作者：高培勇
出版社：中国财政经济出版社
格式: AZW3, DOCX, EPUB, MOBI, PDF, TXT
新型城市化背景下的住房保障试读：
前言
（一）屈指算来，这已是我们所完成的第十本中国财政政策报告了。
从2003年起，按照每年一本的频率，我们先后推出了《中国：启动新一轮税制改革》、《科学发展观：引领中国财政政策新思路》、《走向“共赢”的中国多级财政》、《为中国公共财政建设“勾画”路线图》、《财政与民生》、《实行全口径预算管理》、《“十二五”时期的中国财税改革》、《个人所得税：迈出走向“综合与分类相结合”的脚步》，以及读者面前的这本《新型城市化背景下的住房保障》等十本不同论题的政策报告。一项工作，始终紧扣时代脉搏和改革主题，始终围绕着每一年度党和国家着力推进的财政大事而展开，能够坚持做下来，持之以恒，从未懈怠，的确是件不那么容易的事情。
与以往有所不同，今年的政策报告是第一次以中国社会科学院财经战略研究院，而不是其前身——中国社会科学院财政与贸易经济研究所——的名义对外发布。这是因为，从去年12月29日起，作为中国社会科学院实施哲学社会科学创新工程的一个重大举措，原中国社会科学院财政与贸易经济研究所正式更名为中国社会科学院财经战略研究院（简称“财经院”）。更名之后的财经战略研究院所发生的最大变化，就是以“国家级学术型智库”为功能定位，致力于全局性、战略性、前瞻性经济问题的研究，提供科学、及时、系统、可持续的研究成果，为党中央、国务院的经济决策服务。很显然，已经形成系列且具有鲜明特色的中国财政政策报告，正是实现财经战略研究院新的功能定位的一个重要渠道。（二）
今年的政策报告，有两个互为关联的重要关键词：新型城市化和住房保障。
城市化对于中国经济社会发展的意义，经过了这一轮国际金融危机大潮的洗礼，我们体会得越来越深刻了：在今天的世界上，中国的下一步发展面临着方方面面强有力的制约。不是受到来自国外的市场制约，就是受到来自国内的资源、能源环境的制约。因而，经济的持续健康发展或真正意义上的经济复苏不可能产生于既有的经济结构和发展方式基础之上。以加快转变经济发展方式为主线，致力于经济结构的重大调整，是关系我国发展全局的战略抉择。转变经济发展方式、调整经济结构的一个重要着眼点，就是以城市化的推进作为拉动内需和支撑经济增长的最重要的源泉。
在国际、国内环境发生重大变化的背景下，我们着力推进的城市化，当然不是传统意义上的城市化，而是建立在新型工业化、经济全球化以及城市新形态、新形势等因素基础上的新型城市化。概括地讲，就是在科学发展观的指导下，以新型工业化和现代服务业为产业基础，以现代交通通讯网络为物质技术手段，形成大中小城市和城镇合理的结构和空间体系，充分发挥各自的特点和功能，并以城乡和谐发展为目的，城市带领农村发展，从而形成全面、和谐和可持续发展的城市化道路。
走全面、和谐和可持续的城市化道路，一个必须跨越的约束条件，无疑是城市化进程中的住房保障。无论是城市低收入家庭，还是少量中等偏下收入家庭，抑或是农业转移人口，住有所居都是政府必须担负的一项重要职责。解决城市化过程中的住房问题，保障所有公民享有一定标准的住房已经变得尤为重要。
在现行的体制机制格局下，这当然并非易事。比如，迄今为止，我国的经济社会体制还是建立“二元”基础上的。对于城镇居民和农村居民，政府所承担的责任是不同的。农业转移人口（或称农民工及其家属）虽常年生活在城市，但因不具有城市居民的身份，他们在劳动报酬、劳动保护、子女教育、社会保障、住房保障等诸多方面并不能与城市居民享有同等待遇。正因为如此，目前农业转移人口的消费模式和生活方式，绝不能与城市居民同日而语。要推进新型城镇化，就要有序推进农业转移人口的市民化，比照城市居民的标准，给予农业转移人口同等的公共服务待遇。这其中，最急需、最紧迫的一项工作，当属将符合条件的农业转移人口纳入城镇住房保障体系，以此为基础，构建覆盖全部城市常住人口的公共服务体系。
正是出于上述的考虑，我们将今年政策报告的题目确定为：《新型城市化背景下的住房保障》。（三）
今年政策报告的出版与发布，时值党的十八大胜利闭幕不久。我们不无欣喜地发现，在推进新型城市化的背景下，建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，加强保障性住房建设和管理，满足困难家庭基本需求，已经成为党的十八大所确立的全面建成小康社会的一个重要目标。这对于我们的工作，无疑是一个巨大鼓舞。
必须指出，对于新型城市化背景下的住房保障问题，我们迄今的研究还是初步的，很多方面还不够成熟，需要进一步探讨和论证。我们一如既往地期待着来自广大读者朋友的批评指正。高培勇2012年11月18日1新型城市化对住房保障的挑战• 农民工的“半城市化”，城市化形态和布局的不均衡，土地资源的紧缺和环境容量的有限，城市基础设施建设和公共服务的资金缺口，住房供求矛盾长期存在等方面的问题，是中国城市化进入快速发展时期的突出挑战，也是新型城市化战略需要面对的突出问题• 实现住有所居，既要增加住房供给，缓解供求总量压力，更为重要的是如何化解住房的结构性矛盾：即过高房价超过居民支付能力；保障性住房供给比重较低。这是新型城市化战略的基本内容• 应明确政府在住房保障方面的责任，住房保障对象应涵盖城镇居民和外来务工人员的基本住房。为此需要完善土地供给制度及相关的财政和金融制度，引导居民理性住房消费，避免商品房价格非理性上涨，以更好地将进城务工人员融入城市化进程New Challenges of Urbanization on Housing Security• The “semi-urbanization”of migrant workers, uneven shape and layout of urbanization，shortage of land resources and limited environmental capacity, the funding gap for construction of urban infrastructure and public services，long-term imbalance between housing supply and demand，all these issues are the challenges of urbanization，and the problems needed to be settled in the new urbanization strategy• In order to meet the housing demand, it is necessary to increase housing supply．