作者：任钢建
出版社：知识产权出版社
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欠发达地区社会治理创新理论与实践试读：
作者简介
任钢建，山东高密人，1956年3月出生，西南大学教育学博士，教授，硕士生导师，贵州大学党委副书记，享受国务院特殊津贴专家，贵州省省管专家，贵州大学学术学科带头人，贵州省公共管理学会会长。长期从事教育学、行政管理学研究，近年来主持国家社科基金项目、全国教育科学规划项目、贵州省长基金项目、贵州省社科规划项目等18项，在国家和省级期刊上发表了30多篇论文，出版专著7部，主编教树2部，曾获贵州省哲学社科优秀成果二等奖、三等奖、中国人才学会科研二等奖、省教育厅社科三等奖等奖项。第一部分大数据时代的公共治理与社会治理体制机制创新大数据背景下的治理现代化：何以可能与何以可为？刘强强 石乾新贵州大学 公共管理学院 贵州，贵阳550025【摘要】大数据是后工业社会中信息爆炸式增长和网络计算技术迅速发展的结果。大数据时代深刻地改变着现代社会的生活方式和治理理念。我们需要思考的是大数据在推进国家治理现代化中起着什么作用，本文首先分析了治理语境下大数据的三种属性：数据—信息—资源属性，公平和民主属性，包容、公共和共享属性。基于此，大数据使治理现代化成为可能，主要表现在它对治理体系和治理能力的重塑、三种政府形态的塑造、公共服务和公共政策的创新。同时，实现大数据背景下治理现代化的可为方面表现在树立大数据治理理念、提升数据质量与保护数据隐私防止数据暴力和缩小数字鸿沟、完善支持大数据发展的支持环境。【关键词】大数据 治理现代化 理念 变革一、引言：大数据时代的战略回应和学术因应
2008年以来，“大数据”成为一个风靡全球的词汇，在互联网领域和信息技术行业得到广泛应用。2011年6月，美国麦肯锡研究所发布的《大数据：下一个创新、竞争和生产力的前沿》中指出了大数据是新时期的基本生活资料和市场要素，重要程度不亚于人力资本和物质资本，它将成为企业提高生产力与竞争力的重要方式和关键因素。2012年5月联合国“全球脉冲”计划发布的《大数据：机遇与挑战》报告阐释了大数据带来的机遇、挑战和应用领域。总之，大数据是继云计算、物联网之后涌起的一股革命性浪潮，它深刻影响和改变着人们生活的方方面面。展现在我们面前的大数据时代是“一个将数据当[1]作核心资产的时代，其数呈现战略化、资产化和社会化等特征”。
同时，世界各国对大数据时代的因应也做出了战略性思考和回应。奥巴马政府于2009年发布的《开放政府指令》中提出了“Data.gov”公众数据网站。2013年发布的《大数据研究和发展倡议》启动了“大数据发展计划”；同年5月，联邦政府发布了《数字政府战略》，致力于提供更好的“数字化”服务。澳大利亚政府于2012年发布了《澳大利亚公共服务信息与通信技术战略2012—2015》，强调公共机构应增强数据分析能力以便为提供更好服务和进行科学决策，2013年政府信息管理办事处成立了“大数据工作组”并启动了《公共服务大数据战略》制定工作。英国政府于2013年发布了《把握数据带来的机遇：英国数据能力战略》，目的在于促进英国在数据挖掘和骄傲、价值萃取中的世界领先地位，为英国公民、企业、学校和公共部门在信息经济中创造更多的受益。
上面国家对大数据战略回应的共同点在于：战略目标基本相同，通过战略规划推动本国大数据产业的发展；都具有明确的行动计划和[2]重点扶持项目；都划定了明确的管理机构和执行机构。中国的大数据发展也引起了广泛重视，中研普华撰写的《2013—2018年大数据行业深度分析及“十二五”发展规划指导报告》分析了大数据行业的市场规模、发展现状和投资前景。《国家中长期科技发展规划纲要2006—2020》和《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》中提出了支持海量数据存储、处理技术的研发和产业化。在2015年贵阳举办的“贵阳国际大数据产业博览会暨全球大数据时代贵阳峰会”上，组委会发表了《大数据贵阳宣言》，并进行了创时代的“互联网+”、数据开放与隐私保护、大数据与政府职能转型等主题论坛。
与此同时，大数据也不断影响着人们的生活方式和管理理念。尤其是在公共管理领域，它“有效集成信息资源的能力，将会为政府管[3]理理念和治理模式的转变，提供强大的技术支撑”。反映到学术界，大数据对社会科学具有深刻的影响力，王法辉通过地理信息系统（GIS）分析各种空间数据，并列举演示了在经济学、语言历史、社会犯罪学、公共卫生等方面的应用，旨在说明空间数据在社会科学和[4]公共政策研究中的价值。孟天广人分析了大数据对政治学方法创新和学科发展领域内至少有五大方面的独特价值：更便利、更廉价、更大规模的数据收集；数据分析学新方法的引入；定量与定性方法的整合；政治学与计算科学、信息科学等跨学科研究；数据民主化所推进[5]的政治知识平民化的传播与普及。
我们发现，大数据促使了一大批以“计算社会科学”为主的新型学科的兴起，它们都强调庞大的数据搜集处理、量化分析、科学决策等，但需要思考的是大数据对具体的地方公共治理带来什么变革性的影响？治理的语境下，大数据的内涵和属性是什么？大数据给国家治理现代带来什么样的机遇，使之成为可能？同时，大数据给国家治理现代化带来什么挑战，我们应对何以可为？二、公共治理语境下的大数据：概念与属性（一）治理与治理现代化
