作者：李王锋 等
出版社：电子工业出版社
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地市级战略环境评价与“三线一单”环境管控研究试读：
前言
党的十八大以来，生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，大力推进生态文明建设成为我国重大战略决策。党的十九大进一步明确了“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”，“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”。建设生态文明、促进绿色发展、改善生态环境质量成为国家顶层设计和要求，环境保护已从末端治理走向源头保护。环境影响评价是我国目前最重要的预防性环境管理制度和手段，战略环评是我国环境影响评价体系的重要组成部分，是从源头预防环境污染和生态破坏，以及推动绿色发展的重要抓手，是当前决策体制下环境保护参与宏观决策的重要机制。《“十三五”环境影响评价改革实施方案》（环环评〔2016〕95号）中明确，战略环评重在协调区域或跨区域发展中的环境问题，划定红线，为“多规合一”和规划环评提供基础。
我国大区域尺度的战略环评研究起步于2008年环境保护部开始组织的“五大区域重点产业发展战略环境评价”。五大区域战略环境评价堪称“环保教科书”，是在区域发展层面“以环境保护优化经济发展”及探索环境保护新道路的创新性探索。2008—2017年，环境保护部又相继组织了“西部大开发重点区域和行业发展战略环境评价”“中部地区发展战略环境评价”“京津冀、长三角和珠三角地区战略环境评价”“长江经济带战略环境评价”。这些大区域战略环境评价，对于在区域重点产业和城市群发展中深入贯彻生态文明理念和落实环境质量改善的战略思想具有重大的指导意义。为进一步提升战略环境评价的实用性和可操作性，提高战略环评对规划环评、项目环评的指导，加强战略环评在地级市层面对经济社会发展和环境保护的协调作用，2015年环境保护部启动了我国第一批地市级战略环评试点工作，连云港、鄂尔多斯这两个城市成为第一批试点。
习近平总书记在中央政治局第四十一次集体学习时强调，加快构建生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线三大红线，全方位、全地域、全过程开展生态环境保护建设，加快构建科学、适度、有序的国土空间布局体系。张高丽副总理在出席国合会2017年年会讲话中强调，持续推进绿色发展，强化“三线一单”硬约束。《“十三五”环境影响评价改革实施方案》（环环评〔2016〕95号），明确，以“三线一单”为手段，强化空间、总量、准入环境管理，划框子、定规则、查落实、强基础。“三线一单”是落实习近平总书记“三大红线”的一项具体工作，“三线一单”围绕改善环境质量这个核心目标。生态保护红线界定保障生态环境安全的“红线”范围，是空间管控的重要基础；环境质量底线和资源利用上线提出基于资源环境承载力的经济社会发展规模，是总量管控的主要依据；生态环境准入清单明确重点区域和领域的环境管控要求，是落实环境准入的绿色标杆。“三线一单”内容相互依托、相互支撑，共同构成了环境管控的框子和规则，是环保参与空间规划体系的重要抓手，也是实现区域绿色发展的重要前提和指引。为了贯彻党的十九大精神，全面落实以习近平同志为核心的党中央关于推进生态文明建设的一系列重大决策部署，加快制定“三线一单”技术指南，2017年环境保护部启动了“三线一单”试点工作，连云港、济南、鄂尔多斯、承德4个城市为第一批“三线一单”试点城市。
连云港市战略环评和“三线一单”试点工作以生态文明理念为引领，以区域生态环境质量改善为核心目标，按照“空间红线优布局、总量红线调结构、环境准入促升级”的总体思路，基于生态保护空间和资源环境承载力，划定“三线一单”，发布了《连云港市生态环境管理底图》《连云港市环境质量底线管理办法（试行）》《连云港市资源利用上线管理办法（试行）》《连云港市基于空间控制单元的环境准入制度及负面清单管理办法（试行）》，开发了“连云港市生态环境大数据综合管理平台”，将“三线一单”与环保日常管理工作紧密结合，集成数据管理与综合分析、智能分析与应用服务等功能，实现了战略环评与“三线一单”工作的落地应用。
本书综合了大区域战略环评研究、环境影响评价参与多规合一工作机制研究、城市总体规划环评中落实“三线一单”要求的具体措施、连云港市战略环境评价、连云港市“三线一单”编制技术和应用模式研究等课题研究的主要成果。全书由李王锋、刘毅负责整体框架设计和内容审核。第1章由刘毅、胡迪执笔，第2章由李王锋、吕春英、谢丹执笔，第3章由李王锋、汪自书、李倩执笔，第4章由李王锋、吕春英执笔，第5章由吕春英、李王锋、常照其执笔，第6、7章由吕春英、王一星、靳明、袁强执笔，第8章由李王锋、吕春英执笔，第9章由刘毅、李王锋、吕春英执笔，第10章由李王锋、何炜琪执笔。
本书在写作过程中得到了生态环境部环境影响评价司、生态环境部环境工程评估中心、江苏省生态环境厅、连云港市政府及生态环境局等有关部门的大力支持，也得到了清华大学战略环境评价研究中心、北京清控人居环境研究院有限公司、交通运输部规划研究院、江苏省环境科学研究院、连云港市环境保护科学研究所、西安绿创电子科技有限公司等多家科研单位及专家团队的热心指导，谨此表示最诚挚的感谢！
在本书研究过程中，国家关于战略环评和“三线一单”相关规范、导则、指南尚未发布，部分内容与国家最新要求可能存在一些偏差，仅代表作者观点，供研究参考使用。由于作者水平不足、时间有限，书中错误、疏漏之处，敬请广大读者给予批评和指正。作者2019年3月第一章 战略环境评价理论与方法
战略环境评价是我国环境影响评价体系的重要组成部分，是从源头预防环境污染和生态破坏，以及推动绿色发展的重要抓手。本章主要介绍战略环境评价的概念和实施战略环境评价的意义，梳理战略环境评价的发展历程，并总结战略环境评价的理论基础、相关技术要求、主要工作内容和关键技术方法。第一节 战略环境评价的内涵一、战略环境评价的概念
