农民股东——赋予农民更多财产权利(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：哈斯 李桂君

出版社：中国人民大学出版社

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农民股东——赋予农民更多财产权利试读：

历史的道路不是涅瓦大街上的人行道。它完全是在田野中行进的，有时穿过尘埃，有时穿过泥泞，有时横渡沼泽，有时行经丛林。不要苛求是否到达了目的地，要为行进的初衷和坚持鼓掌。注释

[1]涅瓦大街是俄罗斯圣彼得堡最热闹、最繁华的街道。序

在中国的历史上，与土地相关的变革从来都是社会变革的核心。在21世纪，中国这个农业文明的代表，又不得不再一次面对土地变革浪潮的冲击。过去30多年的改革开放发端于土地的变革，土地的使用从集约型向分散型转变，土地承包责任制发挥了重要的作用，在极大程度上解放了社会生产力。然而，随着改革的深入，中国的土地也许会从分散化再一次走向集约化。

土地的使用，从分散化走向高效率的集约化，必然会经历一个土地的流转过程。中国如何有序地实现土地从分散到集约的流转过程，是至关重要的社会变革。于中国而言，说其关乎国家命运也并不为过。

在这个土地流转过程中，不同的利益主体面临着不同的挣扎，表现出不同的行为模式。政府面临着资源整合和资源配置的困难；企业面临着获取生存空间与利益的障碍；银行等金融机构面临着长短期利益的抉择。而其中最为核心的问题是，广大农民们如何在新一轮的土地变革过程中享受到改革的红利，这无疑关乎中国发展的可持续性。

我们长期在金融投资领域工作，有幸参与了一些中国土地流转的实践，尤其是中信银行呼和浩特分行在内蒙古自治区的一些尝试，让我们深刻地感觉到了这次土地流转变革的历史意义。我们希望把我们在土地流转实践过程中的感受、思考记录下来，与对这个问题感兴趣的读者分享。也希望能够在这个历史的洪流中，记录、分析和分享所看到的土地流转实践，为中国的历史进程留下一些依稀的印记。更希望历史能够帮助后来者理解，把农民从土地上解放出来需要多么大的勇气和毅力。

本书分为六个部分，共十四章，每个部分的开篇都有概括性的引言，说明了该部分的主要思想与内容，供读者快速阅读。

本书的成书得自工作中的实践与思考，而这都离不开与我共同工作的同事和朋友的思想碰撞。中信银行呼和浩特分行的同事们为本书的调研工作提供了大力帮助；草原生态产业联盟的企业家们为本书提供了丰富的研究案例，东达蒙古集团赵永亮董事会、通辽余粮畜业王凤龙总经理对我们的研究给予了大力的支持；中央财经大学的宋砚秋博士、李玉龙博士、张敏博士、黄道涵博士，以及杨岚、张银贺等同学都对本书的写作和校对做出了贡献。于此，我们一并表示感谢！第一部分土地流转开始了

真正的勇敢，是当你知道面临危险的时候，依然能够坦然面对，并坚持下去。

中国的人均耕地面积在全球的排名处于100名以外，而人口排名却是世界第一。以如此少的人均耕地养活如此众多的人口，必然需要更高的土地产出效率。而土地的合理流转是市场条件下有效配置土地资源、提高土地产出效率的重要方式，反映了生产力对生产关系的要求，也是现时破解中国土地困局的希望之路。

土地从来都是政府关注的核心问题，因为只有成熟的地权，才能有稳定的政权，历史的轨迹已经充分地说明了这一点。当前，中国的改革即将进入深水区，政治、经济和社会的发展都对土地流转提出了新的要求，农民生活的改善、城镇化的进程、产业结构的升级，均促使土地流转成为中国发展关键时期的关键问题。

土地的流转已渐渐地成为了我们不得不面对的现实，土地流转的大趋势已经不可阻挡，时机也已经来临，土地流转将使中国的土地再一次从碎片化走向集约化。  第1章从“碎片化”到“集约化”

土地是重要的生产要素，有人说土地是唯一不可再生的资源，因此，土地的稀缺性、独占性造就了它的珍贵与重要。在市场环境下，作为资源和生产要素的土地应该是可以交易的，而市场交易的结果就是土地在不同主体之间的流转，这也是本书所涉及的土地流转的内涵。因此，土地流转必然以土地产权明晰为前提，可是，中国的土地产权却介于明晰与不明晰之间，给土地流转带来了无尽的可能性与难度。

无论如何，土地的使用与支配总会形成相应的土地制度，它反映了人与人、人与土地的关系，既是一种经济制度，又是一种法权制度，包含着因土地归属和利用问题而产生的所有土地关系。这种生产关系也总要适应生产力发展的水平，土地产权制度演变的各国历史都已经充分地说明了这样的观点。中国的历史以及新中国成立以来的土地政策变化，也都充分地证明了生产关系与生产力必须相适应。每一次生产力与生产关系不适应的时候，就会产生一些社会矛盾，这会造成消极的影响，但同时也正是这些矛盾推动了社会的发展和进步。当然，我们希望矛盾和调整所带来的社会成本越小越好。

当前，中国的发展恰好又到了一个转折期，土地或许是中国唯一有待深入市场化的资源了。已经开始的土地流转过程，其所表现出来的种种问题，都体现了生产关系与生产力相适应的要求。困境

改革开放以来，我国农业迅速发展，到2013年实现了粮食“十连增”。第一产业实现了在产值绝对值高速增长的同时，对国民经济的贡献率持续下降，产业结构有所优化（见图1—1）。

虽然绝对产值有所增长，但是与第二、三产业进行纵向比较，农业发展增长速度相对滞后，呈后劲不足之势。党的十七大以后，中共中央和国务院出台了《关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》，其对发展现代农业做出了战略部署，将发展现代农业提到了前所未有的高度。走有中国特色农业现代化道路也成为社会主义新农村建设进程中的必由之路。

然而我国的农业现代化之路并不平坦，在解放与发展农村生产力、转变农业增长方式、促进农业又好又快增长的过程中，我国传统农业呈现出积重难返之势，加之现代服务业的不到位，阻碍着我国农业向现代农业转型。主要体现在以下三方面。图1—1　1995—2012年农业占国民收入比重

资料来源：国家统计局网站《中国统计年鉴（2013）》。农业产业结构调整和粮食生产冲突

随着产业结构的调整，农业占国民经济的比重不断缩小，农业内部结构也在不断改良，但是与此同时粮食紧张的问题也逐渐突出。为了提高农民收入，需要调整产业结构、优化农业结构，而为了解决粮食问题，需要压缩非粮食生产，二者之间没有形成一种良性均衡关系，其中的冲突也阻碍着农业结构调整的步伐。如何在保证粮食生产的基础上合理优化农业结构，是我国调整产业结构需要考虑的问题。农民收入提高缓慢