20世纪80年代以来，随着经济全球化和后现代社会哲学的提出，“治理”一词的内涵发生着巨大的变化，学界对其基本上达成的共识是它是一种区别传统政府统治的新型社会管理模式。迄今为止，学术界对治理理论的争论至今方兴未艾，但正如孙柏瑛所列举的一些核心要件得到了认同：第一，治理意味着政府组织不是唯一的治理主体，治理承担者扩展到政府以外的公私机构；第二，治理的权力运行方向发生变化，从单一向度自上而下的统治，转向上下互动、彼此协商的多元关系；第三，形成了多样化的社会网络组织，从事公共事务的共同治理；第四，政府治理策略和工具向适应治理模式要求的方向[6]改变。
党的十八届三中全会上明确将“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。反映到学术层面，对治理现代化的理解，可以着眼于以下三个方面：第一，国家治理体系。国家治理体系是涵盖政治、经济、社会、文化、生态和政党等多个领域以及基层、地方、国家乃至全球的多个层次，用以解决公共问题和进行公共服务的一套制度体系。第二，国家治理能力。国家治理能力是国家运用相关制度管理社会公共事务，使之相互协调、共同发展、促进进步的力量，是为实现国家治理的战略目标，分配社会价值并实现对社会有效控制和调节的能量及其作用的总称。第三，现代化。“现代化”一词从用来描述现代发生的社会和文化变迁现象，如R.Inlehart指出，现代化的进程与工业社会的进步带来了社会文化转型，即从物质主义的价值观转向后物质主义的价值观，这种转型会使民众越发渴求民主制度并在民主制度建立时予以[7]支持。俞可平认为改革开放就是一个现代化转型的过程，是整体性的社会变迁过程，经济上追求工业文明与市场经济、政治上实现民主[8]政治，文化上倡导的核心价值观是自由、平等和人的主体假设。总之，向现代化转型的核心就是追求人的解放、人权实现和人民福祉。
治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现，两者是一个紧密联系的整体。治理体系是治理能力得以实施的制度平台；治理能力是治理体系具体执行的体现。治理现代化是作为治理体系和治理能力的现代政治要素，不断的、连续的由低级向高级嬗变的过程，表现在一是国家治理体系更加完备、成熟和定性，包括一套系统的政治、经济、文化、社会、生态和政党治理体系；二是在这一体系之下，治理能力运用得更加有效、公平和透明。（二）大数据的内涵与治理属性
大数据最早应用于Apache org的开源项目Nutch，用来表大批量处理或分析网络产生的大量数据集。高德纳咨询公司认为大数据是大容量、高速度和形式化的信息资产，它需要低成本的、形式创新的信息处理和辅助决策。Gartner发布的大数据白皮书认为大数据不是一项单一技术，而是一个概念，一套技术。META Group分析员Doug Laney在一篇研究报告中提出了大数据“3V”特征，分别是反映量级巨大的规模属性（Volumn）；反映大数据内容的多样性（Variety）；[9]体现大数据生产和增长速度的高速性（Velocity）。在此基础上，有的学者加入了两个“V”，即价值性（Value）和真实性（Veracity）。总之，大数据是在后工业化进程中出现的一种新的社会现象，也是信息技术快速发展的必然结果，它不仅是各种海量数据获取、存储、分析、利用过程，更是对人们生活和思维方式、管理理念和的变革和重塑。
在治理语境下，大数据的治理属性表现在以下几方面：
首先，数据—信息—资源属性。第一，从数据方面来看，它在形式上包括了文本、图片、视频、音频、社交网络信息等结构化、非结构化数据；在存储单位上经历了比特、字节、千字节、兆、吉、太、拍、艾、佑、诺、刀的转变。第二，从信息方面来看，它包含了信息管理的各个环节，即信息的采集与预处理、存储与管理、分析与挖掘、数据的可视化分析等。第三，从资源方面来看，“大数据是一类能反[10]映物质世界和精神世界运动状态和状态变化的信息资源”，它是一种重要的战略资源。总之，从“数据本位”到“信息管理”再到“管理资源”的连贯性视角分析，它是蕴藏巨大收益的战略性资本和可投资资源。
其次，公平和民主属性。大数据首先塑造着新信息时代的政治现象和治理活动，它将政治现象和治理活动场域拓展到虚拟空间，同时也改造着政府、公民、政党等政治行为主体的行为模式及其关系。第一，从公平性方面看，每个政治主体和治理主体都是数据的发生源和联系纽带，“它们都在特定的数据空间内赋予一定的数字身份，有独[11]一无二的数据信息”。网络与数据的深度融合给行动者提供也一个公平的舞台，它们可以自由公平的以数据化的方式表达自身利益、行为、思想、情感需求。第二，从民主性方面看，德克尔（Paul T.Decker）将之视为“颠覆性创新”，认为它带来了“数据的民主化”，为研究者提供了新的机会，有助于推动更高效、更具创新性和[12]更透明的政府建设。数据、信息和技术的变革与创新重新塑造着当今公共部门，使政府职能转型和组织重组具有现代化和人性化，使政府与社会、政府与市场的关系更加紧密化和民主化，使公共决策和公共服务供给更加科学化和民主化。
最后，社会价值属性。对海量数据的生成、分析、存储、检索和消费构成了大数据生态系统，在系统内的每一环节通过大数据技术融合社会应用，正在催生着多种社会价值的形成。一是包容性。表现为大数据给弱势群体提供数据平台和安全网络，最大限度的让经济社会福利实现普通民众共享，从而减轻政治冲突和降低社会制度的脆弱性。二是公共性和共享性。从某种程度上而言，大数据具有公共性，其本质上是一种公共价值的以数据资源的形式生成、分析、分配和消费的过程，同时这也是一种公共性和建立在其基础上的共享性叠加的过程。