环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，并进行跟踪监测的方法与制度。环境影响评价在法律、政策、规划和计划层次的应用称为战略环境评价（简称战略环评），其目的是消除或降低因战略缺陷对未来环境造成的不良影响，从源头上控制环境污染和生态破坏等环境问题的产生。环境影响评价分类如图1-1所示。图1-1 环境影响评价分类
战略环评是一种结构化的、系统的、综合性的过程，用于评价政策、规划等的环境效应，通过评价将结果融入政策、规划等的制定过程中，或者单独提出并将成果体现在决策中，以保障可持续发展战略的实施。战略环评应作为可持续发展决策过程的一部分，而不仅是在线性过程中影响上游政策的手段。战略环评不仅是单一的、固定的方法，也是一系列将环境因素融入政策、规划和计划，并在更高层次、更大范围内认识和解决环境影响问题，分析环境与经济、社会因素的内在联系，评估政策、规划的一致性与环境合理性的手段。二、战略环境评价的必要性
环境影响评价是我国重要的预防性环境管理制度和手段。当前，我国应坚持人和自然和谐共生之路，应坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。因此，建设生态文明、推动绿色发展、实现生态环境根本好转成为国家顶层战略要求，环境保护已从末端治理走向源头保护。环境影响评价制度从源头预防环境污染和生态破坏，是环境保护主动参与宏观决策、优化社会经济发展的重要途径和手段，是落实生态文明和绿色发展、实现环境质量根本改善的重要抓手。
战略环评是当前决策体制下环境保护参与宏观决策的重要机制。随着社会、经济的不断发展，环境污染从之前的单一污染物超标、局部暂时性污染问题逐渐演变成区域性的、中长期的综合性污染。现有项目环评已无法解决当前的复杂环境问题，于是针对区域性、综合性、长期性环境问题的战略环评逐渐被人们重视。开展战略环评，确保环境问题在决策制定早期与经济、社会因素同等考虑，是避免宏观决策产生重大环境负面影响的重要保障。
开展战略环评是深化环境影响评价改革的具体要求。2014年新修订的《中华人民共和国环境保护法》第十四条要求：“国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织制定经济、技术政策，应当充分考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见。”《“十三五”环境影响评价改革实施方案》中明确提出，“坚持构建全链条无缝衔接预防体系”“推进战略环境评价”“强化规划环境影响评价”。战略环评重在协调区域或跨区域发展环境问题，划定红线，为“多规合一”和规划环评提供基础；规划环评重在优化行业的布局、规模、结构，拟定负面清单，指导项目环境准入。
开展地市级战略环评是协调解决区域、跨区域发展环境问题的基础，是推动战略环评落地的重要手段。我国现行的环境管理制度是地方各级人民政府对本行政区域的环境质量负责，以属地管理、部门管理为主（见表 1-1）。地市级作为中观尺度上的管理单元，相对于宏观尺度的区域、流域具有更加明确的战略定位和环境特性，能更好地解决环境问题的复杂性和信息不对称，有利于制定更有针对性、可操作的环境管理策略，推动战略环评成果落地；相对于更微观尺度的区县、园区，其策略性、综合性、整体性更强，能更好地解决环境问题的外部性，协调发展与环境保护的关系，强化战略环评成果的管控力度。表1-1 《中华人民共和国环境保护法》规定的各级政府职责续表三、我国战略环境评价的发展历程
1.环保相关法规颁布之前：项目环评探索期
自 1979 年《环境保护法（试行）》颁布以来，我国开始了环境保护的探索之路。1973年，我国首先提出环境影响评价的概念，1979年《环境保护法（试行）》的颁布则使环境影响评价制度化、法律化。1981年我国制定了专门针对环境影响评价的《基本建设项目环境保护管理办法》[（81）国环字 12 号]，对环评的基本内容和程序做了规定。经过修改，1986年由国务院环境保护委员会、国家计委、国家经委联合发布了《建设项目环境保护管理办法》[（86）国环字003号]，它是建设项目环境保护管理措施的部门规章，规定了从事对环境有影响的建设项目都必须执行环境影响评价制度和“三同时”制度，并以此为出发点，对实施这两项制度的对象、主管部门、各有关部门间的职责分工、审批程序、环境影响报告书和环境影响报告表、环境影响评价资格审查、环境影响评价工作收费、项目初步设计中的环境保护篇章、环境保护设施的竣工验收报告、监督检查等做了具体规定。
2.1989—2003年：项目环评发展期
1989年，第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《环境保护法》，自此我国环境保护之路走上了法治道路。1996年，《国务院关于环境保护若干关键问题的决定》（国发〔1996〕31号文件）要求：“在制订区域和资源开发、城市发展和行业发展规划，调整产业结构和生产力布局等经济建设和社会发展重大决策时，必须综合考虑经济、社会和环境效益，进行环境影响论证。”
1998年，国务院颁布了《建设项目环境保护管理条例》（国务院令第253号），该条例的制定是为了防止建设项目产生新的污染，破坏生态环境。《建设项目环境保护管理条例》明确了实施建设项目环境影响评价制度，针对不同程度环境影响的项目实施不同环境影响评价管理办法，并对项目环境影响报告书中的内容、介入时间、审批等做出规定；还要求：“流域开发、开发区建设、城市新区建设和旧区改建等区域性开发，在编制建设规划时，应当进行环境影响评价。”为了加强对建设项目环境影响评价工作的管理、提高环境影响评价工作质量，1999年国家环境保护总局颁布了《建设项目环境影响评价资格证书管理办法》，2003年国家环境保护总局颁布了《环境影响评价审查专家库管理办法》。
这个阶段主要关注重点区域的、局部的、突出的、已有的环境问题，例如，海河、辽河、滇池及巢湖的地面水质问题，以及直辖市及省会城市、经济特区、沿海开放城市和重点旅游城市的大气环境问题等。环境管控主要依靠“总量控制”，手段单一，并且缺少从源头治理、区域/流域联防联控的思路体系。
