作者：林竹
出版社：中信出版社
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城市价值创造：“多规合一”与城市运营模式试读：
前言
城市的价值如何创造？创造的基础是什么？创造的方法和途径又是什么？这些是人类城市化历史进程中永恒的课题。城市作为人类文明发展的载体和结晶，充分体现了城市所在地人民的智慧、劳动以及城市各种资源要素综合形成的成果和财富。
诚然，答案是多解的。基于不同的地域、文化、信仰、资源禀赋等客观条件的差异，城市的形成进程不同，城市价值的累积和实现途径也不同，但人们对城市价值的理解正在形成趋于一致的认识。纵观古今中外知名或不知名的城镇发展历程，可以发现一个客观共性，城市的资源禀赋仅仅构成了城市的价值基础，规划作为人类文明的重要工具创造了城市价值，劳动和投资实现了城市价值。
鉴于中国特殊的国情和城镇化发展路径，规划创造城市价值的方式在过去30多年的中国城镇化进程中得到充分的演绎。体现政府政策意志的城市规划推动了人类历史上最大规模的城镇化进程，中国走出了一条具有中国特色的城镇化道路，同时也为城市规划、城市建设、城市管理等与城镇化相关的领域创造了前所未有的实践探索和理论创新机遇。
2013年12月，中央城镇化工作会议召开，会议明确提出新型城镇化的国家战略；2014年3月，《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》出台，阐明了“市场主导、政府引导”的城市发展方向；在一系列的新型城镇化创新政策驱动下，基于市场化运作理念的城市运营模式应运而生。然而，中国的城市运营实践目前缺乏充分的学术关注和理论指导，基于城市运营模式的规划理念、规划方法和规划编制技术的理论研究总体上是落后于实践发展的，尤其是基于城市运营模式的“多规合一”，目前仍是一个相对空白的学术和理论研究领域。
显然，国家从战略层面已经意识到，规划体系与编制技术现状滞后于城镇化发展目标的事实。中国独特的城乡空间规划管理体制形成了多个部门的“多规”局面，并因此产生诸多城市不协调发展的弊端。党的十八大确定城镇化为国家战略后，李克强总理在2013年年初提出了城镇化过程中的“三规合一”(社会经济发展规划、土地利用规划和城市总体规划)的问题，逐步引起各地方政府和学术界的高度关注。《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》也明确提出：“推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等‘多规合一’”。2015年12月召开的中央城市工作会议指出：“要提升规划水平，增强城市规划的科学性和权威性，促进‘多规合一’”；2016年2月6日国务院发布《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，明确提出“改革完善城市规划管理体制，加强城市总体规划和土地利用总体规划的衔接，推进两图合一”等一系列新观点、新措施。我们可以从上述一系列政策层面的信息中解读出一个共同点——“多规不合一”向“多规合一”转变是新型城镇化发展的必然要求。越来越多的省市相继在政府的规划管理层面进行了“两规合一”“三规合一”“四规叠合”等一系列实践探索。可以说，这是中国城市规划界的一场深刻的大变革。然而，在变革实践的背后，有诸多的深层次问题需要进行深入探讨:“多规合一”是否就等于规划整合？规划整合的内涵和方法是什么？新型城镇化究竟需要“多规合一”还是需要“规划整合”？可以说，无论在政府管理层面还是理论研究层面，“多规合一”引发的规划整合问题正在逐步成为新型城镇化战略目标下的核心问题之一，规划如何为新型城镇化服务、如何为城市创造价值，是所有城市管理者和城市规划从业者面临的挑战和难题。
目前，围绕规划整合主题的绝大多数实践和最热门的学术讨论基本上集中在以政府为主导的城市经营模式下进行，而各种类型的规划，则更多扮演着自上而下的规划行政推手角色。究其原因，在中国现行的独特城乡管理体制下，“政府推动、政府主导”的城市规划、建设与管理一直是多年来中国城市发展的主流模式，这种模式也因此成为城市经营理论与一系列规划编制技术和管理理论的研究及发展基础。随着新型城镇化战略提出“进一步发挥市场在资源配置中的主导地位”的目标，推动基于城市运营模式的规划整合实践和理论研究已经成为市场、政府以及理论界的当务之急。
本书以探求城市价值最大化的创造与实现为目标，力求在探索总结中国特色城市运营实践模式特征的基础上，阐述规划整合的理念和方法论，进而提出以“五规合一”（“五规”为国民经济和社会发展总体规划、土地利用总体规划、城市总体规划、交通规划、环境保护规划）为核心的规划整合模式的创新理论体系。
笔者期望，借助本书的研究成果，城市决策者、城市规划管理者、职业规划师以及城市综合开发运营和房地产投资开发领域的从业人员，可以更清晰、更深入地认识新型城镇化战略下城市运营的模式特征和运行机制，能够参考运用本书总结提供的规划整合技术与方法，更科学地实现政府、市场与公众的利益和目标平衡，更高效地整合土地、产业和资本等城镇化发展的关键要素资源，在每一个项目、每一个城镇、每一座城市开发建设与运营管理的具体操作中创造更大的价值，实现更高的新型城镇化发展目标，将“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念落到实处。第一章 绪论第一节 理论基石一、城市运营的相关理论
