作者：成欢
出版社：成都西南财大出版社有限责任公司
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我国多层次养老保险体系的制度优化与路径选择试读：
内容提要
从20世纪80年代末试点起步到2012年“横纵一体”的制度全覆盖实现，历时三十余年，我国养老保险制度已成为保障人口超过8亿的庞大载体，面临着制度系统内部检验和外部冲击的巨大压力。一方面，人口老龄化趋势日渐走高到新的顶峰，2030年前后60岁以上人口将增至4亿，这一年龄结构的异动，对经济社会原有的运行机制所带来的冲击无疑是巨大的。而城市化进程中劳动力市场的非正规化发展，则加剧了养老保险人口系统的复杂性和制度环境的不确定性。另一方面，由于制度改革的历史牵绊，多轨并行的养老保险制度，经历了三十余年的修修补补，下至地方，上到中央，均沉积了诸多历史遗留问题和利益分歧，不仅涉及到支付能力和保障需求千差万别的个人，员工结构和资产类别分化的企业，还关系到一直在财权和事权间博弈的中央和地方两级政府，以及利益集团化的各职能部门。
制度环境的复杂程度往往与改革配套的系统化程度相一致。正是这种外部冲击与内部压力的叠加，使养老保险制度优化问题变得系统而紧迫。自1991年我国政府对“国家办基本、企业办补充、个人保储蓄”的三层次养老保险体系确立以来，便一直致力于多层次架构的优化和发展，从制度推进效果和改革议程看，目前已行进至顶层设计和路径选择的关键时期，统筹协调各系统要件成为养老保险可持续发展突破改革瓶颈的战略关键。而对于老百姓关注的民生问题而言，不论是以养老保险双轨制改革为契机推动职业年金发展，还是基础养老金全国统筹和个人延税型养老保险试点的跃跃欲试，其改革方向均落足多层次养老保险架构在实际运行中的完善。因此，十八届三中全会决议再次明确了多方资源配置的改革路径，要求充分发挥市场功能，制定实施免税、延期征税等优惠政策，加快发展企业年金、职业年金、商业保险，构建多层次社会保障体系。
笔者正是在此背景下，基于多层次养老保险体系中政府与市场行为的边界及其关系实质，通过对我国养老保险制度在特定环境下历史演进规律的总结和对其制度现状和面临风险的现实评估，将养老保险制度优化难题进行系统深入的剖析；同时，基于制度系统驱动的政策模拟和博弈驱动的逻辑演绎，抽象出制度优化中参与主体的行为及其动力，以此为切入点，探寻合乎中国国情的制度预期。具体而言，包括八个板块的内容。
第一章是导言。重点阐明选题背景和价值，研究基础、研究方法、研究依据以及研究的必要性和现实性。
第二章，探讨多层次养老保险体系制度优化的问题实质。它是笔者研究的理论基础和逻辑起点。通过对政府与市场关系的一般性探讨，从自由市场理念、有限政府观、自由主义等理论对政府作用的描述和公共选择理论对政府缺陷的论证，强化政府发挥基础性作用的“守夜人”角色；同时，综合凯恩斯政府积极行动主义、新古典综合派的政府观以及新剑桥学派对政府社会调节功能的阐述，强调政府在市场失灵时能动性发挥的必要性。并在对中西方财税体制和社保税征缴制度比较的基础上，通过多类观点的对比，使政府与市场关系的边界，尤其在多层次养老保险制度优化中的界限，得以明晰。
第三章和第四章着重分析多层次养老保险体系制度优化和路径选择的历史约束。其中，第三章基于经济社会发展的历史轨迹，从改革开放路径与宏观经济调控、各类资本性质企业的变迁与博弈、劳动就业变化与社会分层三方面对养老保险制度参与主体的行为基础、经济属性和心理特征进行剖析。强调制度演进的时代背景对制度现状的影响和对制度参与主体的重塑。第四章，对制度演进的历史脉络进行了梳理。以社会养老保险和商业性养老保险发展的历史轨迹为内容，探寻了多层次养老保险体系推进的两大制度基础；同时再现了制度成型过程中制度模式的权衡和优化、制度补缺的契机和选择，以及行业统筹和地方统筹的实际经验，并总结了海南和深圳两个全国社会保障综合改革试验区的制度成长历程。
第五章是对我国多层次养老保险体系制度运行现状的全面监测和评估，是对制度优化及其改革路径现实约束的分析和总结。其中包括对监测路径的梳理，对制度资源投入中政策集中度、计划参与水平和制度能力的评估。以期发现各层次制度运行的差异、制度整体运行的协调性，以及人财物的投入水平和效果。
第六章是基于制度运行现状的问题总结和风险辨析。受制于中国国情的特殊性以及中华文化的本土性，多层次养老保险体系的设计理念和运行原则与之存在冲突，面临文化适应性风险；同时，改革开放三十年对制度参与主体价值和行为的重塑，也导致价值异化风险的产生；随着制度运行中矛盾的凸显以及推进过程中信息不对称等因素，制度优化的社会信任风险也日渐加剧；此外，人口老龄化对养老保险基金运行的挑战、历史遗留问题对制度参与水平的弱化、人口城市化难题对短板补足的牵制、财政供需偏差对制度效率的限制、以及制度设计不足对市场配置功能的约束，均有可能成为制度可持续发展的制约因素。
第七章，基于系统动力学模型对制度优化驱动力进行政策仿真，并通过博弈推演解释制度参与主体的行为动因。在系统驱动的分析上，以个人、企业和政府为主线，构建了人口子系统、财政投入子系统和企业发展子系统三大模拟平台，并依托三者间的因果联系，对两种不同的改革情景进行政策模拟，以考察其政策效果和制度参与主体的资源负担能力。同时，在完全信息条件和不完全信息条件下，分别解释了中央政府和地方政府在经济发展和民生投入间的行为选择。
第八章是基于前文研究的总结和提升，提出我国多层次养老保险体系制度优化的政策思路和路径选择的建议。通过对制度优化原则和目标的设定、制度优化难题和要点的把握，以及阶段性任务的描述，对制度优化和路径选择作出了适可的政策预期。笔者认为，当前及未来一段时期，我国经济发展的非正规性仍将存在，这就决定了短时期内，即便是在市场导向的多层次养老保险体系建设思路下，国家财政也不可能大规模退出，多层次架构的纠偏和制度优化目标的实现也无法一步到位，它需要在完成国家“阶段性”补课的同时，初步搭建起新的制度雏形。而中期来看，未来10年以内，随着资本市场的成熟和金融市场的开放，政府应当稳步搭建起以预警式国民年金为基础、匹配缴费计划为主要政策激励，从统账模式中分离的个人账户和企业年金账户整合的个人权益基金为核心，个人自愿储蓄养老保险及家庭照护等经济或非经济类别的保障资源为补充的多层次养老保障制度，在“大保障嵌套小保障”的系统环境中，为制度长期持续发展创造条件。
笔者对多层次养老保险的研究，尝试在以下方面有所创新。
一是基于历史的比较制度分析，对我国经济非正规化的发展趋势和持续期限进行了预测判断，并以此为基础，在制度优化和路径选择的现实选择中论证了短时期内财政规模投入的不可退出性，以及制度“补课”的必然性。同时，对我国多层次养老保险体系制度优化路径进行系统提炼和深度挖掘。
二是搭建了多层次养老保险制度系统动力分析的模拟平台，将社会系统动力学的分析方法与多层次养老保险制度的系统环境相结合，对当前改革进行情景模拟和政策仿真，筛选出切合当前中国实际的改革方案，并对财政可行性进行了预测和论证。此外，企业参加社保制度的成本和企业发展水平间的互动关系在模型建构中得到重视，通过对企业养老保险成本的测度，论证了企业发展子系统与劳动力市场互动的系统逻辑。