3.2003—2008年：规划环评发展期
2003年正式实施的《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环评法》），对规划的环境影响评价、建设项目的环境影响评价分别做了规定，并明确了相应的法律责任。自此，环境影响评价被提升到了法律高度，政府规划首次纳入环境影响评价的范畴，从而确立了规划环境影响评价的法律地位，这标志着我国环境与资源立法步入一个新阶段。《环评法》实施后，为指导规划环境影响评价的实施，促进规划环境影响评价的科学化和规范化，我国组织编制颁发了各项配套法规。2003 年《规划环境影响评价技术导则（试行）》出台，随之逐步推出了《开发区区域环境影响评价技术导则》（HJ/T 131—2003）、《环境影响评价技术导则大气环境》（HJ 2.2—2008）、《环境影响评价技术导则 城市轨道交通》（HJ 453—2008）等相关环境影响评价技术导则，为规划环境影响评价在不同领域的实施提供了技术指导。2004年国家环境保护总局颁布了《编制环境影响报告书的规划的具体范围（试行）》《编制环境影响篇章或说明的规划的具体范围（试行）》，为规划环境影响评价的评价对象、范围做出了具体说明。
2005 年出台的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（国发〔2005〕39号）强调，“必须依照国家规定对各类开发建设规划进行环境影响评价”“对环境有重大影响的决策，应当进行环境影响论证”，要求各类开发建设规划必须依照国家规定进行环境影响评价，各级环境保护部门负责召集有关部门专家和代表提出开发建设规划环境影响评价的审查意见。这进一步强化了规划环境影响评价在政府决策中的重要地位和作用。
2006年国家环境保护总局颁布了《环境影响评价公众参与暂行办法》，明确了公众参与专项规划环境评价的权利、具体范围、程序；规定了土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划的编制机关，在组织进行规划环境影响评价的过程中，可以参照本办法征求公众意见。2007年国家环境保护总局发布《环境信息公开办法（试行）》，明确了环境信息公开的主体，详细规定了环境信息公开的范围和方式，建立了相应的考核制度和问责制度，在环境保护领域提升了公众参与的程度。2008年环境保护部制定了《环境保护部机关“三定”实施方案》（以下简称《实施方案》），明确将规划环境影响评价列入职责范围，规定对重大经济和技术政策、发展规划及重大经济开发计划进行环境影响评价。其中，《实施方案》提到的对政策开展战略环评的要求，是对环评制度的一种突破和尝试。
这个阶段的环境影响评价工作已经不再局限于具体的建设项目，而是将评价对象逐渐向区域、行业甚至重大计划与政策过渡；通过对某一区域、行业的全面梳理，分析其现状特征及历史趋势，进而把握未来发展脉络，评价其环境影响，避免了某一区域、行业部署的重大缺陷造成的环境不良影响。本阶段环境影响评价工作从源头上控制了环境污染与生态破坏等环境问题的产生，确保环境问题在决策制定早期与经济、社会因素同等考虑，避免了宏观决策产生重大环境失误；同时，作为持续决策过程的一部分，在不确定性、模糊性条件下，促使决策制定和实施更可持续。
4.2009年至今：战略环评与“三线一单”探索期
2009年《规划环境影响评价条例》（以下简称《条例》）发布实施，在《环评法》的基础上，进一步完善了规划环境影响评价程序，明确了实施主体，落实了相关方的责任和权力。《条例》将区域、流域和海域生态系统整体影响作为规划环境影响评价的着力点，将经济效益、社会效益与环境效益的统筹作为推进规划环境影响评价的关键点。为规划层面的战略环评提供了具有可操作性的法律依据，为环境决策融入政府宏观决策提供了制度保障。这对提高政府宏观决策的科学性及推动战略环评的发展具有举足轻重的意义。
2009年，环境保护部先后发布了《规划环境影响评价技术导则 林业规划（征求意见稿）》《规划环境影响评价技术导则 土地利用总体规划（征求意见稿）》《规划环境影响评价技术导则 城市总体规划（征求意见稿）》，规划环境影响评价涉及的范围更加全面，所依赖的条款制度也更加完善。环境保护部之后相继又发布了针对港口总体规划、产业园区规划、河流水电规划、公路水路交通运输规划及水利规划的环境影响评价指导文件。
2014年中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过了《中华人民共和国环境保护法（修订）》（简称《新环保法》）。第十四条规定，“国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织制定经济、技术政策，应当充分考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见。”第十九条规定，“编制有关开发利用规划，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价。未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设。”2014年，环境保护部颁布了正式的《规划环境影响评价技术导则 总纲》，对规划环境影响评价的编制方法做了进一步说明。2015年环境保护部颁布了《环境保护公众参与办法》，对环境保护公众参与做出了专门规定，对立法目的和依据、适用范围、参与原则、参与方式及各方主体权力、义务和责任，以及相关配套措施进行了规定，进一步明确和突出了公众参与在环境保护工作中的作用。
2016 年试行发布的《关于规划环境影响评价加强空间管制、总量管控和环境准入的指导意见（试行）》（环办环评〔2016〕14号），对规划环境影响评价加强空间管制、总量管控和环境准入提出了相应的指导意见。2016年环境保护部印发了《“十三五”环境影响评价改革实施方案》，提出以“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”为手段，强化空间、总量、准入环境管理，划框子、定规则、查落实、强基础，不断改进和完善依法、科学、公开、廉洁、高效的环境影响评价管理体系。为适应以改善环境质量为核心的环境管理要求，切实加强环境影响评价管理，2016 年 10 月环境保护部发布了《关于以改善环境质量为核心加强环境影响评价管理的通知》（环环评〔2016〕150号）。