However, the more important is to resolve the structural contradictions: the super high price that beyond residents ability to pay, the low proportion of affordable housing．These are the basic contents of the new urbanization strategy• The responsibility of government in housing security should be clarified; the housing security program should cover the basic housing of urban residents and migrant workers.To accomplish this target, we need to improve land supply system and related fiscal and financial system, to guide rational housing consumption and avoid irrational rise of commercial housing prices, thus, to promote the integration of migrant workers into the process of urbanization1.1中国城市化的进程、趋势和挑战1.1.1 城市化的重要意义
城市化是指人口向城镇集中的过程。这个过程表现为两种形式，一是城镇数目的增多，二是各城市内人口规模不断扩大（大英百科全书）。城市化伴随农业活动的比重逐渐下降、非农业活动的比重逐步上升，以及人口从农村向城市逐渐转移这一结构性变动，也包括既有城市经济社会的进一步社会化、现代化和集约化。
城市化是现代经济增长的重要推动力。人口在城市中聚集会产生显著的规模经济效应，使私人和公共投资的平均成本和边际成本得以大幅度的降低，产生更大的市场和更高的利润。随着人口和经济活动向城市的集中，市场需求将会迅速增长和多元化，这会促进专业化分工，从而进一步提高经济效率。
城市化创造了巨大的就业机会。城市化由于其规模效益和外部经济效益吸引二、三产业聚集，吸引人口、资本等要素聚集，成为工业化的载体和动力。伴随着工业化进程，城市创造了巨大的就业机会，吸引着大量原来从事传统农业的富余劳动力，转向生产率较高、收入较高的第二、三产业，从而引起就业结构和人口结构的相应变动。
城市化有助于普及基本公共服务，提高公共服务的质量，从而促进人民教育水平和健康水平的提高。人口在城市的集中，大大降低了公共基础设施和教育、医疗卫生等公共服务供给的平均成本。与农村相比，城市在公共服务质量上的优势也是明显的，这种优势不仅是因为城市具有良好的经济基础，还因为城市集中了优秀的相关人力资源。
从长期看，城市化还有助于促进公平的发展，逐步缩小城乡和地区发展差距。虽然许多国家在城市化初期都存在收入和福利差距扩大的现象，但是随着城市化的继续推进，城市带动农村发展，促进农业和农村的现代化，由城乡二元经济逐步转变为现代的城乡一体化经济，使得城乡之间的收入、消费和福利的差距将趋于缩小。1.1.2 新中国成立以来的城市化进程
中国走向现代化的过程，同时也是实现城市化的过程。新中国成立以来，我国城市化经过了一个曲折的发展过程。而改革开放以后的30多年里，中国的城市化以人类历史上前所未有的规模快速发展（见图1-1），成为世界上城市化速度最快的国家之一。图1-1 中国的城市化水平和数量
资料来源：中国发展研究基金会，《中国发展报告2010：促进人的发展的中国新兴城市化战略》。1949—1978年：政府严格控制型城市化道路的形成与发展
在1949—1978年这个时期，我国选择了一条以重工业发展为主要推动力的政府严格控制型城市化道路。城市化进程极其缓慢，甚至停滞。从1949—1978年，中国城市化率从10.64％提高到17.92％，29年共提高了7.28个百分点，年均增长0.25个百分点；城市数由132个增加到193个，共增加61个，平均每年增加2.1个，城市化整体发展缓慢。这是有其特殊的历史背景的。
新中国成立之初，为了在短期内建立相对完整的工业体系，中国确立了“重工业优先发展”战略，把经济发展的重心放到重工业，一切围绕着重工业的发展而发展。为保持高积累率，提出“先生产、后生活”、“变消费性城市为生产性城市”等建设方针与口号，压缩城市建设投资比重，使得城镇建制工作基本陷于停顿。由于重工业本身属于“资本排斥劳动”，对劳动力的吸纳能力非常有限，加上城市成为工业生产的载体，使当时体现城市服务功能的城市服务产业发展严重不足，非农劳动力转化不足。同时，将城市定位于生产性城市，而非消费性城市，制约了市场与服务业的发展，城市起不到市场中心、服务中心的功能，从而在城市化动力与传导机制上制约了城市发展。这是城市化进程缓慢的第一个制约因素。