三是在“经济发展”与“民生投入”存在挤出效应的理论假设下，通过对中央和地方政府的决策行为进行博弈推演，从行为经济的角度解释了当前养老保险改革中的利益障碍和政府行为驱动。
关键词：多层次养老保险体系 制度优化 改革路径 人口老龄化可持续发展Abstract
Nowadays，the coverage of national old-age insurance has extended urban and rural areas in China.And over 800 million residents get the benefits.However，the pension system has to face a great challenge inside and outside.One of urgent presses is population aging，the other is urbanization.These factors make environment and system more uncertain and complicate.Meanwhile，many conflicts of interest exist among governments，enterprises and individuals.
It is accordant between the complicate level of system environment and the systematic level of reform coordinated sets.Because of the superimposed effect of internal pressure and external shocks，the issue of pension system optimization becomes urgent and systematic.The Chinese government pays attention to the reform of multi-pillars pension system all the time，but now they are standing the crossroad and have to make the choice of reform approaches.For civics，they are also stakeholders of the reform issue.In views of relevance，pension system double-track mode reform，supplementary pension system market activation，the pilot of individual tax-deferred annuity，these issues resolved which relies on the top-level design and system optimization.As a result，the third plenary session of the 18th communist party of China （CPC） central committee point out： play the function of market completely，make and implement preferential policy of tax-free or tax-deferred，accelerate the development of occupational pension scheme and commercial insurance，set up the multi-pillar pension systems.
Under the background，the dissertation analyzes the essence of relation between government and market in multi-pillars pension system.And then summarize the historical evolution rules of system and characteristics of stakeholders； evaluate the realistic condition and risks of system operation.Meanwhile，based on the system dynamics model and gaming model，do the policy simulation and logical deduction，to explain behaviors and stimulation factors.In details，the research contains eight sections.
First，is the research foundation，which briefly introduces the research background and purpose，contents，methodologies，innovations，limitations and the theory basis in the research，defines the fundamental concepts and reviews the related researches.
Second，is the essence of pension system optimization.It is the logical starting point and theoretical basis.The research focus on the relation between government and market，especial intend to define the boundary of responsibility between government and market in the multi-pillars pension system by comparative institutional analysis.
Third，based on the historical ways of socio-economic development，analyze the behavior motive，economic attribute，and psychological characteristic of stakeholders from aspects of reform approaches & macroeconomic regulation，changing & gaming of different property enterprises and labor market differentiation & social stratification.
