周期或许很长，几年甚至几十年，也可能很(17)短，视具体政策而异。
政策过程包括一系列政府活动、运动所构成的连续的变化，不同于政府体制、决策机制等较为稳定的制度性、结构性因素。尽管制度规定了政策过程的法定程序和执行机构，但是“机构的描述和流程表造成的混乱常常多于清晰。他们拿出‘官方的’图表和网络，然而却不能与政治问题相联系，没有合理的成果……制度是由冲突条件和复杂的解决方案所构成的松散结构环境，而这些条件和方案几乎全都处(18)在变动不居的常态之中”。过程和制度的张力十分普遍，因而制度研究无法从方法论上揭示现实全貌，过程研究应运而生。
过程和制度在研究方法上的分歧，表现在制度学派和行为学派对公共政策的不同理解上。制度学派（institutionalist）关心的是正式的、显见的政府组织机构，把公共政策视为认同法令和程序的良性组成部分。行为学派（behavioralist）则把公共政策解释为各种权力力量相互作用的结果，其中有些结果可能与政府的初衷相去甚远。政策过程研究秉承行为主义的思路，认为政策过程“是动态的、持续的，因而是经常受到再评估、终端、加速甚至不稳定的运动。所以从观念上而言，政策的制定存在于既无开始亦无终结的开放环境中，事实上无边(19)无界……公共政策的制定具有无休止的、动态的和演变的性质”。
本文试图以行为主义的过程研究方法来研究制度约束下的个体决策行为，试图客观和准确地揭示中国经济转轨期间集成电路产业政策的政策过程。4．决策过程
决策过程（policy-making process）的概念比较模糊，指政策过程中的一个或多个环节，例如史蒂文·凯尔曼对决策过程的定义：“决策过程以公民们希望政府采取何种行动的想法为出发点，这些想法在政府工作过程中被反复探讨，其结果是产生一系列积极地或消极地影(20)响人们生活的政府行为（或不行为）。”又如陈振明认为：“政策制定是从发现问题到政策方案的出台的一系列的功能活动过程，包括建立议程、界定问题、设计方案、预测结果、比较和抉择方案以及方(21)案的合法化等环节。”狭义的“决策过程”仅指政策过程中“形成政策选择”和“做出政策决定”两个环节。有的文献中，决策过程仅指最终“拍板”的组织和制度安排。5．政府过程
另一个与“政策过程”接近的概念是“政府过程”（governmental process）。何谓“政府过程”？胡伟指出：“广义而言，政府过程意味着在特定的政治共同体中获取和运用政府权力的全部活动，几乎是‘政治’的同义词。狭义的政府过程一般被理解为政府决策的运作过程，主要包括政府的政策制定与执行等功能活动及其权力(22)(23)结构关系。”宁骚也强调了政策过程与政府过程的同构性。
笔者认为，政府过程和政策过程的主要区别在于研究对象不同。政府过程的核心是权力，政策过程的核心是压力。政策过程就是政府内外的各种利益集团、意见表达者和政策相关者对政策施加压力的过程。不言而喻，权力是让别人服从的能力，因而也是一种压力，同时，权力也潜在地通过寻租等手段与利益联系在一起，因此，权力离不开压力和利益，政府过程也离不开政策过程。“无论政府过程的外延有(24)多大，其核心应当是政策过程。”早期的政府过程研究实际上都是围绕政策过程展开的。6．政策过程研究和政策科学
那么，政策过程研究和政策科学有何异同？现代政策科学的创立人拉斯韦尔把政策科学定义为“以制定政策规划和政策备选方案为焦(25)点，运用新的方法对未来的趋势进行分析的学问”；德洛尔认为，政策科学或政策研究的核心是把政策制定作为研究和改革的对象，包(26)括政策制定的一般过程，以及具体的政策问题和领域。拉斯韦尔和德洛尔的定义各有侧重，陈振明则将两者结合在一起，指出，“可以一般地将政策科学定义为一个综合地运用各种知识和方法来研究政策系统和政策过程，探求公共政策的实质、原因和结果的学科，它的目的是提供政策相关知识，改善公共决策系统，提高公共政策质量”(27)。这也就是说，政策内容研究和政策过程研究都属于政策科学的范围。