为保证国家推进重工业发展必需的资本原始积累，从20世纪50年代起，国家颁布了一系列的政策和法令，在户口迁移制度、粮油供应制度、劳动用工制度和社会保障制度等方面，把城市人口和农村人口分割开来，禁止城乡之间生产要素的流动，加剧了城乡之间的矛盾，并形成了典型的二元结构。这一点对中国城市化道路的影响是深远的，及至今日，虽然城乡隔离政策已经松动，但是在观念上仍然制约着生产要素在城乡之间的流动。20世纪60年代中期以后，由于对国际形势估计过于严峻，全国开始了备战备荒的三线建设，在工业布局上提出“山、散、洞”的方针，许多工厂进山入洞，对城市、城镇建设不考虑自然、交通等条件，一味强调分散，与城市聚集经济效益的要求相违背，出现了逆城市化的现象，影响了城市化的发展。1979年以来：政府与市场共同作用下的多元城市化道路的形成与发展
1979年以来，随着经济体制改革从农村到城市的逐步深入，中国走上了一条由政府与市场共同作用的多元城市化道路，城市化进程加快。截至2007年，全国城市100万人口以上的特大城市和50万—100万人口的大城市达到140个，20万至50万人口的中等城市为232个，20万人口以下的小城市为 283个，被称为小城镇的建制镇达到19234个。特别是近十几年来城镇化趋势加快，城镇化水平从1990年的26.4％增长到2009年的46.6％，年均增长1.06个百分点，全国城镇总人口达到6.07亿人。
具体来看，这一阶段的城市化的典型特征是政府与市场共同作用。政府对城市化的作用主要表现在三个方面：一是行政推动，如对建制镇与城市的设置标准下调，从外延上扩大了城市的规模。1984年，国家降低设镇标准，乡改镇的步伐加快；1986年降低了设市标准，小城市数量迅速增加。二是对影响城市化发展的相关制度与政策的调整，如城乡二元户籍管理制度、就业制度、土地制度、社会保障制度、教育制度等均有不同程度的改革和调整。调整的目的是要疏通城乡之间的生产要素流通渠道，加快生产要素在城乡之间、城市之间、乡村之间的流动、集聚，进而促进城市化进程。三是地方政府加强了城市经营与管理，城市建设热情高涨。通过提供基础设施等公共物品，提高城市聚集经济效应，吸引人口、资本等生产要素向城市的集聚，进而推动城市化进程。
市场的作用主要表现为乡镇企业发展对乡村城市化的推动。改革开放初期，广大乡村尤其是乡镇的非农经济率先进入了市场经济的运行轨道，其灵活的经营方式在市场竞争中处于优势地位，吸引了人口与资源的迅速聚集，推动了我国的城市化进程。与政府投资为主的“自上而下型城市化道路”相对应，由民间力量推动的城市化被称为“自下而上型城市化道路”。城市、城镇的投资主体逐步多元化，从原来的政府一元推动，变为民间、内联、外责、政府等多元投资推动。从产业主体看，也形成了工业型、旅游型、交通型、商贸型、综合型等多类型城市与城镇。随着计划机制向市场机制的转变，政府一元推动机制向以民间投资为主的多元化机制转变，多元城市化道路逐步形成并得到快速发展。1.1.3 中国城市化的前景和挑战
未来20年，应是中国城市化进入快速增长的阶段。在这一进程中，一些长期积累的问题，在未来10年甚至更长时间内，也很可能成为阻碍我国城市化发展进程的因素。城市化的发展前景
城市化是构筑中国经济增长基础的关键因素，也是中国实现经济和社会现代化的必经之路。正确判断我国城市化程度和未来发展前景，是正确评估中国经济发展潜力、正确判断中国社会发展阶段的关键环节。
从世界城市发展的经验看，大多数国家城市化的进程都经历了相同的“S”形曲线：当一个国家农村人口占总人口比例为90％以上，也即城市化水平低于10％时，城市的发展非常缓慢；当城市化水平达到10％时，城市化进程开始，城市化发展速度开始加快；当城市人口占总人口比例达到30％时，也即城市化率达到30％时，城市化速度会明显大幅攀升，城市化进入急速发展阶段，这一过程一直会持续到城市化水平达到60％以上；当城市化率达到60％后，城市化重新进入平缓发展阶段。
我国城市化率在1996年第一次达到30％以上（30.48％），此后城市化率有一个明显提升，并保持十余年的高速发展，标志着我国从1996年开始进入城市化高速发展时期。我国的年均城市化增加率，从1996年之前十年的0.6％，迅速提升到1996年之后十年的1.39％。到2010年，我国城市化水平达到49.95％，城市人口即将超过农村人口。这表明我国正处于迈向城市化国家的关键时期，正处于一个城市化快速发展的阶段。按照现有城市化发展速度，未来10年左右，即2020年前后，我国的城市化水平将提升到60％左右，城镇人口超过8亿人，进入城市化的高级阶段。未来20年左右，即2030年前后，我国的城市化水平将达到66％—70％之间，城镇人口将接近10亿人，城市化处于稳定发展阶段（见表1-1）。表1-1 2011年至2030年我国城市化进程预测
注：本表数据根据《中国统计年鉴2011》表3-1“人口数及构成”整理推算，假定人口自然增长率每年下降1‰，城市化率在2010—2020年每年提高1％，在2020—2030年每年提高0.8％，2030年城市化率达到68％。农民工“半城市化”问题
城市化的完整含义应该是农业人口转为非农人口，以让进城就业的农民在城市定居，并享有城市居民享有的一切，不应该也不可能是大规模、长期化、一代接一代地流动就业。人类历史上，农民转为产业工人及他们的家人转为城市人口是任何一个工业化国家必然经历的历史阶段。但长期持续而且大规模的“半城市化”的问题，只是由于我国特殊的户籍制度及其依附于其上的住房、义务教育、社会保障等制度，切断了劳动力集聚必然伴随人口集聚的规律，才产生了这一特殊现象。
按照目前的统计口径，在城镇居住6个月以上的外来人口统计为城镇人口，2010年城镇人口为66978万人，占全国人口数134091万人的49.95％。国家第六次人口普查数据表明，2010年居住地与户口登记地不一致且离开户口登记地半年以上的人口为26139万人，其中市辖区内人户分离的人口为3996万人，不包括市辖区内人户分离的人口为22143万人。国家统计局根据农民工监测调查结果推算，2009年度全国农民工总量为22978万人，其中外出农民工14533万人，与上年相比，农民工总量增加436万人，增长1.9％。在我国目前的体制下，这些农民工虽然已经在城市就业和生活，被统计在城市人口中，但是他们以及他们的家人并没有享受到与户籍相联系的城市公共福利和政治权利，他们在劳动报酬、子女教育、社会保障、住房等许多方面并不能与城市居民享有同等待遇，没有选举权和被选举权等政治权利，他们远没有融入城市社会，形成了一种特殊的“半城市化”现象。“半城市化”是目前我国城市化进程不稳定的主要原因。以人户分离、群体割裂为代价的农村劳动力个人向城镇的流动，无法维持实质意义上的城市化，带了诸多社会问题，影响了城乡社会的和谐稳定。虽然以部分农村劳动力流入替代另一部分农村劳动力的回流，在总体上保持了城市化率的增长，但对于务工农村劳动力而言，他们只是参与了城市化建设，而未能分享城市化成果，更难以在城市定居生活。解决这一问题，则是我国城市化发展进程中无法绕过的坎。专栏1-1 农民工群体的城市化需求