Forth，summarize the system evolution histories.Review both old-age insurance and commercial pension scheme development，especial some pilot distinctions experience，it contains Hainan province and Shenzhen.
Five，monitor and evaluate the system operation and real condition.It contains three aspects： the concentration level of policy resources，coverage level，and system sustainability level.The research objective is find some differences among different pillars operation and their compatibility.
Six，analyze risks of multi-pillars pension system operation.There are contradictions between the risk of tradition culture adaptability and the design ideas and operation principles of pension system.Meanwhile，the risk of value differentiation has an influence on the reform trend，and the risk of social trust lost would also reduce the coverage of system extension.In addition，the risk of aging& urbanization effect on the sustainable system as well.
Seven，make the policy simulation in driving force of system optimization based on the system dynamic model，and explain behaviors of stakeholders by gaming model.There are three sub-systems in research which contains population subsystem，fiscal expenditure subsystem and enterprise development subsystem.
Eight，summarizes the main conclusions from the previous sections，and proposes that China’s future reform approaches and optimization suggestions.In short term，it is not easy to change the system characteristic of financial dependence because of the informal economy still exist.In interim，with the development of capital market mature and financial markets open，the multi-pillars pension system should consider these schemes： first and important is the nation social pension； the key part is individuals account pensions，refer both compulsive and voluntary； some non-economic security such as the family care scheme.
This research has some innovation including theoretical analysis，technical method，and structural consideration.It is valuable to make a prediction and judgment on informal tendency of China's economic development by historical and comparative institutional analysis，and demonstrate financial input continue in short term.Also an important work is refining the approaches of system optimization.Meanwhile，the second innovation is applying the social system dynamic model in the analysis of multi-pillars pension system.And make a sound choice of China's pension system reform plan which meets the current reality.In addition，explain the current interest barriers and behaviors of central and local government by gaming model that is another advanced work.