这个阶段我国战略环评工作已经步入实践阶段，相继开展了五大区、西部大开发、中部崛起及三大地区等相当规模的战略环评工作。战略环评已经在重大计划编制过程中发挥了作用，旨在将环境和可持续发展因素纳入战略决策的过程，对充分发挥环境影响评价从源头预防环境污染和生态破坏的作用，以及推动实现“十三五”绿色发展和改善生态环境质量总体目标具有重大意义。为了使战略环评与战略决策更加有效融合，未来我国还将在战略环评的实施保障机制方面做进一步探索。我国战略环境评价发展历程如图1-2所示。图1-2 我国战略环境评价发展历程第二节 战略环境评价的理论基础一、复杂系统理论
复杂系统理论（Complex System Theory）是复杂性科学（Complex Science）的子领域。与该理论相对的是一般系统理论（General System Theory），它最早起源于洛伦兹（Lorenz）基于混沌理论对于天气预报的研究，庞加莱（Poincare）于20世纪90年代将洛伦兹相关的思想进一步应用于三体问题。复杂系统理论认为，系统由很多异质子系统或自主的主体构成，系统内部存在动态性、无序性及多层次的耦合、互动（如反馈、学习、适应等）；同时，微观主体的活动与系统宏观功能或特征之间会产生协同影响。复杂系统以不同形式、不同状态、不同规模广泛存在于生物学（细胞—生物个体）、生态学（生物个体—生态系统）、地理学（土地覆盖类型—景观系统）、社会学（居民—社区）、管理学（车辆—城市交通系统）及经济学（股民—股市）等研究领域。近年来，探索理解复杂系统，特别是复杂适应系统（Complex Adaptive System，CAS）的研究越来越多。
认识复杂系统的方法包括实验观测、理论解释、动态模拟等。实验观测能够直接表现不同层级间的非线性作用效果。理论解释有助于认识系统复杂性的存在，同时梳理复杂系统的多重上下级关系。但是，认识复杂系统的关键还在于如何对其进行动态模拟，即如何表达微观主体活动及其对系统宏观层面的影响。动态模拟具体包括：①充分认识并度量系统的复杂程度，在此基础上对微观主体的行为进行表达；②通过计算模拟再现系统过去某一时段的结构格局或重现某一时段的动态过程；③对模型参数化过程进行敏感性分析与不确定性分析，并进行模型校正与验证；④在充分、合理解释系统复杂性的基础上，通过模拟微观主体行为，并考虑其与系统控制要求的协同，对系统的未来格局或变化过程进行估计；⑤整个过程遵循一般性、可比较性、可重复性等原则，以减少估计误差。
战略环评面对的问题不是一个不变的、刚性的、简单的自上而下或自下而上的方法能够解决的。部分研究提出，表征复杂系统的方法不是“万用药”，需要将其视为降低复杂性并引导研究向有益方向发展的系统范式。在众多研究方法和模型中，系统分析的思想得到了普遍应用。系统分析可以理解为对研究对象进行有目的、有步骤探索的过程，通过分解、综合等反复协调，寻求满足系统目标的最佳方案。
系统分析是用于解决复杂问题的理论和方法，其对复杂问题进行全面的、互相联系的、发展的研究。系统分析的目标是追求系统的整体最优。系统分析的对象主要是大系统。大系统的物质流、能量流和信息流的量都很大，关系很复杂，因此数学模型的建立和求解的工作量也很大。利用计算机辅助系统分析是现代系统分析的主要特征之一。
作为一门学科，系统分析开创于 20 世纪 40—50 年代。20 世纪 40年代初，美国电话电信公司（贝尔）正式启用“系统工程”一词，系统科学在规划、设计、生产和管理领域得到飞速发展。1947年，奥地利生物学家贝塔朗菲创立了普通系统论。贝塔朗菲认为，把孤立的各组成部分的活动方式简单相加，不能说明高一级水平的活动性质和活动方式。如果了解各组成部分之间存在的全部联系，那么高一级水平的活动就能够由各组成部分推导出来。为了认识事物的整体性，不仅要了解它的组成部分，还要了解各组成部分之间的关系。传统学科只重分解，而忽视综合；重视研究孤立事物的特征，而轻视各具体事物之间的联系，影响了对事物整体性的认识。贝塔朗菲指出，普通系统论属于逻辑学和数学领域，它的任务是确立适用于各种系统的一般原则，不能局限在技术范畴，也不能将其当作一种数学理论看待。普通系统论的研究领域十分广阔，几乎包括一切与系统有关的学科，如管理学、运筹学、信息论、控制论、哲学、行为科学、经济学、工程学等，它给各门学科带来新的研究动力和新的方法，沟通了自然科学与社会科学、技术科学与人文科学之间的联系，促进了现代科学技术的发展。二、环境系统分析理论
环境问题的全局性、复杂性、综合性等特点，为系统分析方法的应用提供了广阔的领域。世界上很多著名的污染防治工程研究和实施都应用了系统分析方法。
1959—1962年，美国在特拉华河口的污染控制规划研究中全面应用了水环境质量模型、决策方案的多目标分析和综合决策方法。这可以被认为是系统分析在环境保护领域应用的开端。1972年，美国人瑞奇首次以《环境系统工程》（Environment System Engineering）为名出版专著，阐述了环境工程过程及其与环境之间的关系。1977年，日本学者高松武一郎发表同名专著（日文版），运用化工过程系统工程的研究成果阐述环境系统的规划、治理等问题。另外，此时期还出现了很多运用运筹学、决策学解决环境问题的论著和文章，极大地推动了环境系统分析的发展。
系统分析思想在我国很早就得到了应用，但是对现代系统科学理论和方法的研究开始于20世纪80年代。1980年，在北京市东南郊环境质量评价研究中，研究人员首次应用了水质数学模拟技术，其后在全国各地开展了区域环境影响评价研究，广泛应用了数学模型和决策分析技术。1985年，清华大学出版社出版了《水污染控制系统规划》一书，运用系统分析的思想和方法，阐述了水污染控制系统的模型化和最优化问题；同年，南京大学出版社出版了《环境系统工程概论》一书，广泛讨论了系统论在环境保护领域的应用问题。1987年，烃加工出版社（现石油化工出版社）出版了专著《环境系统工程概论》，探讨了环境系统的建模与优化。1990年，高等教育出版社出版了《环境系统分析》，全面、系统地论述了环境系统的模型化和最优化，以及环境决策的方法和过程。在过去几十年间，我国政府在几个五年规划中都安排了一定数量的区域性环境研究项目，它们的实施对环境系统分析在我国的实践和发展起到了很大的促进作用。