政策过程研究和政策科学的出发点及侧重点有所不同。政策过程研究主要是基于对现实的描述和归纳，其关注的对象主要是政策过程中的行为主体，譬如政策制定者、政治精英、利益集团等，研究旨在发现问题和总结规律；而政策科学主要研究政策分析的方法和规范，旨在解决具体的政策问题，优化解决问题的方法，譬如理性决策、渐进决策等。2.2 政策过程研究的理论
政府过程研究提供了政策过程研究的政治学视角。一般来说，本特利发表于1905年的著作《政府过程：一项关于社会压力的研究》被认为是政府过程研究的发端。本特利指出，团体、利益和压力是构成政府过程的三个构件，政府过程就是团体的活动、利益的表现和压(28)力的行使。20世纪五六十年代，政府过程理论得到普及和发展。贝利、杜鲁门等人发展了本特利的团体理论，揭示了政府的实际行为(29)和过程的复杂性。以团体、利益和压力为核心概念的政府过程研究发展出一系列政策过程模型，其中最典型的就是“铁三角”模型，认为政策过程就是行政机构、立法机构和利益集团构成的“铁三角”的相互作用。此外，政策过程研究的政治学视角还发展出许多新的模型和方法，譬如官僚政治模型、精英理论等，笔者将在下一节中详细介绍。
政策科学的出现和发展则形成了政策过程研究的另一个视角。1959年，勒纳和拉斯韦尔主编的《政策科学：范围和方法的新近发(30)展》被认为是政策科学诞生的标志。20世纪60年代，德洛尔继承了拉斯韦尔的政策科学思想，形成了拉斯韦尔—德洛尔的政策科学(31)传统。七八十年代，政策评估、政策执行、政策终结及政策周期成为研究热点，公共选择理论也渐露头角。80年代中后期，政策科学研究加强了政策价值观的研究，同时，政策科学与公共行政学日益融合。“公共政策与行政管理如同一个硬币的两面，密切相关，难分彼此。公共政策必须靠行政管理来推行，而行政管理主要是对公共政(32)策的管理。”
到20世纪末，西方学者业已发展出一系列有意义的政策过程研究成果。这些成果，根据埃里诺·奥斯特罗姆的贡献，可以分成框(33)架、理论和模型：
框架是研究的基础，它设定一些概念、变量以及变量之间的一般联系，从而帮助和指导研究者限定研究对象、分析层次和研究范围。框架并不直接进行解释和预测，那是理论的功能。
理论是关于各个变量之间逻辑关系的推理或命题。研究者往往能够在同一研究框架下发展出截然不同的理论，这取决于它们对变量的各种假设和推断。不同的理论，往往会在如下一个或多个方面表现出差异性，即个体行为模式的假设、集体行为模式的假设、制度和规则、研究的适用性范围，等等。
模型是对一组有限的参数和变量做出了精确的假设，把变量安排在特定的环境中，考察其结果，从而对理论进行验证。同一个理论可以发展出不同的模型，以验证理论的不同部分。
根据上述标准，笔者对庞杂的政策过程研究进行梳理和评论，从中考察各种概念框架在中国政策过程中的适用性，并且进一步探索相关的理论和模型。根据各项研究的研究对象、分析层次和研究范围，我们将其归纳成四种框架：阶段论分析框架、系统论分析框架、制度主义分析框架和行为主义分析框架，分述如下。1．阶段论分析框架
阶段论分析框架将政策过程分为多个阶段，如建立议程、政策选项、决策拍板、政策评估、政策终止等，并对各个阶段的特点分别进(34)行研究和整理。阶段论的思想源自拉斯韦尔的政策科学传统。该分析框架的贡献在于提供了一个清晰的研究方向，使得后来者在某些特定阶段，如议程设定、政策实施领域进行深入的研究。阶段论自创立以来受到广泛的关注和发展，但是也招致了不少异议。许多研究者评价阶段论“未能揭示各个阶段内部以及几个阶段之间的因果关系，(35)缺乏一整套连贯的假设”，因而缺乏解释和预测的能力，并且忽视各阶段的融合和互动。笔者认为，对于阶段论的这项指责是不公正的：概念框架本身没有解释和预测的能力，那是理论的功能。但阶段论的缺陷在于没有给出分析各个政策阶段的通用因素，以及各个因素之间的相互关系。还有的学者批评阶段论未能反映客观事实，这也是有欠公允的。尽管现实生活中政策过程的各个阶段相互影响、相互交融，难以截然分开，甚至难以严格遵从时间序列，但是作为一种理论归纳，阶段论已经提供了讨论和改进政策过程的基础。2．系统论分析框架