据国家统计局2996年的调查，有55.14％的农民工设想未来在城市发展、定居，有28.55％的农民工想赚钱或学到技术后回家乡生活。有19.62％的农民工目前最希望政府在住房和医疗保障方面给予帮助，有13.60％的农民工目前最希望政府在维护农民工正当权益方面给予帮助，有13.53％的农民工目前最希望政府能降低各种费用，有12.56％的农民工希望政府能提供劳动技能培训，还有11.79％的农民工期盼能和本地人享有同样户口，还有21.22％的农民工希望政府能加大对农民工外出务工的组织力度、解决好子女就学难、提供招工信息和统一的劳务市场等等。
根据国务院发展研究中心课题组2010年在嘉兴、武汉、郑州、重庆四市的调查，接纳一个农民工转化为城市市民，政府大体需要支出8万元。从上述支出需求的时间分布看，近期主要是农民工子女教育和保障性住房支出需求，远期则主要是养老保险补贴支出需求。农民工群体的政策需求是分层的：青年农民工工作变动频繁，尚未成家，关心职业技能培训、治安、文化娱乐、环境卫生等与发展前景和生活质量，而对拥有自己住房的需求不是很强烈。青壮年农民工工作和生活趋于稳定，希望在城里拥有自己的或能够长期租住的住房，他们高度关注子女教育问题。壮年农民工更加关注养老、医疗和社区公共服务，如果在城市落户需要为购买住房花去大量的储蓄，他们会选择回到家乡去安度晚年。
资料来源：国家统计局：《农民工生活质量调查之三：对城市生活的评价和希望》（2006）；《国务院发展研究中心调查研究报告》2011年第87号（总3842号）：《推进农民工市民化的财政政策》。城市化形态和布局不均衡
从城市化形态看，大中小城市结构不够合理，缺乏分工协调。截至2007年，全国城市100万人口以上的特大城市和50万—100万人口的大城市达到140个，20万—50万人口的中等城市为232个（见表1-2），20万人口以下的小城市为 283个，被称为小城镇的建制镇达到19234个。6亿城镇人口中，655座城市人口合计3.16亿人，占城镇人口总量的55％，其中，47％的城市人口居住在100万人口以上的特大城市，18％的人口居住在50万人口以上的大城市。而县城和建制镇的市镇人口总计有2.68亿，占城镇人口总量的45％，平均每个建制镇人口1.4万人。我国城市化呈现特大城市人口多、中小城市数量少、小城镇分散规模小的特点。特大城市人口增长过快，土地、资源环境承载能力已经接近极限；遍地开花式发展小城镇，经济上不尽合理，对土地和资源环境也是很大的负担。表1-2 我国不同规模城市人口分布（2007年）
资料来源：住房和城乡建设部城乡规划司：《2007年全国设市城市及其人口统计资料》。
从区域布局看，在城市化率迅速提高的30年中，城镇新增人口主要集中到广东、福建、浙江、上海、江苏、北京等少数地区。2008年，东部地区城市化率已达56.2％，分别比中部地区和西部地区高出13.2个百分点和17.9个百分点。这种城市化布局带来的问题已经开始显现：一是城镇空间布局与资源环境承载能力不相适应，长三角、珠三角以及北京、上海等的资源环境承载能力开始下降，而中西部部分自然条件较好的地区的城市发育不足；二是城市化分布的区域差异，不仅不利于区域均衡发展，而且在一定意义上还扩大了区域差距；三是中西部地区大量农村人口流向少数几个东部地区，造成人口和资源的大规模调动，社会成本很高。土地资源紧缺、环境容量有限
我国人多地少，宜居空间、能源资源、环境容量是城市化发展的主要制约因素。如果按人均可利用土地资源比较，我国人均土地约0.8公顷，相当于世界人均水平的1/4多一点。而且我国城市化呈现出外延式增长的特点，土地城市化的速度大大快于人口城市化的速度。根据统计年鉴，我国城市建成区面积从2000年的22439平方公里提高到2010年的40058平方公里，扩大了78.5％，而同期城镇常住人口增长了45.2％。从城市承载人口的能力来看，近年来城市化进程中土地利用率是下降的，城市土地集约化程度有所下降。随着我国人口总规模逐步向峰值迈进，我国城市化过程中的人地矛盾和资源环境压力还将进一步加剧。城市基础设施建设资金存在巨大缺口
未来十年，我国仍将处于快速城市化阶段，城市基础设施建设将面临严峻挑战。一是未来十年城市化率将以每年1个百分点的速度上升，新增人口将超过2亿人，基础设施供应将长期偏紧。二是考虑目前未纳入统计的“暂住人口”后（主要是进城务工的农民），我国城市的基础设施覆盖率将明显下降。三是地区发展严重不平衡，承载了1/3城市居民的小城市，其基础设施建设相比处于严重落后状况，特别是环境卫生、公共交通等。四是城市建设单位成本将面临不断上升的压力，到2020年城市每平方公里基础设施建设平均成本将比2010年上升一半。根据刘京生等人的测算，考虑未来我国城市人口增加，城市基础设施水平提高，以及通胀、人工成本提高等因素，未来十年城市基础设施投资需要约18万亿左右，其中老区改造与新区建设分别占65％和35％。
但是，与巨大城市建设投资需求相对应的，是难以持续的融资模式。近些年来，地方政府开展大规模城市建设的主要资金来源。一是土地出让收入，二是举借地方政府性债务。2005—2010年，我国地方政府土地出让收入从1315亿元增加到29398亿元，年均增长86.2％。土地出让收入用于城市建设支出占总额的28％，已经成为各地政府基础设施建设的主要资金来源。截至2010年，全国县级以上地方政府性债务余额10.7万亿元，其中37％用于市政建设，25％用于交通建设，11％用于土地收储整理。但无论是土地出让还是举借债务，都是寅吃卯粮，预支了子孙后代的财富，不仅当下就已经积累了很大的财政金融风险，而且从长时间看难以为继。住房供求矛盾长期存在