当前，工业化和城市化带来的环境问题日益凸显，空气污染、水体污染、生态破坏威胁着人类社会的持续发展。环境问题已经不是局部的、暂时的问题，而是全局的、持久的问题。因此，系统分析在解决这些问题时具有明显的优势，研究环境系统内部各组成部分之间的对立、统一关系，寻求最佳的环境污染防治体系，建设健康、协调的生态系统；研究环境保护与经济发展之间的对立、统一关系，寻求经济与环境协调发展的途径，是环境系统分析工作的两大主要任务。三、区域战略环评共轭梯度理论
针对区域发展宏观战略（政策、规划）的模糊性，以及其实施过程的不确定性，我国以社会经济—环境复杂系统分析和调控为核心，提出了区域战略环境评价共轭梯度理论，明确了战略环评的一般性概念框架、评估重点和评价原则。
如图 1-3 所示，区域战略环评共轭梯度理的主要内容包括：以区域和行业为评价对象，围绕重点产业发展的规模、结构、布局三大核心问题，针对区域发展宏观战略（政策、规划）的模糊性及其实施过程的不确定性，系统模拟和评估在社会经济复杂系统驱动下，环境系统可能的变化响应，以及各种潜在环境影响的传递和累积；以生态环境安全为底线，识别可接受的环境影响底线和生态风险阈值，以此为约束目标研究产业系统结构调整和布局优化的调控方案，促进产业发展由粗放式增长、无序扩张向集约化发展、有序布局的转变，面向影响减缓和风险规避，并综合考虑经济可持续性和社会稳定性，提出科学决策和建议。四、区域产业系统影响识别框架
以产业规模、产业结构、产业布局三个基本要素构成评价对象的产业三角形，以资源效率、工程技术、土地利用三个维度构成的影响因素三角形，以资源承载力、环境容量、生态空间构成的约束三角形，共同构建了区域产业系统影响识别的三角形评估框架（见图 1-4）。框架明确了“产业布局—土地利用格局—生态空间约束”“产业结构—工程技术—环境容量约束”“产业规模—资源效率—资源承载力约束”三个产业系统评价的重点，以及空间准入、效率准入、环境准入三项产业环境监管要求，建立了产业经济与资源环境耦合关系研究的基本方法和路径。图1-3 区域战略环境评价的共轭梯度理论图1-4 区域产业系统影响识别的三角形评估框架第三节 战略环境评价的内容与方法一、相关技术要求
自2003年《中华人民共和国环境影响评价法》正式实施以来，环境影响评价已成为我国最重要的预防性环境管理制度和手段。随着战略环评地位的逐步提升，我国出台了多项相关的法律法规、技术导则和管理文件等，对战略环评及规划环评的定位、适用范围、主要内容、技术方法等提出了要求（见图1-5）。图1-5 战略环境评价相关要求文件
1.法律法规
1）《中华人民共和国环境影响评价法》《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环评法》）规定，“国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划，应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价，编写该规划有关环境影响的篇章或者说明。规划有关环境影响的篇章或者说明，应当对规划实施后可能造成的环境影响做出分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，作为规划草案的组成部分一并报送规划审批机关。”《环评法》还规定：“国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划，应当在该专项规划草案上报审批前，组织进行环境影响评价，并向审批该专项规划的机关提出环境影响报告书”“专项规划的环境影响报告书应当包括以下内容：（一）实施该规划对环境可能造成影响的分析、预测和评估；（二）预防或者减轻不良环境影响的对策和措施；（三）环境影响评价的结论。”
2）《规划环境影响评价条例》《规划环境影响评价条例》（以下简称《条例》）规定，“对规划进行环境影响评价，应当分析、预测和评估以下内容：（一）规划实施可能对相关区域、流域、海域生态系统产生的整体影响；（二）规划实施可能对环境和人群健康产生的长远影响；（三）规划实施的经济效益、社会效益与环境效益之间，以及当前利益与长远利益之间的关系。”《条例》还规定，“编制综合性规划，应当根据规划实施后可能对环境造成的影响，编写环境影响篇章或者说明。”其中，“环境影响篇章或者说明应当包括下列内容：（一）规划实施对环境可能造成影响的分析、预测和评估，主要包括资源环境承载能力分析、不良环境影响的分析和预测及与相关规划的环境协调性分析；（二）预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，主要包括预防或者减轻不良环境影响的政策、管理或者技术等措施。环境影响报告书除包括上述内容外，还应当包括环境影响评价结论，主要包括规划草案的环境合理性和可行性，预防或者减轻不良环境影响的对策和措施的合理性和有效性，以及规划草案的调整建议。”
2.技术导则——《规划环境影响评价技术导则 总纲》（HJ 130—2014）《规划环境影响评价技术导则 总纲》（HJ130—2014）对规划环境影响评价的一般性原则、内容、工作程序、方法和要求做出相关规定。规划环评的目的是通过评价提供规划决策所需的资源与环境信息，识别制约规划实施的主要资源（如土地资源、水资源、能源、矿产资源、旅游资源、生物资源、景观资源、海洋资源等）和环境要素（如水环境、大气环境、土壤环境、海洋环境、声环境、生态环境等），确定环境目标，构建环境影响评价指标体系，分析、预测与评价规划实施可能对区域、流域、海域生态系统产生的整体影响，对环境和人群健康产生的长远影响，论证规划方案的环境合理性和对可持续发展的影响，论证规划实施后环境目标和指标的可达性，形成规划优化调整建议，提出环境保护对策、措施和跟踪评价方案，协调规划实施的经济效益、社会效益与环境效益，以及当前利益与长远利益的关系，为规划和环境管理提供决策依据。