总之，在公共治理语境下，从数据本身来看具有数据—信息—资源属性，从政治空间来看具有公平性和民主属性，从社会价值层面来看具有包容性、公共性和共享性（见图1）。图1 治理语境下的大数据属性三、大数据时代治理现代化：何以可能
在传统向现代再向后现代转变过程中，公共领域和私人领域的界限逐渐模糊，大数据成为人们获得新的认识、创造新的价值源泉，是改变市场、组织结构，以及政府与公民关系的方法。大数据提供了许多机遇，使国家治理现代化成为可能，主要表现在以下几方面：重塑政府治理和治理体系、重塑政府形态、公共服务和公共政策优化等方面。（一）治理体系与治理能力的重塑
首先，大数据对国家治理体系的塑造主要表现在：第一，每个治理主体在数据环境中享有平等的机会，它们在价值表达和工具使用上实现了话语权的平等。每个主体的“数据身份”使之有开放的意识、[1]包容的心态、科学的态度、关联的思考和深度的分析等理念，同时也使它们紧密地联系在一起，打破了传统的“中心——边缘”主体结构和“控制——命令”关系，实现治理体系中“去中心化”的效果。第二，大数据环境下动态化的信息数据来源于政治、经济、社会、文化、生态和政党等领域的各项事务，这些数据以结构化或非结构化的方式精确的、动态的反映客观现实，并且大样本的数据信息使事物之间的相关关系呈现出“规律化”态势，有利于更加精确的分析和预测。第三，治理体系和制度的安排来源于政府、社会、市场和民众的理性选择，是它们进行复杂交易和动态博弈的结果。源于治理场域的大数据能反映出各主体的利益、信仰和价值的偏好，在数据生成、交易和消费过程中促使治理制度走向理性规范化，并与治理生态相互协调。
其次，大数据对治理能力现代化的重塑主要表现在：第一，从治理能力系统方面来看，大数据语境下国家治理能力的形成由被动式的单一权威和自上而下结构转向自由平等和参与协商的主动式；国家治理能力结构因公民重构的市场能力和社会能力而得到优化；国家治理能力的效用得到最佳提升和发挥；国家治理能力发展得到有效拓展并[13]以价值和资源支持。第二，从国家治理能力的内容上看，大数据提升国家的指挥决策水平、提升国家公共服务能力、提升国家腐败防[14]止水平、提升国家风险治理能力。大数据技术的应用，使国家治理能力的内容更为具象化和精细化，社会数据的差异需要政府从中挖掘复杂的公共需求、发现公共问题，使治理能力的内容呈现出越来越细化具体的趋势。第三，从治理能力创新上来看，作为技术、工具和理念的大数据通过信息网络技术使治理能力趋于现代化，如云计算和GIS空间数据分析使城市治理形态发生巨大变化，诞生了智慧城市。总之，大数据以全新的方式和理念塑造着国家治理能力体系（图2），使之成为可能。图2 大数据在治理能力现代化方面的作用（二）政府形态的重塑
政府是社会治理的核心，大数据作为一种新的工具和理念，对建构面向现代化治理的政府形态具有至关重要的作用，其中新的政府形态包括服务型政府、智慧政府和无缝隙政府（见图3）。图3 大数据重塑的三种政府形态
1．服务型政府
从国家与社会关系演变的历时性维度可以将政府形态梳理为“统治型政府”“管理型政府”和“服务型政府”。服务型政府是新公共行政和新公共服务理念下的一种以公民需求为导向、强调社会正义公平、关注公民权利的政府形态。服务型政府职能结构的重心在于社会服务、关键在于提倡公民参与，以及政府于公民的平等合作关系等。大数据对服务型政府建构表现在：第一，大数据及社会化媒体工具推动政府与公众对话，并为社会各方参与政府制定和实施提供机会，以实现民主参与。第二，大数据采用集体智慧提升公共服务质量、交付和响应能力，由政府与公民公共共同开发、设计、提升公共服务，推动公共服务的供给者和使用者形成合作伙伴关系。第三，数据驱动与技术支持形成的公共关系，能使政府公共服务供给更具透明性、回应性和适应性。
2．无缝隙政府
20世纪80年代以来，西方国家兴起的新公共管理运动所倡导的[15]企业化、部门化管理造成了碎片化、“鸽笼”式割裂的行政问题。在此背景下，林登在“无界限组织”理论基础上提出了“无缝隙政府”概念。无缝隙政府的使命是“打破传统部门界限和功能分割的局面，整合政府所有的部门、人员和其他资源，以单一界面为公众提供[16]优质高效的信息和服务”。大数据对无缝隙政府形态的塑造表现在：第一，作为“公共部门再造指南”的“无缝隙政府”改革领域和实践逐渐扩展和深化，其中大数据推动的电子政务建设将各部门、各行业根据不同需求的、各自为政的分散工作状态，发展到跨部门、跨业务的应用系统、跨领域的数据集合，再发展以数据为中心和是实现数据分享的无缝隙政府状态。第二，大数据作为有用的资源，在组织形式和组织流程再造中发挥着重要作用，它可以打破“条块分割”和“工序分割”的碎片化状态，有效弥合组之间、业务间和行业间的“缝隙”。
3．智慧政府