城镇住房长期短缺和城市化快速发展带来的新需求，使得城镇住房供求矛盾将长期存在。从国外的经验看，许多国家在城市人口超过50％时都面临过严重的“贫民窟”问题。在未来几年，我国的城市化率将达到50％，现有的住房消费和供给模式可能难以有效应对新增人口对住房的需求。一是保障性住房和中低价位、中小套型普通商品住房供应不足，城市中低收入家庭住房困难问题仍很突出。二是由于房价上涨较快，普通居民通过市场解决住房问题的难度日益加大。三是进城务工的农民工尚未纳入城市住房保障范围，他们的居住标准很低，卫生条件差，安全隐患多，配套设施缺等问题十分突出。根据黄石松等人（2009）测算，按照城镇人均住房面积35平方米的标准，从2010—2020年，城市化过程中人口转移带来的城镇住房需求每年约为7亿平方米，现有城镇居民改善性住房需求每年约为4.5亿平方米，合计每年城镇住房需求在10亿—12亿平方米。而2010年全国城镇竣工住宅面积为8.69亿平方米，按照目前的建设规模，未来十年我国城镇住房供求都将存在2亿平方米左右的巨大缺口。城市管理水平有待提高
我国在城市化过程中，部分城市交通拥堵、环境污染、抵御自然灾害和应对突发事件的能力不足等问题凸显。“城中村”、城乡结合部等成为管理盲区，管理手段简单粗放，方法陈旧落后，与现代化城市的要求差距很大。同时，城市人居环境的改善，远远跟不上人口转移的速度和广大城市居民日益增长的物质文化要求，人民群众对住房、医疗、教育等民生问题反映强烈。这些很多是城市化管理不完善和城市治理结构不合理所带来的。
政府职责的错位和不到位，是城市管理中出现诸多问题的重要原因。政府管了很多本来不该管的事，对一些应该负责的事情却没有管起来。比较突出的如城市长远发展规划的缺位。城市规划是城市可持续发展的基础，制定好城市规划是政府最为重要的职责。但我国城市建设普遍采取边建设边规划的模式，缺少长远、整体、系统科学地考虑，缺少长远规划指导，各项城市基础设施、各项公共服务之间不匹配的情况屡屡出现，设施闲置甚至建了没多久就拆的现象比比皆是。很多城市发展存在短视、随意的问题，严重制约了城市承载力和可持续发展能力的提高，降低了城市建设的效率和效益。而在公共服务和社会管理等很多方面，政府又无所不包，无所不管，承担了过重的责任。如保障性住房建设方面，各级地方政府既负责制定政策，又负责筹资建设，既负责分配，又负责管理运营，承担了过多、过细、过重的责任。而对于如何运用市场机制，如何调动企业和居民的积极性，共同承担住房保障责任，不少地方缺乏有效的政策、措施和办法。1.2新型城市化战略的内涵1.2.1 新型城市化战略的时代背景
新型城市化战略是在国际、国内环境发生重大变化的背景下提出的。在国际上，整体经济格局的变化，人口和经济国际流动性加剧，全球经济一体化形成，经济和金融融合性的加强，城市新形态和新形式的出现，城市结构和空间形态的创新，成为新型城市化的世界经济社会背景。从国内看，2008年全国人均国内生产总值超过3000美元，许多城市的人均国内生产总值超过1万美元，2011年末城市化水平已经达到50％以上，城市现代化建设已经上了一个新的台阶，使我国城市化发展进入一个新的阶段。国家的工业化已经达到中后期的水平，新型工业化已经在全国发挥重要的作用。交通和信息事业突飞猛进，信息化、数字化和知识经济时代已见端倪，因此，整个国民经济进入一个新的发展时期，新型工业化时期，为新型城市化造就了国内经济社会发展背景。
从城市化发展的经验看，我国正处于迈向城市化国家的关键时期，未来10年左右，即2020年前后，我国的城市化水平将提升到60％左右，进入城市化的高级阶段；未来20年左右，即2030年前后，我国的城市化水平将达到顶峰，进入稳定发展阶段。在这期间的城市化进程，既要把握机遇，为转变经济发展方式和优化结构提供新的增长空间，又要着力解决当前实际问题，为城镇化长远的可持续发展奠定基础。1.2.2 新型城市化战略的特点
新型城市化是在科学发展观的指导下，以新型工业化和现代服务业为产业基础，以现代交通通讯网络为物质技术手段，形成大中小城市和城镇合理的结构和空间体系、充分发挥各自的特点和功能，并以城乡和谐发展为目的，城市带领农村发展，从而形成全面、和谐和可持续发展的城市化道路。其特点是：
第一，新型城市化与新型工业化协调发展。城市化与工业化的协调发展，是新型城市化的动力和依托。新型工业化和现代服务业以科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、充分发挥人力资源优势为特征，不仅为新型城市化提供经济基础，而且引导着新型城市化的方向。同时，新型城市化的发展将为新型工业化和现代服务业提供其发展所需要的资本和市场，提供更好的公共基础设施和人力资源，从而使城市成为我国新型工业化和现代服务业发展的强力支持。
第二，形成大中小城市和城镇协调发展的城市体系。协调推进大中小城市和小城镇发展，就是要充分发挥各类城镇在承载经济和人类活动中的比较优势，形成各类城镇功能上相互补充、发展上相互促进的格局。建设和完善城市体系，就是要在一定区域范围整体协调推进城市化，在更大范围内调配资源、转换结构，实现城市规划建设由传统意义上的中心城市向区域一体的城市体系转变，这是新型城市化的最显著的特点。
第三，统筹城乡发展。统筹城乡经济社会全面发展，重点在于强化中心城区及周围农村地区在社会经济上的既有联系，更好地发挥城市产业集群、人口集聚的作用，促进城市基础设施向农村延伸，城市公共服务向农村覆盖，城市文明向农村辐射，建立健全以城带乡、以工促农的长效机制。同时，通过破除城乡分割的体制障碍，全面加速城乡社会结构转换进程，将城市先进的生产方式、经济关系、生活方式和价值观念广泛地深透到农村，建设新型农村。