中国的城市运营实践脱胎于中国的“城市经营”理念和模式，是在以“市场主导、政府引导”的新型城镇化大背景下产生的创新型城市综合开发运营模式。城市运营作为中国特色的社会主义市场经济转型时期出现的一种符合市场发展规律的城市运作模式，正在被越来越多的城市政府和企业关注和重视，并逐渐成为被市场广泛接受、面向未来的重要城市发展方式之一。由于城市运营实践在我国刚刚起步，理论研究尚处于初级探索阶段，因此，要开展城市运营理论体系的系统梳理，必须先从城市经营的理论及其理论渊源入手，进行系统回顾和探索总结。
20世纪90年代中期，随着中国城镇化发展的体制和机制的改革深化，城市经营的提法开始出现于报纸、杂志，并逐渐成为学术界的跨学科研究热点，有关城市经营的跨学科学术成果也出现在国内较高层级的学术研究领域。总体而言，城市经营可以概括为在“政府推动、政府主导”背景下，以政府为主角、市场为配角，按照城市发展战略和城市规划要求，运用一定的市场手段，对城市资源进行经营管理，实现城市资源的重新配置和城市总体价值的提升，从而达到改善城市环境、提高城市综合竞争力的城市综合开发管理目标。
2002年前后，我国城市策划学者最早提出“城市运营”概念，尽管之后我国学术界与实践层面对城市经营与城市运营的理解与表述不一，但究其根源，均来自城市发展（Urban Development）理论及城市管理（Urban Management）与经营理论，以及构成上述两者的其他学科理论。城市管理和城市经营均对应同一个英文词组Urban Management，国内表述各异的城市管理理论和城市经营理论实际上都源于欧美国家的Urban Management理论。
城市发展理论包括城市经济理论、城市化理论和增长极核理论等重要理论分支，是阐述城市的“生”与“死”的理论，是深入研究城市管理与经营的理论基础之一。其中，城市经济理论重点阐述城市基本经济活动与非基本经济活动，是研究分析城市管理与经营的重要依据。从我国城市经营产生的时代背景分析，当时国内城市主要面临城市建设资金短缺、全球化、城市竞争加剧等问题。学者王勇、李广斌等指出，城市经营可以从经营资产、经营资本和经营公共物品的角度来进行定义。因此，对城市发展理论以及城市经济理论进行回顾是对城市经营理论基础挖掘的范畴之一。
城市经济学对城市经营的理论贡献主要在于经营对象和原则两方面。国外城市经济学者夏玛（Sharma）认为，城市经营是为促进城市发展而提供公共物品和公共服务的一系列行为。城市经济学的公共物品理论是研究公共事务的一种现代经济理论，为城市综合开发管理中的可经营性资源也就是对象提供了判别和分类的理论基础，使城市经营和城市运营并非无的放矢。公共物品理论也提出政府职能需要转变，要将市场机制和私营企业引入公共物品领域——这为市场参与城市综合开发建设提供了可能性。而城市综合开发建设的“整体、综合”效益原则，在城市经济学的福利经济学中得到了体现。福利经济学的“帕累托最优”是公平与效率的理想状态，也是本书阐述城市运营的模式特征时表达的追求城市综合效益最大化目标的理论基础。
城市经营与城市运营的理念和模式也与“城市竞争力”密切相关。学者王斌斌指出，城市综合开发管理的手段包括运作城市资源、平衡社会经济效益、营造城市环境，其最终目的是提升城市竞争力、促进城市可持续发展。然而，运作机制本身是影响城市竞争力的重要因素，科学合理的城市管理制度会节约成本，提高工作效率，从而影响城市竞争的成败。因此，城市管理学也为城市经营和城市运营奠定了相应的理论基础。
城市管理学对城市经营及城市运营理论均有重要支撑，主要是关于伴随其理论发展过程中政府在城市管理中角色变化的论证。城市管理是在20世纪20年代美国的城镇化进程中，为了满足公众对市政管理提出的更高要求，以及不断涌现的基础设施、交通、电力等方面的问题而产生的。联合国人类住区委员会在《关于健全城市管理规范建设“包容性城市”的宣言草案》中指出，城市管理是个人和公私机构用以规划与管理城市公共事务的众多方法的总和。这是一个协调各种相互冲突或彼此不同的利益以及可以采取合作行动的连续过程。
20世纪50年代，城市管理学因城市科学与现代管理科学相结合而发展为现代城市管理学。现代城市管理学更强调综合化、系统化和强化城市管理职能，研究城市管理学的学者们强调将城市的规划和建设与经济学、行为科学及管理科学相结合，并提出多元的城市治理理论，即多元城市管理主体依法管理或者参与管理城市地区公共事务。可以说，在现代城市管理学中，城市的治理模式受到了现代企业的治理模式和城市民主政治理念的双重影响，正在逐步朝着更多元、更民主、更高效的方向变革，在依然以政府为城市管理主体的治理结构中，市场主体、非政府组织、社会团体、市民等参与城市管理的权利和行为受到关注和重视，这是改变政府作为单一主体来经营城市在理论上的一大突破。
从20世纪70年代起，伴随旨在提高行政管理效率、完善公共服务而进行的一系列行政改革，新公共管理理论（New Public Management，简称NPM）逐渐兴起。其主张建立企业型政府，即将市场导向、竞争、责任、顾客至上等新理念导入政府经营理念。引入竞争机制的政府再造运动成为新公共管理理论领域的核心内容，也是城市经营的基本理论依据之一。在新公共管理理论指导下的城市管理中，政府职能也相应发生了转变，且市场机制首次被引入到政府管理的体系中来。
