作者：程文浩
出版社：清华大学出版社
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预防腐败试读：
前言
纵观世界历史，腐败现象可谓是人类社会挥之不去的阴影。从古罗马等西方帝国的覆灭，到中国的“历史周期律”，腐败现象一直是国家兴亡、政权更迭的重要推手。时至当今社会，全球仍无任何国家和地区能够完全根除腐败行为。
虽然各个国家和地区都深受腐败现象的困扰，但其腐败程度确实有高低之分。不可否认，我国处于腐败问题较为严重的国家之列。以透明国际(TI)2010年“腐败印象指数”(CPI)为例，中国内地在10分满分中仅得到3.5分，在该指数涵盖的178个国家和地区中仅排第78位。[1]虽然“腐败印象指数”顾名思义主要反映受访者的主观评判而不是一国腐败的客观状况，而且该指数的算法存在种种缺陷，使其难以准确客观地反映一国反腐倡廉的实际状况，但是我国目前处于腐败的高发期，却是不争的事实。
在今后相当长的一段时期内，腐败都将是我国政治稳定、经济发展和社会和谐的主要威胁。腐败不仅会严重降低国家能力，阻碍政府正常运转，而且还会导致种种社会不公，毒化社会风气，影响群众对党和政府的信任，从而时刻威胁国家的长治久安。正是由于腐败问题的危害如此深远，胡锦涛总书记在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话中指出，90年来党的发展历程告诉我们，坚决惩治和有效预防腐败，关系人心向背和党的生死存亡，是党必须始终抓好的重大政治任务。温家宝总理在十一届全国人大四次会议的记者招待会上也坦言，当前的最大危险在于腐败，国之命在人心。
腐败危害的广泛性和深远性，决定了反腐倡廉是党和国家一项长期而艰巨的任务。总的来说，有两种反腐败方式，一种是事后惩治；另一种则是事前预防。这两种方式有不同的工作目的、工作内容和侧重点。具体地说，事后惩治的重点在于调查和惩处业已发生的腐败行为及其主体，其目的在于“惩前毖后，治病救人”，即通过严惩腐败行为捍卫法律尊严，并以此震慑犯罪、警示他人。对腐败进行事前预防的目的，则是防患于未然，即通过严密的制度设计、严格执法和加强监督等途径，降低腐败行为的可能性和成功率，使其难以发生。如果说事后惩治主要着眼于过去，那么事前预防主要着眼于未来。
除了工作目的等方面的差异之外，这两种反腐方式的作用对象也不尽相同。事后惩治主要是“对人”，即查处各类腐败行为的行为主体。事前预防主要是“对事”，即通过识别和消除腐败行为所借助的各种条件，实现“釜底抽薪”。如果把事后惩治比作在下游捕杀漏网之鱼，那么事前预防就好比在上游加固堤坝和渔网，防止更多的鱼破网而出。下图表明了这两种反腐败方式之间的根本差异。
严厉惩治腐败行为和腐败分子一直是我国的主要反腐败方式，而且国家打击腐败的力度在不断加大。然而，改革期间各类腐败现象的急剧增长，充分显示主要依靠事后惩治遏制腐败存在明显缺陷与不足。笔者认为，事后惩治本身存在以下三种缺陷，决定其无力阻止腐败行为的蔓延。
第一种缺陷是事后惩治的“事后”注定其行为的滞后性。纪检监察和检察院等反腐部门一般要通过群众举报或其他渠道发现公职人员的可疑行为之后，才正式启动调查。这些部门反应再敏捷、动作再迅速，在时间上也已明显滞后于腐败行为本身，而且腐败行为所造成的各种危害、损失和成本往往早已成为现实。从某种意义上来说，事后惩治属于被动防御，由于反击滞后于对方进攻，所以必然要付出极大代价才能够抵挡住对方的攻势，而且要付出更大代价才能夺取作战的主动权。作战如此，反腐败工作亦然。