系统论分析框架试图综合政策过程中的组织、机构及其外部环境的共同影响，描绘出政策过程的系统图景。阿尔蒙德的结构—功能主义框架是该努力方向的最初尝试，此外，政策联盟框架、政策扩散框架等研究都是不错的系统论成果。（1）结构—功能主义框架。阿尔蒙德和鲍威尔合作的《比较政(36)治学：体系、过程和政策》一书系统阐述了政治过程的结构和功能，赋予过程研究以方法论的地位。作者认为任何政治体系所发挥的功能都可以从三个层次来考察，即体系层次、过程层次和政策层次。体系层次涉及体系的维持和适应功能，例如角色吸收、信息交流、社会化等；过程层次是指要求和支持的输入通过一个转换过程变成了权威性政策的输出的过程，该层次包括四方面功能，即利益表达、利益综合、政策制定和政策实施；政策层次则是指作为整体的政治体系涉(37)及其他社会体系以及环境的行为。三个层次的政治产品是不同的，例如体系层次的主要产品是秩序、稳定、适应性等，过程层次的产品主要是政治参与、公正和平等、服从和支持政治决定等，而政策层次(38)的产品则是福利、安全和自由等。三个层次之间也不是截然分开的，它们相互配合，呈现动态的平衡。
阿尔蒙德的结构—功能分析方法得到非常广泛的应用。但是我们在分析政策过程时必须注意的是，即便仅就中国集成电路产业政策而言，体系、过程和政策三个层次的变量同时发挥作用，例如政府部门重要职位的人员调动、政府调控社会经济的方式转变、市场环境和国际格局的重大调整等，都会反映到集成电路产业政策的过程中来。因此，结构—功能分析方法对了解和研究政策过程的整体概貌具有很好的借鉴意义，但并不足以深入分析具体的政策过程，尤其是分析政策过程的模式和内涵特征。（2）政策联盟框架（the advocacy coalition framework）是20世(39)纪80年代以来发展起来的政策过程研究框架。由于其良好的框架结构和定义清晰的术语，加上研究者有意的推广和验证，该研究框架在许多国家和政策领域都得到了广泛的发展和修正。
政策联盟框架建立在如下假设基础上，即政策过程中信息和技术的需求越来越显著，以政策子系统为分析单位，认为政策子系统中存在一个或多个政策支持联盟，支持联盟的成员除了立法者、行政部门和利益集团的“铁三角”外，还应包括政策分析者、大众媒体等行动者，他们由于共享的信仰系统而组成政策支持联盟。政策支持联盟在一个足够长的时间内（例如十年）保持稳定的政策取向。
该分析框架设置了一系列外部变量和内部变量，令研究更加通行适用。在政策子系统外部存在两组变量，一组相对稳定，如制度结构、社会文化价值观、政治资源等。另一组相对活跃，如社会经济变革、统治联盟变化、其他政策子系统的影响等。研究者倾向于认为后者是影响政策变迁的主要因素。尽管存在诸多影响支持联盟的外部因素，但支持联盟仍具有显著的稳定性。研究者从个体模型的角度阐释稳定性的原因。
不同于制度分析框架关于有限理性和自利的人性假设，政策联盟框架侧重于从心理学角度对个体模型做出假设，例如①个人认知能力的限制；②个人对于所失的感受强于所得，倾向于把对手看得要比他们可能的要强大；③个人对现实世界的认知要受到自身信仰的过滤，等等。正是由于行动者认知能力的限制，加上对对手的误解和扭曲，同一政策联盟的行动者倾向于相互依赖和妥协，从而，这些个体模型假设构成了支持联盟稳定性的心理基础。
政策联盟框架具有良好的框架结构，对后续研究的指导性很明确。此后一二十年间，一些研究者围绕着个体模型的修正、政策子系统的边界、联盟的稳定性、联盟内的集体行动问题、影响政策子系统和政策支持联盟变化的因素等方向进行了扩展性的研究。最初，该分析框架在能源、环境政策等领域得到应用，后来扩展到教育、医疗、社会福利等领域。这暗示该框架在解释技术性较为复杂且涉及政治斗争的政策领域有很强的解释能力。但是，尚有些问题未能在框架内得到解决，例如，①个人的行动者如何在个人利益、组织利益（或职业利益）和联盟利益之间做出选择；②信仰系统何以成为支持联盟的核心和“黏着剂”，是否存在其他的联盟核心；③如何解释诸如“关系”、“权钱交易”之类的隐性事项？当然，任何研究框架都是有限范围和特定方向的，尽管存在诸多悬疑，该研究框架仍不失为一种富有扩展性的分析工具。(40)（3）政策扩散框架（policy diffusion framework）也是以系统论的方法来阐释政策过程的努力之一，它主要关注系统间的政策学习和创新。