作者：吕艳滨 田禾 著
出版社：社会科学文献出版社
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中国政府透明度(2009～2016)试读：
摘要
为了客观评价中国政府信息与政务公开的成效和面临的问题，中国社会科学院法学研究所课题组自2009年开始，连续每年开展中国政府透明度指数评估。评估坚持依法设定指标、评价客观情况、以公众需求为导向、反映现状与引导发展相结合、总体评价与突出重点相结合的理念，历年均设置相应的评估指标体系，以量化的方式，对国务院部门、省级政府、较大的市政府和部分县级政府公开政府信息的情况进行评价。回顾历年的评估结果可以发现，国家日益重视政府信息与政务公开工作，已经将公开作为管理社会的重要手段和法治政府建设的重要方面；政府信息的公开范围逐年扩大，公开行为逐步规范。同时，历年评估也指出了存在的问题，如公开理念的树立需要时间，公开标准需要细化，公开平台需要整合优化，等等。未来，深化公开工作，还需要加大宣传，完善立法，明确标准，借助信息化提高公开平台的友好性；不仅要做好结果公开，也要做好预公开，实现公开、解读、回应一体化发展。
Abstract
In order to objectively evaluate the achievements made and the problems encountered by China in the disclosure of government information and openness of government affairs，a project team of the Institute of Law，Chinese Academy of Social Sciences has been carrying out assessment of indices of government transparency in China for eight consecutive years since 2009. In the assessment，it has adhered to the principles of setting indices in accordance with law，making the assessment objectively，reflecting the current situation while guiding the future development and assessing the general situation while highlighting key points，established a new index system every year in light of the actual situation，and carried out quantitative assessment of the disclosure of government information by various departments under the State Council as well as by provincial-level governments，governments of larger cities，and some county-level governments. A review of the assessment results in the past eight years shows that the state is attaching more and more importance to the work of disclosure of government information and openness of government affairs and has taken it as an important means of social governance and construction of a law-based government. The scope of disclosure has been expanding every year and the procedure of disclosure gradually standardized. Meanwhile，the annual assessment has also exposed some problems：the consciousness of openness among government officials still need to be strengthened，the standard of openness to be further elaborated，and the platform of openness and disclosure to be integrated and optimized. In the future，China should further deepen the work of openness by strengthening publicity，improving legislation，elaborating standards，increasing the user-friendliness of platforms of disclosure through informatization，and attaching equal importance to both disclosure of results and disclosure in advance，so as to realize the integrative development of the mechanisms for the disclosure and explanation of government information and for the response to requests for the disclosure of government information.导论公开——一种全新的政府治理视角