智慧政府是通过植入城市物体的智能化传感器形成物联网，实现对物理城市的全面感知；利用云计算，对感知技术进行智能处理和分析，实现对城市需求的智能化支持；通过人与物的智慧链接，实现城[17]市“智商”和“情商”的同步提高。“智慧”代表对政府对公共事务的迅速、灵活、正确的理解和处理能力，智慧政府的建构应以用户需求为导向，通过实时透彻感知社会需求，做出迅速反应，及时改进服务短板，主动为社会提供便捷、精确、高效的服务，提升公共服务的能力和水平。大数据对智慧政府的塑造表现在：第一，大数据是智慧政府门户建设的基础，通过对社会数据的深度挖掘与多维剖析，使政府网上公共服务更加精确、便捷和贴近公众需要，使政府服务能力得到有效提升，形成政民融合、互动的互联网治理新格局。第二，大数据在智慧政府建设内容方面主要表现为以精确感知用户需求来创建智慧感知；以有效组织服务供给创建智慧网站；以提高网上响应能力形成智慧推送；以动态管理服务绩效创建智慧测评；以支持可视化的决策形成智慧决策。（三）公共服务体制的创新
公共服务是现代政府的核心职能，广义上的公共服务与私人服务相对应，即在市场失灵的领域，政府为满足社会需要而提供的公共产品和服务的总称；狭义上的公共服务包括公共卫生、公共教育、环境保护、科学研究、就业服务、社会保障等方面。公共服务体制是公共服务的主体关系、组织建构、权责配置和运行机制，即解决公共服务[18]的供给主体、供给方式和各级政府权责分工等问题。
但目前公共服务的体制机制不健全是中国公共服务面临的主要困境，表现在：一是公共服务供需矛盾凸显，表现为供不应求、供非所求、供不合求等现象，由于公共需求差异性的存在，在现有政府供给导向型的基本供给模式下，政府供给与公众需求的结构失衡问题日益凸显。二是公共服务发展不均衡。目前公共服务的不均衡主要集中在供需不均等、城乡不均等、区域不均等和群体间不均等。三是基层公共服务出现空心化、碎片化和内卷化现象，空心化是基层公共服务供给匮缺或根本没有供给；碎片化是公共服务供给条块分割、缺乏整体性和连贯性等；内卷化是外部公共资源输入的过程中被地方利益集团“捕获”，有失公平和正义的价值追求。
大数据使以上问题有效解决成为可能，在公共服务体制的创新方面主要表现在：第一，大数据帮助建立公共服务的信息共享机制和服务平台，解决供需矛盾和公共服务发展不均衡问题。它是在一定网络组织基础上，依靠数据信息和媒体网络将资源集成一体形成综合服务平台，作用主要表现为增进信息沟通、提供技术支持、提供管理咨询和政策法律服务等。第二，大数据等有效发现公众需求与偏好，同时大数据的信息、内容和情感分析能获知公众对公共服务的感知和态度，为公共决策提供参考。如郑瑞强等认为大数据对扶贫工作带来了创新：精准扶贫、供需对接、整合扶贫资源，普惠式扶贫向适度竞争式扶贫[19]转变。第三，大数据进一步推进公共服务社会化和市场化；吸引多元化主体，提高社会组织和市场组织的公共服务参与能力；并形成开放透明的监督体系和问责机制。（四）政策过程与政策分析的创新
公共政策活动伴随着人类社会发展的始终，但作为一门独立的学科才是20世纪50年代的事。拉斯威尔于1951年主编的《政策科学》一书建构一门强调“问题导向、情景关系、方法多元”的以实现人类[20]尊严为追求的新兴学科，他认为公共政策是包含目标、价值与实践的计划方案。总之，公共政策是“国家机关、政党和其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，是一系列谋略、法令、措施、办法、方[21]法、条例等的总称”。
政策过程（Policy Process）理论是拉斯威尔——德洛尔研究传统中的主要内容，它关注于政策过程的知识。拉斯威尔将政策过程划分为7个阶段：情报、建议、制定、试用、行使、评价和终止；安德森简化为5个阶段：政策议程、政策制定、政策选择、政策执行和政策评估。尽管政策过程理论被以后的学者揶揄为“教科书式的政策过[22]程”和“启发性的阶段过程论”，但它帮我们理解政策过程提供了一个有益视角。政策分析（Policy Analysis）是20世纪80年代以来对“政策科学”范式反思和批判的基础上提出的一种新范式，其实质是“强调知识的应用性，通过各种研究方法和论证方法产生并转换政[23]策相关信息，以便政治组织解决政治问题”，即是分析以政策问题为中心，以政策过程为线索，以民主为依归，以倡导交流为目的的质[24]疑性的、能动性的政策知识和主张的创造活动。
大数据之于政策过程和政策分析的作用表现在：第一，公共政策是对社会价值的权威性分配，大数据能有效捕捉社会对政策的需求偏好和民意信息，从而使“价值”的分配更具有针对性和有效性。第二，大数据在提高政策描述和强化政策预测能力方面具有强大潜力，借助于大数据技术，个体、城市、国家层面以及群体数据，尤其是大规模的时间序列数据的实时捕获成为可能，会使研究者对公共政策的描述和评估在时间和空间上变得更为丰富。第三，大数据在政策过程的每一个环节都发挥着重要作用，政策情报的收集更加丰富有效、政府能够有效识别社会问题并使之转化为政策问题、制定过程更加透明和民主、政策方案多元使执行更具有选择性、政策实行更加彻底有效、政策评估更加全面科学。第四，对于公共政策的学科发展而言，大数据可能会有效弥合“政策科学”和“政策分析”两大范式之间的张力，结合各种政策框架和理论，完善和发展拉斯威尔强调的“问题导向、情景关系、方法多元”的以实现人类尊严和提高人类福祉的伟大政策学科体系。四、大数据时代治理现代化：何以可为
直面大数据，它确实给国际治理现代化带来了诸多机遇，同时，大数据也带来了诸多挑战，比如数据暴力和数据鸿沟、数据隐私的泄漏、数据质量难以保证等。在大数据带来挑战同时，我们需要思考的是推进治理现代化应何以可为？（一）树立大数据治理理念