研究者认为，政策创新不仅由政治体制特点决定，也受到多种政策扩散过程的影响。为了研究方便，他们主要研究的是相同政治和法律环境下的美国州政府之间的政策扩散问题。由于①政策制定者总是在寻求政策创新的捷径，政策学习是不同于渐进政策的另一条捷径；②州政府之间既要受到相同的联邦政府法规和政策制约，还存在资源和市场方面的竞争；③公众对政府政策形成舆论压力，因此，政策制定者有激励地对其他州政策进行模仿。在不同的理论假设下，研究者发展出不同的理论模型。例如，假设一个州采纳新政策的概率是(41)其他已采纳该政策的州的数目的函数，于是发展出国内互动模型；假设一个州采纳新政策的概率是它与其他已采纳该政策的州的距离的(42)函数，则发展出区域扩散模型，等等。
政策扩散框架的缺点是忽略了政策系统内部的影响因素。后来的研究者将政策创新的外部因素和内部因素结合起来，综合政策扩散模型和内部决定模型的贡献，区分了不同的政策类型和政策替代关系，(43)提出了政策创新的总模型。总的来说，政策扩散和创新模型对研究系统间的政策影响有较好的指导意义，它将各州的政策制定者看做是无差异的行动者，从而也将复杂的政策过程作了充分简化。一定程度上，该政策创新和扩散模型能够部分解释中国“地区试点—全国推广”的政策模式。3．制度主义分析框架
制度主义分析框架关注的是规则以及在特定规则下人们所面临的激励和选择。该分析框架吸收了制度经济学派包括诺斯、科思、奥尔森、威廉姆森等人的研究成果，主要用来解释长期的制度选择和制度变迁。20世纪70年代以来，奥斯特罗姆等人发展出一个完整的制度分析和发展框架，并且得到了诸多领域和学科的应用，因而也产生了广泛的影响。
什么是制度、规范和策略？奥斯特罗姆解释说：
制度……是指人类反复使用的、由规则、规范和策略构成的共同概念。对于规则，我指的是被大家共同理解的、在特定情况下由负责监督引导和强行制裁的机构可预知地执行的共同规定；所谓规范，我指的是趋向于通过内部或外部强加的成本和诱因由参与者自身来执行的共同规定；所谓策略，我指的是在由规则、规范和对受相应的自然和物质条件影响的情形下其他人可能行为的预期所产生的激励结构(44)下，由个体制订的系统化的计划。
奥斯特罗姆将决策分成立宪的、集体选择的和操作的三个层次，在任何一个层次中，存在一个或多个“行动舞台”（action arena），通过分析和归纳行动舞台的“行动环境”（action situations）的结构和规则，以及“行动者”（actors）的行为模型假设，研究者总结出一些理论和模型，并且声称这些理论或模型在特定情形下具有预测结果的能力。所谓“行动舞台”是指个体间相互作用、交换商品和服务、解决问题、相互支配或斗争的社会空间。而“行动环境”主要由如下一些因素构成，即参与者构成、参与者职务、职务允许的行为及其后果、个人行动的潜在后果、个人选择的控制层次、个人能够获取的有关行动环境结构的信息、成本和收益。对“行动者”的行为假设则有完全信息和理性的“经济人”假设、易犯错误且能够习得经验的“初(45)学者”假设，相应的行为模型则有博弈模型等。
制度框架的功能不仅是“描述”，更进一步的，奥斯特罗姆赋予制度分析方法以“解释”的能力。此时“行动舞台”作为自变量，其结构和各变量之间的关系受到三方面因素的共同作用：规则、事物和世界的自然属性以及社会文化特征。规则（或者制度）、事物和世界的自然属性、社会文化特征，看起来分别是政治学家、经济学家、人类学家和社会学家们感兴趣的课题，但是制度学者试图综合各个学科之间的联系，他们更加关注的是影响舞台结构的因素。
在奥斯特罗姆的制度分析框架内，行动舞台不是孤立的：一个或多个行动舞台连接在一起，并且与决策层次交错其中。“政策子系统”是研究扩展的行动舞台时的分析单位。制度分析框架主要应用在一些涉及公共服务或公共物品的政策子系统，如公共安全、公共教育、农业灌溉系统、国家森林资源、渔场等。
奥斯特罗姆的制度分析和发展框架，严格说来并不是一种政策过程的研究框架。制度分析和发展框架关注结构和规则这一类静态的因素，考察行为者在特定环境下决策的依据和结果，推断各因素之间的因果关系；不仅如此，该框架还通过比较案例研究，甚至有控制的实验室研究，来考察各因素对结构的影响。所有这一切，如果非要称之为政策过程的话，则显示出长期稳定的和微调的特征。4．行为主义分析框架