公开透明是法治的基石。1766年，瑞典制定《关于著述与出版自由的1766年12月2日之宪法法律》，开“信息公开法”之先河。该法废除了以往对出版物的事前审查，允许自由印刷并传播政府文件。1966年，美国出台《信息自由法》（Freedom of Information Act），允许任何人（any person）在毫无利害关系的情况下即可申请联邦政府机关公开政府信息。20世纪90年代后世界信息公开立法呈现加速趋势，世界各国纷纷推动政府的公开透明。对于为什么要制定政府信息公开法，人们更多讨论的是要保障公民的知情权或者信息权。进一步说，公民作为国家的主人有权知悉并可以传播各类不涉及秘密的官方信息，这被作为一项基本人权，明确地写进了澳大利亚、韩国等国的政府信息公开法中，一些有关人权的国际公约中对此亦有规定，如《世界人权宣言》《公民权利和政治权利国际公约》《国际更正权公[1]约》等。可以毫不过分地说，保障知情权是制定政府信息公开制度的逻辑起点和最终目标，这无论是在立法中，还是在理论研究上都已经几无争议。但还必须看到，随着社会的发展，政府信息公开透明的作用正在逐步发挥，已经绝非保障知情权那么简单。一 以公开促进政府权力运行转型
公权力运行的模式经历了一个从统治、管理到治理的演进过程。“统治”是农业社会的产物。农业社会以家庭为基本生产单位，土地等自然资源在经济社会发展中具有基础性的作用。社会流动性差，社会处于相对封闭状态，“鸡犬之声相闻，老死不相往来”。民众自给自足，只存在少量的满足生活生产需要的交易。皇权是社会管理的强大后盾，国家采用的是家长式管理模式，具有单向性特点，社会公众只是被动接受管理。命令、指挥、强制是国家管理社会的主要手段，国家依靠强制力只需单方面发布命令，强制公众服从，就可以达到维护社会秩序和国家正常运转的目的。由于信息的不对称和知识的垄断，公众缺乏作出自我判断的足够能力，普遍对政府和公权力无比敬畏。“管理”是工业社会的必然要求。工业社会以工业生产为主导，资本具有不可替代的作用，以科学技术高度发达、生产效率全面提高、社会分工精细等为主要特征。工业生产的规律充分延展到社会政治生活之中，流水线式的生产和生活方式要求社会成员有严格的社会分工，有纪律、守秩序、守规则、接受管理、服从安排是国家对社会成员的基本要求。在工业社会，虽然社会成员开始掌握更多的知识，政府的权威在一定程度上受到质疑，但社会成员对决策的参与和影响力仍然非常有限，人们只是社会运转中的某个配件或螺丝钉，除了对自身福利等提出一定要求，如要求改善待遇、劳动条件、同工同酬、男女平等等以外，很难参与国家的治理，更谈不上对政府运行方式和国家发展趋势作出贡献。
治理则是后工业社会的要求。后工业社会又称知识社会，是一个与信息的收集、传递、利用等有密切关联的时代，绝大多数劳动者从主要加工制造物品转变为主要创造、开发和利用信息。后工业社会中，信息正在逐步取代资本而成为重要的资源，信息的传递和知识的传播成为推动社会发展的最主要动力，并打破了知识的垄断，社会成员的主体地位明显提升，希望并有能力参与和影响决策，传统上单向运行的权力模式难以维系。我国地域广阔，各地所处发展阶段不同，总体上还处于农业社会、工业社会、后工业社会并存的社会发展阶段，政府治理的情况更为复杂。
公权力运行的三种模式具有不同的特点。强调“统治”的政府运行模式扎根于社会的等级差别，以维护社会的等级秩序为终极目标；而强调“管理”的政府运行模式则强化对社会的管理，以政府作为管理的主体并处于核心地位，以个人、社会组织为被管理的对象，以追求效率为政府管理的最终目标。上述两种模式都以国家的强制力为保障，以统治者和管理者与个人、社会组织之间的鲜明界限为特征，强调统治者、管理者与被统治者、被管理者之间权力运行的单向性。而治理虽然仍旧将维护社会秩序、追求社会发展效率、维护社会公平与正义作为重要的目标，但是，政府还需要更好地解决市场失灵和政府失灵的问题。权力运行已经不能以无视个人、社会组织的存在为条件，不能只注重权力运行的单向性和直线性，而更需要关注个人、社会组织的多元需求、多重意愿，在权力运行方式上需要的是政府与个人、社会的合作，而不是单方对公众发号施令，让其被动服从。
治理是一种运用制度维持秩序的活动和过程，即为最大限度地增进公共利益，满足公民的需求，在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制、协商和规范公民的各种活动。治理与统治、管理的最大区别不在于否定权威和权力在其中的作用，也不在于放弃维持正常的社会秩序的目的，而在于两者在理念与过程上存在的差异。治理体现的是协商与合作的原则和过程，政府与权力都不是唯一的权威，治理过程不仅仅依靠自上而下的权力运行，而更多地依靠政府与公众、社[2]会组织的互动、共同参与和平等协商。“治理意味着‘统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着统治的条件已经不同于[3]前，或是以新的方法来统治社会’。”
后工业社会的到来为人们提供了高效便捷的信息传播手段，加速了知识的传播和普及。信息不再像过去那样被政府所垄断和控制。面对海量的信息，公众自主性不断增强。公众掌握了信息，也就掌握了知识，不再盲从于他人的说教，而倾向于用自己的判断去认识世界和改造世界。第四媒体和第五媒体的普及更改变了信息传播的单向性特点和信息传播为政府和传统的大众传媒所垄断的状况，令言论表达与互动更加便利，推动整个社会从封闭走向开放。政府对某个观点、意见或需求的无视，不仅仅会招致个别行政相对人的不满，也可能被媒体迅速放大引发全社会的质疑、非议乃至不信任。无视公众的意见、建议还可能导致其决策缺乏科学性和实施的民众基础。一些重大决策不与公众进行充分的沟通和必要的协商、没有取得公众认同，很难得到公众的支持，也很难得到有效的执行。即便政府依靠国家强制力作为后盾，强行推行其决策，也往往会遭受公众的质疑、反对乃至抵制，并造成政府与公众之间的对立，动摇政府治理的权威性乃至合法性。“信息化对于推动‘新行政法’的生产和发展起了特别重要的作用。……在很多情况下，行政机关想不公开、不让公众参与都不可能，想[4]神秘也神秘不了。信息化为‘阳光政府’提供了现实的条件。”当然，促使治理社会的方式由命令服从转向协商合作的因素很多，其中民主法治发展起到很重要的作用，但信息传播的日益公开便利无疑为其提供了不可或缺的物质基础和客观条件。