大数据时代的到来及其对国家治理能力建设的影响决定了国家治理主体必须在思想观念上跟上时代的步伐，积极树立以大数据治理理念。第一，治理主体对大数据要有全面的认识清和晰的定位，大数据不是简单的大数据集中，而是依托“数据库群”进行大量小信息的获取、加工、整合、存储、使用的价值资源。基于此，大数据治理理念主要表现在工具应用和价值共享层面。大数据的应用理念主要表现在“采、用、享、碰、推、嵌”“六字诀”，“采、用、享”是第一次信息革命时期的数据应用和系统建设，“碰、推、嵌”是第二次信息革命[25]时期的数据智能应用。第二，推进各级政府机构的大数据理念更新工作和提升多元参与主体的信息素养水平。政府应增强大数据意识，并以此为契机推进政府机构和行政体制改革，在推进信息公开的过程中盘活对自身治理实践有参考价值的各类数据资源，形成以数据为支撑的国家和地方治理决策导向；加强对多元参与主体的数据素养教育工作、增强其数据意识和信息处理能力，和政府一道做好国家治理进程中的数据管理和信息分析工作。（二）提升数据质量与保护数据隐私
没有高质量和价值的“真数据”，任何形式的数据汇集和分析都没有意义，也无法得到成功决策。在治理视域下，提升大数据治理的可为途径表现为：第一，通过数据来源跟踪其发出者，并结合发出者所处的经济社会环境对其进行初步分析，形成初步的数据预期。第二，利用网络技术和信息工具对大数据进行预处理，进行多层次的自动化处理和分批次的比较分析，从而过滤掉虚假数据。第三，完善大数据的计算环境和通道网络环境，降低在计算过程中出现的计算障碍、语言障碍和物理障碍等。第四，数据管理机构应制定专门的数据标准和数据管理制度，规范数据管理流程、清理网格数据、去除重复数据、删除无效数据、核实缺失数据，建立数据救助机制，从制度层面保证数据质量。
数据隐私泄漏问题广泛存在于个人、企业和政府等主体层面。提高数据忧患意识、确保数据安全可以通过以下做法实现：第一，政府是应用公共数据的治理主体，必须建立“数据清单”制度，比如对涉及解决公共问题和制定公共政策的相关数据要列出详细清单，规范数据的收集渠道和方式。第二，建立认证和授权机制，在数据消费过程中认证可以包括消息认证、身份认证和认证协议等，或通过授权的方式授予某认证主体获得使用数据的许可和权利；进行数据加密和建立网络数据信誉机制。第三，清晰的界定好数据产权和完善法律制度，建立完善的数据市场交易体制；将数据保护纳入到国家战略资源的保护和规划范畴，并完善隐私保护的相关立法；加强对个人隐私的技术保护和完善数据信息行业的自律和监督机制。（三）防止数据暴力和缩小数字鸿沟
人们对大数据时代的一个感性描述是：在大数据时代，人类第一次从技术上实现了话语权的平等，由于这一革命性的跨越，以往被限制、曲解和埋没的人民群众的意见和认识突然迸发出来。但我们需要对大数据时代的冷静思考的是，在全球化背景下它能否打破“中心—边缘”的治理格局，相反，在“中心—边缘”格局未打破的条件下，大数据会成为控制民意、控制边缘国家的新技术，让集权获得更大的社会控制量，从而形成数据暴力。对于数据暴力和数据霸权的防止，我们寄希望于两点：一是打破工业革命以来建立的以信息加工和数据统计为核心的线性思维模式，以及打破在这种思维模式下的“中心—边缘”结构中的控制思路和体系。二是政府应该转变观念，促进大数据时代权力的多元化发展，向社会、市场和下级政府下放相应的权力；普通网民和社会主体应该有数据权利意识，积极地投身于对公共数据的监督过程中。
数字鸿沟是一个近几年来人们普遍关注的公共问题，即先进技术成果不为社会公众公平的分享，造成了“富者越富、贫者越贫”的差异现象。数字鸿沟其实质是社会中“某些群体在信息可及性方面遭到[26]不合伦理和得不到辩护的排除”，它涉及信息技术及其数据服务、通讯和信息可及性方面的失衡关系，在全球或各国贫富之间、男女之间信息可及的不平等与不公正。缩小数字鸿沟对于治理现代具有重要作用，可以通过以下措施来实现：树立正确的大数据观念，理性消除数据鸿沟，做到加强核心数据的技术研发和科研支持、加强信息化和数据化的推进制度建设、调整数据产业结构和提高信息化程度。此外，还要鼓励企业积极参与，发挥企业在消除数字鸿沟中的积极作用，加强数据人才的培养和计算机网络知识的普及。（四）完善支持大数据发展的支持环境
舍恩伯格在《大数据时代：生活、工作与思维的大革命》一书中把大数据看作是思维革命和社会革命的标志，并认为“如果不认可或者抗拒大数据时代，一个人可能会失去生命，一个国家可能会失去未[27]来”。尽管舍恩伯格的话语有点夸张，但大数据已经有意无意地改变着我们的生活方式和重新塑造着社会治理理念。基于此，世界许多发达国家将之视为一项新型的资源、信息、工具和理念，并做好了国家长期的政策准备和战略回应，将大数据发展上升到国家战略高度。作为正在向现代化转型的中国，大数据带来的影响无疑是深刻的，对此，我们需要期待着国家在推动大数据发展过程的作用，并予以切实的政策关怀。第一，政府必须定位清楚自身在大数据发展过程中扮演的角色和职责，需要设置顶层机构进行全方位的组织资源统筹；完善大数据立法，规范数据捕获、采用、存储、分析、交换和消费等行为；建立大数据的信息支持和服务体系；政府开放共享数据并重视文化资源管理等。第二，对发展大数据予以的政策关怀是：进入产业价值链高端，实现企业和公共部门核心技术创新；根据社会需求和市场环境，进行统筹规划，推进“数据强国”战略的形成。第三，完善大数据发展的相关支持环境，加快高端人才的培养和支撑硬件的建设，加大电子政务的开放力度。五、结语：一项新的治理愿景