第二种缺陷在于事后惩治本身的不全面性和不彻底性。目前各级反腐部门主要依靠群众举报等途径发现腐败行为。事实证明，能够被群众和有关部门及时发现的腐败行为只占所有已发生腐败行为的一小部分。这种所谓的腐败“黑数”的客观存在，不仅严重挑战法律尊严和公平原则，而且也助长了其他潜在腐败者的侥幸心理，激发了他们的作案动机。
第三种缺陷是依赖事后惩治遏制腐败无法治本。这也是事后惩治的主要缺陷。腐败的源头远在上游，仅靠在下游阻击腐败行为，难以对源头产生根本性影响。各级反腐部门掌握大量的腐败行为线索，日常的查案工作牵扯其大部分精力和工作资源，使其难以溯流而上，真正根除腐败的源头。这就在客观上导致大量新生腐败行为不断发生，导致某些人认为腐败行为“越反越多”。
总而言之，调查本身的滞后性、腐败“黑数”的客观存在、反腐机关自身资源的有限性，使得事后惩治腐败的总体效果有限，难以从根本上解决问题，扭转战局。这是改革开放30年来我国未能有效地遏制腐败蔓延的主要原因。
要想扭转当前反腐败斗争形势，取得战略主动权，就必须在战略战术上做根本性的调整，改事后防御为主动出击，切断腐败行为的发生链条。具体地说，就是要实现从事后惩治到事前预防的根本性转变，通过对腐败行为的源头治理，力争不战而屈人之兵。本书的研究重点，就在于如何通过制度创新消除腐败机会，从而实现对腐败行为的超前预防。
需要说明的是，事前预防与事后惩治相辅相成，不是彼此对立。预防腐败并不等于要削弱对腐败行为的调查和惩治，而是要在保持查处腐败行为的高压态势的同时，力图解决上游的问题源头。削弱惩治工作会使腐败分子逍遥法外，而忽视预防则会使反腐败工作长期陷于查处案件，难以掌握主动权。所以，最合理的反腐败策略在于攻守兼备、惩防并举。
预防腐败和惩治腐败不仅十分重要，而且两者之间相辅相成，密不可分。预防工作能够显著减轻惩治工作的压力。上游漏洞被成功堵塞，下游捕杀漏网之鱼的工作量自然会逐步减轻。惩治腐败同样能够促进预防工作。严惩腐败能产生杀一儆百的警示效果，这本身就是一种有效的预防。不仅如此，惩治腐败能为预防腐败工作提供重要的参考。要医治疾病，首先要了解病症发生的深层机理。同样道理，要预防腐败，必须了解各类腐败行为的发生机理。从这种意义上来说，每一个腐败案例，每一种腐败手法，都能给预防腐败工作以重要的启示。如果我们不满足于侦破查处了某个案件，而是能够溯本求源，找到腐败行为的根源，就有望做到一叶知秋、举一反三。
虽然各类腐败行为已给我国造成极大的损失，但是“亡羊补牢，犹未晚矣”，如果我们能够通过对这些行为的查处，发现并消除各种制度漏洞和缺陷，就能成功地避免未来更大的损失。古人云“君子不贰过”，一个成熟的国家应能从当前的突出问题中充分吸取教训，全面优化未来的发展战略，降低未来的发展成本。
令人欣慰的是，我国党和政府已经充分认识到预防腐败的重要性。2005年，中共中央发布《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，明确提出要注重从源头上预防和解决腐败问题，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防。党的十七大报告也提出，在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，拓展从源头上防治腐败工作领域。
虽然国家已经充分认识到预防腐败的重要意义，但是对于预防什么、如何预防这些重大问题，还需要理论界和实务界共同进行系统深入的研究。本书的写作初衷就是通过对腐败预防的工作对象和工作方式的探索，为我国今后的预防腐败工作提供一定的理论参考。