Keywords： Multi-pillars pension system； System optimization； Reform approaches； Population aging； Sustainable development1导言1.1 问题的提出
存在即是合理。任何形式的养老金计划和制度模式都是一定历史条件下社会选择的必然结果。它们曾发挥过各自的阶段性作用，也在制度环境的变化中面临各种挑战。因此，没有绝对有效的制度，只有绝对变化的环境。
从20世纪80年代末我国养老保险试点起步到2012年实现制度全覆盖，历时三十余年，这一保障人口超过8亿的庞大制度，所面临的环境变化也是最为复杂的。
一是制度运行的外部冲击。随着人口老龄化趋势加剧，2030年前后我国60岁及以上老龄人口将增至4亿人，人口年龄结构变化，对经济社会原有运行机制的冲击无疑是巨大的。而城市化进程中劳动力市场的非正规化发展，加剧了养老保险人口系统的复杂性和制度环境的不确定性。
二是制度改革的历史牵绊。长期多轨并行的养老保险制度，经历了三十余年的修修补补，下至地方，上到中央，均沉积了诸多历史遗留问题和利益分歧，不仅涉及到支付能力和保障需求千差万别的个人、员工结构和资产性质类别分化的企业，还关系到一直在财权和事权间博弈的中央和地方两级政府，以及利益集团化的各职能部门。
制度环境的复杂程度往往与改革配套的系统化程度相一致。正是这种外部冲击与内部压力的叠加，使养老保险制度优化问题变得系统而紧迫。“多层次”的制度优化前提，无疑为这一系统性难题的解决提供了周全的思路。“多层次”架构下，原有的制度即便存在无法修补的劣势，也不至于面临推倒重来的颠覆，由于多层次养老保险体系可以包容不同的老年经济保障目标，亦可综合功能有别、优劣各异的各类养老金制度。最重要的是，多层次架构下养老保障资源的供给和调动，能够为政府和市场的职能范围划出可参照的界限。因此，自1985年瑞士颁布《职业养老、遗嘱和伤残保险法》并由此建成以强制性国民年金为第一支柱、法定企业养老保险计划为第二支柱、个人自主性储蓄养老保险为第三支柱的多支柱养老保险体系以来，多层次框架下的制度优化问题，就受到国际社会的广泛关注。
中国政府自1991年对“国家办基本、企业办补充、个人保储蓄”的三层次养老保险体系确立以来，便一直致力于多层次架构的优化和发展，从制度推进的效果和改革的紧迫性看，目前已行进至顶层设计和路径选择的关键时期，统筹协调各系统要件成为养老保险可持续发展突破改革瓶颈的战略关键。而对于老百姓关注的民生问题而言，不论是以养老保险双轨制改革为契机推动职业年金发展，还是基础养老金全国统筹和个人延税型养老保险试点的跃跃欲试，其改革方向均落足多层次养老保险架构在实际运行中的完善。因此，十八届三中全会决议再次明确了多方资源配置的改革路径，要求充分发挥市场功能，制定实施免税、延期征税等优惠政策，加快发展企业年金、职业年金、商业保险，构建多层次社会保障体系。
在此背景下，对养老保险制度优化难题进行系统深入的剖析，并探寻合乎中国国情的制度预期，是本文的论题所在。1.2 选题意义和价值
论题的意义和价值，往往与其所要解决问题的战略地位、难易水平、复杂程度、经济社会效应以及理论贡献密切有关。老年经济保障问题，从国际实践来看，本身就是一个世界性难题，其战略地位也不言而喻，其制度效应影响到社会经济生活的方方面面，于家庭、于企业、于国家，都是极为紧要的。因此，从多层次的搭建思路出发，在人口老龄化背景下探究养老保险体系的制度优化和有效路径，兼具应急价值和理论价值，并有着极其重要的战略意义。
一方面，从战略发展来看，多层次养老保险体系的顶层设计和改革路径明晰，将为复杂环境下经济社会的稳定运行提供强有力的民生保障。它是道路自信、理论自信、制度自信、政治自信和价值自信得以实现的基本前提。同时，也是践行社会公平、社会正义和经济发展成果人民共享的社会保障制度核心要义的体现。
另一方面，多层次养老保险制度的优化效果和改革方向，将直接决定当前经济社会领域各项综合配套改革的成败。目前我国正经历经济转型的蜕变，并饱尝由此带来的阶段性阵痛和短期利好，其间出现的收入分配及贫富差距问题、经济泡沫和产业结构调整问题、人口老龄化和城市化问题、公共治理重塑与政府转型问题，均牵一发而动全身，同时又亟待解决。因此，首先搭建好全方位多层次的“安全网”，并助其发挥持续高效的“减震”功能，是制度优化的当务之急。
此外，从理论深化的角度看，由于多层次养老保险的制度优化问题涉及到政府与市场关系这一实质，同时又关系到人口发展、财政可持续和制度的动态优化问题，因此，对这一论题的系统研究，将促成公共管理理论、行为经济和信息经济理论、人口理论等跨领域的整合和集成创新。对制度分析、系统分析和博弈分析等分析工具的应用而言，也是一次新的尝试和完善。1.3 国内外研究现状及评析