大数据是近几年来伴随着信息数据爆炸式增长和网络计算技术迅速发展而兴起的一个新型概念。把视角聚焦于工业化向后工业化、传统向现代转型的这一历史过程中，大数据从人们的生活观念、生产方式、思维方式和管理观念等方面瓦解和形塑着这一过程。大数据使治理现代成为可能，展现在我们面前的一项新的治理愿景是政府与社会、市场的关系在大数据环境中表现得更加和谐；网络关系中的大数据信息能够精确反映出民众的利益诉求和价值偏好，有利于公共部门的政策制定；大数据催生出适应治理现代化的政府形态，如服务型政府、无缝隙政府、数字政府、智能政府等；作为社会价值分配的公共政策和公共服务更加科学化、精准化和理性化；大数据治理的领域不断扩展，并产生新的智慧领域和状态，如智慧城市、智慧交通、网络教育和数据办公等。
我们需要客观的审视大数据本身，它带来的挑战同样存在于当今社会的各个方面，如数据暴力、数据鸿沟、数据泄密等问题会影响着未来治理的成败。但无论如何，大数据时代已经到来，我们必须正确地使用大数据的资源、工具、思维和理念来提高人民福祉和实现人类尊严。同时，我们还应对大数据背景下社会学科的发展寄予深切的学术关怀，它催生出了以“计算社会科学”为主的许多学科分支，其核心是大样本的数据采集和分析，如政策预算更加准确、社会问题研究更加实证等，许多学者也希望大数据能对社会科学带来革命性的变化，使实证和规范相统一，产生一种新的学科范式。总之，大数据面向未来的社会科学的作用和影响，我们拭目以待。参考文献
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[27]舍恩伯格，库克耶．大数据时代：生活、工作与思维的大革命[M].杭州：浙江人民出版社，2013.大数据在国家治理中的作用探究南豪峰贵阳学院 社会管理学院 贵州，贵阳550000【摘要】国家治理是十八大确立的重要议题，十八大五中全会又提出实施网络强国战略，实施“互联网+”行动计划，发展分享经济，实施国家大数据战略。本研究在对大数据的发展历程进行陈述，对治理、国家治理、国家治理体系和国家治理能力等概念辨析之后，提出大数据能够通过开放数据和数据整合、建立以数据驱动为基础的决策体系和提高公共服务的效率三个方面在国家治理中起到作用。【关键词】大数据 国家治理 作用一、大数据的概念及其发展历程（一）大数据的定义
迄今为止有关大数据的定义还处于争论之中，维基百科给出的定义是，“大数据（Big data或Megadata），或称巨量数据、海量数据，指的是所涉及的数据量规模巨大到无法通过人工，在合理时间内达到截取、管理、处理、并整理成为人类所能解读的信息”。这是从数量的级别（PB或ZB）来定义大数据，主要讲的是数据量之大使得用常规的数据分析技术无法处理。另外一种讲法是从数据的特性来定义大数据，埃德·顿姆比尔（Edd Dumbill）认为：大数据有大量[1]（Volume）、高速（Velocity）与多样（Variety）的特征。后来又加了一个特征，国际数据公司（International Data Corporation，IDC）认为：大数据应当具有价值性（Value），而IB，等认为大数据必然具有真实性（Veracity），这样IDC和IB，的说法选择1个V加上前面的3V，合起来就被称为4V，这是学术界广泛采用的说法。（二）大数据的发展历程
最早运用大数据这一术语的是著名未来学家阿尔文·托夫勒，在其20世纪80年代出版的《第三次浪潮》一书中称赞大数据是“第三次浪潮的华彩乐章”。英国著名的大数据研究学者维克托·迈尔-舍恩伯格（Viktor Mayer-Schönberger）及肯尼斯·库克耶（Kenneth Cukier）在其合著的《大数据时代：生活、工作与思维的大变革》一书中开篇讲到了Google用搜索记录预测流感爆发的经典案例，并评论说这是“以一种前所未有的方式，通过对海量数据进行分析获得由[2]巨大价值的产品和服务，或深刻的洞见。”这一流感预测案例和沃尔玛的“啤酒+尿不湿”的组合营销案例成为大数据传播的最为广知[3]的两个案例。2008年Nature也出了大数据专刊。2010年英国《经济学家》（The Economist）看“The data deluge”一文，分析了健康管[4]理、在线广告和政府管理带来的数据剧增，以及面临的风险。大数据日益引起人们的关注。《科学》（Science）于2011年也推出了[5]“Dealing data online”专刊，说明大数据对于科学研究的重要性。麦肯锡全球研究院（MGI）2011年5月发表“Big data:The next [6]frontier for innovation, competition and producticity”。2012年3月美国国家科学基金会发布报告“Big data research and development initiative”，涉及环境、健康、应急管理、研究范式转变、大数据研究[7]和发展的管理等方面的内容。2012年世界经济论坛发布了“Big data, big impact:New possibilities for international development”，从金融服务、健康、教育、农业等领域分析了大数据给世界经济带来的发展机会。