第四，提高城市化质量。新型城市化是全面的、综合的经济社会发展的道路和战略，决不单纯是城市人口机械的扩大，农村人口表面的减少。而农村人口减少并不能像某些拉美国家那样迫使农村人口破产，被迫流入城市，成为城市的“贫民”。也不能像某些人所说的，把农村人口赶往城市，特别是大城市。我们的城市化，其本质是提升农民的经济地位，改善他们的生活状态，改变农民的身份，使农民享受与城市居民同样的经济权利和生活条件，获得同样的发展自己的机会。所以，新型城市化与传统城市之间的区别也在于，新型城市过程中居民居住空间的转移并不是第一位的，而经济生活的改善，生活质量的提高是第一位的。专栏1-2 中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要关于城镇化的描述第一节 构建城市化战略格局
按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则，遵循城市发展客观规律，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以轴线上若干城市群为依托、其他城市化地区和城市为重要组成部分的城市化战略格局，促进经济增长和市场空间由东向西、由南向北拓展。
在东部地区逐步打造更具国际竞争力的城市群，在中西部有条件的地区培育壮大若干城市群。科学规划城市群内各城市功能定位和产业布局，缓解特大城市中心城区压力，强化中小城市产业功能，增强小城镇公共服务和居住功能，推进大中小城市基础设施一体化建设和网络化发展。积极挖掘现有中小城市发展潜力，优先发展区位优势明显、资源环境承载能力较强的中小城市。有重点地发展小城镇，把有条件的东部地区中心镇、中西部地区县城和重要边境口岸逐步发展成为中小城市。第二节 稳步推进农业转移人口转为城镇居民
把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民作为推进城镇化的重要任务。充分尊重农民在进城或留乡问题上的自主选择权，切实保护农民承包地、宅基地等合法权益。坚持因地制宜、分步推进，把有稳定劳动关系并在城镇居住一定年限的农民工及其家属逐步转为城镇居民。特大城市要合理控制人口规模，大中城市要加强和改进人口管理，继续发挥吸纳外来人口的重要作用，中小城市和小城镇要根据实际放宽落户条件。鼓励各地探索相关政策和办法，合理确定农业转移人口转为城镇居民的规模。
对暂时不具备在城镇落户条件的农民工，要改善公共服务，加强权益保护。以流入地全日制公办中小学为主，保证农民工随迁子女平等接受义务教育，并做好与高中阶段教育的衔接。将与企业建立稳定劳动关系的农民工纳入城镇职工基本养老和医疗保险。建立农民工基本培训补贴制度，推进农民工培训资金省级统筹。多渠道多形式改善农民工居住条件，鼓励
采取多种方式将符合条件的农民工纳入城镇住房保障体系。第三节 增强城镇综合承载能力
坚持以人为本、节地节能、生态环保、安全实用、突出特色、保护文化和自然遗产的原则，科学编制城市规划，健全城镇建设标准，强化规划约束力。合理确定城市开发边界，规范新城新区建设，提高建成区人口密度，调整优化建设用地结构，防止特大城市面积过度扩张。预防和治理“城市病”。
统筹地上地下市政公用设施建设，全面提升交通、通信、供电、供热、供气、供排水、污水垃圾处理等基础设施水平，增强消防等防灾能力。扩大城市绿化面积和公共活动空间，加快面向大众的城镇公共文化、体育设施建设。推进“城中村”和城乡结合部改造。加强建筑市场监管，规范建筑市场秩序。深化城市建设投融资体制改革，发行市政项目建设债券。加强城市综合管理。推动数字城市建设，提高信息化和精细化管理服务水平。注重文化传承与保护，改善城市人文环境。1.2.3 新型城市化战略的主要内容有序地推进农民工市民化
新型城市化发展战略的难点和重点，在于数亿农民工的身份转变。在城市经济和社会发展进程中积极推动农民工市民化，是提高城镇化质量，促使城市化所带来的物质和精神文明成果惠及全体国民的需要，是解决城乡差距、促进社会公平、避免出现“城市贫民窟”的必然要求，也是扩大内需、增加经济社会发展动力所在。2009年进城务工农民工的数量为14533万人，如果从2010年到2020年我国每年从农村迁移城市人口约1400万（2020年城市化率超过60％），从2021年到2030年每年转移1100万（2030年城市化率达到68％），那么到2030年大约将有近4亿农民工及其家属需要解决进城落户问题。因此，2010年到2020年的十年时间，要通过优先使具有稳定职业、缴纳税收、享有社会保障和固定住所的农民工及其家庭成员转为市民，逐步解决现在已经在城里的以及未来十年中新进城的近2亿自愿留城定居的农民工以及他们的家属的身份与待遇问题。到2030年再解决2亿农民工及其家属的市民化问题，从而用近二十年时间，实现中国农民工从进城到落户，进而与城市原有居民享受同等公共服务的过渡。完善城市化布局和形态
优化城市布局和形态，就是要根据各地资源环境承载力、发展基础和潜力，结合实施国家主体功能区规划，协调推进大中小城市和小城镇发展，形成功能相互补充、发展相互促进的新型城市化格局。根据人多地少的基本国情，我国必须走紧凑型、集约化、高密度的城市化道路。因此在新型城市化的布局上，要按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则，遵循城市发展客观规律，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。东部经济发达地区要着力提高城镇化质量，促进城乡一体化；中部地区要提高各级城镇综合承载能力，促进人口就近就地转化；西部地区要引导人口向发展条件好的城镇集中。增强城市承载能力、提高城市发展质量
新型城市化发展要由追求速度转变为速度、质量并举，更加注重完善城市功能，提高宜居生活水平。首先，积极促进城市产业结构升级和功能转型，提高创新能力，提升城市综合承载能力。引导特大城市功能疏解和产业结构优化，缓解中心城区压力，避免“大城市病”；通过功能提升、人口集聚和农业现代化，促进中小城市和小城镇发展，增加就业岗位，激发活力。其次，加强城乡基础设施建设和公共服务设施建设。应对城市人口快速增加的需要，提高市政公用设施服务的覆盖面和保证率，优化教育、医疗等基本公共服务设施的布局，推进基本公共服务向城乡结合部和农村地区延伸。最后，提高城市综合管理和服务水平。改革城市管理体制，创新管理手段，调动各方面参与城市管理的积极性，实现政府指导与社会参与相结合，提高城市治理的民主化和精细化。争取在未来20年的时间里，努力完善城市基础设施体系和公共服务体系，打造宜居城市环境，扩展居民各项基本权利，加强公众参与，提高城市的生活水平和质量。完善城镇住房供应体系