制度优化与路径选择，是养老保险制度演进和养老保险改革纵深推进中永恒的主题。从广义上看，养老保险制度每一次结构式改革或参量式调整都面临制度均衡的不断打破和重塑，是不断追求最优的帕累托改进过程；而每一次优化和变革，也面临各异的制度路径和必须做出的选择。若以这一角度来梳理多层次养老保险体系制度优化和路径选择的前人成果，则数不胜数。
鉴于此，笔者结合养老保险改革的时代性和阶段性，仅将现有研究文献概述的范围局限在国内外养老保险制度优化的核心问题和重大变革上，并将制度优化和路径选择上国内外学者关注的焦点最终落足于养老保险制度多层次架构的实际，从内容上由微观层面的结构性优化向宏观层面的战略性优化渐进；并强调制度研究方法上的创新对制度优化研究成果视角多元的贡献。1.3.1 养老保险制度优化和改革路径的一般性探讨
在养老保险制度改革的历史进程中，主要存在“参数式调整”和“结构式变革”两种改革方式，前者精于制度的“小修小补”，后者谋于制度的路径调整和整体重构。以此为基础，学界对养老保险改革问题的研究和制度优化问题的探讨也多集中于微观和宏观两大层面，前者以筹资模式及其经济效应为核心，后者立足社会保障体系的道路选择和战略架构的重建。1.微观层面（1）养老金计划运行的影响因素和制度优化的切入点
早期国外学者对养老金制度的评估及其优化问题多基于宏观经济理论。制度运行机理和影响因素的厘清被看作是微观研究的基础，它有助于制度优化着力点的辨认。早前，人口因素被认为是制度优化的突破口，是养老金计划持续运行的重要指标。有学者（Samuelson，1958）通过叠代模型的引入剖析了现收现付制公共养老金计划的运行机制，并证实了在纯粹的储蓄型经济中，养老基金增长的主要决定因素是人口的增长。其后，随着生产和投资因素的陆续引入，依托“人口决定论”的原模型不断被修正，劳动生产率对养老金制度的影响逐渐受到学界重视，并与人口增长率共同成为决定养老金增长和制度运行的重要指标（Aaron，1966）。（2）养老金计划运行的核心内容和制度优化的关键模块
在制度运行机理探索之后，相当长时期以来，尤其在人口老龄化趋势发展的背景下，国外学者对多层次养老保险体系制度优化和路径选择的研究主要集中于养老保险筹资模式的比较，其中，以现收现付制与基金制尤甚。有学者（Feldstein，1974）基于经验研究方法考察了现收现付制养老金体系对私人储蓄的负面影响，指出当一个经济的储蓄在现收现付制下不能达到某种最优状态时，引入个人积累制的养老体系，将提高私人储蓄，改进经济效率，完成制度优化。也有学者（Barro，1974）通过构建具有利他主义因素的生命周期模型，对引入基金制养老保险体系的制度优化效应进行了新的论证。
由于国际社会养老保险改革经验的总结和制度模式的转换期正值我国养老保险制度新建之时，受限于国际实践环境，尤其是国外学者在现收现付制和基金制两模式对储蓄效应、退休效应以及制度优化效应上的分歧和基金制导向的研讨氛围，我国养老保险体系也面临“十字路口”的选择。
有学者（李绍光，1998；2004）从制度内涵、再分配效应和经济增长效应等方面对现收现付制和基金制进行了深入的分析比较，并将养老保险体系的制度优化界定在现收现付计划和强制储蓄计划的最优搭配范畴，强调于发展中国家而言，单一筹资模式的的养老保险制度设计是不充分的，需参照“黄金律”条件下的隔代帕累托改进标准进行最优搭配以实现制度优化。也有学者（袁志刚，2001）基于现收现付制、基金制以及混合养老金体系的运行机制论证了在保证最优储蓄率的前提下，养老金增长在现收现付制和基金制下相同的物质源泉，并指出在当时的情况下进行制度模式转换的改革并非最优的路径选择。
尽管大量分歧存在，但我国养老保险制度最终选择了“统账结合”的混合模式。以此为研究前提，有学者（封进，2004）通过福利经济学理论的构建推导出社会福利最大化目标下现收现付制和基金制混合的养老保险体系最优混合比率，并结合我国养老保险体系改革的特点，指出在当时及此后相当长的时间内，以现收现付制为主的养老保险可以作为中国养老保险体系的有效路径。
围绕制度模式的分歧，在我国养老保险制度初建期，国外学者也纷纷对其制度优化的有效路径和政策选择开出了“药方”。基于“统账”模式的运行实际，有学者（Feldstein，1999）指出，解决中国老龄化和老年经济保障问题的最优路径是走向基金制，但该论证以个人账户可以获得较理想的投资收益率为基本假设，是对养老保险再分配功能有所否定。也有学者（Estelle James，2001）在转制成本、碎片化和集权管理、基金零投资回报率等方面对我国养老保险改革的动因及存在的问题进行透彻剖析，指出当下制度优化的有效路径是处理好养老金制度、资本市场和国企改革三者间的互动关系。（3）养老金计划模式的创新和制度优化的新路径随着筹资模式的创新发展，多层次养老保险体系的制度优化路径得以拓宽，名义账户制（NDC）的出现无疑是现收现付制与基金制两种模式的中和。
有学者（约翰·威廉姆森，孙策，张松，林义；2004）鉴于中国多层次养老保险制度运行的实际情况和存在问题，对国际社会引入NDC模式的国家进行考察和比较分析，从短期效应和长期效应两阶段论证了NDC模式在中国的适用性和较之FDC及DB模式的优越性，指出养老保险第二层次应以强制性的NDC计划代替当前积累严重不足的FDC层次。其后，诸多学者（郑秉文，2003，2005；郑伟，袁新钊，2010）将名义账户制作为引入中国的一种理性选择，并对其制度优化功能进行详细的介绍和深入探讨。世界银行（World Bank；2006，2012，2013）也在总结各国试点经验的基础上，对养老保险体系动态改革中的NDC计划运行进行追踪研究，分析其与风险分担、转制成本、政治灵活性等方面的相关性，中国对NDC模式的适用性也在其探讨范围之列。