在美国，城市经理制伴随美国城市经济和社会管理的发展成为美国城市经营的主要模式。城市经理制提倡城市政府管理企业化运作。具体来说，就是将企业化、科学化引入地方政府，同时重视各种非政府组织的补充和协助作用。城市经理制中政府不仅不是单一的管理主体，还在根源上强调公众参与和市场调配在城市规划、建设当中的重要作用，同时强调效率与公平。
20世纪80年代，私有化政策兴起，其提倡引进市场激励取代对经济主体随意的政治干预，从而促进国民经济发展，彻底而全面地为政府的运作提供深刻变革的思想基础和策略。而在政府公共服务和公共物品提供的领域内，受私有化影响而产生了公私合作理论，即当下热门的PPP模式理论——在高度市场化环境下，引导公共机构与私人机构在城市公共设施领域的投资合作，并避免由于市场失灵而造成的投资和建设运营失败。在PPP模式中，政府不再是城市管理的单一主体，企业和个人也不仅仅处于参与城市管理的地位；此时政府、市场和个人可达成伙伴式的合作关系，成为城市经营和管理的共同主体，从而实现城市综合开发建设中多方利益诉求的平衡，达到整体价值提升的目的。
我们可以看到，在城市管理学理论体系中，政府在城市管理中的职能由最初的单一管理主体，到引入市场机制，再到市场、公众参与管理，再升华为PPP模式，这一系列发展为城市经营及城市运营的主体创新奠定了理论基础。
基于城市竞争力理论、城市发展理论以及城市管理理论，我国学术界将这种在政府主导下的中国式城市综合开发管理模式称为城市经营。笔者认为，城市经营是城市管理的一种实现模式，却不能等同于城市管理，它是我国“政府推动、政府主导”城镇化管理体制下的城市综合开发管理模式之一。1998年“城市经营”的概念首次被公开正式提出，迄今为止，学术界对其还未有统一的准确定义。经归纳总结，主要观点集中于三个方面：第一，将经营企业的观念引入到城市开发管理中。第二，强调利用市场经济手段来实现对城市内资源的优化配置。第三，城市经营的主要目标是要实现城市建设的投资主体和公共事业管理者的多元化，提高城市基础设施系统的整体运营效率。[1]
我国的城市运营实践是在新型城镇化的宏观背景下，基于城市经营实践和行为逐步转型演变而形成的一种基于市场运作的新型城市综合开发运营模式，目前尚未发现成熟的理论表述和学术成果。新型城镇化战略的提出，使中国社会各界、资本市场、各类经济主体以及学术界期望的城镇化转型成为可能，中国的城镇化从前20年的“政府推动、政府主导”型逐步转变为“市场主导、政府引导”型的城镇化，从而提高效率，减少盲目开发建设，节约资源，在市场的资源配置机制下走向以人为本、绿色低碳的城镇化可持续发展道路。在这种可持续的城市发展观的主导下，脱胎于城市经营的城市运营模式逐渐成为政府和市场广泛接受的合作和交易方式，并逐步引起中国学术界的关注。迄今为止，对城市运营的相对完整的表述来自中央党校的城市运营课题组——“城市运营是指政府和企业在充分认识城市资源基础上，运用政策、市场和法律的手段对城市资源进行整合、优化、创新而取得城市资源的增值和城市发展最大化的过程”。经笔者检索，目前国内关于城市运营的理论研究尚处于局部、零碎的状态，未成体系。总体而言，关于城市运营（Urban Operation）的理论研究是目前国内外理论研究与学术领域的一个相对空白地带。二、规划整合的相关理论“整合”一词在中文中是指“通过整顿、协调重新组合”，对应的英文单词Integration原义为“结合，整合，一体化”。在自然领域，整合与分化是两个相对立的方向。在政治与管理学上，整合是指“通过非强制性的手段使社会中的个体或共同体形成发展的统一体”。“规划整合”或“整合规划”的提法在实践中已经出现多年，作为学术与理论研究的题材也已经相当广泛。尽管出于背景、目的、角度和方法的不同，研究者对“规划整合”的理解和认知也不同，但从总体上看，规划整合是指通过符合城市发展规律的理念与方法，非强制性地引导不同类型、不同层级的规划，在逻辑、内容、空间和时间上最大限度地有机统一到城市发展目标上的过程或方法论。
规划整合的研究必须从规划整合的理念开始，追溯至现代城市规划的理论与学科源起和演变。自18世纪英国工业革命引发世界城镇化浪潮以来，在欧美国家高度市场化的城市环境下，城市规划对城市发展一直发挥着重要引导作用；同时，现代城市规划理论的演变和发展总体上也主要来自城市的资本和产业驱动，当然，还有政治和社会因素。纵观欧美国家和国内新兴的城市规划理论及其管理体系变化历程，核心价值是科学、理性。追求整体价值、综合协调的规划整合理念一直是现代城市规划不断成长发展的重要思想基础，也是现代城市规划理论的科学观、理性观的直接体现。
可以说，现代城市规划的理论和理念发展大致分为两个阶段。