随着信息在社会经济发展中的基础性作用越来越明显，公众最大限度地获取信息的需求也日益旺盛，政府必须积极主动地公开其掌握的信息，不断提升自身管理的透明度。反过来，政府透明度的提升在一定程度上会束缚政府的手脚，对治理提出更高的要求。首先，信息的快速传播决定了政府必须要及时应对瞬息万变的社会情况，能够对各种事态的发展作出及时的权威回应，包括准确、及时、全面、有效地与公众进行沟通，向其提供各种信息。任何滞后、回避都可能给政府治理带来严重的后果，丧失处置各种事件的最佳时机，最终使政府公信扫地。其次，信息的公开透明正在挑战政府固有的管理模式。信息的公开透明使公众获取信息更加容易，其知识普及程度逐步提高，越来越有能力、有意愿参与政府决策，不再甘于被动接受政府指令，传统上命令、强制、单向性服从的管理模式已经很难适应政府治理的需要。最后，信息的公开透明也使得政府处于公众的监督之下，成为被公众监控的对象。政府必须谨慎行事并规范和约束自身行为，任何越轨和不规范都可能遭到公众舆论的严厉抨击，并危及自身的合法性。二 以公开提升政府公信力
在现代社会，公众的知识水平有了质的提升，政府要想维护自身的公信力，就必须付出比传统社会更多的努力和更高的代价。加强信息公开，充分有效地运用信息进行治理，成为提升政府的权威和公信力不可或缺的方式和途径。维持政府的公信力除了要求政府言必行、行必果且不朝令夕改之外，同样需要确保自身活动的公开透明以及与公众的顺畅沟通。有的管理者感叹说，“以前一个警察可以管100个群众，现在100个警察管不了一个群众”，这反映了政府权威正在受到巨大挑战。事实上，随着民主法治的发展，神秘主义和威权政治已经不能为政府带来公信力，只能引发公众的质疑和抵触，并影响政府治理的效果。相反，政府管理的可视化、公众的可参与化却可以实实在在地提升政府公信力。今天，增强政府运行的透明度，充分高效地向公众提供信息，加强与公众之间的信息沟通，对提升政府的权威和公信力必将起到十分重要的作用。
目前，新媒体的普及对政府治理提出了更高的要求，要求政府能够对瞬息万变的社会作出快速应对，最大限度地向公众提供信息，用信息的公开透明遏制谣言、虚假信息的泛滥蔓延，消除各种误解，提升政府的权威。
及时、准确地回应公众舆论，已经成为现代政府治理实现善治的重要手段之一。回应（responsiveness）就是要求公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时、负责任的反应，并定期主动向公民征询意见、解释政策和回答问题，回应性越大，善治的程度也就越[5]高。“对于普通市民而言，关键问题在于他们与政府官员的交往或[6]交涉能够得到回应，以及这些回应是否满足了他们的要求。”政府如果不能及时把握舆论发展动态，并及时、准确地向公众提供真实、可信的权威信息，则极容易导致舆论失控，使政府治理遭遇困难，甚至引发社会危机。2008年的瓮安事件就是典型的例子。瓮安县各级干部的反思表明，党委、政府和公安部门面对社会上出现的谣言、谎言等信息，没有正常的、开放的、权威的信息发布渠道，发布信息慢、声音弱、信息少，甚至在一段时间内主要是被动地封堵虚假信息，最终导致群众不明真相并被别有用心的人所利用，责任应归咎于掌握信[7]息和掌握信息发布权的政府相关部门。瓮安事件的教训之一，就在于有关政府部门错失了向社会发布权威信息的最佳时机，以至于谣言、谎言走在了政府信息之前，当谣言、谎言满天飞之后，再出面发布任何信息，就很难取得公众的认可和信任，最终导致严重的群体性事件发生。2009年湖北石首事件、2017年四川泸县事件与瓮安事件也有很多相似之处。
当然，全面公开也必然有助于树立政府公信。例如，安徽省金寨县作为全国扶贫开发工作重点县，随着各类惠民资金规模的不断增加，普通群众对惠民资金的流向分配关注程度越来越高。过去资金分配不规范，由于经手人多、审批环节多，各层级的贪污、挪用、截留、代领、优亲厚友等现象并非罕见，导致惠民资金的投放精准度不高，且容易滋生基层干部违法犯罪，群众相关信访投诉压力巨大。为让群众更全面了解、参与惠民资金监督管理，金寨县由仅偏重“结果公开”向过程公开与结果公开并重转变，实行政策宣传公开、信息采集公开、对象评议公开、审核审批公开、资金发放公示“五公开”。例如，白塔畈镇在确定农村低保户时，除政策宣传公开外，执行三榜公示制度，一是将村民代表大会民主评议符合低保户的人员在镇村公开栏公示7天，二是将经镇政府审核评定的结果再在镇村公开栏公示7天，三是经县主管部门审批后将结果在镇村公开栏长期公示。通过全程公开，大大增强了工作透明度，提升了政府为民服务的公信力。三 以公开维护社会公正
公正包括实体性公正和程序性公正。前者要求利益的分配必须符合人们善与恶、好与坏的评判，实现与被分配者的付出、受损、地位等方面的完全匹配。后者则主要关注公正的实现过程，要求利益分配的过程可控，其过程对被分配者而言具有分配时间的一致性、规则的代表性，分配过程与规则不受任何私利的左右。实体性公正是一种理想化的状态，受到人们先天条件、后天环境等的影响，实现绝对的实质性公正是人类社会长期追求的目标。程序性公正强调对过程的设计和控制，是使结果尽可能接近实质性公正的必由之路。而公开虽不必然导致公正，却是辅助实现公正的重要手段。
公开意味着，利益分配的规则、利益分配的各个环节、利益分配中考量的因素、利益分配的结果都要向当事人乃至公众公开。借此，一方面当事人或者公众可以参与提出不同的意见，供决策者或者执行者修正利益分配过程；另一方面，还可以压缩决策者或者执行者的自由裁量空间，减少其徇私舞弊的可能。公开可以令所有当事人意识到，虽然分配结果与自身预期还有一定差距，但至少对所有当事人都是一视同仁的，因此至少还可以称为是公平的。当然，公开绝不能等同于公正，其只是实现公正的条件和保障。四 以公开规范公权力运行