同时，随着心理学、公共经济学以及行为金融学的发展，缴费匹配模式（MDC）也引起了学界的关注。其中以美国401（k）计划的缴费匹配效应研究为代表，学者们纷纷基于计划运行的当期数据，试图在雇主缴费匹配行为与雇员参保决策之间、缴费率与匹配率之间寻求某种实证关系，以期从制度参与主体的行为入手，实现对多层次养老保险体系主体参与行为的优化。诸多研究表明，相比未获得缴费匹配的养老金计划，基于MDC模式的补充养老保险计划对激励雇员参与有着积极的促进作用，但较高的匹配率能否产生较高的缴费率，在各项经验研究中，未被证实。（Andrews，1992； Papke，1995； W Bassett，M Fleming，ARodrigues，1998）
受此趋势影响，世界银行（Robert Palacios，David A.Robalino；2009）在各国养老金制度优化的援助方案中，也更加重视激励机制的设计和政府干预老年经济保障行为的优化。它强调MDC计划激励非正规就业市场参保的重要工具，并将其与最低收入保障养老金、普惠式养老金、家计调查式养老金等各类现金计划以及税收优惠计划相比较，论证了这一模式在制度扩面效应和社会公平效应上的优越性。2.宏观层面（1）国内学者的优化思路
早在我国养老保险制度试点之初，就有学者（周小川，王林；1994）搭建了中国社会保障体系改革的基本框架，并确立了制度优化的基本尺度及运行管理模式。在已确立的九大优化尺度中，涵盖社会安全感、社会公平、个人激励、对积累及经济增长的贡献、管理成本持续、收入再分配效应、对政治性选择的影响程度、实现过渡的代价、对所有权关系的影响及对资本市场的作用等方面。制度运行模式遵循供款基准制和受益基准制相结合的混合型体制这一灵活安排，略以供款基准制为主导。也已搭建的制度架构对管理模式也作出了相应安排，强调建立全国性机构统一管理，将信息系统和竞争性的投资系统分开安排。
其后，有学者（成思危，2000）对中国社会保障体系改革完善的目标模式、政策设计以及难点问题进行深入探讨，尤其重点研究了养老保险制度平衡模式和基金运行模式的优化。
对于养老保险制度优化的统分思路，多数学者坚持基本养老保险层次全国统一设计，补充养老保险层次不同群体分别设计的制度优化原则。有学者（宋晓梧，2001）考虑到中长期发展，在当时的环境条件下，指出以建立统一的城镇职工基本养老保险制度为前提，分开设计企业的补充养老保险和机关、事业单位的附加养老保险；通过出台税收优惠政策推动补充养老保险尽快走上发展轨道，并建立城乡有别的养老保障体系。
在社会保障制度模式的选择上，早在1993年中国多层次养老保险体系雏形确立之时，社会保障改革面临的三条道路便引起了社会保障目标模式选择的大争论，其本质是对以社会保险方式为基础推进社会保障体系建设思路的确定，这也直接影响了养老保险体系的制度选择和路径优化。有学者（高书生；2002，2003，2004，2006）基于自身在体制改革中的实际工作经验，结合当时中国国情，对养老保险体系的制度优化及其路径作出了选择，即走社会保障的“第三条路”，实行狭义的社会保障，养老保险制度将包括老遗残三项目，以社会保障税收征缴机制为辅助，在现收现付的筹资模式下实行一步到位的全国统筹，而个人账户的设立则转移到补充养老保险层次。同时，他也强调养老保险制度优化的可持续路径，需是在制度层面和年龄段层面界定政府与市场责任，重点保障65岁以上的老年人；65岁以前的各类保障问题则可通过各类商业保险解决。当然，也有学者认为在路径之二的大前提下，可继续维持统账结合型的基本养老保险制度框架，分离基本养老保险的社会统筹账户与个人账户，对社会统筹基金与个人账户基金进行分账管理，以避免制度执行不力对政策设计产生的偏差（胡秋明，2004）。
随着中国社会保障制度的全面搭建和逐步完善，养老保险制度优化的战略方向在前人诸多道路选择的争议中颇为明朗，它以“公平、正义、共享”作为制度建设的核心价值理念和改革的重要标准，将免除所有国民老年后顾之忧、确保老年人生活质量为基本目标，“以统筹兼顾、增量改革、新老分开”为改革的基本策略，逐步建立起以缴费型养老保险制度为核心的、具有中国特色的多层次养老保障体系。并以“三步走”战略和多元制度设计作为制度推进的重要保证（郑功成等，2011）。（2）国外学者的改革关注
中国养老保险制度变迁和道路选择的改革进程中，国际社会也对其制度优化给予高度关注。
有学者（Martin Feldstein，Jeffrey Liebman；2006）从制度环境和经济社会转型背景分析了中国社会保障的制度吸引力，同时提出从转制成本的消化、管理体制的规范、缴费税率的控制和个人账户基金投资策略的改进四方面挖掘养老保险制度优化的内在潜力。
也有学者（Nicholas Barr and Peter Diamond，2010）对中国养老金改革的争议、选择及应对措施进行了战略研究，通过国际经验的总结和中国实践的考察，明确了养老金制度优化的核心目标和设计准则，并通过对养老金计划结构的分析，引入了优化养老保险制度扩面的非缴费型养老金计划，认为在城镇范围内应实行建立在现金转移计划基础上的强制性缴费制度，将公共雇员也纳入其中，并从五年计划和长期计划的设计中对个人账户养老金和基础养老金的管理投资、延迟退休年龄等具体改革事宜进行了论证。
2012年，中国养老保险体制基本实现制度全覆盖，在此背景下，世界银行（World Bank；2013）对中国养老保险体系纵深改革的推进给予展望，它基于目前存在的三层次体系，分析了城乡无劳动收入居民的养老金需求，肯定了缴费匹配计划（MDC计划）的中国经验；同时，建议引入NDC计划优化城镇养老保险制度设计，解决转制成本和隐形债务问题；并在弹性退休年龄、老龄化和劳动力市场的互动关系中作出了制度安排，对补充养老保险的推进路径进行了优化。1.3.2 多层次养老保险体系的制度内涵和基本问题1.多层次养老保险体系的制度内涵