第一个阶段是从霍华德提出“田园城市”起至20世纪60年代，以《雅典宪章》为代表。从19世纪末霍华德提出“田园城市”起，即提倡将城市作为一个整体来研究，除在物质形态上对城市规划外，还从社会角度对人口、经济、绿化提出了见解；而作为其理论的发展，卫星城理论在1928年被用于大伦敦规划中，规划将伦敦置于超过其行政边界的大区域中并作为一个整体进行考虑；卫星城的规划从多角度考虑了城市的社会就业平衡、交通便捷、生活接近自然等问题，注重社会、交通、环境等综合效益。现代建筑大师勒·柯布西耶（Le Corbusier）主张将工业化思想带入城市规划，在“明日的城市”中，他重点关注了就业、居住、交通等方面的共同发展，同时强调了各要素之间的协调与配合。但另一位建筑大师赖特却提出反集中的空间分散的规划理论和“广亩城市”模式，他的规划理论强调建立一个“社会”。作为勒·柯布西耶和赖特思想的折中，1942年沙里宁发展了“有机疏散理论”。“有机疏散理论”虽然倡导分散的城市结构，但依然是将区域和城市作为一个整体来对待，并且使空间规划同时与交通规划、环境规划等相互支持和促进。1933年的《雅典宪章》可以说是对此阶段规划中心思想的总结，认为城市规划的目的在于综合城市4项基本功能——生活、工作、游憩和交通，其解决办法就是将城市划分为不同的功能分区，同时，功能分区之间通过交通网进行平衡。这是在规划中把城市看作一个整体，侧重在物质规划层面进行协调、平衡的体现。
20世纪60年代至今，以1977年12月的《马丘比丘宪章》为代表，是现代城市规划发展的第二个阶段。《马丘比丘宪章》指出，过于追求功能分区会忽略城市的有机组织和城市中人与人之间多方面的联系，而城市规划的目的应是创造一个具有综合效益的生活环境。可以看出，《马丘比丘宪章》关注的不只是城市功能的整体性，还关注城市内部人文、土地和资源的协调发展，以及城市与周围地区、生活环境与自然环境的协调共生。这也是西方当代城市规划倡导的主要理念。
而中国的城市规划理念在20世纪50年代从苏联引进，自改革开放以来又受到欧美国家规划理论的影响，因此中国的城市规划理论都是源于国外的理论，还没有属于中国的当代城市规划理论。由此，我国当前城市规划在理论上基本是受西方思想同化，关注城市内部的有机协调发展。而另一方面，回顾中国的城市规划体系的发展可以看出，规划体系始终随着规划的行政管理体系的演变而演变，从最先的统一到多部门分离，大一统的行政部门设置形成了规划的整合，而后期的行政部门分离又直接导致了规划的系统性破碎。就目前大部制改革的趋势来说，部门之间的整合已是必然，不同部门主导的规划整合也势在必行。
从国内外的规划理论体系发展可以看出，规划的发展趋势是越来越整合，主要目的是在唯一的城市空间资源上，统一各种破碎的规划，协调和整合空间发展，协调多方利益，提高效率，促进城市综合效益的发展。在新型城镇化的可持续发展的目标下，规划整合即成为实现这一目标的核心手段，同时也逐渐成为学术界讨论的热点。
早在20世纪80年代，欧洲为在更大尺度范围内寻求解决可持续发展的问题，就已提出“空间规划”，在广域范围内对空间要素进行调节的规划整合手段。刘慧等学者认为，以“空间规划”为代表的欧洲规划整合的职能不再局限于用地空间的安排，更多的是整合各种部门政策与跨界合作的工具，以及对个人及地方各利益主体的利益进行协调，以保证整合后区域利益最大化。
在我国，已有大量学者和城市管理者发起和参与了规划整合的实践及理论研究。学者黄叶君从上海、深圳、武汉、广州、重庆等大城市的实践中，总结论述了行政机构合并和职能调整，以及对各规划内容本身的协调与对接两方面的方式是有效进行“三规合一”的途径。学者丁成日通过对中国规划体系与城市发展不符的问题分析，提出“三规合一”需要通过市场原则对城市的要素进行配置，核心是对土地供给、需求及空间分配进行分析。在党的十八大后，国内开始出现了“多规合一”的实践和研究浪潮，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》明确提出了“多规合一”的倡议，广州等多地城市陆续开始了“三规合一”“四规合一”乃至“五规合一”的实践以及理论研究。
不难发现，目前国内对“多规合一”的研究大多是针对“多规”体系中某一特定技术层面，“多规”相互之间的要素深度分析和全方位的交叉整合研究尚未出现系统成果。此外，目前多数实践和理论探索是在以政府为主导的现行规划管理体制的基础上进行的，而针对市场主导模式的规划整合的系统理论研究及实践则处于萌芽状态，需要市场的大胆实践和理论界的充分关注。
[1] 城市运营，即Urban Operation，在国外尚未发现明确的定义和成熟的学术理论成果，最接近的领域Urban Management和Urban Development有部分关联研究成果可供参考。第二节 创新与逻辑一、创新和期待（一）创新
本书在以下3个方面进行创新性探索：（1）以具有中国特色的新型城镇化战略为研究背景，首次从理论上系统阐述了城市运营实践的理念和模式特征，对“市场主导、政府引导”下的城市综合开发运营模式具有理论和实践层面的指导意义。（2）从特定地区新型城镇化背景下的城市运营实践切入，深入剖析了市场主导下的城市运营与中国特色的“五规”之间的辩证关系，从实践与理论层面论证了规划整合对中国城市运营模式的必要性、重要性和可行性；创新性地提出了以特定地区新型城镇化战略为目标、以市场导向的城市运营模式为前提、以“五规合一”为核心的规划整合模式的理论体系，这是对《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出的“多规合一”在理论和学术层面上的系统响应。（3）以实证分析法归纳、提炼、总结出对应4个阶段的规划整合操作模式与方法，包括创新性地建立了“五规”比较分析方法和研究工具，形成了“三因子”分析比较法，以及定性与定量相结合的动态数据分析模型；创新性地建立和运用“市场校正机制”和“投资平衡机制”的分析和实操方法进行“五规”的要素和逻辑整合；创新性地提出规划整合价值的综合评价方法，为确保规划整合效果提供了有效的评估和监测工具。上述规划整合方法有利于“进一步发挥市场在资源配置中的决定性作用”，对新型城镇化的实践具有现实的指导作用。（二）期待