1990年开始非农行业收入超过种粮收入，而且这种差距在不断扩大，加之农民的收入方式逐步多元化，种粮收入低已然成为共识。非农业行业劳动力价格的逐步攀升，极大地吸引着地少人多所带来的农村剩余劳动力。在一些地区，由于农村青壮年劳动力大量向城市转移，农村出现“空心化”现象，导致农村劳动力出现“断层”，进一步加剧了粮食生产紧张的问题；在另一些地区，乡镇企业发展不充分，当地剩余劳动力不能被完全吸收，形成了劳动力的浪费与闲置，不利于农民收入增加。

同时，农资价格不断上涨、农业基础设施落后、农业风险的经济补偿机制不健全等问题的存在，无形中在很大程度上加大了农民的种粮成本，农业种植风险大大增大，而国家出台的补助政策及相关农业保险不能从根本上降低农业种植风险和弥补农民的经济损失，很多地方出现了农民“增产不增收”、“既不增产也不增收”的现象。进而导致城乡二元化趋势愈发明显，城乡差距、贫富差距逐步扩大。不可持续的传统农业发展模式

近年来，不合理使用自然资源导致我国生态环境逐步恶化，使得我国农业经济的可持续发展面临着极大的挑战。以水稻种植业为例，我国水稻种植业“一小一大一高三低”的特点仍很明显——小农经济、水利工程量大、单产高、机械化程度低、科技水平低、商品率低。改革开放之后我国农村生产力得到极大的解放，但是与发达国家相比，我国在劳动生产率、科技对农业的贡献率、生产集约化程度、农产品商品率等方面都显得滞后，与国外有较大差距，传统农业的发展模式也很难实现可持续发展。这与对农业的投入、农村基础设施建设、农民自身素质等因素不无关系。生产力发展要求一场土地的变革

人类历史的发展始终伴随着土地制度的变革。不同的历史发展阶段都有其特性，不同国家的土地改革毫无疑问地带有该国制度、民族、宗教、文化、经济的深深烙印。在不同的社会制度、政治环境和文化背景下，世界上很多国家都经历了坎坷复杂的土地制度变迁。时至今日，一些发达国家已形成较为完善的土地管理体系，而包括中国在内的一些发展中国家还处在探索阶段。

但是，不论发展路径如何，土地变革总是与生产力的发展相适应的。马克思的产权理论指出，产权的起源和发展都源于生产力的发展，一种产权关系或产权制度是一定生产力发展水平的产物。而作为生产关系的产权也不是消极被动的，生产关系对生产力具有能动的反作用，适应生产力发展需要的生产关系能够促进生产力发展，反之就会阻碍生产力发展，即“人们不能凭主观好恶任意选择所有制的历史形式，一定社会的所有制形式，是在该社会现有生产力水平基础上产生

[1]的”。

15世纪末16世纪初，欧洲直通印度新航线的开通、美洲大陆的发现以及环球航行的成功，使英国的对外贸易迅速增长，进一步刺激了英国羊毛出口业和毛织业的发展，养羊业成为获利丰厚的产业。于是，英国地主纷纷把土地用篱笆圈起来放牧羊群，最初圈占公有地，后来圈占小佃农的租地和公簿持有农的份地。18世纪，《公有地围圈法》通过，地主贵族更大规模地用暴力把农民共同使用的公有地强行夺走，然后据为己有。通过此种“私有化”，大量农民的土地使用权被强行剥夺，农民同自己的生产资料分离，被迫成为劳动力市场上的无产者，只有服从雇佣劳动制度和接受资产阶级剥削才能生存。这是英国历史上著名的“羊吃人”的圈地运动。然而，圈地运动却形成了适应英国当时生产力水平的土地制度：它为资本主义的发展提供了自由的劳动力，将资本主义深入农村之中，促进了城镇化进程和农牧业发展。

科斯在其著名的《社会成本问题》中也提出，在所有的经济制度中，产权制度是最重要的制度。在市场交易费用为零的条件下，产权的界定对资源配置不会产生影响，市场机制可以改变最初的产权界定，使资源实现优化配置；但如果交易成本大于零，产权的初始分配状态则很难向最优化状态变化，因而产权的初始界定会对经济效率产生影响。此后，哈罗德·德姆塞茨把“产权”看作是“一个人或其他人受益或受损的权利”。

产权的清晰界定会引导人们进行资源配置。在公共土地出售时，产权界定成本问题非常重要。如果产权界定成本非常高，势必会提高土地的销售价格，最后必然会减少土地需求量。因此公共土地在出售之前必须解决产权界定问题。私人所有权主导的美国土地制度

从宣布独立至今，美国的土地制度变迁是一个垄断与反垄断、大地产和小农场交织在一起的复杂发展过程。美国宣布独立后，美国国会面临的最棘手的问题之一，就是如何管理、分配并开发从阿巴拉契亚山脉到密西西比河之间的大片新国土。

1784年，曾是《独立宣言》执笔人的托马斯·杰斐逊被国会任命为专门委员会的负责人，制定西部土地立法。在规划西部国有土地时，杰斐逊精心制定了“国有土地私有化原则”和“镇区制”，打算树立一种不可变更的观念和秩序。但当时东部的大地产集团向政府施加压力，迫使杰斐逊接受“大块现金拍卖”的土地出售方式。1785年《土地勘测法令》（Land Survey Ordinance of 1785，简称1785年《土地法》）规定了土地的勘地制和现金拍卖方式，而没有承认边疆开拓者的“开发定居权”，使大量优质土地落入东部大地产公司手中并闲置。

随着市场经济的发展，地产公司开始转让土地。由于西部农场主无法一次性支付高额地价，美国于19世纪初开始实行土地贷款制。土地贷款制较低的资本要求进一步推动了土地投机热潮，尤其是东部地产公司进行了第二轮抢购。

19世纪30年代，土地贷款衍生出土地抵押，接着出现了土地银行、土地票据、土地代理人等一系列新鲜事物。此时，“不在地主”现象在美国发展得如火如荼，一些大型土地集团从事着投机、抵押和土地出租。同时，由于勘地制要求土地以标准尺度的大地块单位进行交易，而西部居民的购买力有限，导致在西部仍有大量荒野，引起了居民的非法占地使用。在共同利益的驱动下，这群占地者抱团形成一股强大势力，迫使国会在1841年通过“先占权法”，允许西部农场主在缺乏资本的情况下暂时拥有土地占有权。但一旦拍卖日期临近，仍无法支付地价时，农场主需要将土地出售或者抵押给土地公司，从而最终获利的仍是土地投机集团。