规划环境评价的主要内容应包括规划分析、现状调查与评价、环境影响识别与评价指标体系构建、环境影响预测与评价、规划方案综合论证和优化调整建议、环境影响减缓对策和措施、环境影响跟踪评价、公众参与和评价结论。
3.管理文件
1）《关于以改善环境质量为核心加强环境影响评价管理的通知》《关于以改善环境质量为核心加强环境影响评价管理的通知》（以下简称《通知》）发布的目的是适应以改善环境质量为核心的环境管理要求，切实加强环境影响评价管理，落实“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”约束，建立项目环评审批与规划环评、现有项目环境管理、区域环境质量联动机制，更好地发挥环评制度从源头防范环境污染和生态破坏的作用，加快推进改善环境质量。《通知》提出，“规划环评要探索清单式管理，在结论和审查意见中明确‘三线一单’相关管控要求，并推动将管控要求纳入规划。”《通知》重点强化“三线一单”的约束作用。（1）生态保护红线是生态空间范围内具有特殊、重要生态功能必须实施强制性严格保护的区域。
相关规划环评应将生态空间管控作为重要内容，规划区域涉及生态保护红线的，在规划环评结论和审查意见中应落实生态保护红线的管理要求，提出相应对策措施。除受自然条件限制、确实无法避让的铁路、公路、航道、防洪管道、干渠、通信线路、输变电站等重要基础设施项目外，在生态保护红线范围内，应严控各类开发建设活动，依法不予审批新建工业项目和矿产开发项目的环评文件。（2）环境质量底线是国家和地方设置的大气、水和土壤环境质量目标，也是改善环境质量的基准线。
有关规划环评应落实区域环境质量目标管理要求，提出区域或行业污染物排放总量管控建议，以及优化区域或行业发展布局、结构和规模的对策措施。项目环评应对照区域环境质量目标，深入分析预测项目建设对环境质量的影响，强化污染防治措施和污染物排放控制要求。（3）资源是环境的载体，资源利用上线是各地区能源、水、土地等资源消耗不得突破的“天花板”。
相关规划环评应依据有关资源利用上线，对规划实施及规划内项目的资源开发利用，区分不同行业，从能源、资源开发等量或减量替代、开采方式和规模控制、利用效率和保护措施等方面提出建议，为规划编制和审批决策提供重要依据。（4）环境准入负面清单是基于生态保护红线、环境质量底线和资源利用上线，以清单方式列出的禁止、限制等差别化环境准入条件和要求。
要在规划环评清单式管理试点的基础上，从布局选址、资源利用效率、资源配置方式等方面入手，制定环境准入负面清单，充分发挥环境准入负面清单对产业发展和项目准入的指导和约束作用。
2）《“十三五”环境影响评价改革实施方案》
根据《“十三五”环境影响评价改革实施方案》，“十三五”环境影响评价工作的总体思路应以改善环境质量为核心，以全面提高环境影响评价有效性为主线，以创新体制机制为动力，以“三线一单”为手段，强化空间、总量、准入环境管理，划框子、定规则、查落实、强基础，不断改进和完善依法、科学、公开、廉洁、高效的环境影响评价管理体系。
要明确战略环境评价、规划环境影响评价、项目环境影响评价的定位、功能、相互关系和工作机制。战略环境评价重在协调区域或跨区域发展环境问题，划定红线，为“多规合一”和规划环境影响评价提供基础。规划环境影响评价重在优化行业布局、规模、结构，拟定负面清单，指导项目环境准入。项目环境影响评价重在落实环境质量目标管理要求，优化环保措施，强化环境风险防控，做好与排污许可的衔接。（1）推进战略环境评价。
深入开展战略环境评价工作，制定落实“三线一单”的技术规范。强化战略环境评价应用，健全成果应用落实机制，将生态保护红线作为空间管制要求，将环境质量底线和资源利用上线作为容量管控和环境准入要求，各级环境保护部门在编制有关区域和流域生态环境保护规划时，应充分吸收战略环境评价成果，强化生态空间保护，优化产业布局、规模、结构。开展政策环境评价试点，完成新型城镇化、发展转型等重大政策环境评价试点研究，初步建立以政策制定机关为主体、有关方面和专家充分参与的政策环境评价机制及技术框架体系。（2）强化规划环境影响评价。
强化规划环境影响评价的约束和指导作用，不断强化“三线一单”在优布局、控规模、调结构、促转型中的作用，以及对项目环境准入的强制约束作用。健全与国家发展改革委、工业和信息化部、自然资源部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部等部门协同推进规划环境影响评价机制。推行规划环境影响评价清单式管理，根据改善环境质量目标，制定空间开发规划的生态空间清单和限制开发区域的用途管制清单，制定产业开发规划的产业、工艺环境准入清单，实现重点产业园区规划环境影响评价全覆盖，强化清单式管理。
3）《关于规划环境影响评价加强空间管制、总量管控和环境准入的指导意见（试行）》《关于规划环境影响评价加强空间管制、总量管控和环境准入的指导意见（试行）》要求，规划环境影响评价应充分发挥规划环境影响评价优化空间开发布局、推进区域（流域）环境质量改善及推动产业转型升级的作用，并在执行相关技术导则和技术规范的基础上，将空间管制、总量管控和环境准入作为规划环境影响评价成果的重要内容；加强空间、总量、环境准入管控，并将空间管制、总量管控和环境准入管控成果充分融入规划编制、决策和实施的全过程，切实发挥优化规划目标定位、功能分区、产业布局、开发规模和结构的作用，推进区域（流域）环境质量改善，维护生态安全。（1）强化空间管制，优化空间开发格局。
规划环境影响评价应结合区域特征，从维护生态系统完整性的角度，识别并确定需要严格保护的生态空间，作为区域空间开发的底线，并据此优化相关生产空间和生活空间布局，强化开发边界管制。当生产空间、生活空间与生态空间发生冲突时，按照“优先保障生态空间，合理安排生活空间，集约利用生产空间”的原则，对规划空间布局提出优化调整意见，以保障生态空间性质不转换、面积不减少、功能不降低。