鉴于本书理论与实务紧密结合且兼具学术性和实操性，笔者期待在以下领域和方面对读者有所裨益：（1）系统性阐述了城市运营模式特征，可以有效指导各地城市政府探索基于新型城镇化的PPP发展模式创新，实现以市场为导向的新型城镇化可持续发展。（2）“五规合一”的要素分析方法和工具对我国“五规”的理论研究、编制技术、审批管理和实施后评价有纠偏和修正的现实指导作用。（3）以“五规合一”为核心的规划整合模式理论和方法，可以有效指导地方城市政府正确发挥规划在新型城镇化发展中的重要作用，减少规划决策和应用的失误；指导各地城市政府和城市运营商快速高效进行“五规合一”的具体操作，改善未来新型城镇化的规划管理效果，提升城镇化发展的总体质量。二、总体框架
鉴于本书的研究对象是一个以规划学为主目标，涵盖城市学、经济学、管理学和实证研究等范畴的跨学科综合研究领域，本书所选取的论据材料、所推演出来的论点之间呈现出以下网络状的逻辑关联。（一）逻辑框架
如图1-1所示，本书围绕“城市运营”和“规划整合”两条主线展开综合论述：图1-1 总体逻辑框架
在“城市运营”主线研究中，主要通过欧美国家的城市运营相关理论与案例梳理、中国城市综合开发运营的相关理论与实践的总结，推演出现阶段创新型城市运营的模式特征。
在“规划整合”主线研究中，主要通过欧美国家的城市规划整合相关理论与案例梳理、中国城市规划的体系演变与规划整合实践的总结，推演出现行体制下“多规合一”模式特征。
上述两条主线通过建立要素比较关联进行交汇，最后通过实证案例进行印证并形成最终的理论总结，即“基于城市运营的规划整合模式理论”成果。（二）学科关系
如图1-2所示，本书的理论基础研究围绕“城市运营”和“规划整合”两条主线深入展开，涉及多个学科的理论，其中主要包括城市发展理论、城市经济学理论、城市管理学理论、城市规划学理论以及其他相关的交叉学科。图1-2 全书学科关系框架（三）技术路线
图1-3为本书的技术路线。本书是以新型城镇化战略为目标，以市场导向的城市运营模式为前提，对以“五规合一”为核心的规划整合模式的创新理论体系的探索与实践。图1-3 本书技术路线三、概念辨析
本书涉及一些重要概念，其中部分概念在媒体报道、政府文件或学术研究中出现频率较高，但其内涵和定义随着语境和写作的目的不同而有所差异，本书对这些容易产生歧义和多解的概念特别做了界定和解读，希望对读者理解和阅读本书有所帮助。
1.新型城镇化
新型城镇化是2012年11月8日在北京召开的中国共产党第十八次全国代表大会确定的城镇化国家战略。与以往“政府推动、政府主导”的“传统城镇化”相比较，新型城镇化在发展目标、主导力量、规划模式及融资模式等方面都发生了重大转变，最显著的特征为“市场主导、政府引导”，即明确政府与市场在新型城镇化过程中的角色分工，让市场充分参与城市规划建设运营决策；充分发挥市场的资源优化配置作用，通过城市规划统筹指导城市综合开发运营，运用市场化融资方式解决城镇化的资金需求，从而达到推动以人为本的城镇化和经济社会可持续发展的目的。
2.城市综合开发运营
城市综合开发运营是相对于城市政府主导的、以“城市规划、建设与管理”为特征的城市发展过程而言的，泛指市场环境下城市的策划、规划、投资、开发、运营和管理等综合性城市开发与管理行为。城市综合开发运营应该积极发挥市场在城市资源配置中的重要作用，统筹整合目标区域内的各种要素资源，通过前期的策划、规划，中期投资、开发，以及后期的运营、维护、管理等市场化行为，高效提供城市公共产品，提升城市全生命周期的发展质量。
3.城市经营
城市经营是指在“政府推动、政府主导”政策背景下，以政府为主角、企业为配角，按照城市发展战略和城市规划要求，运用一定的市场手段，对城市资源进行重组、经营和管理，实现城市资源的重新配置和城市总体价值的提升，从而达到改善城市环境，提高城市综合竞争力的城市综合开发管理过程。
4.城市运营
城市运营是指在新型城镇化战略的引导下，以土地运营为基础，以产业运作为保障，以资本运作为核心，以构建产业、文化、交通、生态和人居环境等城市综合系统为目标，通过“市场主导、政府引导”的PPP市场化运作方式，企业与政府建立平等契约伙伴关系，以前瞻性的城市发展策划和规划、土地整合、城市公共基础设施建设以及城市产业投资等一系列的资源整合运作，提升目标城市的功能规模和资源价值，从而共同获取城市整体资源溢价和投资增值收益的城市综合开发运营过程。
5.“三规合一”“三规合一”是由住建部、国土资源部共同牵头，通过自上而下的行政手段将国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划中涉及的相同内容统一起来，并落实到一个共同的空间规划平台上，各规划的其他内容按相关专业要求各自补充完成的规划整合模[1]式。“三规合一”主要强调的是对二维用地空间的整合，整合表现形式为“一张图”。