顺应我国城市化快速发展、居民消费结构升级的趋势，坚持市场调节与政府调控相结合，努力使住房供应总量和结构与多层次需求相适应，住房价格与消费能力相适应，实现广大人民群众“住有所居”的目标。对城镇低收入住房困难家庭实行廉租住房制度；对中等偏下收入住房困难家庭、新就业职工、新毕业大学生及外来务工人员实行公共租赁住房、经济适用住房等制度；对中、高收入家庭实行商品住房制度；有计划、有步骤地完成各类棚户区改造；大幅度扩大廉租房和公租房供给规模，把自愿在城市落户的农民工纳入住房保障体系和援助范围。通过扩大城市居住用地供给、降低土地价格、开征房地产税等多种措施，从总体上控制城市商品房价格，鼓励合理的住房需求，促进城市房地产平稳健康发展。多渠道筹措城市基础设施和公共服务的资金来源
未来10年，城市基础设施和公共服务的建设投资将大幅增长，而目前的融资模式不仅总量上难以满足需求，而且也存在较高的金融风险及其他弊端，迫切需要转变融资模式。第一，需要加快财税体制改革，健全财产税等地方税体系，财力向基层倾斜，规范土地出让收益的分配和使用，解决城市建设资金过度依赖“土地财政”的问题。第二，需要完善使用者付费制度。适当提高经营性公用事业的收费价格，扩大市政基础设施的合理收费范围，不仅可以在一定程度上弥补公共服务成本，而有利于减轻基础设施需求过度增长的压力，有利于促进节能环保。第三，允许发行城市建设债券。市政债是全球主要国家普遍采用的市政基础设施融资方式，既解决城市基础设施建设的融资问题，又缓解地方融资平台融资压力，分散金融风险。第四，鼓励企业和社会参与城市基础设施建设和公共服务提供。推动城市公共设施建设和公共服务供给模式改革，实现供给方式多样化，如可采取政府直接供给、特许经营供给、市场供给等多种方式。鼓励包括境外资本在内的各类社会资本，以合资、合作或委托经营等方式参与城市公共设施建设和公共服务提供。1.3新型城市化战略对住房保障提出的要求1.3.1 住有所居是新型城市化战略的基本内容之一
住房不仅是人的基本需求，也是物质和精神上的庇护所。保障体面住房不仅可以改善人的生存条件，而且可以提升人的尊严和道德意识，确立公民身份，建立国家认同和爱国主义，培养公民精神，提升社会凝聚力。而我国几十年以来快速工业化、城市化的过程，已经积累了相当严重的住房问题，而住房问题与城市贫困、犯罪、疾病等社会问题密切关联，并且成为影响城市化进程稳定，影响城市化质量提高的重要因素。因此，解决城市化过程中的住房问题尤其是低收入阶层的住房问题，保障所有公民享有一定标准的住房条件变得尤为重要。
目前我国城镇化率尚不足50％，按照国际经验，在城镇化率超过70％之前，我国城镇化仍将处于快速发展阶段，城镇人口的增加必然产生庞大的住房需求。而根据住房和城乡建设部调查，到2010年底，我国仍有2000多万户城镇低收入和少量中等偏下收入家庭的住房不成套，设施简陋。其中1000多万户居住在棚户区中，房屋破旧拥挤，厨卫设施不全，有的甚至存在安全隐患。另外，每年新增城镇人口1500多万人，城镇新就业职工和常住外人口的住房困难问题也比较突出。他们由于积累少，住房支付能力弱，相当一部分租住在地下室、城中村里，住房条件十分困难。这一群体是城镇经济发展的重要力量，帮助他们解决基本居住问题，对促进经济发展和社会稳定十分重要。20世纪初，亨利·福特提出“让我的员工首先买得起自己所生产的汽车”。那么，21世纪的中国，也应当让每个为城市建造房子的农民工，都能在城市享有基本的住房。1.3.2 当前城镇住房总量和结构状况
分析当前城镇住房总量和结构状况，对于我们深入、具体地了解新型城市化进程中的住房保障所面临的形势具有重要意义。城镇住房存量情况
有关全国城镇住宅情况最近的权威数据，是建设部发布的《2005年城镇房屋概况统计公报》。公报显示，2005年底，全国城镇房屋建筑面积164.51亿平方米，其中住宅建筑面积107.69亿平方米，占房屋建筑面积的比重为65.46％。东部地区城镇住宅建筑面积53.67亿平方米，中部地区30.33亿平方米，西部地区23.69亿平方米，分别占全国城镇住宅建筑面积的49.84％、28.16％和22％。全国城镇人均住宅建筑面积26.11平方米。
但自2005年以后，建设部以及后来的住房和城乡建设部再没有发布有关城镇房屋的统计数据。建设部发布的统计公报数据受到多方面的质疑。一是建设部发布的新增住宅建筑面积超过统计年鉴中的城镇新建住宅面积较多；二是根据城镇住宅建筑面积与人均住宅面积倒推出来的城镇人口数为41244万人（普遍认为是户籍人口数），与2005年城镇人口56212万人的统计数据相差较大。
在此基础上，我们根据统计年鉴有关数据，如专栏3所示，运用多种方法，对2010年全国城镇住房建筑面积进行了估算。综合来看，2010年底全国城镇住房总建筑面积应当在130亿平方米至145亿平方米之间。专栏1-3 2010年城镇住房存量测算方法一：
全国城镇住房总面积=城镇居民人均住房建筑面积×城镇户籍人口数。
根据统计年鉴，2010年底我国城镇居民人均住房建筑面积为31.6平方米（由住房和城乡建设部提供）。由于住房和城乡建设部在计算城镇居民人均住房建筑面积时，采用的是公安部门统计的户籍人口数，而户籍人口数无法获得。因此，只能根据2005年建设部统计公报中的城镇住宅建筑面积与人均住宅面积，倒推出城镇户籍人口数41244万人。沿用2005年的城镇户籍人口数，估算出2010年底，我国城镇住房总建筑面积约为130亿平方米（31.6×4.124）。方法二：
全国城镇住房总面积=2005年城镇住宅建筑面积+2006—2010年城镇新建住宅面积之和。