行为主义分析框架是政策过程研究的重要分支，以政治和政策系统中的个体或团体为研究对象，以“利益”和“压力”为主线，发展出团体理论、类型理论、官僚政治模型、精英理论、多元精英理论等理论和模型；后期的研究者还试图将环境因素纳入整个政策系统中，发展出垃圾桶模型、三源流模型、突变—均衡模型等，大大拓宽了行为主义的研究思路。与制度研究框架关注稳定和渐进的制度安排不同，行为主义学者关注的是非常规性的或重大的政策改变。(46)(47)(48)（1）团体理论。由本特利、贝利、杜鲁门等人发展起来的团体理论，提出“利益集团”、“压力集团”、“临时权力联合”等概念，强调的是开放、流动、对立的群体模型，如“铁三角”模型等。这些研究是在国会政治的基础上进行的，由于国会议员的同质性和审议法案的同质性，因而也比较容易对投票情况、选民数量、利益集团的经济实力进行数量研究。（2）类型理论。由于个案研究具有较大的流动性和偶然性，洛维通过对国会决策进行分类和理论化，提出政策过程的类型理论，即(49)政策内容的类型基本决定了政策过程的模式。洛维根据政策内容的两个维度：①强制起作用的系统；②强制的可能性，把政策分成四类，如图2.1所示。图2.1 洛维的政策分类
洛维认为分配型政策主要围绕权利、利益的个别分配而产生，由于是单个决策，决策与决策之间缺乏对立和协调，各个决策者之间可以通过logrolling（指政客相互投赞成票以维持彼此有利的提案）维持权利的温床，精英统治结构相对稳定。限制型政策是部分人受损、部分人获益的政策，因而产生强烈的政策对立，但不同于再分配型政策的是，限制型政策的对立是不稳定的，不能够形成稳定的结构。再分配型政策涉及阶级利益，具有冲突激烈和结构稳定的特点。构成型政策，例如议会席位的分配、新设政府机关等。此后，斯皮茨利用洛维的类型论模型对美国总统的提案进行实证分析，证实了四种类型的政(50)策中，总统干预的程度和方式不同，政策过程也有显著差异。（3）官僚政治模型。类型论的缺点是把政策过程当做一个整体来进行分类研究，不能深入分析政策过程中的行为主体，因而无法解释和预测政治主体的立场和政策结果。20世纪70年代之后，以美国外交政策为研究对象而产生的官僚政治模型，则把外交政策视为政府内各行为者之间对立和妥协的产物，或者是各个行为者一系列独立决(51)策的集合。最典型的研究是艾立森对古巴导弹危机的诠释。艾立森的核心观点是认为行为者的角色、地位（及其相关的行政责任、机会、结构）等是决定行为人的政策观点的基本要素。艾立森采取选择问题、根据问题的重要性对问题进行排序，通过回答问题来印证理论模型。艾立森的理论模型主要有三个要素：谁参与决策？什么因素决定了参与者的政策立场？各参与者的观点如何被综合成最终的政策？对于第二个问题，作者认为参与者自身判断的国家利益、参与者的组织利益、国内政治利益和个人利益这四点决定政策立场的因素，其中组织利益的作用最为显著。作者对于第三个问题的回答则比较宽泛，认为答案“取决于规则和各个参加者的力量对比”、“受时机和个人素质等偶然因素的左右”。值得注意的是，艾立森把决策过程看做是同质的行为者之间的“博弈”过程，但总统是明显异质的行为者，所以大岳秀夫指出，把总统的支持和承认作为模型化的目标更为妥当。(52)（4）精英理论。行为主义比较侧重于非日常决策的过程研究，从而忽视了对日常决策行为的关注。精英理论是对它的一种补充。精英理论以精英的出身阶层、聘任方式为主要研究对象，认为政治精英的社会出身形成了精英的意识形态和政策立场，进而决定了政策结果。与类型论的方法类似，精英研究方法也是因果关系模型。不同的是，精英研究方法不针对特定的政策内容，因而对政策过程的研究是“黑箱”处理的。精英方法的典型案例是斯莱曼20世纪70年代对法国官僚所作的研究。斯莱曼没有接受出身阶层决定精英的政治立场的理论假设，通过两年时间对百名官僚所作的访谈得出结论：认为政治和行政的角色差异是形成高级官僚内部对立的基本因素，即作为政治家的部长与作为官僚的局长之间产生经常性对立，尤其是人事模式和权(53)力过程方面的对立。