6.“五规合一”“五规合一”是相对“三规合一”而言的“多规合一”表述方式。在本书中，“五规”具体是指国民经济和社会发展规划、城市土地利用总体规划、城市总体规划、交通规划和环境保护规划。“五规合一”是指由城市运营商牵头建立整合协调的平台，以市场为导向，自下而上地将“五规”中的关键要素进行比较分析、筛选、整合于“战略发展概念规划”和“控制性详细规划”两个层面的空间规划中的过程。“五规合一”强调的是“五规”要素的有机整合。
7.规划整合
规划整合是指通过符合城市发展目标和规律的理念与方法，非强制性地引导不同类型、不同层级的规划在逻辑、内容、空间和时间上最大限度地有机统一到城市发展目标上的过程或方法论。规划整合不等于“多规合一”，“多规合一”是规划整合的实现方式之一。本书提出的规划整合理论是基于城市运营模式、以“五规合一”为核心的“四阶段”规划整合过程和方法论。
8.战略发展概念规划
本书所指的战略发展概念规划有别于常规意义上的概念规划，它是基于城市运营模式的规划整合的重要工具，是本书创新提出的以“五规合一”为核心的规划整合模式体系的第二阶段主要内容。在城市运营模式下，战略发展概念规划的整合组织是依据上一阶段“五规”比较分析的结果，同时运用“市场校正机制”和“投资平衡机制”整合各项要素形成类法定的规划成果，是一个在表达政府意志的同时体现市场导向的城市运营策划过程。这一概念深入体现在本书第六章的全部论述中，以及第八章的部分论述中。
9.“三因子”比较分析法“三因子”比较分析法是指在研究分析“五规”要素的差异度、倾向度中创新运用的比较分析法，其核心内容是观测研究对象在“政府、市场、公众”等三个因子的利益平衡和倾向度。该方法分别运用于第五章对中信滨海新城项目（以下称“中信城市运营项目”）所在城市“五规”的量化分析，第六、七章对实证研究案例实施的规划整合工作的总结，第八章为“规划整合价值后评价”体系提供了政府、市场、公众三项评价维度。
10.市场校正机制“市场校正机制”是指在对“五规”要素的分析整合过程中创新性运用的筛选、过滤和校正方法，其核心内容是通过市场定位调查发现和判断“五规”要素中是否存在政府意志表达过度且严重偏离市场实际需求的方法和机制，具体操作方式是多层次、多目标的市场调查分析。该机制的运用为市场在城市资源配置中发挥重要作用提供了现实基础，是规划整合得以合理实施的重要工具，同时也是城市运营模式“以市场为导向”特征的具体体现。该机制分别运用在第六章的战略发展概念规划的组织整合，以及第七章的控制性详细规划的组织整合。
11.投资平衡机制“投资平衡机制”是指在实证案例的研究中，用以描述实证案例在规划的编制整合过程中创新运用的一个经济测算专业方法和机制。具体地说，就是通过建立项目动态数据模型，从项目经济投资的角度对项目不同阶段的规划成果进行评估，并通过模拟各种可能的开发运营策略，对投资收益、资金峰值、回收周期、融资需求以及风险平衡等进行现金流模拟、动态预测与投融资评估，统筹考虑以寻求投资效益与其他效益（政府诉求、公众诉求）的相对平衡的方法和机制。相应，“五规”中的规划要素可以在概念规划和控制性详细规划中量化为具体指标和数值，作为输入参数导入数据模型后进行投资平衡测算。该机制分别运用在第六章的战略发展概念规划的组织整合，以及第七章的控制性详细规划的组织整合。
12.控制性详细规划
本书所指的控制性详细规划有别于常规意义上的法定控制性详细规划，它是基于城市运营模式的规划整合的重要工具，是本书创新性提出的以“五规合一”为核心的规划整合模式体系的第三个阶段的主要内容。在城市运营模式下，控制性详细规划需要在国家法定的规划编制内容基础上，转变规划理念和编制程序，依据上一阶段战略发展概念规划的成果，同时运用“市场校正机制”和“投资平衡机制”整合各项要素，通过法定程序形成法定规划成果，是一个在表达政府意志的同时体现市场导向的城市运营策划和规划落地过程。本概念深入体现在第七章的全部论述中，以及第八章的部分论述中。
13.规划整合价值后评价“规划整合价值后评价”是指本书专门设定的用于客观评价创新型规划整合的综合价值的系统方法和体系。其核心内容是通过评价体系的建立，以城市整体功能的提升和项目投资平衡的综合考量为目标，以政府、市场、公众三因子为3个评价维度，对以市场导向的城市运营模式为前提，以“五规合一”为核心的3个阶段的规划整合实施结果进行客观评价。该概念和方法运用于第八章的全部论述中。
[1] 资料来源：http://www.china-up.com/hdwiki/index.php?doc-view-255第三节 启示
在以市场为导向的城镇化发展观的引领下，脱胎于城市经营的城市运营逐渐成为未来中国城市综合开发运营的重要模式之一。尤其在新型城镇化的战略目标和要求提出后，城市运营成为地方城市政府和城市运营商进行政企合作、探索推进新型城镇化市场运作的PPP商业模式。因此，城市运营模式具有实践和学术研究双重价值。
城市经营与城市运营有共同的理论渊源，可追溯至欧美国家的城市发展理论、城市规划学理论、城市经济学理论、城市管理学理论以及其他相关的交叉学科。但城市作为一个实践性极强的被研究对象与独特的研究领域，创新的理论更多来自实践的需求和引导。目前，“城市运营”是一个国内外学术界进行系统理论研究的“空白领域”。