对我国养老保险改革而言，“多支柱”（multi-pillar）是个外来词，国内通常称之为“多层次”，是养老保障体系的设计理念之一。1991年《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发〔1991〕33号文件）首次对我国“多层次”的养老保险制度做出政策解释，即“基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度”。国内也有学者（林义，1992）较早对多层次养老保险制度作出一般性界定，即：国家根据不同的经济保障目标，综合运用各种养老保险形式而形成的老年经济保障制度。
对于多层次架构的制度内涵，有关专家（世界银行，国际货币基金；1992）在总结智利、新加坡及瑞士多层次社会保障模式基础上，提出了四层次划分法，包括：由国家举办的以强制储蓄计划为特征的第一层次养老金计划；由国家举办的以收入再分配为特征的第二层次养老金计划；由企业建立的国家予以税收等各项优惠政策的补充养老金计划；以及由劳动者个人或家庭建立的以自愿储蓄或其它方式建立的补充性退休收入保障计划。在此基础上，立足经济制度和经济保障视角，养老保险制度选择的双重标准被确立，它既要有利于老年人分享经济发展成果，又要利于经济增长。因此多样化被看作是养老金计划组合的最佳方式。同时，世行（The World Bank，1994）还指出，一个有效的养老保障计划应兼具储蓄、再分配和保险三项功能，各国应建立由多重老年保障层次分担责任的多层次的筹资和管理方式，包括非积累的强制性公共管理层次、积累的强制性私营层次和自愿性私人层次，使其各司其职。
然而，类似“三层次”架构的设计标准并非普适，它提供的只是一个政策组合的可能性框架，在多层次养老金改革的审视和反思中，各国应根据国内资本市场、制度历史路径、改革目标、财政及行政管理结构等情况合理选择制度（Robert Holzmann，1999），辩证看待第二层次与公共固定待遇计划的关系（PeterR.Orszag，Joseph E.Stiglitz；1999）。经过对90年代各地区养老金改革的考察，可以看出，将现收现付的第一层次与个人账户完全积累的第二层次相结合已得到普遍认可，由于NDC（名义账户制）的存在，DB（待遇确定型）制度有了更多的选择（Louise Fox，Edward Palmer；1999）。“多层次”的养老金改革在世界范围内扩展，但人口覆盖率并未扩大，学者们（Robert Holzmann，Truman Truman，Jose Cuesta；1999）假想了贫困人口及自由职业者的存在、交易成本和制度设计等因素弱化了参保激励，使得覆盖率较低；同时也关注到替代缴费型强制性老年收入保障计划的重要方式——非缴费计划和广泛存在于发展中国家的非正规传统家庭养老安排，有助于扩大养老保障的覆盖面。这些多样化的老年经济保障方式，为“三层次”养老保障体系的拓展提供了制度空间。为缓解更多弱势老年群体的贫困风险，熨平个人收入，更好地适应养老保障体系中各目标群体和各国的具体实际，世界银行（The World Bank，2005）将原来的“三层次”体系拓展为“五层次”，增加了以消除贫困为目标的非缴费型层次（“零层次”）和多种非正规保障形式构成的非经济层次（“第四层次”）。至此，多层次养老保障体系的理论构建得到完善。2.多层次养老保险体系的制度搭建（1）多层次架构搭建的关键思路
有学者（李铁映，1995）依据资金筹集方式和保障目标的不同，将我国社会保障体系划分为三大板块：第一块中的保障项目由国家财政支撑，包括社会救济、社会福利、优抚安置和社区服务；第二块的保障项目由国家法律强制实行，包括养老、失业、医疗、工伤、生育保险和住房保障，是社会保障的主体部分；最后一块遵循自愿原则，包括个人投保、企业投保、互助型保险等各种以盈利为目的的商业保险项目，是社会保险的重要补充。同时强调，在各层次保障体系的建设中，鼓励社会、企业、机构、家庭、个人等一切社会力量出力兴办，积极探索家庭保障的有效形式，充分发挥家庭的保障作用，鼓励商业性保险发展。可见，我国多层次养老保障体系的构建在多层次社会保障制度的构建中初现轮廓。
多层次养老保险制度的成型是多种深层次因素综合作用的结果。有学者（林义，1997）运用制度分析的方法对社会保险制度的历史演进溯源，通过对制度背后深层的社会结构以及家庭结构等历史文化因素的考察，解释了我国多层次养老保障体系的制度安排，指出家庭保障在多层次保障模式中将发挥西方多层次社会保障制度无法替代的重要作用，强调企业保险和社区保险在多层次保险制度中的核心作用；认为政府责任的侧重点在于为尚未在前两个层次获得基本保障的公众提供最后保障，发展完善社会救济制度。
在世界银行三层次设计体系的认同方面，有学者（葛延风，1998）认为我国设立“第一层次”固定津贴型养老保险值得商榷，在肯定第一层次“保证退休者收入、通过转移支付实现社会保障公平性原则”等作用的同时，也指出受限于我国的具体国情，固定津贴型养老保险的施行可能存在财务收支不平衡等技术性问题，不宜实行最低养老金制度，而应由社会救济代替该层次的功能，将个人账户完全积累的第二层次与强有力的社会救助体系相结合，同时以发达的商业保险作补充；政府的责任主要是对那些无力自保的社会弱者提供一种制度化、社会化的救济体系，维持其基本生活。