信息公开无疑令政府机关及其工作人员处于公众“放大镜”之下，政府机关及其工作人员除各类涉密信息外的行为和结果都要公之于众，供公众评价、监督。政府行为的任何谬误、不周延都可能被作为公众批评政府的依据。为此，政府行为必须更加规范，并注重自身能力的提升，避免自己陷入被动或者遭受质疑。2011年，《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）实施至今，有的政府机关对该工作重视不够，如《条例》规定了每年3月底前发布上一年政府信息公开工作年度报告的要求，仍有不少政府机关无视此项工作，不能按时发[8]布，或不能准确发布。2014年，针对部分美剧被从网络媒体下架的[9]问题，有申请人向国家新闻出版广电总局申请公开执法依据，拷问其是否有充分的执法依据与理由。这表明，政府对社会的管理是否规范，已完全处于公众的关注和监督之下，以公开促透明，才能倒逼政府提高行政能力、规范权力运行，提高政府公信力、实现社会公正和社会发展。正是基于此，国家的不少制度安排都强调了以公开来加强社会监督、规范权力运行的内容，如中办、国办印发的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》指出，大力推进行政职权网上运行，加大公开透明力度，建立有效的权力运行监督机制；《国务院关于规范国务院部门行政审批行为 改进行政审批有关工作的通知》提出，规范行政裁量权，主动公开行政审批信息，除涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私外，各有关部门要主动公开本部门行政审批事项目录及有关信息，及时、准确公开行政审批的受理、进展情况和结果等，实行“阳光审批”。五 以公开助力构建服务型政府“知识就是力量”，而在信息化时代，对政府而言，“服务就是力量”。政府信息公开、便利公众获取、降低各种门槛、提高服务质量应该是各级政府的座右铭。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要建设服务型政府，其本质就是要贯彻为人民服务的宗旨和理念。近年来，各地方各部门以行政审批制度改革为突破口，建设政务大厅，实行行政审批权相对集中、网上审批、并联审批等，以推进政务服务水平的提升。不少地方和部门习惯于将大厅硬件建设水平高、工作人员素质高，甚至为办事群众提供免费打印复印、医药包等作为服务好的一个评判标准。但是，有的地方和部门却忽略了一个重要的问题，就是政务服务信息公开的质量不佳往往影响群众办事，令群众对政务服务水平缺乏获得感。大量的权力清单和服务指南信息未加分类堆积在政府网站上，不便于办事企业和群众查询获取。权力清单的内容复杂、专业性强，一般的办事群众很难依据公开的权力清单了解办事的方式、要求等。而且，权力清单多头公开导致的信息内容不一致，实时动态管理难落实导致的信息错误，也都普遍存在。比如，不少地方实体办事大厅的办事指南与网站公开的指南内容不同，办事地址、联系电话、办理条件、办事流程等相差悬殊，甚至公开在政府门户网站不同栏目的内容大相径庭；不少地方和部门的咨询电话无效——电话打不通、打通无人接听、接听不能告知准确信息。这些导致办事群众为搞清楚需要准备哪些材料、具备哪些条件，要多跑几趟冤枉路。如此一来，不管政府在简政放权、构建服务型政府方面做了多大的努力，但办事群众都没有获得感。对于办事群众而言，最关心的是该找哪个部门办事、提供哪些材料、多久办好、能否少跑几次大厅。正因如此，现在提出的“让信息多跑路、让群众少跑腿”，很大程度上都依赖于公开，这是服务型政府的基础。六 以公开维护社会稳定
维护社会秩序的稳定是政府治理的重要目标，而以公开促稳定则[10]是其重要手段。从广元柑橘事件，到2009年的杭州三菱跑车事件[11]，再到2012年的什邡钼铜事件，以及厦门、大连、宁波、昆明等[12][13]地发生的PX事件，鹤山核原料事件、杭州垃圾焚烧厂事件，无不在一定程度上肇因于信息公开不及时、不准确。分析2012年什邡钼铜事件和近年来频发的PX事件的诱因及过程，不难发现，地方政府引入此类项目无疑都有发展本地经济的良好初衷，且都履行了各种审批手续，甚至有些地方还建有完善的决策参与机制和风险评估机制，但由于决策过程中未能妥善处理决策与民意的关系，没有认真听取和反映群众的意见，尤其是没有及时公开有关信息，引发了群众的怀疑、不满，造成了政府、群众、项目运营投资方多方皆输的局面。
过去，在一些管理者眼中，公开是导致社会不稳定的因素。在他们看来，公开得越多，公众知道得越多，政府就越难以管理，甚至会出现越来越多的不稳定因素。2014年5月，南京市一放射源丢失，有[14]关部门担心过早公开引发社会恐慌，90小时后才对外公布情况。但其代价是可能导致更多的人在不知情的情况下被放射源照射招致身体健康受损。此外，2000年前后，一些地方曾发生过因害怕曝光而截断邮路、收缴报纸的事件，当地管理者都打着维护社会稳定的旗号[15]。这些做法无非都是因为管理者还沉浸在威权主义的惯性思维下，以家长自居，把群众当成不谙世事的孩子。事实上，目前中国群众的知识水准大为提高，在互联网的支持下，甚至具备极高的专业水平。把群众当孩子看管、事事替民做主的时代已经一去不复返。对群众而言，捂着盖着令人生疑，因为，既然是好事，政府就没有必要偷偷摸摸，反之，必然不是好事。久而久之，只能是管理者日渐透支政治资源和公信力，引发更大的不稳定。七 以公开替代传统监管方式
信息是一种影响性工具和引导性工具，政府通过向公众提供信息，将公众、社会、政府所面临的问题以及政府行为的意图、目的等告知公众，进而影响公众的认识和行为，引导公众，使其行为最大可能地接近政府治理的目的。信息也是对命令、强制等硬性管制措施的替代，信息在政府治理过程中主要发挥了向公众提供信息，为公众提供自我选择以及参与公共事务的能力与机会等的作用，并可以避免政府直接硬性要求公众做与不做而可能对社会和私人生活产生过度干预，有助于维护政府治理的权威。