根据建设部数据，2005年第全国住宅建筑面积为107.69亿平方米；根据统计年鉴，2006—2010年城镇新建住宅面积累计37.68亿平方米；两者合计，2010年底，我国城镇住房总建筑面积约为145.37亿平方米。方法三：
全国城镇住房总面积=历年城镇新建住宅面积之和-城镇住宅损耗
根据统计数据，从1949年新中国成立到1978年，我国共建设住宅5.3亿平方米，从1978—2010年，我国城镇新建住宅面积累计119.5亿平方米。考虑到住房和城乡建设部曾指出，中国建筑平均寿命为35年。即使不考虑城镇原有住宅的损耗，截至2010年，我国住房总建筑面积不超过124.8亿平方米。
资料来源：根据《2011中国统计年鉴》的“各地区城镇竣工住宅建筑面积”数据测算所得。专栏1-4 部分城市存量房面积和人均住房面积情况上海市：
根据上海市统计局公布的统计数据，2009年末上海常住人口1921万人，其中户籍常住人口1379万人，全市城镇居民人均住房建筑面积达34平方米。另据上海市第六次全国人口普查结果，2010年上海常住人口人均住房建筑面积27.25平方米。而根据中房信提供数据，截至2009年，上海存量房建筑面积为4.98亿平方米，按常住人口计算人均26平方米，按户籍常住人口计算人均36平方米，与人口普查数据和统计公报数据基本吻合。深圳市：
深圳市国土资源和房产管理局2005年进行的全市住宅状况调查显示，至2005年底，全市住房建筑总面积已达到2.45亿平方米，按全市827.75万常住人口计算，人均住房建筑面积达到29.6平方米。全市住房建筑总面积中，私人自建住宅占49％，商品住房占29％，社会住房（包括保障性住房）占10％，其他类住房（主要是机关事业单位住房及军产房）占12％。
资料来源：上海市统计局《2009年上海市国民经济和社会发展统计公报》；王锋著：《房价与调控：2001—2010年深圳房地产市场发展研究》，中国建筑工业出版社。城镇住房增量情况
2000年以来，城镇施工住宅面积和竣工住宅价值保持连续增长，除个别年份外，住宅竣工面积也保持增长。2010年，城镇施工住宅建筑面积376589万平方米，比2000年增加3倍，年均增长14.8％；竣工住宅面积86880万平方米，比2000年增加58％，年均增长4.7％；竣工住宅价值16271亿元，比2000年增加2.9倍，年均增长14.7％（见表1-3）。城镇竣工住宅价值增幅远远高于竣工住宅面积，主要是城镇住宅价格上涨因素影响。表1-3 2000年以来城镇住宅建设情况
自1990年以来，我国城镇新建住宅面积（即城镇竣工住宅面积）保持较为稳定的增长，2010年达到8.69亿平方米（见表1-4）。图1-2 1990-2010年我国城镇新建住宅和人均住房情况表1-4 2011-2030年城镇新增住宅面积和总面积预测
注：预测城镇人口参见表1-1。城镇住房供应的结构情况
目前，我国城镇住房供应结构，呈现出商品住房占主体但价格偏高，经济适用房供给量不足，保障性住房所占比例小等特点。
一是商品住房占主体但价格偏高。2010年，住宅商品房销售面积93377万平方米，比2000年增加4倍，超过城镇新增住宅建筑面积，在城镇住房供应中占据绝对的主导地位。2010年住宅商品房平均销售价格为4725元，比2000年上涨1.42倍，而同期居民消费价格定基指数仅上涨23％，房价上涨速度远远快于物价上涨。国际上通常使用“房价收入比”指标衡量某个地区住房的可支付性，即评估房屋价格相对当地居民收入的高低。2010年，我国城镇人均住宅建筑面积为31.6平方米，住宅商品房平均销售价格为4725元，城镇家庭人均可支配收入19109元，计算出我国城市的平均“房价收入比”约为7.8∶1。这个比例明显超出联合国提出的3-5和世界银行提出的3-6的合理区间。全国平均尚且如此，如果看大中城市，其房价水平更是远远超过当地居民的平均支付能力。
二是经济适用房供给不足。2010年，住宅商品房销售面积93377万平方米，其中，别墅与高档公寓4219万平方米，经济适用房仅有2749万平方米，经济适用住房在商品房中的比重从2000年的22.7％下降到2010年的2.9％。从增量上看，经济适用房在住房供给中的作用缩小到几乎可以忽略不计；从存量上看，我国城市住房中经济适用房所占比例也是相当低（见表1-5）。表1-5 我国城市住房的类型比例（2007年）
资料来源：满燕云：《中国低收入住房，现状与挑战》。
三是保障性住房所占比例仍然偏小。虽然“十一五”期间，国家加大了保障性住房建设力度，全国基本建成各类保障性住房和棚户区改造住房1100万套。但同期住宅商品房销售3372万套，其中，别墅与高档公寓1098万套，经济适用房1764万套，保障性住房建成套数仅仅与别墅和高档公寓相当。假设保障性住房每套平均建筑面积50平方米，则1100万套保障性住房相当于5.5亿平方米住宅，占2006年至2010年全国城镇新建住宅面积37.68亿平方米的比重仅为14.6％，比例仍然偏小。城镇住房建设投资情况和测算
住房建设投资/GDP，是对不同国家住房投资规模进行比较时的常用指标。世界银行对全球近40个国家的经验研究表明，住房建设投资在GDP中所占比重与经济发展水平之间呈现倒U型关系。人均GDP在8000美元左右时，住房建设投资/GDP达到峰值，为8％左右。
1991—2009年，我国城镇住宅投资年均增长23.9％，扣除价格因素，实际年均增长18.4％，与同期城镇固定资产投资增速（18.2％）接近，比同期GDP增速高7.8个百分点。1991年以来，我国城镇住宅投资在城镇固定资产投资中所占比重在18％左右，2004年开始呈下降趋势，2009年城镇住房投资在固定资产投资中所占比重降为15.7％。这一期间，我国城镇住宅投资在GDP中所占比重平均为5.9％，该比重自2000年以来呈持续上升趋势，由2000年的5.5％上升到2009年的9.0％。
如果“十二五”期间以至2020年，我国GDP保持年均增长8％的速度，城镇固定资产投资保持16％左右的增速，根据国外和我国的
试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]