也有学者（“中国社会保障体系研究”课题组，2000）指出，尽管我国养老保险制度一直在向“三层次”体系努力，但究其实质，仍是一个“一层次”的养老保险体系，即政府保险。面对养老保险困境，有学者（李绍光，2000）认为需建立一个以基金制计划为核心的多层次养老金制度，以现收现付为融资方式的基本养老金计划主要面向“老人”，解决历史遗留问题，该层次随着“老人”的退出逐渐萎缩；养老金制度主干部分为第二层次的基金制计划，主要面向“中人”和“新人”，即现在或将来参加制度的人，该计划可引入增加投资回报的增值投资计划、有限的收入再分配填补计划等多种子计划；同时，也可在此基础上建立自愿储蓄养老金计划、鼓励个人购买商业性保险。
多层次养老保险体系也可是经济保障与服务保障以至精神保障的结合。有学者（郑功成，2003）按照责任承担主体及承担方式将多层次给予新的界定，指出五层次养老保障体系中，第一层次是家庭或自我保障层次，经费主要来源于个人储蓄或家庭，国内绝大多数老年人处于该层次，政府需担负起维护家庭保障功能的责任；第二层次是政府负责层次，主要包括普惠式国民养老金及现行的社会救济制度，政府是该层次的直接责任主体；第三层次为政府主导、责任分担层次，主要由差别性职业养老保险构成；第四层次是单位负责层次，主要包括补充养老保险，是职业福利的重要组成部分；第五层次是市场提供层次，指商业性人寿保险以及其他通过市场获得的老年保障，该层次实则属于个人负责层次，政府在后三层次中扮演政策环境的创造者。（2）制度搭建中各层次养老金计划的互动在多层次养老保险体系协调发展的过程中，有学者（刘子操，1995）基于社会保险和商业保险界限的区分性、动态交融性和运行方式上的高度关联性，提出二者合理分工、相互促进、协调发展的合理构架；也有学者（林义，1997）立足中国特色的社会文化内核和基本国情，对补充养老保险制度安排的深层次原因进行审视，指出介于家庭保障和社会保险计划之间的企业补充保险制度是中国特有企业文化的延伸和体现，这一扩大了的家庭保障职能兼具物质保障和精神保障功能，符合企业职工“以企业为家”的根深蒂固的文化心理定势；建议政府应因势利导，将其纳入规范化轨道，强调和重视发展企业补充养老保险计划，突出其在整个养老保障体系中的作用，使之更呈现出中国特色。
有学者（郑功成，1998）认为现阶段合理的社会保障制度设计是建立以家庭保障为基础的一种新的混合型社会保障制度，指出家庭保障是建立社会保障制度的一种先天性优势，社会保障制度不是要取代家庭保障的功能，相反，可以弥补其功能的弱化。也有学者（徐勤，1997）显示出对家庭养老保障功能的担忧，从改革开放以来侵犯老年人权益案件中赡养权受侵害所占比例最高这一事实出发，指出家庭养老问题突出，尤其是高龄、多病、无收入、无配偶、生活在农村的老人得不到家庭照顾，婆媳关系不和睦、老人对家庭财产权的弱化使老人在家庭纠纷中处于劣势；对城乡养老状况进行比较后，认为城镇老人的退休金是维持其晚年生活的可靠保障，农村却不能，由此得出“家庭养老的削弱应以社会养老的增强为前提，只有发展社会养老才是解决家庭养老问题的根本途径”这一结论。3.多层次养老保险体系的制度优化（1）多层次养老保险制度的失衡及纠偏
在多层次养老保险体系建设中存在层次错位和缺位的现象，有学者（徐开东、李德根，1996）指出现行养老保险与商业人寿保险在性质上出现趋同现象，呈现出“谁交钱、谁受益”；“多交钱、多受益”；“不交钱、不受益”的制度逻辑，造成负面社会影响。
目前我国补充养老保险和个人储蓄性养老保险发展水平极低，相比基本养老保险的参保人数和基金滚存差异较大，需促进多层次养老保险的平衡发展，提高我国养老保险待遇的整体水平（张举刚，1999）。有学者（陈佳贵，1999）认为发展商业保险和企业补充养老保险的发展具有独特的战略意义，倡导在现行社会保险制度框架内给商业保险正确定位、为企业补充养老保险的试试确立一个恰当的政策框架。
基于消费者选择理论，也有学者（马敏，1998）从近期和跨时期横纵两个方面对商业保险和社会养老保险间的关系进行微观层次的分析，指出在多层次养老保险体系的构建中应重视保障水平研究，处理好“度”和“量”的关系，使“以基本养老保险为主，商业养老保险为补充”的目标落到实处。
在多层次养老保险体系建设中，学者们对政府在各层次中的责任进行了探讨。有学者（魏竞飞，2003）认为企业补充养老保险层次，是国家责任和商业运作的有机结合，企业补充养老保险作为国家的一个养老层次，必须体现国家的责任或意图，需要其指导和规范。（2）多层次养老保险体系的制度分割及整合
除了多层次架构的错位和失衡，各层次内部的制度碎片也是影响制度优化的重要因素。目前我国基本养老保险层次实行“统账结合”模式，且制度“碎片化”严重。有学者（国务院发展研究中心社会部，2000）认为“统账结合”模式是适合我国国情的理想模式，且与世界银行倡导的“多层次模式”基本一致（吴敬琏，2000）建议社会统筹与个人帐户应明确分属两个相互独立的组织管理系统，具有不同的功能定位，服务于不同的保障目标，其结合的核心应该是资金筹集、发放及管理运作，由不同的管理主体，通过不同的组织机构，按照不同的管理方式分别实施，两套系统在组织机构和管理权限上要明确地分开；个人帐户养老保障系统仍属于由政府发起的社会保障体系。同时，鼓励在“统账结合”的基础上建立各种补充养老保险。
也有学者（郑功成，2003）主张在现有基本养老保险发展的基础上，将“统账结合”模式分解并发展成为普惠式国民养老金与差别
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