政府向公众提供信息可以实现政府与公众的良性互动，维护政府权威。向公众提供信息有助于推动公众作出自我选择，更多地参与公共事务。信息并不完全等同于知识，但是，知识必然通过信息来传载。政府将自己在管理过程中获取、制作的信息提供给公众，可以提高公众对有关问题的认识水平，反过来，借助所掌握的各种公共信息，公众可以更好地对国家的公共管理发表言论、见解，提出批评、意见，与政府进行有效的交流和沟通。这既可以避免政府利用政府强制力为后盾，单方强行推行有关政策而引发公众的抵触和反对，影响政策执行的效果，还可以依靠群策群力提高决策的科学性。实践早已证明，政府多走群众路线、多就教于民更有利于实现“善治”。而且，公开透明的政府治理非但不会导致政府在公众中丧失威信，反而有助于维护其权威。
信息工具可以作为政府治理的一项“软措施”，通过信息公开达到政府预期的治理效果。政府将足够的信息提供给公众，将判断和选择的权利最大限度地交给公众，公众则可以利用所掌握的信息作出自己的判断，并自行选择采取什么样的态度和行动。因此，信息的公开、提供也被作为一项重要的替代性管制措施，是对过去单方的、硬性的命令—强制性管制措施的替代。
国务院办公厅发布的《2017年政务公开工作要点》提出，深入解读政策背景、依据、目标任务、涉及范围，以及经济转型发展中的亮点等，及时准确地将政策意图传递给市场和企业，以政策解读的“透”赢得市场预期的“稳”；按月公开全国财政收支情况，解读财政收支增减变化情况及原因、预判财政收入走势，主动解释说明收支运行中可能引发社会关注的热点问题；组织召开月度、季度国民经济运行情况新闻发布会，及时发布解读社会关注的重要指标数据，增加反映质量、效益、结构以及供给侧结构性改革推进情况等方面的内容。这些也都渗透着以公开替代监管的理念。此外，《企业信息公示暂行条例》在简政放权的背景下，提出公开政府机关掌握的企业信息，加强企业自律，构建诚信经营的市场环境；《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度 加快推进社会诚信建设的指导意见》（国发〔2016〕33号）、《国务院办公厅关于加强环境监管执法的通知》（国办发〔2014〕56号）等也将公开作为加强监管执法的重要手段。
[1]《世界人权宣言》第19条规定：“人人有权享有主张和发表意见的自由，此项权利包括持有主张而不受干涉的自由，和通过任何媒介和不论国界寻求、接受和传递消息和思想的自由。”全文见《世界人权约法总览》，四川人民出版社，1990，第960～964页。《公民权利和政治权利国际公约》第19条第1款规定：“人人有自由发表意见的权利，此项权利包括寻求、接受和传递各种消息和思想的自由。”全文见前揭书，第972～985页。《国际更正权公约》序言称，“力望实施其全国人民获享充分及翔实报道之权利”。
[2]参见俞可平主编《治理与善治》，社会科学文献出版社，2009，第5～6页。
[3]俞可平主编《治理与善治》，第31页。
[4]姜明安：《把握社会转型趋势 加强对“新行政法”的研究》，载姜明安主编《行政法论丛》第11卷，法律出版社，2008，第11页。
[5]参见俞可平主编《治理与善治》，社会科学文献出版社，2009，第10页。
[6]多丽斯·A.格拉伯：《沟通的力量——公共组织信息管理》，张熹珂译，复旦大学出版社，2007，第247页。
[7]参见刘子富《新群体性事件观——贵州瓮安“6·28”事件的启示》，新华出版社，2009，第71～75页。
[8]参见《人社部官网两年年报一字不差：回应称是技术失误，已将两个“乌龙年报”撤下》，《南方都市报》2011年3月31日，第A15版；《三年雷同的“乌龙报告”改了：2008～2010年的东莞市统计局信息公开工作报告重新上网》，《南方都市报》2014年4月26日，第AA10版。
[9]《美剧为何下架？大学生向新广总局申请公开法律依据》，http：//chuansongme.com/n/439794，2014年5月18日。
[10]2008年10月因有关部门面对“柑橘长蛆”的信息广泛传播，事前宣传不够，事后回应滞后，导致公众产生恐慌心理，当年导致大量柑橘滞销，产业遭受巨大损失。
[11]2009年5月，在处理一起三菱跑车肇事致人死亡事件时，警方面对媒体和公众提供信息闪烁其词、不严谨，引发公众对交警部门的强烈指责和对交警部门是否能公正办案的质疑，甚至一度质疑之后出庭受审的嫌疑人是否被人“顶包”。
[12]《社会各界反对意见较多，政府决定充分尊重人民意愿——鹤山宣布取消核燃料项目》，《南方都市报》2013年7月14日，第A06版。
[13]《网民就杭州垃圾焚烧厂事件呼吁政府信息公开》，《中国青年报》2014年5月12日，第8版。
[14]《放射源丢失事件追踪》，《扬子晚报》2014年5月13日，第A4版。
[15]例如：四川某县委书记，因《农民日报》刊载揭露其超标用车盖房的文章而下令收回并焚毁当日的报纸，参见《书记烧党报》，《南方周末》2000年10月26日，第15版；山东某县也发生了因《法制日报》刊登批评该县的报道而“失踪”的事件，参见《公民的权利不容剥夺——新闻、法律专家评说“法律日报失踪”案》，《法制日报》2000年10月18日，第1版；《法制失踪以后》，《南方周末》2000年10月5日，第1版。而在江西则发生了有关部门以“社会稳定”为由查禁宣传中央减负政策的《减轻农民负担工作手册》，并追究相关人员责任的事件。参见《何为禁书》《农民不知情就能稳定吗》《不让公安乱出警》，分别载于《南方周末》2000年10月26日第15版、2000年11月16日第1版、2000年11月23日，第13版。第一章政府透明度指数评估概况