19世纪50年代，土地分配的四分之三是以土地赠予的方式进行的。其中四分之一通过军人土地津贴加以分配，另外二分之一赠予了西部州和铁路公司。由于“不在地主”制，当时的土地交易市场和土地证券市场空前活跃，直接引发了西部土地的第三次投机高潮。至19世纪80年代末90年代初，整个联邦土地分配政策已基本上完成其历史使命，将国有土地中最为有利可图的部分奉献给了美国社会中拥有资本最多的集团和阶层。

19世纪末，美国农业机械化的发展和扩大再生产引起资本短缺，农场主将土地作为金融抵押以获得资金。抵押贷款的来源有三个：一是金融中介机构，二是私人投资者，三是各州政府机构。然而1888—1896年西部农业连续经受严重干旱、金融恐慌、价格暴跌的打击，土地抵押繁荣变成了土地泡沫。抵押市场的崩溃导致土地的所有权转移到债权人手中，他们成为新的不在地主，然后再将土地重新出租给原来的农场主。农场所有权方式发生改变，原来的农场主成为[2]租佃农场主，农场管理权保留在失去所有权的租佃农场主手中。

到了20世纪20年代，美国尚未出售也不需要保留的公有土地基本上只剩下了西部的山地地区，这些地区不适合从事农业生产。1934年美国国会制定了《泰勒放牧法》，依照该法对美国的牧场进行管理。在这部法律制定之前，牧民在美国的公共山地上自由地放养他们的牲畜。这部法律将美国的公共牧地划分成牧区，对牧民发放放牧许可证。到1950年，美国有59个放牧区，面积达1.45亿英亩。20世纪30年代以来，美国土地所有权转让的次数急剧减少。1946年负责公有土地出售的美国土地总局被撤销，其职能被并入美国土地管理局下的放牧部。

到21世纪初，美国形成了较为多元化的土地所有制。私人所有的土地占60%；联邦政府占29%，其中三分之一在阿拉斯加州；州与地方政府占9%；其余2%为印第安事务局托管的印第安人保留地（见[3]表1—1）。

注：“—”表示少于50万英亩。林地包含公园中受保护的林地和其他特殊用途林地，特殊用地中未包括已经成林的105百万英亩已计入表中林地的土地。私人所有权与国家发展权权衡的英国

英国悠久的历史决定了它的土地改革早于美国很多年。庄园是封建制度之下一种保有权单位。

在英格兰法律中，“庄园”被视为“组织男爵法庭”的随附权利地产。

庄园领主又可以把部分土地授封给别人，这些人被称作佃户。庄园领主的土地保有权是一种从属性的保有权，国王是国家全部土地的最高所有者。庄园的土地一般有四种类型：公地、自营地、维兰（农奴的统称）持有地和自由持有地。在大庄园中，领主的自营地、维兰持有地和自由持有地的比例分别为25%、51%和23%。自营地是唯一的严格意义上的领主的地产。在庄园经济中，农民经济也发展起来了。到13世纪末，庄园土地的流转已经非常活跃，当时可以在庄园法庭进行公开的土地转让。

中世纪的西欧封建社会是一个等级制社会，中世纪早期就已经出现了圈地现象。15世纪时，英格兰的一些地区便有把耕地圈围起来改作农场的做法。黑死病爆发以后，劳动力一度短缺，土地出现剩余。当时人们发现种草比种植谷物需要的劳动力少一些。于是有利可图的畜牧业使大农场主在公用草地上饲养过多的牲畜，他们用非法的手段占有土地，并驱赶平民。摧毁村庄和驱赶居民是圈地运动最严重的后果，它造成了大批村庄荒芜，人口减少。17世纪开始后，英国政府加强了对圈地运动的控制，荒地通常要经过批准才能圈占。

中世纪后期绝大多数地产上劳役消失，从而出现了两种主要租地范畴。第一类是有不同期限的租佃权。第二类是习惯保有权。到15世纪末，还出现了公簿持有保有权，是指不自由佃户的法定权利被记录在地方习惯法法庭的簿册上，他们自己持有一个副本。到中世纪末，英格兰人还承认另一种新的保有权，即租地保有权，农民根据一定的条件租借占有土地。这样，英格兰乡村便有了几种保有权：自由持有保有权、公簿持有保有权和租借持有保有权。自由持有农由国家的普通法管理。公簿持有农则由庄园法庭的习惯法管理。此外，自治城市中还有自治市民土地保有权。

到了近代初期，按照土地保有权的不同，英国农民基本上分为两类，即自由持有农和公簿持有农。拥有较多土地的自由持有农是农村中的富裕者，他们中一部分属于地主。他们当时关心的不是如何发展农耕，而是地租收入。公簿持有农向自由持有农的转化，是历史的进步现象。而租地持有农的出现，本身就表现出一种修改庄园制和摧毁庄园制的迹象。自由持有农在法律地位方面有极大的优越性，其社会地位也比公簿持有农高得多。公簿持有农成为自由持有农之后，他的土地便成为自由持有地，其土地被“授予公民权”，这意味着他可以[4]毫无保留地把土地遗赠给自己的继承人。

20世纪后英国进入土地制度发展的稳定阶段。第二次世界大战之后，英国面临战后重建和人口增长的压力，传统土地权利政策不能解决现实的问题，土地所有权的绝对性、独占性和完全性与土地利用的社会性之间的矛盾被激发出来。为了解决当时的社会问题，英国政府先后于1940年和1942年公布了三个报告，制定了一系列法律制度。其中，《阿斯瓦特报告》指出：尚未开发的土地应该实行土地发展权国有化。所谓土地发展权国有化是指一切私有土地将来的发展权（即土地变更使用类别之权）转移归国家所有，由国家独占。私有土地仍然保持私有，从此任何私有土地只能保持原有使用类别的占有、使用、收益与处分之权。变更使用类别之权则为国家所有，由国家独占。私有土地所有人或者其他任何人如想变更土地的使用类别，在开发之前，必须先向政府购买土地发展权。反之，如果政府土地使用计划变更导致私有土地使用类别变更而降低土地的价值，政府应按地价降低所造成损失的数额予以赔偿。“土地发展权国有化”这一建议被[5]纳入1947年的《城乡规划法》中，并延续至今。私有制为主、多种所有制并存的俄罗斯