继承斯莱曼这种大规模精英调查方法所作的研究是艾伯巴克、普特南和洛克曼，他们以研究议员和官僚的比较为主线，调查了政治精英的社会出身阶层、意识形态（包括角色认识和信仰体系）和接触模式，印证了官僚政治模型的观点，即精英的政策(54)立场基本上由组织利益和组织观点决定。（5）多元精英理论。罗伯特·达尔在区域政治研究中也对精英的(55)组成和作用进行了分析，提出多元精英理论。他从1950年年底开始对美国新海本市开始长达3年的大规模调查，调查主要集中在城市开发、公共教育和两大政党候选人提名三个政策领域。达尔通过这三个政策领域的分析得出多元性的结论：政治精英区别于经济精英和社会精英，自成体系；政治精英内部存在专业化引起的多元性。不同领域的精英由不同人组成。达尔还区分了事务精英、决策精英、社交（社会）精英等不同的作用方式，他得出结论说，精英不具备使某一政策得以通过的力量，只有否决的力量。（6）垃圾桶模型。柯文、马奇和奥尔森提出了政策过程的“垃圾桶模型”。他们认为，政府机构处于充满模糊性的“有组织的无政府状态”中，政策的目标偏好是不清晰的，实现政策目标的技术是不确定的，而且政府中的人员又总是流动着的，因此政策的决策过程就像是充斥着各种问题、方案、人员的垃圾桶，决策者根据当时的情况(56)随机的做出决策。（7）三源流模型。金通的三源流模型研究被认为是精英调查的(57)代表作，侧重于对影响力接受者的调查研究。金通引用了“垃圾桶”模型，并作了若干修正。不同于垃圾桶模型的无序性，金通把政策过程切割成三个相互独立的“源流”（stream）
① 问题流：如社会指标的公布、突发事故、实施政策的反馈、周期性事务；
② 政策流：如方案的制定和修改，专家集团的动向；
③ 政治流：如国民的情绪、时代的气氛、有组织的社会力量、政府精英。
金通认为，只有当“机会之窗”打开、以上三个流程汇合的时候才能够实现政策。三源流模型否定了决策过程中的阶段概念，认为各个“流”是独立并行展开的。金通的另一重要贡献是提出了“政策倡(58)导家”（policy entrepreneur）的概念，并指出政策倡导家在三流之间扮演了重要的联系人角色。（8）突变—均衡模型。金通的研究拓展了政策过程研究的视野，将社会问题（即问题流）、政治环境（即政治流）等因素进行系统界定并纳入到政策过程研究中来，使得政策过程研究开始萌发系统(59)论的思想。这一研究思想在突变—均衡模型中得到发展。突变—均衡模型聚焦于长期的政策变迁过程，认为美国的政策制定具有长期的渐进变迁伴随短期的重大政策变迁的特点。由于决策结构中存在宏观政治层和政策子系统两个层次，一般情况下，各个政策子系统各自拥有一套组织和人员，能够并行地处理不同领域的问题；而宏观政治层通常有一群相对固定的政治家（政治精英），只能串行地处理议程上的事项。当问题处在政策子系统的政策垄断控制下，既由特定领域和部门的专家团体和官僚机构控制时，传统的保守力量会竭力保持政策的稳定性和连续性，避免重大的政策变化；而一旦问题上升到宏观政治层面时，由于政治的高度外部性，政策问题受到公众的广泛关注和争论，新的行动者加入到政策过程中来，原来的政策垄断崩溃，于是产生重大的政策变化。但是由于宏观政治层面的政治精英只能串行的处理一件件事情，其议程很快就会变化和转移，因此，尽管新的政策被保留了下来，但政策问题仍转入政策子系统，形成新的政策垄断并逐渐达到新的平衡。
突变—均衡模型与三源流模型有异曲同工之妙，两者均强调政治、政策和问题三方面因素耦合的重要性，强调“政策倡导家”和政治精英的作用。突变—均衡框架的优势在于能够同时很好地解释长期政策的渐变和突变，但它强调政治层面的不连续的干预造成政策突变，却并未解释政治层面的干预是因何及如何产生的。另外，突变—均衡框架是建立在美国政治实践的基础上，直观上具有十分强烈的“解释”能力，但是该模型却不能“预测”，告诉人们什么时候或什么情况下政策突变会出现，以及出现在哪个政策子系统、结果将会如何。因此，它和三源流模型一样，都是有待进一步拓展的理论模型。