国内关于大数据的概念大多引用美国学者的观点，徐子沛的《大数据：正在到来的数据革命》一书最先对美国数据运用的历史进行解读，对国民进行了大数据方面知识的普及，其最近出版了《数据之巅》一书，着重强调数据文化。随后国内出版并翻译了一批大数据方面的著作，比如埃里克·托普（Eric Topol）的《颠覆医疗：大数据时代的个人健康革命》、李军的《大数据：从海量到精准》、阿里巴巴副总裁车品觉的《决战大数据：驾驭未来商业的利器》等几十本图书。
这些国内外的开创性研究，通过互联网和传统媒体传播开来，使得学术界和普通民众日益认识到大数据的重要性。二、国家治理的概念及其主要内容（一）治理的概念
唐亚林在《国家治理在中国的登场及其方法论价值》一文中，比[8]较详细阐述了“治理”这一概念的流变。“治理”这个词汇“governance”来源于拉丁文的“gouvernail”，原意是掌舵、引导和[9]操纵。“gouverne”（指导、指引）、“gouvernement”（统治、政府）、“gouvernance”（治理）这三个词有同样的词源，表示主导、驾驭某事物。“gouvernail”的意思是船舵，后来引申出“选择航向，以及根据不断变化的自然环境持续调整修正”等意思。后来“gouvernement”的意思逐渐确定了下来，它的含义“统治的思想与等级化的权力、垂直和自上而下的指挥关系，以及以整齐划一的方式[10]推行的意志等，与对国家整体性的思考紧密相关。”
治理概念在20世纪八九十年代之后，逐渐流行了起来，不同的学者和机构具有不同的解释。世界银行给出的定义是，“治理是利用[11]机构资源和政治权威管理社会问题与事务的实践。”联合国发展计划署认为“治理是基于法律规则和正义、平等的高效系统的公共管理框架，贯穿于管理和被管理的整个过程，它要求建立可持续的体系，[12]赋权于人民，使其成为整个过程的支配者。”全球治理委员会对治理的界定是“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多[13]方式的总和。”美国学者麦科迪（McCurdy）曾在著作中把公共管理等同为治理，是一门致力于寻找管理政府和公共事务之最佳途径的学问。按照韦氏百科对治理的定义，治理指的就是统治与控制（Governance Broadly Refers to Rule and Control）。
无论学者们对于治理的定义有何不同，关于“治理”相对于“统治”和“管理”的特征的认识还是比较一致的。比如治理的主体从一元走向多元；治理的结构从垂直型走向扁平化，即从科层制的垂直治理结构向扁平化的网络治理结构转型；治理的运作机制从垄断走向竞争，即在公共产品与公共服务的提供方面，打破政府一家垄断的局面，[14]引入竞争机制，实行社会化与市场化改革。（二）国家治理体系和国家治理能力
习近平总书记曾经在一次讲话中阐述了国家治理体系和国家治理能力，他说“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”“国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”“国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体[15]系的效能”。习近平总书记这三句话的表述非常清晰，特别是讲到了国家治理体系和国家治理能力之间的关系是相辅相成的，是一个有机整体。
学术界也对国家治理体系和国家治理能力进行了一系列的研究和阐述。比如胡鞍钢在《中国国家治理现代化的特征与方向》一文中指[16]出，国家治理体系是国家实施国家治理目标的基本制度体系。具体到中国实际而言，它包括三个方面的制度体系：一是国家法律制度体系，这是国家和社会根本的制度，主要包括宪法、法律、行政法规、地方法规、行政规章等。二是党的制度体系。三是社会的制度体系。这包括政治协商制度和基层自治制度体系。国家治理能力就是国家实现国家治理目标的实际能力，是国家制度执行能力的集中体现。具体到中国实际而言，它应当包括三方面的能力：一是国家机构履职能力。这主要是指国家政权的机构履行自己的法定职责能力，实现国家目标的能力。二是人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力。三是国家制度的建构和自我更新能力。这主要是指国家对于国家治理制度的建设与变革的能力。[17]
王绍光教授则重点探讨了研究国家治理能力，他援引政治学家迈克尔·曼在20世纪八九十年代出版的《社会权力的来源》两卷著作，将权力分为“专断性国家权力”和“基础性国家权力”两种类型，王绍光教授将基础性国家权力视为基础性国家能力，并提出了八种基础性国家能力——强制能力、汲取能力、濡化能力、国家认证能力、管制能力、统领能力、再分配能力、吸纳和整合的能力。对于这八种能力，王绍光教授做了总结，“这八项基础能力又可以进一步分类，前三项是近代国家的基本能力（强制、汲取、濡化），近代国家笔者指的是20世纪50年代以前的国家，他们都必须具备这三项能力，少一个就是一个失效、失败的国家；中间四项（认证、规管、统领和再分配），笔者把它叫作现代国家的基础能力。20世纪50年代以后的政府，如果在这四方面能力不足，治国理政就会困难重重。最后一项（吸纳与整合），笔者把它叫作民主国家的基础。”“没有必要的国家基本制度建设，就没有基础性的国家能力，就谈不上国家治理，而这八项是非常重要的，是最基础的。”王绍光教授的国家基础能力说可谓切中肯綮，没有工具怎能达到目的。