俄罗斯农地的私有化是整个国家私有化进程的重要组成部分。俄罗斯真正意义上的产权改革始于1992年苏联解体后。俄罗斯在1991年先后通过了《俄罗斯联邦土地法典》和《关于俄罗斯联邦实施土地改革的紧急措施》的总统令。这两个法律文件的颁布标志着俄罗斯激进农业改革的开始，拉开了土地私有化改革的帷幕。在这个有关土地改革的第一个总统令中，首次提出了允许实行土地抵押和有条件的土地买卖。

其后，叶利钦于1993年10月又签署了《关于调整土地关系和发展土地改革》的第二个总统令。该总统令不仅规定了土地地块和土地份额所有者的权利，而且进一步明确了自然人和法人都可以成为土地地块的所有者。1996年3月，叶利钦又签署了《关于实现宪法规定的公民土地权利》的第三个总统令。明确规定和重申土地所有者有如下权利：可以将土地份额转给继承人；可以自由支配自己的土地份额，包括买卖、租赁和赠予；可以使用土地建立农场经济和经营个人副业；可以用土地份额交换财产或将土地份额及其使用权投入到农业企业的法定资本或股份基金中。

到了普京时代，俄罗斯土地所有制改革特别是土地私有化进程逐步深化。俄罗斯的土地所有者已经发生了根本性的改变。国家对土地的垄断所有制已被完全打破，形成了以土地私有制为主要特征、多种[6]土地所有制并存的格局。俄罗斯土地权利的分类和土地所有权的形式见图1—2。图1—2　俄罗斯土地权利的分类和土地所有权的形式耕与租佃平衡的韩国

韩国的现代农地所有制始于1949年制定的《农地改革法》。为了维护并发展自耕农体制，该法律规定自耕农拥有土地所有权前应取得相应的资格。农地改革废除了原有的地主佃农制，创建了自耕农制度，但缺乏事后的维持和与自耕农制度相关的补充制度的制定，使隐藏的残存佃耕地一直存在，很多生活困难的零佃自耕农再次成为佃农。

20世纪60年代中期以后，获得政府援助的一部分上层农民购买农地、开发农地、租赁农地，扩大了农业的经营规模，而下层农民则破产成为佃农或离开农业到城市谋生。

到1980年初，虽还有地主佃农制的部分残存，但零佃自耕农减少，上层农民对农地的改良、开垦和租赁的现象增加，形成了新的土地租赁制。那些离开农村到城市的所谓“非农民”将其原有的农地租赁给在村农民，这些“非农民”与租佃农民之间的关系大部分为亲属或好友，因此在双方的租赁关系上基本上不存在高地租情况，这一点[7]不同于旧时的地主佃农制，这被称为“农地租赁制”。

由于农地租赁行为是违反《农地改革法》的，第二次农地改革的非农民和地主都没有与农民签订租赁合同，以口头契约为主，农民无法安心扩大耕种规模，降低了农业生产力，这不仅不利于租佃的农民，也不利于国家农业的发展。1986年韩国政府推出了《农地租赁管理法》，保护了租赁农民，却引起了非农民和地主的极大反抗。随着1994年《农地法》的制定，《农地租赁管理法》就被废除了。《农地法》体现了以下原则：第一，实现宪法规定的“耕者有其田”的目标，并逐步扩大农业经营规模；第二，为增加有能力的农业经营者参与农业的机会，允许农业公司法人拥有农场；第三，农地所有者必须从事农业生产，在农地非农化时，可以处置其所有的农地。韩国把农地获得资格扩大为农业人与农业法人，但他们只有在从事自我农业经营的时候，才准许获得农地所有资格，即获得“农地取得资格证明”。《农地法》根据现实情况，规定了相关农地租赁的规则，包括租赁土地范围、租赁年限、租赁费用等。表1—2至表1—5显示了20世纪末韩国农地租赁发展状况。

注：基于农业部农业情报统计室每年12月1日对全国3000~3200户样本农户的调查数据，并换算成全国农户数据。私人所有权过度集中的巴西

巴西同其他西方资本主义国家一样，土地分为公有和私有两类。公有分为联邦、州和市三级所有三类。私有分为本国人和外国人私人所有两类。政府土地加上无主土地，共占巴西土地总面积的30%，剩余70%为私人所有。然而巴西的土地分布严重不均，0.9%的大农场主拥有44.6%的土地，而40%的农民拥有的土地仅为1%。巴西土地集中程度在世界上都是罕见的。土地私有的高集中度，不但导致农村发展停滞，而且导致了严重的农村社会冲突。

这种现象源于巴西独立后，大庄园主、大种植园主和上层人物大肆占有和兼并土地，并把土地交给“管家”经营，而不把土地交给渴望耕种的人，大片土地荒芜，土地利用率低下。少数人掌握大多数土地，多数人却无地可耕，所以引发尖锐的社会问题，无地农民为争取自身权益，与大地主以至政府长期对抗。

1984年巴西产生了“无地农民运动”组织，它们将农村和城市中的一些贫困、无住房、失业的人组织起来，占领无主或者大庄园主荒芜的土地。目前，类似的农民组织有30多个。过去20多年已经有数百人在对抗中死亡。为了缓解矛盾，2003年执政的卢拉总统，加大力度推动已经进行了40多年的土地改革。一是对大庄园主荒芜、利用率较低的土地进行征收，价格由评估机构参照市场价格确定，政府用国库券购买，用现金购买地上附着物。二是安置无地、无其他收入来源的农民家庭。国家按照规划向安置户发放长期贷款，安置户取得土地后，由政府颁布临时地契，10年内不得转让土地，10年后土地归农民所有，并颁发正式地契确认。三是政府划好地块后，与被安置农民签订合同。政府的职责是提供土地、贷款，并为农民定居提供道路、水、电等基本生产、生活设施和服务。农民的义务是定居，不能改变土地的农业用途，且10年内不能转让，只能从事农业生产。截至2013年9月，累计安置了92万户无地农民。集中安置的农户已形成了新的“土改村”，有的发展成了小市镇。一些边远地区90%的市镇是土改后安置农民形成的。注释