2007年1月17日国务院第165次常务会议审议通过了《政府信息公开条例》，该条例自2008年5月1日起开始施行，这在中国法治政府和透明政府建设过程中具有里程碑意义，标志着中国的政府信息公开工作进入了法治化轨道。这样一部关系到人民群众切身利益、关系到政府依法规范用权、关系到政府职能转变的重要立法最终的落实情况怎么样，借鉴境外理论和经验拟定的各项公开制度实践中运行如何、效果如何，同时，各级政府机关落实《政府信息公开条例》的情况怎样、取得哪些进展、面临什么困难，政府机关构建透明政府的“供给”与社会获取政府信息的“需求”之间的矛盾得到了多大程度的弥合，尤其是如何进一步推动公开制度的落实，都需要观察和分析。对此，可以根据社会上披露出来的一些个案进行分析，但缺乏系统性和推动力。于是，中国社会科学院法学研究所课题组经过反复论证，决定借助法治国情调研活动，设计一套评估指标体系，启动对政府信息公开制度落实情况的第三方评估，自2012年开始，评估又依托中国社会科学院创新工程项目不断扩展评估对象和范围。一 评估目的
政府透明度指数评估采取研发评估指标体系、对评估对象进行打分排名、对所有对象公开政府信息的情况进行统计分析的方法，度量政府信息公开制度的落实情况，展示政府信息公开制度实施中取得的成效、存在的问题。但其核心不是打分排名，而是要通过对部分行政机关公开政府信息的情况进行量化研究，找出落实政府信息公开制度过程中存在的共性问题，发现制度落实的难点、制度设计本身的问题，进而提出完善政府信息公开制度、推动落实公开要求的路径，以建设性地推动提升政府透明度。二 评估原则（一）依法评估原则
政务活动的一个基本原则是法有明文授权方可为，这是行政机关履行职责的依据，也是做好政府信息公开工作的基础。因此，评估的指标体系坚持有法可依的原则，即所有指标均有法律法规、政府文件等依据或者原则性规定，不随意设置标准、拍脑袋进行评估，以做到让被评估者乃至公众心服口服。因此，评估指标均依据《政府信息公开条例》等法律法规、国务院办公厅近年来发布的涉及政府信息公开的文件以及国务院部门发布的各自领域推进公开工作的文件设定。（二）客观评估原则
开展第三方评估的目的是评价各行政机关落实政府信息公开工作的成效，故应避免主观性评价。因此，评估将“好”与“坏”这样主观性、随意性极强的判断标准转化为客观且具备操作性的评估指标，着眼于行政机关是否依法、准确、按时公开相关信息，并方便公众查询。相关部门按照规定公开了信息，并且公众能够便捷获取即为“好”。评估人员对评估事项仅可作“有”和“无”的判断，而不能主观判断“好”与“坏”，最大限度减少评估人员的自由裁量空间。此外，由于满意度调查的方式主观性较强难以客观地发现行政机关政府信息公开工作中存在的问题，所以，政府透明度指数评估不采取此方式。（三）评估常态原则
第三方评估立足于评估相关部门的日常工作，避免运动式评估，以防止被评估对象为了取得好的评估结果，为应付评估，提前做好各种准备，使评估结果看上去很好，但并不一定能反映实际情况，这将背离第三方评估的初衷，影响评估结果的公信力。因此，第三方评估坚持“四不”原则，即不提前通知、不提前布置、不作动员、不告知详细评估内容。（四）重点突出原则
各行政机关应公开的政府信息种类繁多，《政府信息公开条例》及国务院办公厅每年下发的政府信息公开工作要点也对众多重点领域的信息公开工作提出了要求，且各类机构的职责要求不完全一样。因此，评估指标主要选择当前对推进法治政府建设、透明政府建设、满足公众信息需求、提升政府公信力、监督政府依法行政等较为重要的领域作为评估重点。（五）结果导向原则
公开政府信息的目的是让公众能够及时、准确、全面、便利地获得信息，并有效帮助其办事、明确自身权利义务边界。行政机关公开信息只是做好公开工作的第一步，更为重要的是要让公众能够有效获取和利用信息。因此，对政府信息公开工作的评估，坚持基于公众视角，以结果为导向，以公众需求为重点，分析各被评估对象实际的公开效果，以及从外部观察政府信息是否依法公开、是否方便公众获取。三 评估对象
政府透明度指数评估自2009年以来所选择的评估对象范围是逐步扩大的。
2009年的评估对象为43个较大的市（不包括民族自治地方的较大的市）。根据修订前的《立法法》第63条第4款，较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。选择较大的市，是因为这些城市具有地方性法规和规章的制定权，且与公众生产生活的关系较为密切。
2010年，增加了国务院所属的59个部门。国务院所属部门包括国务院组成部门、国务院直属特设机构、国务院直属机构、国务院直属事业单位、部委管理的国家局（以下简称“国务院部门”），具体部门的选择主要考虑相关部门是否对外行使行政管理职权以及与公众生产生活是否具有密切关系。
2011年，评估对象中增加了26个省、直辖市（以下简称“省级政府”），暂不含5个民族自治区。
2013年，评估对象有所调整。由于国务院机构改革，课题组将所评估的国务院部门调整为55个。不再评估国家电力监管委员会、监察部、国家预防腐败局，国家卫生和计划生育委员会是新组建合并的机构，由于原卫生部、国家人口和计划生育委员会的网站截至2013年12月仍未整合，课题组仍对原卫生部、国家人口和计划生育委员会的网站进行了评估。地方政府方面，将民族自治区政府全部纳入评估范围，实现了对31个省、自治区、直辖市（以下简称“省级政府”）和49个较大的市的全面评估。
2014年的评估对象包括54家国务院部门、31家省级政府、49家较大的市。其中，国家新闻出版广电总局的网站并未进行整合，而是两个网站（http：//www.gapp.gov.cn/与http：//www.chinsarft.gov.cn/）同时运行，因此，实际评估的国务院部门网站为55个。
2016年的评估对象则包括49家较大的市、100家县（市、区）的政府，54家国务院部门和31家省级政府的评估另行通过《中国政务公开第三方评估报告》进行发布。由于政务公开需要逐步提升基层的公开水平，满足公众的切实需要，因此，从2016年开始，课题组将县级政府纳入评估范围。本次选取的100家县（市、区）（以下简称“县级政府”）来源于国家预防腐败局办公室、全国政务公开领导小组办公室2012年1月4日发布的《关于公布依托电子政务平台加强县级政府政务公开和政务服务试点单位的通知》，除东莞市大朗镇外，其他县级政府均为本次评估对象。四 评估指标（一）2009年评估指标