张长东在《国家治理能力现代化研究——基于国家能力理论视[18]角》一文中，从国家能力的角度来分析国家治理能力，在援引了阿尔蒙德和鲍威尔、亨廷顿、西达·斯考切波、国家社会关系理论的代表人物米格代尔等人的观点之后，认为现代化的治理能力至少包含以下四个特征：①能力强大（以税收提取能力为代表但不局限于此的）；②国家、市场、社会共治且相互赋权，这是现代治理能力的本质属性；③能力的多元化及各种能力间的协调发展而非相互冲突；④基于制度化和法治化，这是实现前面二者的前提。
学术界对于国家治理体系和国家治理能力的探讨，极大地丰富了人们的认识，毫无疑问，国家治理体系建设成为我国实现两个一百年目标的重要保证。三、大数据在国家治理中的作用
加州伯克利统计系教授，美国国家科学院院士Leo Breiman在1994年加州伯克利统计系毕业典礼上的讲话《25年后的统计系会是什么样？》中说，“要知道何去何从，我们必须清楚自己真正所擅长的是什么。统计的核心是什么？需要我们是一流的数学家吗？几乎不用。那是什么呢？成为收集信息，分析信息，并得出结论的专家！这才是我们真正所擅长的。所以我认为，这正是我们统计学家应有的定位，我们的身份危机才会到解决。”那么大数据的本质是什么？是数据量大吗？本研究认为大数据方法本质上是一种数据收集、数据分析、并以之为基础进行决策的技术。大数据在国家治理中的应用，也主要体现在这种方法的应用。概括起来，有如下几个方面的应用。（一）数据开放和数据整合
最近十几年英美和西欧国家，兴起了一股数据开放的热潮，更多的政府部门的数据被公布出来，进而挖掘其价值。我国当下的交通、医疗、卫生、就业、社保、地理、文化、教育、科技、资源、农业、环境、金融、质量、统计、气象、海洋、企业登记监管等民生保障服务相关领域都有各自的数据，形成了信息孤岛（是指由于数据标准等原因，造成不同信息系统之间的数据无法兼容，从而形成了一个个的“孤岛”），这些孤岛之间有必要进行开放和整合。如果有可能的话，进一步和百度、阿里、京东和腾讯等互联网巨头的数据和平台进行整合。国务院下发的《关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》也提出“加强顶层设计和统筹规划，明确各部门数据共享的范围边界和使用方式，厘清各部门数据管理及共享的义务和权利，依托政府数据统一共享交换平台，大力推进国家人口基础信息库、法人单位信息资源库、自然资源和空间地理基础信息库等国家基础数据资源，以及金税、金关、金财、金盾、金宏、金保、金土、金农、金水、金质等信息系统跨部门、跨区域共享。加快各地区、各部门、各有关企事业单位及社会组织信用信息系统的互联互通和信息共享。”（二）建立以数据驱动为基础的决策体系
没有调查就没有发言权，很大程度上讲的就是正确的决策是以调查研究为基础的。政策科学讲政策的制定，也特别强调调查。而大数据方法就能使得决策的基础更为牢固。
欧阳康教授指出，将多种来源的数据按照统一的定义和格式整合起来，以主题（如政治、社会、法制、行政等）为目标，建立以分析为主要功能的数据仓库，是让各种数据转化为有利于治理决策和战略规划知识的最基础也最关键的一步。只有建立统一的数据仓库，才便于对不同地区、不同部门的治理能力进行横向比较以及沿时间轴进行纵向深入研究，让连续检测、分析、计划、决策成为可能，使得数据[19]的潜在价值得到最大限度发挥。
除了这些之外，还有很多可用于政府决策的大数据方法和技术。依据互联网上的文本做出大数据分析是当下舆情监督机构广泛采用的技术。比如人民网舆情检测室就通过爬虫软件对传统媒体网络版、网站新闻、BBS、博客、微博等内容进行抓取，进而进行统计和分析，形成舆情监测分析报告。这已经形成了一个产业，国内就有十几种网络舆情分析软件。通过这些舆情的分析，能够很好地把握民众的诉求和反应，为决策制定确定依据。（三）提高公共服务的效率
浙江大学学生因火车票丢失被要求补全票而起诉昆明铁路局的事件被炒得沸沸扬扬的，也不能完全怪铁路部门不作为，很大程度上是缺乏基于大数据的管理模式。如果列车乘务员有一个移动终端能够和铁路总公司12306购票的数据库相关联，就能够解决这一问题。再比如当下的办证难问题，社会管理的很多问题，都可以通过大数据，将诸多的信息孤岛关联起来，进一步提高公共服务的效率。
国务院下发的《关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》也提出“加快建立公民、法人和其他组织统一社会信用代码制度，依托全国统一的信用信息共享交换平台，建设企业信用信息公示系统和‘信用中国’网站，共享整合各地区、各领域信用信息，为社会公众提供查询注册登记、行政许可、行政处罚等各类信用信息的一站式服务。在全面实行工商营业执照、组织机构代码证和税务登记证‘三证合一’‘一照一码’登记制度改革中，积极运用大数据手段，简化办理程序。建立项目并联审批平台，形成网上审批大数据资源库，实现跨部门、跨层级项目审批、核准、备案的统一受理、同步审查、信息共享、透明公开。”可以看出，通过大数据技术，实现诸多的信息共享，进而提升公共服务的水平，这是大数据在国家治理中运用的重要体现。参考文献
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