[1]注：何干强：《两种思想体系的产权理论比较》，载《上海财经大学学报》，2005，7（5）：33～37页。

[2]参见黄仁伟：《美国西部土地关系的演进——兼论“美国式道路”的意义》，上海，上海社会科学院出版社，1993。

[3]参见秦明周、Richard H Jackson：《美国的土地利用与管制》，北京，科学出版社，2004。

[4]参见沈汉：《英国土地制度史》，上海，学林出版社，2005。

[5]参见朱怡：《借鉴英国经验完善我国土地流转机制的研究》，苏州科技学院硕士学位论文，2007。）

[6]参见贾雪池：《转轨时期中俄农地产权制度比较研究》，东北林业大学博士学位论文，2006。

[7]参见金正夫：《对农地租赁制的调查研究》，韩国农村经济研究院，1986。  第2章成熟的地权与稳定的政权

中国广袤的平原养育了以农业为本的华夏子孙，也把中国人的根深深地扎在了土地里，并形成了独特的农耕文明。我们的祖先认为土地乃天赐恩泽，只要有土地在，就有衣食住行的基本保障，以及世代繁衍的希望。从中国历史上看，对土地的拥有，就是对社会财富的拥有，土地拥有的数量决定了拥有者的社会阶层与地位。所谓“溥天之下，莫非王土”。对土地的理解方式形成了中国人的思维模式，即[1]“率土之滨，莫非王臣”。这种土地情结的思维方式体现在中国的方方面面，甚至是我们对海洋的认识。正如费孝通所说，中国社会的[2]基层是乡土性的。中国历史上的历代帝王均以天下为己任，朝代更迭多因土地的争夺而起，大一统的中国是土地的完整和一统，思想认识上的一统反而似乎显得并没有那么重要。

时至今日，土地依然是所有国家政权稳定的根本，因为它是唯一不可再生的资源。不同的国家土地管理的状态和初始点也许会有不同，那是因为这里面有太多的历史偶然性。注释

[1]出自《诗经·小雅·北山》，“溥天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”。

[2]参见费孝通：《乡土中国》，北京，北京大学出版社，1998。土地从来都与政权相关

历史总能揭示最本质的发展规律。土地的分分合合即“天下大势，分久必合，合久必分”。它见证了华夏民族发展的历史：这里有一亩三分地的小农经济，有逐鹿中原的王朝统一，有从生存时期的挣扎到发展时期的努力，也有被剥削的隐忍。可以说，认识中国的历史必须从理解中国土地的分分合合开始，理解中国当前的发展与未来的发展趋势，自然也必须从认识中国土地变迁开始。史上不乏这样的事情：政权的更替因土地而起，而政权的稳固又与适合国情的土地制度的建立有着紧密联系。

在中国历史中，土地制度变迁和其发挥作用的方式是非常复杂[1]的。我们认为可以接受的看法是，在奴隶制时期，土地归国王所有，土地被分给各级贵族使用，但不得转让和买卖，于是，国王、贵族的绝对地位凸现出来。

秦朝之后，中国开始采取郡县制度，民众都是皇帝的臣民，都需要向皇帝交税、徭役。土地实行了私有化，政府按家庭占有土地的面积和人口收税。由于是私有化，就产生了土地兼并，于是有了地主和佃农的阶级成分。

在中国，秦朝商鞅变法，废除奴隶制的“井田制”，推出了“废井田，开阡陌”法令，实行土地私有制，允许土地自由买卖，瓦解了奴隶制生产关系，促进了封建经济的发展。秦国也由此奠定了强国基础。东汉末年，吴国、蜀国实行“屯田制”，解决了军队给养问题，稳定了税赋，对于安置流民、发展农业起到了重要作用。北魏、隋唐时期的均田制缓和了土地兼并的矛盾，巩固了政权。

需要解释的是，在唐朝以前，中国的地主与佃农的关系是比较融洽的，双方的矛盾并不是社会主要矛盾。因为土地供应是非常充足的，人均拥有土地的面积相当宽裕。作为佃农比自己拥有土地更易于逃避赋税和徭役。

以一个五口之家为例，家庭拥有土地15亩，假设人丁税是每人1亩，土地税是5亩，该家庭每年需要交的税为10亩的收成。如果该家庭租用别人的土地，租金每年3亩，加上人丁税，该家庭的每年税收是8亩的收成。加之卖掉土地还会有一笔收入，此时，该家庭最可能的选择是放弃自己的土地。除非该家庭可以通过兼并别人的土地成为地主，这样的好处一是可以提高单产，二是当土地达到一定规模后，政府普查不及时（一般三年普查一次），就可以藏匿大量的耕地不报，以减少赋税。所以一般情况而言，中国地主阶级和农民阶级的合作还是非常愉快的。

由于唐朝的农民们通过放弃土地可以逃避赋税和徭役，因此出现了大量的撂荒耕地，农民们更愿意去租用地主的土地进行耕种。此时，地主阶级和农民阶级的关系缓和，对国家而言，增加财政收入的最好办法便是增加农业人口，进而演变成鼓励生育。因此，隋唐之后，中国人口大量增加，土地与人口的矛盾才又开始突出。唐代的相关土地政策也有力地缓和了地主阶级与农民阶级的关系，唐太宗的“租庸调”政策仍属于均田制，按每家人口数量分配土地，这个政策等于消灭了地主阶级。由于人口普查和土地普查难度很大，唐朝中后期又改变为“两税制度”，所有赋税都按土地面积收缴。由于赋税与土地面积成正比，所以地主们依然要依赖于佃农。如果某个地主的佃租过高，佃农们自然流到佃租少的地方，该地主的土地就会大量撂荒，而赋税不减，所以客观上平抑了佃租的价格，减少了阶级矛盾。“两税制度”提高了管理效率，从唐中后期一直实行到清代末，足见其对政府管理的作用，却也为后来土地兼并打开了缺口。

至明、清时期，土地可以自由买卖，国家制定了相关的法律规范来支持买卖，土地流转的市场渐趋完善，但由于人口数量庞大，土地供应不足，人均土地面积减少，贫富差距开始拉大，阶级愈加分化，地主阶级与佃农的矛盾渐渐成为了社会的主要矛盾之一。民国时期，土地买卖更加普遍，土地日趋集中，农民的赋税、地租上涨，社会矛盾逐渐激化。

而在近代新民主主义革命时期，中国共产党制定了适合中国国情的土地政策，废除封建土地所有制，实行农民土地所有制，争取了广大农民的力量。后来国民党吸取了失败的教训，在台湾首先推行土地改革，稳定了台湾局势，极大地激发了佃农购置土地及生产的热情，给农民特别是佃农的生活带来了极大的改善，为台湾经济的振兴打下了基础。

回顾曾经的“日不落”帝国的发家史，英国在两三百年的扩张历程中，其足迹踏遍北美洲、大洋洲、中国香港、印度次大陆、非洲等地区，凡米字旗所到之处，颁行的第一部法律必定是土地法。无独有偶，1898年德国强获青岛“租借”权，随后颁布土地立法，规制土地买卖与地税征收，设立管理机构。土地制度对于政治的重要性可见一斑，即便是稳固对占领地区的奴役，土地政策也是行之有效的方法。