2009年的评估指标由六大板块组成，分别是政府门户网站运行状况（权重10%）、政府信息公开目录完善状况（权重22%）、政府信息公开指南的有效性（权重17%）、依申请公开平台的有效性（权重17%）、政府信息公开工作年度报告的有效性（权重14%）、房屋拆迁信息的公开性（权重20%）。《政府信息公开条例》从主动公开到依申请公开、从公开形式到公开内容等方面，对政府机关履行公开义务作了较为详细的规定，但本次评估没有考察所有的内容，仅评估了政府机关履行公开义务较为重要的几个方面，即政府信息公开目录、政府信息公开指南、依申请公开信息、政府信息公开工作年度报告等与方便公众获取信息和有利于监督政府公开信息较为密切的事项。同时，考虑到20世纪90年代后期至今，房屋拆迁一直是关系公众切身利益、影响政府与公众关系的重要因素，本次评估将房屋拆迁信息的公开化作为考察的个案，并以与之有关的信息获取为线索，对政府机关履行公开义务的情况进行了验证。（二）2010年评估指标
2010年对地方政府的评估基本延续了2009年评估时的指标，但对评估板块和部分指标进行了微调。2009年指标包括“政府官方网站运行状况”，考虑到绝大部分地方政府已经建立各自的官方网站，2010年指标未单独设计此板块，而是将网站运行情况融入其他板块的指标中一并考察。在2009年以拆迁信息的公开为个案进行验证的基础上，2010年，课题组追加公众关注度极高的食品安全信息公开作为新的评估个案。同时，对2009年指标中的部分内容进行了优化。2010年指标还对各评估板块的权重进行了调整，由6部分组成，总分100分，分别包括：政府信息公开目录的设置情况（权重20%）、政府信息公开指南的设置情况（权重15%）、依申请公开平台的运行情况（权重20%）、政府信息公开工作年度报告的形式和内容（权重15%）、房屋拆迁信息的公开情况（权重15%）、食品安全信息的公开情况（权重15%）。
在设计国务院部门的评估指标时，课题组将预算信息的公开作为验证的个案。其评估指标包括5部分，总分100分，分别是政府信息公开目录的设置情况（权重20%）、政府信息公开指南的设置情况（权重20%）、依申请公开平台的运行情况（权重20%）、政府信息公开工作年度报告的形式和内容（权重20%）、预算信息的公开情况（权重20%）。（三）2011年评估指标
2011年评估对国务院部门和较大的市的个案评估指标作了调整，国务院部门评估了规范性文件的公开情况，较大的市评估了食品安全信息公开情况和行政审批信息公开情况，课题组对两大类评估对象保持不变的评估板块的指标进行了微调，以进一步加强对实质公开情况的评估。省级政府的评估则将环境信息公开情况作为其个案验证板块。另外，在各部分的分值分配上，提高了实质性公开信息板块的分值比例，降低了形式性内容的分值比例。
国务院部门的评估指标包括5部分，总分100分，分别是：政府信息公开目录（权重25%）、政府信息公开指南（权重15%）、依申请公开平台（权重25%）、政府信息公开年度报告（权重15%）、规范性文件公开情况（权重20%）。
省级政府的评估指标包括5个部分，总分100分，分别是政府信息公开目录（权重25%）、政府信息公开指南（权重15%）、依申请公开平台（权重25%）、政府信息公开年度报告（权重15%）、环境信息公开情况（权重20%）。
较大的市的评估指标包括6个部分，总分100分，分别包括：政府信息公开目录（权重20%）、政府信息公开指南（权重15%）、依申请公开平台（权重20%）、政府信息公开年度报告（权重15%）、食品安全信息公开情况（权重15%）、行政审批信息公开情况（权重15%）。（四）2012年评估指标
鉴于在国务院及各级政府部门的推动下，各级政府机关的政府信息公开工作已经稳步开展，且一些公开的形式已经相对完备，为了更加客观地反映政府信息公开的实施情况，课题组对2012年的评估指标作了进一步调整。此次调整主要减少了对实施政府信息公开制度的形式审查，减少了公开形式的指标和权重，增加了个案验证的指标与权重，评估更注重一些重点信息的公开情况。2012年的评估取消了政府信息公开指南板块，国务院部门增加了工作信息公开情况的评估，省级政府增加了政府公报、规范性文件、行政审批信息公开情况的评估，较大的市政府则增加了规范性文件、环境信息公开情况的评估。
国务院部门的评估指标包括5个部分，总分100分，分别是：政府信息公开目录（以下称“目录”，权重20%）、工作信息（权重20%）、规范性文件（权重25%）、依申请公开（权重25%）、政府信息公开工作年度报告（以下称“年度报告”，权重10%）。
省级政府的评估指标包括7个部分，总分100分，分别是：目录（权重15%）、政府公报（权重5%）、规范性文件（权重15%）、行政审批信息（权重15%）、环境保护信息（权重15%）、依申请公开（权重25%）、年度报告（权重10%）。
较大的市的评估指标包括7个部分，总分100分，分别是：目录（权重15%）、规范性文件（权重15%）、行政审批信息（权重15%）、食品安全信息（权重10%）、环境保护信息（权重10%）、依申请公开（权重25%）、年度报告（权重10%）。（五）2013年评估指标
2013年度评估指标基本维持了2012年评估的内容，但权重分配更倾向于公开的实质情况。
国务院部门的评估指标包括5个部分，总分100分，分别是：政府信息公开目录（权重15%）、工作信息（权重25%）、规范性文件（权重25%）、依申请公开（权重25%）、政府信息公开工作年度报告（权重10%）。省级政府的评估指标包括7个部分，总分100分，包括目录（权重15%）、政府公报（权重5%）、规范性文件（权重15%）、行政审批（权重15%）、环境保护（权重15%）、依申请公开（权重25%）、年度报告（权重10%）。
较大的市政府的评估指标包括7个部分，总分100分，包括目录（权重10%）、规范性文件（权重15%）、行政审批（权重15%）、食品安全（权重15%）、环境保护（权重15%）、依申请公开（权重25%）、年度报告（权重5%）。（六）2014年评估指标