应在生态空间明确的基础上，结合环境质量目标及环境风险防范要求，对规划提出的生产空间、生活空间布局的环境合理性进行论证；基于环境影响的范围和程度，对生产空间和生活空间布局提出优化调整建议，避免或减缓生产活动对人居环境和人群健康的不利影响。
应在全面分析区域生态重要性和生态敏感性空间分布规律的基础上，结合区域经济发展规划、土地利用规划、城乡规划、生态环境保护规划等综合确定生态空间，并与全国和省级主体功能区规划、生态功能区规划、水生态环境功能区规划、生物多样性保护优先区域保护规划、自然保护区发展规划等相协调。生态空间应包括重点生态功能区、生态敏感区、生态脆弱区、生物多样性保护优先区和自然保护区等法定禁止的开发区域，以及其他对于维持生态系统结构和功能具有重要意义的区域。
已经划定生态保护红线的规划区域，应将生态保护红线区作为生态空间的核心部分。同时，应根据规划特点、区域生态敏感性和环境保护要求，将其他需要重点保护的区域一并纳入生态空间。尚未划定生态保护红线的规划区域，要提出禁止开发和重点保护的生态空间，为划定生态保护红线提供参考依据。
规划环境影响评价的空间管制成果应包括：生态空间分布图和优化后的生活空间、生产空间分布图，生产空间、生活空间、生态空间及其组成区块开发管制总图，其他必要的支撑性图件。有关图件应配套编制空间区块说明表，详细说明各空间区块的地理位置、面积、现状、保护对象、准入要求和管制措施等。（2）严格总量管控，推进环境质量改善。
根据规划区域及其上下游、下风向等周边地区的环境质量现状和目标，考虑气象条件、水文条件等相关因素，按照最不利条件分析并预留一定的安全余量，提出区域（流域）污染物排放总量控制上限建议，作为区域（流域）污染物排放总量管控限值。综合分析环境质量改善目标、排放现状、减排成本和技术可行性，确定区域（流域）污染物排放总量削减的阶段性目标。
根据国家、地方环境质量改善目标及相关行业污染控制要求，结合目前环境污染特征和突出环境问题，确定纳入排放总量管控的主要污染物。主要污染物一般应包括：化学需氧量、氨氮、总磷/磷酸盐等水污染因子，二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、烟粉尘等大气污染因子，以及其他与区域突出环境问题密切相关的主要特征污染因子。
针对重点控制污染物，逐一估算每个区域（流域）控制单元内各项污染物的总量管控限值。根据流域特征、水文情势、水质监测和断面设置等划定适当的水体控制单元；水体控制单元应与已有水（环境）功能区、水生态环境功能区相衔接。根据区域大气传输扩散条件、自然地形、土地利用和地表覆盖等划定适当的大气污染控制单元。估算污染物排放总量管控限值，应综合考虑污染源排放强度和特征、最不利排放位置、污染治理设施运行状况，以及环境监测水平、污染物排放监管能力等；还应选择较小的时间尺度开展估算，有条件的可以天为单位提出污染物排放总量管控限值。
综合考虑污染物排放量、排放强度、特征污染物及规划主导产业等，确定区域内纳入总量管控的重点行业。基于行业生产工艺水平、污染控制技术水平及技术进步、污染控制成本等，筛选最佳适用技术（BAT），分析和测算重点行业的减排潜力。根据重点行业污染物排放基数、减排潜力和技术水平等因素，提出该行业的污染物排放总量管控要求。
当区域环境质量现状超标或重点行业污染物排放量已超过总量管控要求时，应根据环境质量改善目标，提出区域或者行业污染物减排任务，推动制定污染物减排方案，以及加快淘汰落后产能、促进产业结构调整、提升技术工艺、加强节能节水控污等措施。必要时，可提出暂缓区域内新增相关污染物排放项目建设等建议，控制行业发展规模，推动环境质量改善。
对于区域（流域）内的产业发展，在满足环境质量目标的前提下，可以赋予地方在具体建设项目污染物排放总量分配上的主动权。在提高产业技术水平、清洁生产水平、区域污染治理水平的背景下，产业发展规模可以在污染物排放总量不突破规定标准的条件下适当扩大。
当规划区域环境目标、产业结构和生产力布局及水文、气象条件等发生重大变化时，应动态调整区域行业污染物总量管控要求，结合规划和规划环境影响评价的修编或者跟踪评价，对区域能够承载的污染物排放总量重新进行估算，不断完善相关总量管控要求。（3）明确环境准入，推动产业转型升级。
在综合考虑规划空间管制要求、环境质量现状和目标等因素的基础上，论证区域产业发展定位的环境合理性，提出环境准入负面清单和差别化环境准入条件，发挥对规划编制、产业发展和建设项目环境准入的指导作用。
根据区域资源承载力和生态环境保护要求，选取单位面积（单位产值）的水耗、能耗、污染物排放量、环境风险等一项或多项指标，作为制定规划区域行业环境准入负面清单的否定性指标并确定其限值。如果规划拟发展的行业不满足上述指标要求，应将其直接列入环境准入负面清单，禁止规划建设。
建立包括环境影响、资源消耗强度、土地利用效率、经济社会贡献等指标在内的评价指标体系，对重点行业进行综合评价。对于规划区域内资源环境影响突出、经济社会贡献偏小的行业，原则上应列入禁止准入类。限制准入类行业应进一步结合区域环境保护目标和要求、资源环境承载能力、产业现状等确定。
根据环境保护政策规划、总量管控要求、清洁生产标准等，明确应限制或禁止的生产工艺或产品清单。通过列表的方式，提出规划范围内禁止准入及限制准入的行业清单、工艺清单、产品清单等环境准入负面清单，并说明清单制定的主要依据、标准和参考指标。
当区域（流域）环境质量现状超标时，应在推动落实污染物减排方案的同时，根据环境质量改善目标，针对超标因子涉及的行业、工艺、产品等，提出更加严格的环境准入要求。二、主要工作内容
战略环评通过系统梳理评价区域内社会经济与生态环境发展的功能定位和战略目标，研究分析两者之间的适宜性；深入分析区域内社会经济、主要产业和城镇化发展特征，辨识生态环境演变趋势及其与社会经济发展的相关性；客观分析潜在的经济增长空间，以及生态资源开发和环境容量利用的潜力，研究比较其总量、时序及空间格局的一致性；在充分考虑战略性资源优势转化、生产力布局现实条件和地方发展意愿的基础上，深入论证资源利用、环境可承载的社会经济发展路径，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展；研究提出资源节约、环境友好的新型发展方向及发展调控对策，形成节约资源和保护环境的国土空间开发格局、产业结构和生产方式，为促进区域发展方式的根本性转变提供决策支撑（见图1-6）。图1-6 以环境优化发展为导向的战略环评思路