许章润提出，“土地制度事关国家理性，土地所有权尤其关乎国[2]家德性”。土地制度不仅关乎农民如何利用土地耕种劳作，它是人民与政权之间以及人民内部之间相互承认的法权，更关乎政治的稳定性，承载着国家政治的秩序与核心。在政治生活中，民众有着追求“公平”、“自由”、“福利”的期望，对于土地资源的占有曾经是民众满足期望的方式之一，有时甚至是唯一方式。然而当所有利益群体都追求土地带来的福祉时，“分享”便成了必要方式，也是政治德性的表现。对于土地所有权，以及“七十年居住权”、“三十年承包经营权”等土地权利的安排，其实是公共利益的界定与分配，从根上说是政治建设问题，关乎公共权利的合法性和国家本身的正当性。

新中国成立以后，《中国土地法大纲》确立了均分化的农民私有制。1953—1956年，中国开始探索适应社会主义的土地制度，先后经历了具有社会主义萌芽性质的互助组，土地入股统一经营的初级社，以及土地、耕畜、农具等折价归集体所有的高级社三个阶段。此后，中国开始向社会主义、共产主义大踏步前进，发起了人民公社化运动。尽管此期间盲目的平均主义影响了生产力的提高，但土地公有制得以确立并巩固，对我国土地制度的发展产生了深远的影响。

1978年，安徽省凤阳县梨园公社小岗村的18户农民实行承包经营，成为家庭联产承包责任制的初次尝试，是当时农民强烈要求农村制度变革的体现。在这样的思想趋势下，十一届三中全会通过了《关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》和《农村人民公社工作条例（试行草案）》，提出建立严格的生产责任制，肯定了包工到组、联产计酬等农业生产组织方式，打破了计划经济的框架，为农业的发展提供了方向，为农村经济体制改革提供了政治条件。

1980年9月，中共中央提出建立“多种形式的生产责任制，总起来可分为两类：一类是小段包工，定额计酬；一类是包工包产，联产计酬”。这意味着从法律制度上肯定了农村土地承包到户。1982年和1983年的“中央一号文件”中提出，要实行生产责任制，特别是联产承包制，实行政社分设。自此，对包产到户、包干到户的肯定，使家庭承包经营在全国得到迅速推广，持续了20多年的“统一经营、集中劳动”的土地制度和农业生产经营方式成为历史。土地制度随之进行了重大改革，实行了“两权分离”的农地制度，即土地的所有权归村集体所有、农户通过承包获得使用权。

以家庭联产承包责任制为核心的农村第一步改革，改变了中国农村经济多年停滞的局面，避免了农业生产中监督困难的缺陷，最大限度地提高了农业生产效率，这是中国改革开放政策实施以来取得的最主要成就之一。

在确立家庭联产承包责任制的初期，考虑到承包经营权的流转可能引发生产关系混乱，为了维护制度稳定，国家禁止承包经营权流转。1982年《宪法》规定，“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”。

随着农民生产积极性的提高，个体劳作的差异逐渐显现，平均分配土地、农地面积小、承包时间短等弊端显现。为解决这些问题，扩大生产规模，提高经济效益，1984年，中共中央在《关于一九八四年农村工作的通知》中提出土地承包期一般在十五年以上，允许在集体同意的情况下社员转包土地，但自留地、承包地不准买卖，不准出租。这是政策上第一次打开农地流转的口子。1986年，《关于审理农村承包合同纠纷案件若干问题的意见》中明确规定：“承包人将承包合同转让或转包给第三者，必须经发包人同意，并不得擅自改变原承包合同的生产经营等内容。”1988年，第七届全国人民代表大会将“土地的使用权可以依照法律的规定转让”写入《宪法》，确立了土地使用权合法流转的宪法地位。至1990年，全国转包、转让农村土地的农户为208.9万户，占总农户的1.0%，转包、转让的农村土地达637.9万亩，占总面积的0.44%。

随后，国家法律、政策开始逐渐规范、扶植土地承包经营权的流转。1995年，农业部《关于稳定和完善土地承包关系的意见》再次表示“应保持土地承包关系的长期稳定”，以及“建立土地承包经营权流转机制”，“在坚持土地集体所有和不改变土地农业用途的前提下，经发包方同意，允许承包方在承包期内，对承包标的依法转包、转让、互换、入股，其合法权益受法律保护”。2001年中共中央《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》，系统地提出了土地承包经营权流转政策，纠正土地流转中存在的面积过大、期限过长、速度过快问题，引导土地流转的健康平稳发展。

随着社会经济的发展，农村经济收入有了很大提高，农民经济来源多样化，土地的重要性下降。伴随产业结构调整以及城镇化进程，农民的流动量增加，部分农民选择进入城市，出现土地承包量与经营能力不一致的矛盾，有田无人耕和有人无田耕并存。2002年之后的法律、法规对解决该矛盾的有效土地流转机制进行了探索。

2002年，《中华人民共和国土地承包法》对土地承包的相关问题做了规定，保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转，“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。2003年，《中华人民共和国农村土地承包法》明确了“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”的法律规定，对土地流转进行了原则约束，为土地流转实践奠定了法律基础，这标志着中国土地承包经营权流转制度的正式确立。2007年，《中华人民共和国物权法》确认土地承包经营权是物权，并对土地承包经营权人予以保护。2008年中共中央《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，要减轻严格规范的农村土地管理制度，加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法、自愿、有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。

总之，对于土地承包经营权的流转，由改革开放初期的“禁止”到对流转的初步尝试，再到写入《宪法》、确立法律地位，以及由法律引导承包经营权的流转、愈加注重对农民利益的保护，承包经营权流转的政策不断完善。“保留承包权，转让使用权”的土地流转制度改革逐步推进农村市场化进程，提高土地使用效率，提高农作物生产的规模化，顺应农业发展趋势。注释

[1]这方面的争论很多，可以参见诸多学者对中国封建社会阶段划分的争论，具体见：黄现璠：《古书解读初探——黄现璠学术论文选》，桂林，广西师范大学出版社，2004；侯建新：《“封建主义”概念辨析》，载《中国社会科学》，2005（6）；刘绪源：《“封建”二字可延用否》，载《中华读书报》，2013-04-10。

[2]盛洪、沈开举：《土地制度研究》，北京，知识产权出版社，2012。效率与公平的权衡

效率与公平的权衡一直以来都是各个行业、部门所要重点关注的问题之一，对于土地流转的方式而言，效率与公平的权衡同样是非常重要的关注点。每个国家的土地流转政策都要尽量做到效率与公平兼顾，但不同国家的土地流转方式不同，它们对于效率和公平的侧重点也不尽相同。英国——更加注重公平