纵观国内外城市发展过程中规划的理论发展与实际发生的作用，规划的综合性、协调性是城市发展对规划功能的内在需求，规划整合的意识和理念一直是引领规划学科理论发展和实践的重要方向。“多规合一”的实践和学术讨论目前仍偏向于政府主导的城市经营模式，而基于市场导向的城市运营模式的“多规合一”规划整合学术研究仍较为少见。有鉴于此，本书根据“进一步发挥市场在资源配置中的主导地位”的新型城镇化战略，选择以市场导向的城市运营模式下的规划整合模式理论作为重点研究方向，期望发挥规划整合在实施新型城镇化战略中的积极作用，推动我国城市规划学科中规划整合理论的创新发展。第二章 城市运营相关理论与实践第一节 城市发展与城市管理
中国的城市运营实践脱胎于中国的“城市经营”理念和模式，是在以“市场主导、政府引导”的新型城镇化大背景下产生的创新型城市综合开发运营模式。城市运营作为中国特色的社会主义市场经济转型时期出现的一种符合市场发展规律的城市运作模式，正在被越来越多的城市政府和企业接受，并逐渐成为一种被市场广泛接受、面向未来的重要城市发展方式之一。由于城市运营实践在我国刚刚起步，理论研究尚处于初级探索阶段，因此，从城市经营入手，对城市运营理论体系进行系统梳理，可以说是一个捷径。一、城市发展（一）城市发展理论
我国“城市经营”和“城市运营”的提法和概念分别于20世纪90年代和21世纪初出现，尽管之后我国学术界与实践层面对城市经营与城市运营理解与表述不一，但究其根源，均来自城市发展理论，城市管理与经营理论，以及构成上述两者的其他学科理论。事实上，我们可以发现，城市管理和城市经营均对应同一个英文——Urban Management，国内表述各异的城市管理理论和城市经营理论实际上都属于Urban Management理论的研究范畴，其理论根源同样可追溯至城市发展理论学说。
城市发展理论包括城市经济理论、城市化理论和增长极核理论等重要理论分支，是阐述城市的“生”与“死”的理论，是深入研究城市管理与经营的理论基础之一。我们从文献中寻找到与城市发展内涵相关的描述如下：武文霞指出，城市发展包含着复杂的社会运动过程，与政治、经济、社会等多方面联系密切，而城市发展理论即研究城市的形成和发展的理论。朱铁臻、赵理尘也均有相关阐述，他们指出，城市发展理论是一门跨学科的综合性的新兴城市理论，是以城市发展及其运行为对象，研究城市经济社会、规划建设及生态环境发展的规律，是一个多门类交叉的学科。从我国城市经营产生的时代背景来看，当时国内城市主要面临城市建设资金短缺、全球化、城市竞争加剧等问题。王勇、李广斌等学者则指出，城市经营可以从经营资产、经营资本和经营公共物品的角度来定义。因此，对城市发展理论包括城市经济理论进行回顾是对城市经营理论基础挖掘的范畴之一。其中，城市经济理论重点阐述城市基本经济活动与非基本经济活动，是研究分析城市管理与经营的重要依据。（二）城市经济相关理论
1.公共物品理论
公共物品理论是研究公共事务的一种现代经济理论。“公共物品”概念最早由林达尔提出，并由萨缪尔森进一步深化。根据商品的竞争性和排他性属性，可以将产品分为4类：纯粹的公共物品、纯粹的私人物品、公共资源（竞争性和非排他性）和准公共物品（非竞争性和排他性）。其中，纯粹的公共物品必须由政府提供，纯粹的私人物品由企业和市场运作，而公共资源和准公共物品处于混合类，即为城市经营中可经营的部分。除了少数纯粹的公共物品外，大部分公共物品的有效供给须由社会成员按自己从公共物品中的受益来负担相应的成本。然而在现实中，要实现公共物品的有效供给并非易事，原因是大多数人不愿如实承认从公共物品消费中获得的真实收益。因此，政府提供的产品中大多数并非纯粹的公共物品，而是具有公共物品部分特征的产品，如在不同程度上具有非竞争性的产品和排他性的准公共物品。
城市公共物品分为城市纯公共物品和城市准公共物品。城市纯公共物品主要包括由城市政府提供的无形公共物品，具有较强的外部性。城市准公共物品一般与市民的生活紧密相关，具有规模经济效益，同时，若使用者过多也会造成拥挤，如供水、供电、工期、通信、医疗和教育等，具有一定程度的竞争性和排他性。
可以看出，公共物品理论为城市综合开发管理中的可经营性资源提供了判别和分类的理论基础。政府在经营混合类的公共资源和物品时，即可按照公共物品理论将原来只由政府提供的产品通过引导、剥离、衍生和培育等方法挖掘出存在于其中的可经营部分，交与市场运作；市场以保障公共物品公平、公正为前提，同时维持其正常运转——这为市场参与城市综合开发建设提供了可能性。
2.福利经济学
1920年，英国经济学家阿瑟·塞西尔·庇古在《福利经济学》中明确提出了“外部性”概念，深入阐述了社会成本与私人成本之间的差异。在《福利经济学》中，边际净产量区被分为边际社会净产量和边际私人净产量。这两种净产量是否相等的主要决定因素为外部条件，即在两方交易过程中，其交易行为给第三方带来了收益或造成了损害，但未相应地得到第三方的支付或补偿。庇古认为，这种偏差由于涉及交易之外的第三方，其“外部性”无法通过修改交易合同内容得到纠正，而只有通过政府对该领域的投资进行“特别鼓励”和“特别限制”来消除这种偏差。当边际私人净产量大于边际社会净产量，就通过对其征税的方式来弥补第三方的损失；反之，则采取对其产品或服务给予补贴的方式，以鼓励其多提供，这就是著名的“庇古税”。