1.战略分析
战略分析就是对战略本身进行系统剖析，分析的焦点是可持续发展问题、产业政策符合性问题、资源利用与环境承载力问题、与上层次和同层次战略/规划的协调性问题。战略分析是实现SEA主要目标的基础性工作。应明确战略制定的背景和定位，梳理战略的近期、中期、远期目标及发展布局、规模、结构等可能对环境造成影响的内容。战略分析应包括概述、协调性分析和不确定性分析等，从战略内容、战略过程和战略组织三个维度进行分析。
2.确定发展目标与路径
战略环评目标的确定可以从两个方面考虑：一是以本底为导向确定，即根据环境本底与识别的环境问题确定战略环评目标，主要目的是解决当前的环境问题；二是以目标为导向确定，首先制定战略行为的可持续性目标，然后确定各类目标以测试各种替代方案是否能实现战略目标，这种方法重点着眼于未来。确定战略环评目标是一个复杂的过程，不应只注重成果，还应注重过程对环境产生的影响。战略环评目标应具有合适的尺度，应与其他战略/规划相协调，并且合理可行。两种确定战略环评目标方法的优缺点如表1-2所示。表1-2 战略环评目标确定方法的优缺点
在确定战略定位与目标的基础上，设计能够实现发展战略的不同路径，考虑从多种发展方向进行战略分析与战略评价。在设计发展路径时应避免过高或过低地估计未来变化及其影响，应基于对系统重要变化提出的关键假设，对未来变化进行严密推理，同时需要将决策者的意图和愿望作为重要考虑内容。此外，应明确决策焦点，识别关键因素，分析政治、经济、社会、技术等外在驱动力，选择不确定性的轴向，构建合理的发展路径，并对不同发展路径进行描述。构建的发展路径应具有一致性、多样性、不相容性、可行性等特点。
3.环境现状调查与评价
环境现状调查与评价一般包括自然地理状况、社会经济概况、资源禀赋与利用状况、环境质量和生态状况等内容。其过程应充分收集和利用已有的历史数据和现状资料，当已有资料不能满足环境影响评价要求时，应进行补充调查和现状监测。自然地理状况调查主要包括：地形地貌，河流、湖泊（水库）、海湾的水文状况，环境水文地质状况，气候与气象特征等。社会经济概况调查一般包括：评价范围内的人口规模、分布、结构和增长状况，经济规模与增长率，区域的产业结构、主导产业及其布局等。资源禀赋与利用状况调查一般包括土地利用、水资源、能源、矿产资源、生物资源等的分布、总量和利用状况等。环境质量和生态状况调查一般包括水（海洋）、大气、声、土壤等环境要求的功能区规划、保护目标和质量情况。环境现状调查与评价应保证全面性、针对性、可行性与效用性相结合的原则。
4.环境影响识别
根据环境效应强度及发生背景，系统分析战略实施全过程对可能受影响的所有资源、环境要素的影响类型和影响途径。环境影响识别主要包括影响因子识别、影响范围识别两个方面。
影响因子识别应对战略所引发的环境因子的改变及其影响程度进行分析，同时应分析受环境效应的作用而造成的经济增长、人类健康、生态系统稳定性等的改变及相应程度。影响因子包括经济效应因子、社会效应因子、环境效应因子等。
不同层次、不同等级的战略所引发的环境影响范围也不同，可将战略环境影响因子分成全球可持续性因子、自然资源与区域环境因子、地方性环境因子三个不同尺度。战略环境评价影响范围分析应以区域范围内的环境影响为主，兼顾和区域相关的尺度较大或较小的影响（见表1-3）。表1-3 不同尺度的战略环评及其影响因子
5.环境影响预测与评价
环境影响预测主要针对不同的发展路径和发展阶段，分析环境影响的范围、强度、持续时间和变化趋势等。环境影响预测与评价的主要内容包括水资源与水环境、大气环境、声环境、土壤环境、生态环境等方面，还包括不同发展情景对自然保护区、饮用水水源保护区、风景名胜区、基本农田保护区等环境敏感区、重点生态功能区和重点环境保护目标的影响，评价其是否符合相应的环境保护要求。
环境影响预测与评价应评估资源（水资源、土地资源、能源、矿产等）与环境承载能力的现状及利用水平，在充分考虑累积环境影响的情况下，动态分析在不同发展路径和发展时段下可供利用的资源量、环境容量及总量控制指标，重点判定区域资源与环境对战略实施的支撑能力，分析战略实施是否会导致生态系统主导功能发生显著不良变化，甚至主导功能丧失，提出资源利用与环境可承载的建议发展路径。
6.环境保护综合调控方案
根据环境影响预测与评价结果，提出资源节约、环境友好的新型发展方向及发展调控对策，为促进区域发展方式的根本性转变提供决策支撑。针对战略实施可能造成的不利环境影响，提出避免、降低、修复或补偿的措施。常用的措施包括：避免措施，即消除战略中对环境有害的要素；最小化措施，通过限制和调整布局、规模和结构，尽可能地使环境影响最小化；减量化措施，通过采取行政措施、经济手段、技术设备等强制性控制措施，减轻战略对环境的影响；修复补救措施，对于已经造成影响的环境进行修复或补救；重建措施，对于无法修复的环境影响，通过重建的方式代替原有的环境。三、关键技术方法
1.社会经济模拟方法
1）空间随机采样方法
空间随机采样方法是在一定空间范围内采用特定的采样规则对社会经济单元（如土地、人口等）进行分配的方法，其基础是蒙特卡罗（Monte Carlo）方法。该方法是继机理分析法和直接相似法之后又一种重要的建模方法，其基本原理是当试验次数（N）充分多时，某一事物出现的频率近似等于该事件发生的概率。当利用蒙特卡罗方法求解问题时，首先，建立概率模型，把需要求解的问题与概率模型联系起来；然后，通过随机抽样试验得到某些统计特征量作为待求问题的近似解。该方法普遍适用于很难建立数学模型的复杂随机系统，具有简便、建模周期短等特点。
蒙特卡罗方法的收敛速度与样本数相关，要使结构随机模拟结果的精度提高1位需要增加100倍的模拟计算工作量，因此采用蒙特卡
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