土地发展权制度始于英国，1947年英国的《城乡规划法》规定，一切私有土地将来的发展权转移归国家所有，由国家独占，实行所谓的土地发展权“国有化”。从英国法律对于土地发展权的规定来看，英国土地发展权归国家所有，权利属性具有公权性，价值取向偏重于公平。土地发展权的核心内容是约束性开发控制规划。英国的城市规划一般以土地的合理利用、公共物品的有效供给、空间要素的最佳配置、社会利益的公平博弈为目标。英国政府通过将国有土地发展权收归国有，以收购、调配和改售的方式干预土地使用，可以更好地实现这些目标。现实中，土地的开发价值受土地使用性质和土地开发强度的制约，因此在土地的分配和再分配过程中，英国政府通过对一系列因素进行考量，制定城市土地开发规划管理制度，以达到短期利益和长期利益以及各利益集团之间的平衡。

英国土地产权制度具有所有权与使用权相分离的特点。为了实现收益分配的公平，关键在于界定土地流转中各个主体的权利分配，尽量在保证土地所有者基本利益的基础上，使得土地经营者能够享有合理利用土地的权利，实现土地资源的优化配置。英国土地流转制度赋予土地持有者自行决定土地用途的权利，或将土地进行买卖，或将土地进行出租或抵押。英国法律在土地买卖双方、出租方与承租方的权利义务分配上均有意识地保护了土地持有者的合法利益。因此，英国的土地流转制度充分体现了对土地所有者权益的保护，提高了其土地的价值和其本身的地位。另外，交易的许多环节都有明确的法律条文规定，各类专业团体也能够对相关问题提供优质廉价的咨询服务，因此对于租赁双方来说，一般不存在信息不足和信息不对称现象，充分保证了交易的公平性。英国的土地流转呈现出市场调节和政府规制相辅相成的模式，现实中不可避免地会出现各方利益间的冲突，英国政府采取土地补偿机制和收益分配机制以平衡各方利益。美国——更加注重效率

20世纪60年代末，美国政府在土地用途管制的基础上，效仿英国的做法，建立了土地发展权制度。土地发展权制度实施50多年，遍及全美国。与英国的土地发展权制度不同，美国的土地发展权制度的价值取向注重效率，因为土地发展权归私人所有，激发了农地所有者保护农地的积极性。美国土地发展权的权利归属不同于英国，而是归土地所有者拥有。

美国的土地在土地发展权制度建立之前，主要是通过土地用途管制制度来进行调控的。政府对于私人土地所有人实行严格的管制，但是却不做任何的补偿，所以土地用途管理制度一直伴随着反对的声音，它被认为侵犯了土地所有人的财产权。而引入了土地发展权制度之后，农场主通过土地发展权将会获得一笔可观的收入，这样能减少土地规划在实施过程中所遇到的阻力。美国土地发展权最主要的一个特点是引入了市场机制，通过市场而不是通过政府的强制手段来进行资源的有效配置，从而能够调动起土地所有者更强的积极性，也使得土地发展权制度经过了50多年的发展，遍及全美，对美国农地、自然资源、生态资源的保护发挥了举足轻重的作用。

英国和美国土地流转的实践从一定程度说明了，在社会发展的特定阶段，执政者维护政权稳定的本质依然要回归到人们追逐利益的本性上来，做好了土地流转的利益分配问题，政治上的正义才能更好地实现。

维持政权的稳定，需要保证各阶层对财富“取之有道”，即按照一定秩序公平竞争，保证更多公民有追求“公平”、“自由”、“福利”的希望和机会。在现有情况下，土地制度的安排应做到两个方面：第一，把蛋糕做大；第二，把蛋糕分好。土地流转是一个艰难的选择

中国用较少的人均耕地养活了更多的人口，必然需要土地的集约效率更高。原国务院总理朱镕基曾说过，最令他头痛的事是农民增加收入的问题。他认为在粮食供过于求的条件下，可行的方式是转变农业种植方式和产业结构的调整，因为供大于求的状况会进一步降低从事粮食种植者的收入。退耕还草、还林等一系列措施都是为了更好地调整中国农业的产业结构，目前看来还需要一个相当长的时间来发挥作用。

单纯考虑这方面的流转制度设计会有许多可行的选择，只要把土地集中，交给专业的农业企业运营，就能扩大土地产能，提高产出效率。土地流转是一个把蛋糕做大的过程。然而如何分蛋糕却是限制流转的瓶颈。权利的流转必会带来利益在不同阶层中的转换，当土地流转以某一阶层的大量利益流出为代价时，流转制度的合理性就会受到质疑，相关社会问题及不稳定因素会增加。关于地权的分配，关乎政治建设之道。如何协调好土地、人民、政权的关系，才是土地流转制度设计的核心所在。

中国的土地利用中有一条“切实保护耕地”，其作为一项基本国策，经过不断宣传，已经深入人心。然而很少有人真正思考，为什么要保护耕地。通常的逻辑认为，保护耕地就意味着农业稳定，粮食安全，摆脱对国际市场的依赖，维护主权的独立，等等。

耕地是指种植农作物的土地，保护耕地就是要保护耕地的质量和数量，即禁止把农用地转成非农用地。出发点无疑是好的，然而经济[1]学家茅于轼指出，这个普遍逻辑的背后存在着如下不合理之处。

首先，我国已经度过了粮食制约时期。按马尔萨斯的人口理论，粮食生产赶不上人口的增加，确实制约着人类发展几千年之久。古代人们生产力有限，对抗自然灾害的能力也欠缺，粮食始终是决定人生存繁衍数量的重要因素。然而18世纪之后，人口和寿命的增长速度超过过去的10倍，慢慢地人类社会挣脱了粮食的制约。近年来，我国粮食单位面积产量不断增加，人均粮食产量也逐年增加，2010年开始超过国际公认的400公斤安全线（见表2—1）。在步入粮食安全时期，对于粮食的态度和政策应当予以合适调整，一味强调增加粮食产量，会导致农业的过多投入，影响其余产业的资源分配。

资料来源：国家统计局网站。

其次，我国没有很好地利用世界粮食市场。在粮食进口上，中国一直采取较为保守的政策，甚至在2011年以前，中国仅允许进口少量的优质大米和小麦，而玉米进口量近乎为零。为守住自给红线，在2008年10月的中共十七届三中全会中还明确提出了“坚决守住18亿亩耕地红线”。至2012年，这三种主粮的进口量增加，2012年、2013年净进口量在1300万吨上下，然而也只占国内消费量的2%左右。政府一再表示中国粮食进口量不会大幅度增长，保证中国粮食自给率在95%的“红线”范围内，并以此为荣。