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(1) 《孙中山文集》，第9卷，355页．北京，中华书局，1986。
(2) 乔耀章：《政府理论》，1页，苏州，苏州大学出版社，2000。
(3) 谢庆奎主编：《当代中国政府》，6页，沈阳，辽宁人民出版社，1991。
(4) 胡伟：《政府过程》，16～17页，杭州，浙江人民出版社，1998。
(5) ［美］海尔·G．瑞尼：《理解和管理公共组织》，王孙禺、达飞译，北京，清华大学出版社，2002。
(6) ［美］詹姆斯·E．安德森：《公共决策》，唐亮译，4页，北京，华夏出版社，1990。
(7) 同上书，4页。
(8) 陈振明主编：《政策科学》，57页。
(9) 同上书，59页。
(10) 同上书，60～61页。
(11) ［美］詹姆斯·E．安德森：《公共决策》唐亮译，154页。
(12) 转引自詹姆斯·E．安德森：《公共决策》，155页。
(13) 张朋柱、刁石京：《经济转型时期政府的管理职能与决策模式》，载《西安交通大学学报》（社会科学版），2001年6月，第（21）卷第2期，22～26页。
(14) 陈振明：《政策科学》，95页。
(15) 钟军：《1978年—2002年中国技术创新政策演进分析》，清华大学公共管理学院硕士论文，2003年6月，29页。
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(17) Howlett, Michael and Ramesh, M.. Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystems., p. 11．
(18) ［美］拉雷·N．格斯顿：《公共政策的制定——程序与原理》，朱子文译，英文版序，重庆，重庆出版社，2001。
(19) ［美］拉雷·N．格斯顿：《公共政策的制定——程序与原理》，序。
(20) ［美］史蒂文·凯尔曼：《制定公共政策》，3页，北京，商务印书馆，1990。
(21) 陈振明：《政策科学》，175页。
(22) 胡伟：《政府过程》，1页。
(23) 宁骚：《公共政策学》，276页，北京，高等教育出版社，2001。
(24) 胡伟：《政府过程》，5页。
(25) 转引自陈振明：《政策科学》，20页。
(26) 同上书，20页。
(27) 同上书，21页。
(28) Bebtley, Arthur Fisher. Process of Government: A Study of Social Pressures. New Brunswick, NJ, Transaction Books, 1905.
(29) Bailey, Stephen and Samuel, Howard D.. Congress at work. New York: Holt, 1952; Truman, David Bicknell. the governmental process: political Interests and Public Opinion.. New York: Knopf, 1955．
(30) Lerner, Daniel and Lasswell, Harold D. ed. The policy sciences, recent developments in scope and method. Stanford, Calif: Stanford Univ. Press, 1959．
(31) Dror, Yehezkel. Policy analysis: a theoretic framework and some basic concepts ［foreign government document］. ［U.S.］: Rand Corporation, 1969．
(32) 陈振明：《政策科学》，10页。
(33) 埃里诺·奥斯特罗姆：《制度性的理性选择：对制度分析和发展框架的评估》，见［美］保罗·萨巴蒂尔编，《政策过程的理论》，
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