2014年，国务院部门的评估指标包括5个部分，总分100分，分别是：政府信息公开目录（权重为20%）、工作信息（权重为20%）、规范性文件（权重为25%）、依申请公开（权重为25%）、政府信息公开工作年度报告（权重为10%）。
省级政府和较大的市的评估指标分别包括6个部分，总分100分，分别是：目录（权重为15%）、规范性文件（权重为15%）、行政审批信息（权重为15%）、环境保护信息（权重为15%）、依申请公开（权重为30%）、年度报告（权重为10%）。（七）2015年评估指标
根据2015年政府信息公开的重点领域以及制度实施情况的新进展、新要求，2015年的评估指标相比此前作了较大调整。
国务院部门的评估指标包括5个部分：政府信息公开专栏（15%）、规范性文件（25%）、财政信息（20%）、政府信息公开工作年度报告（15%）、依申请公开（25%）。
省级政府的评估指标包括7个部分：政府信息公开专栏（10%）、规范性文件（15%）、财政信息（15%）、行政审批（15%）、环境保护信息（15%）、政府信息公开年度报告（10%）、依申请公开（20%）。
较大的市的评估指标包括7个部分：政府信息公开专栏（10%）、规范性文件（15%）、财政信息（15%）、行政审批信息（15%）、环境保护信息（15%）、政府信息公开工作年度报告（10%）、依申请公开（20%）。（八）2016年评估指标
2016年评估中，课题组根据《政府信息公开条例》、国务院办公厅《2016年政务公开工作要点》等的规定，设定了2016年的评估指标。
针对较大的市的评估指标包括8个部分：政府信息公开平台（10%）、规范性文件（15%）、行政审批信息（15%）、行政处罚信息（15%）、环境保护信息（15%）、棚户区改造信息（10%）、政府信息公开工作年度报告（5%）、依申请公开（15%）。
针对县级政府的评估指标包括8个部分：政府信息公开平台（10%）、规范性文件（15%）、行政审批信息（15%）、行政处罚信息（15%）、社会救助信息（10%）、教育信息（15%）、政府信息公开工作年度报告（5%）、依申请公开（15%）。五 评估方法
对政府透明度指数的评估过程中，课题组每年依据上述指标体系，分别对主动公开、依申请公开等的情况进行观察分析。采取观察和验证的方法，即浏览相关政府网站的有关栏目和信息，分析其信息公开状况，并就有关链接、检索系统、电话、电子邮件、信息公开申请提交系统等的有效性进行了实际验证。为了确保评估结果的客观、真实、有效，进行实际验证时，凡遇到验证失败的，课题组均会对有关事项进行多次验证，如链接无效、无法正常打开的，课题组均采用更换时间段、计算机、网络接入方式、浏览器程序等方式进行反复确认，仍旧不能打开的视为链接无效；进行电话验证的，凡电话占线、无人接听的，均另择工作时间进行多次拨打，经两个工作日仍无法接通的，视作电话无效。在提交政府信息公开申请方面，凡提供在线申请平台（包括电子邮件）的，均通过在线申请的方式验证，无此功能且允许提交申请的，均通过中国邮政快递（EMS）发送了书面申请。
政府透明度评估启动于2009年，当年评估时间为2009年11月9日至12月15日，2010年评估时间为10月22日至12月15日，2011年评估时间为3月15日至12月31日，2012年评估时间为3月5日至12月15日，2013年评估时间为3月5日至2014年1月23日，2014年评估时间为3月5日至12月31日，2015年评估时间为3月10日至12月31日，2016年评估时间为10月17日至12月31日。第二章2009年政府透明度指数评估一 总体情况
评估发现，政府网站已经成为地方政府公开政府信息的重要渠道。2009年评估的43个城市都有各自的市级政府门户网站，并均在网站醒目位置设有专门的政府信息公开平台，有的还建有专门的政府信息公开或者政务公开网站。各地方政府网站通过政府信息公开平台向公众主动公开了大量信息，涉及政府机构设置、机构职责、政策法规、办事依据和流程、政府管理最新动态等事项。
地方政府门户网站正成为地方对外集中办公和向公众提供信息的重要平台。绝大多数地方政府门户网站可直接链接到所属的各类机关、下属区县政府的网站。并且，绝大多数门户网站集中公开了市级政府及所属各类机关、下属区县政府乃至公用事业单位的各类信息，很多信息可以通过地方政府门户网站集中检索查询。
另外，绝大多数地方政府较为注重贯彻《政府信息公开条例》的有关规定。例如，按照《政府信息公开条例》的要求，在政府门户网站上设置了政府信息公开目录（没有本级政府目录的占所有网站的93.02%）、政府信息公开指南（有本级政府指南全文的占所有网站的72.09%）、依申请公开（有有效的依申请公开栏目的占88.37%）、政府信息公开工作年度报告（有专门的年度报告栏目的占74.42%）等栏目，编制了相应的内容等。
政府网站公开信息较为注重方便公众获取信息。评估发现，很多地方政府门户网站借助政府信息公开栏目，按照事项种类对各类政府信息进行归类，有的地方政府还按照所涉及的部门、文件类型等对文件进行多种分类，绝大多数信息都可以在线浏览、下载，并提供多种检索方式，方便公众检索信息。很多政府网站将涉及拆迁等重要事项的信息集中公布在专门的栏目中，有的还置于较为醒目的位置。尤其是很多地方政府的有关部门针对课题组的验证电话咨询、电子邮件咨询或者提交的政府信息公开申请，能够在法定期间或最短的时间之内作出正面的、积极的回应和答复。
但是，评估中也发现了一些问题。第一，政府门户网站运营尚存在一些问题，主要是网速慢，个别门户网站或者下属部门的网站经多次尝试仍无法正常打开，有的网站甚至还带有病毒。第二，一些政府门户网站履行《政府信息公开条例》规定的情况不好。有的政府网站没有提供政府信息公开目录，或者目录链接内容无法打开；有的没有提供政府信息公开指南，或者指南内容不全面；有的没有提供年度报告，或者报告内容流于形式，避重就轻。而且，有的政府网站理解《政府信息公开条例》内容有误，包括曲解《政府信息公开条例》规
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