然而，“红线”的突破是一种未来趋势。根据1998年以来粮食消耗的增长速度计算，到2020年粮食年消耗总量极可能突破6.5亿吨，而依据《中国食物与营养发展纲要》，2020年中国粮食生产能力为5.5亿吨，粮食进口是必然选择。此外，中国近年来粮食进口量的增加根本原因在于国际粮食价格低于国内粮食价格。我国农户经营规模没有发生实质性的改变，土地利用率较低，再加上政府干预市场，不断提高粮食的最低收购价格或零售储备的价格，使得国内粮价高于国际粮价，市场的力量促使进口量逐年增加。在全球化市场中，一味地强调保护耕地也许不再是最安全的选择。不提高土地生产效率，不及时地对土地制度进行调整，带来的后果不仅是土地资源的浪费，也许更是来自国际市场的抛弃与惩罚。

图2—1显示了1978—2013年我国粮食作物播种面积及我国粮食总产量的趋势。从图中可明显看出，在1998年以前，我国粮食作物播种面积呈逐渐下降趋势，然而粮食总产量不断上升，说明生产效率的提高带来的效应大于耕地减少的影响。然而1998年以后，这种现象难再出现，二者基本保持一致趋势。2003年，耕地面积与之前几年相比有所减少，导致该年的粮食产量极低。图2—1　1978—2013年我国粮食作物播种面积及我国粮食总产量趋势图

资料来源：国家统计局网站。

事实上，我国粮食单位面积产量逐年增加（见图2—2），但增加的幅度尚不能带来较大面积的土地资源节约。在土地政策的制定上，是要偏向于保护耕地面积，还是要通过制度的改变，提高土地使用效率和农业现代化，把节约的资源分配给同样需要土地的城镇、高速路、生产企业，是一个值得权衡与思考的问题。图2—2　1978—2013年我国粮食单位面积产量趋势图注释

[1]参见盛洪、沈开举：《土地制度研究》，北京，知识产权出版社，2012。  第3章土地流转的时机与节奏

目前，提高土地利用效率的要求是比较迫切的，农业产业结构调整的需求也是迫在眉睫。同时，由于农村劳动力的转移，城镇化进程的加快，土地的供给也出现了结构上的可行性，农业用地出现了流转的空间，甚至出现了土地撂荒的现象。而且，现实中产业资本与金融资本都对土地流转有浓厚的兴趣。应该说，中国土地流转的大幕已经拉开了，但是土地流转的变革需要时机和对节奏的把握，如同其他改革一样。治大国本就如烹小鲜一般，火候是极其重要的。

土地流转时机与对节奏的把握是对土地流转各利益相关方的重要考验。土地流转太快、规模太大是不行的，没有正规化和规模化的土地流转市场，交易是混乱和危险的，所有人的利益都很难保障。更重要的是，所有土地流转的利益相关方都需要一定时间做好心理上和知识上的准备。我们甚至觉得这些思想和知识上的准备比制度上的准备更重要。

否则，即使是合理和适当的改革措施，当它不被理解和接受的时候，最终仍将毁掉土地流转改革的成功，甚至危及国家安全。土地流转的速度慢了也许会降低国家和社会的发展速度。但是，慢一点也许更为稳妥。我们整体上认为中国的土地流转在保证方向正确的同时，避免冒进的风险更重要。目前的土地流转改革已经是实践推着理论和政策在走了，很难走得更慢了。中国土地产权制度变化的契机

新中国的土地产权及产权制度也是与时代的发展紧紧相扣的，60多年的时间，大体上经历了私有产权到公有制，再到个人承包经营责任制的演变过程。新中国成立之初，百废待兴，稳定政权的唯一方式就是实现中国农民世世代代的梦想——耕者有其田。于是，农民土地私有制顺势而生，并减免了地租，对于政治稳定、激发农民积极性起到了重要作用。1952年全国粮食总产量高达16391.5万吨，比[1]1949年增产5073.5万吨（见图3—1），充分显示了适应时代需要的制度所发挥的作用。

时局稳定后，中央开始了建设社会主义的探索，在农业合作化之后建立了“集体所有、集中经营”的土地产权制度，附着在土地上的所有权、使用权、收益权都交给集体，土地产权的所有者由个人逐渐过渡为集体。这个过渡是通过合作社及人民公社逐渐完成的，避免了剧烈变迁的动荡和不规模经济的发生，农民在建设社会主义的目标下被激发出了生产热情。在耕者有其田的基础上发展社会主义合作经济，通过农业合作把小农经济演变成社会主义经济也是相对比较符合我国国情的选择。但事实上也存在着操之过急、忽视生产力水平现状、违背自愿互利的原则等情况，产权的不清晰预示着制度变革不可避免。图3—1　1949—1978年粮食总产量

资料来源：国家统计局国民经济综合统计司：《新中国六十年统计资料汇编》37页，北京，中国统计出版社，2009。

十一届三中全会的召开及家庭联产承包责任制的确立始终是新中国历史上最辉煌的一幕，它以自我改革的方式摒弃了阻碍生产力发展的旧生产关系。家庭联产承包责任制是土地集体所有制与市场经济的结合点，将土地产权分离，所有权归集体，使用权归农户，农户再度成为自负盈亏的主体，并在私人难以完成的大型水利建设、农田基本建设方面充分发挥集体的优势，农业生产的资源投入得到了保证。自1978年后，我国粮食总产量一直在3亿吨以上，并基本上呈现上升趋[2]势，如图3—2所示。

在家庭联产承包责任制实施初期，为维护制度的稳定，农民仅拥有使用权，并没有农地交易权，并且此时农民对于土地交易的需求并不高，即使后来政策有所松动，实际流转的土地也并不多。1992年全国只有473.3万户承包农户转包、转让农地，占承包土地农户总数[3]的2.3%，流转土地的面积为77.4公顷，占承包农地总面积的2.9%。人们沉浸在自主经营的喜悦中，希望像祖祖辈辈一样，通过家庭的力量和对土地的利用，实现小康的梦想。图3—2　1978—2013年粮食总产量

资料来源：依据国家统计局国民经济综合统计司《新中国六十年统计资料汇编》及国家统计局网站数据整理。

然而，家庭联产承包依然具有一定“均田制”的性质，绝大多数[4]地区农地平均程度甚至超过当年土地改革的“按人分配”。随着个人能力、对机械化利用程度不同以及部分家庭转而从事非农行业，家庭生产的效率出现差异，追求土地面积的公平与生产效率的提高成为矛盾。为克服这个缺陷，自20世纪80年代起，中央政府逐渐开始改革，探索在相对公平的前提下提高生产效率的新模式。典型的探索有1986年北京顺义的“土地规模经营”、1987年山东平度的“两田制”等。

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