帕累托作为新福利经济学的代表，很大程度上延续了庇古等人旧福利经济学的思想和分析方法。帕累托采用一般均衡分析方法，对社会资源的最优配置进行研究，他认为福利经济学的核心是效率而非公平。徐敏娜将其实质解释为，如果某种经济变化的结果可以在不使他人境况变得更坏的情况下，使一些或至少一个人的情况变得更好时，社会福利就会得到改善——这一衡量社会福利改善与否的标准被称为“帕累托最优标准”。在经济主体的偏好被良好定义的条件下，带有再分配的价格均衡都是帕累托最优的。在完全竞争的市场条件下，经济要素自由流动，促使城市政府之间产生竞争，从而推进了政府改进效率。政府所要做的事情是改变个人之间禀赋的初始分配状态，其余每一种具有帕累托效率的资源配置都可以通过市场机制实现。福利经济学强调“公平”与“效率”并举，体现了对城市综合效益的关注。二、城市管理
20世纪20年代，美国城镇化率突破50%，与此同时，城市在基础设施、电力、交通等方面涌现出越来越多的问题，使得市民对市政管理提出了更高的要求。在这种情况下，城市管理应运而生。帕尔(Pahl)在他的著作《谁的城市》中提出城市管理（Urban Management），即是将城市的各种匮乏资源进行分配的过程；夏玛（Sharma）将其定义为“一系列可以指导城市范围内基础设施建设、社会和经济发展的行为”；克拉克（Clarke）偏重于城市经济发展的角度，认为其是一项促使资本更加高效流动的重要工具。可以说，城市管理是有效使用城市的资源以实现城市生活水平持续提高和综合效[1]益长期稳定发展的活动。联合国人类住区委员会在《关于健全城市管理规范建设“包容性城市”的宣言草案》中也提出，城市管理是个人和公私机构用以规划和管理城市公共事务的众多方法的总和。这是一个调和各种相互冲突或彼此不同的利益以及可以采取合作行动的连续过程。
在我国，Urban Management对应的另一种提法是城市经营。城市经营是我国改革开放以后，在推进城镇化过程中出现的关于城市规划、建设和管理的新的理论和实践模式。城市经营理念一经提出，立即引起国际上众多关于城市的理论和实践工作者的关注和讨论。
笔者认为，城市经营是城市管理的一种模式，却不能等同于城市管理。在学术界，其归根到底是对城市开发建设进行综合管理营运和协调的理论与实践的研究，属于城市管理学范畴。在上述范畴内，其理论基础主要来自以下四个方面：（一）现代城市管理理论
顾名思义，现代城市管理理论是城市科学与管理科学融合的结晶。现代城市管理理论日益强调综合化、系统化并强化管理职能，这标志着现代城市管理学的诞生。这一时期，研究城市管理学的学者们普遍强调将城市的规划、建设与经济学、行为科学、管理科学相结合，提出多元的城市管理主体依法管理或者参与管理城市公共事务。国内外影响较大的现代城市管理理论主要有：生态城市管理理论、新城市主义管理理论、城市营销理论、经营城市理论、城市竞争力理论和数字城市理论等。可以说，在现代城市管理学中，政府依然是城市管理的主体，但已经开始明显显示出对非政府机构、社会团体、市民等参与城市管理的行为做出协调的关注——这是改变政府作为单一主体经营城市的理论根源。现代城市管理理论的繁荣也促进了城市管理科学向更深层次、更高层次发展。（二）新公共管理理论和政府职能转变
自20世纪70年代开始，世界各发达国家普遍被一股新的部门改革浪潮所席卷，随之而来的是新公共管理理论的兴起和发展。学者们一致认为“新公共管理”运动的核心特征是：政府不再包揽公共管理中的所有事务，而是学习私人部门成功的管理方法和经验，并在公共管理部门引入市场机制，利用市场的规则和竞争压力来提高政府公共管理部门的效率和效益。“新公共管理”运动起源于英国，继而全面推行于美国、英联邦国家乃至整个西方世界。“新公共管理”运动具有以下六个方面的特征：第一，强调管理的专业化，即将管理权下放，重视管理人员的管理者身份而非命令的执行者身份；第二，制定明确的绩效评估标准，将绩效评估结果与个人职业发展和待遇挂钩，这与传统公共行政学重视管理的过程有所不同；第三，将项目预算、战略管理与长远目标相结合，有利于资源进行更好的配置；第四，提供公共物品和公共服务时重视消费者需求，引入市场化机制，提供多样化的公共物品和服务；第五，通过“一站式服务”取得规模经济效益；第六，引入市场机制来提高公共物品和服务的供给效率。
可以看出，新公共管理理论将“管理主义”和“新管理主义”运用于公共部门，是以提高行政管理效率、完善公共服务为目的进行的一系列行政改革。其中，政府再造运动成为新公共管理理论领域的核心内容，也是城市经营的基本理论依据之一。
20世纪80年代以来，针对越来越激烈的国际竞争，各国政府争相开始了大规模的政府改革——“政府再造运动”。其中，最具代表性的当属撒切尔夫人推行的“缩减国有的疆界”和克林顿推动的“新政府运动”。政府再造的核心理念是引入竞争机制，建立企业型政府。例如，奥斯本在《改革政府》中提出，政府提高公共服务的数量和质量的方式是引入市场机制进行城市管理，如在提供公共服务方面，政府自身仅专注于其必须做的领域，其他领域则与民间协同以降低成本，从而达到提升城市竞争力的目的。具有代表性的是克林顿推动的“新政府运动”，其主导理念将顾客导向、结果控制、简化程序和一削到底的原则运用到政府管理中，通过精简政府机构、裁减政府雇员、放松管制、引入竞争机制以及推行绩效管理的方式，最终建立一个少花钱、多办事的政府。
受到新公共管理理论的影响，20世纪80年代后期城市管理的研究重点从“单维度”转为“多维度”。例如，奥斯特瑞（Osteria）指
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