笔者认为，预防为本，惩治为用。今后国家应在保持惩治腐败的高压态势的同时，逐步将反腐倡廉工作的整体重心转移至预防腐败。唯有如此，我们才能真正找到腐败现象的治本之道，也才能真正掌握反腐败斗争的主动权。[1] 这个得分和排名仅指中国内地。在CPI中，中国台湾、中国香港和中国澳门分别有自己的得分与排名。资料来源：《应对全球危机必须首先打击腐败》，2010-10-26，透明国际官方网站www.transparency.org。上篇 理论分析[1]第一章 腐败预防的理论基础
在深入探讨腐败问题之前，首先要厘清相关概念。众所周知，“腐败”在我国是一个极为宽泛的概念。除了贪污、受贿和挪用公款这三种基本类型之外，群众还经常把公款吃喝、公费出国考察等行为都统称为腐败行为，而且还不断涌现出“耳边的腐败”、“车轮上的[2]腐败”、“数字腐败”等新提法。学者公婷在其20世纪90年代出版的英文专著中，更是罗列了一百多种被国人视为腐败的行为。腐败概念的高度泛化，使有些人发出“腐败是个筐，什么都往里装”的感慨。
腐败现象本身的多变性，使得各类腐败行为五花八门、层出不穷，令人目不暇接。但作为理论研究，则要透过现象看本质，充分把握腐败行为的共性。腐败行为虽然千差万别，手法变化多端，但是从最深层的机理看，所有的腐败行为万变不离其宗，存在一定的共性，即都是围绕公共权力或公共资源而发生。
基于这种认识，本书采用最基本、最宽泛的腐败定义，即腐败是滥用公共权力以谋取私利(简称公权私用)的行为。其中，公共权力主要指政府掌握的各种行政管理权力，谋取私利既包括当事人为自己谋取私利，也包括为其所在家庭、小团体等谋取利益。
为什么腐败行为会滋生蔓延？学者们从不同角度出发，陆续提出思想堕落、制度缺陷、权力集中、“寻租”等不同的解释模式。这些解释有一定的可取之处，但又存在一些局限性。例如，思想堕落一说仅能解释公职人员为什么会以权谋私（意愿），而无法解释其为何能够以权谋私（能力）。“寻租”理论能够解释行贿受贿等行为，却难以有效地解释贪污、挪用之类的腐败行为。
笔者试图从一个全新的角度审视腐败行为及其成因，那就是“腐败行为究竟是如何完成的”？众所周知，腐败行为作为违法违规行为，一旦败露后会给当事人带来极高的成本和代价。因此，当事人作为趋利避害的理性个人，势必需要借助各种条件掩饰自身的腐败行为，以降低行为败露的概率，逃避惩罚。如果我们能够成功地找到并消除其以权谋私行为所要借助的条件，就有可能破解腐败行为的链条，使腐败行为难以发生。这是腐败预防理论的基本出发点。
那么，腐败行为究竟需要借助哪些条件？笔者认为，至少需要三个必要条件，分别是公共权力（资源）、腐败动机和腐败机会。
第一节 腐败行为的三个必要条件
公共权力（资源），主要是指各级公职人员掌握的公共权力及公共资源。公共权力既包括由各级党政领导掌握的决策权，也包括由各级管理者掌握的日常管理权力(如财务管理、资产管理)。公共资源既包括有形资源(如土地、公共工程)，也包括大量的无形资源(如行政审批项目)，其总体特点是资源稀缺，供需矛盾尖锐。总的来说，公共权力（资源）是公职人员能够以权谋私的基本前提，构成腐败行为的物质条件。
掌握公共权力和公共资源是腐败行为的必要条件，但绝非充分条件。腐败行为作为高风险、高智能的违法违规行为，其发生和完成必须借助当事人主观意愿的推动，而不可能无意识进行。笔者将这种以权谋私的主观意愿称之为腐败动机。腐败动机的产生和强化有很多原因，但其最终结果是促使当事人产生强烈的以权谋私冲动，不惜铤而走险、以身试法。腐败动机构成腐败行为的心理条件。
在公共权力（资源）具备、腐败动机产生之后，腐败行为的前两个必要条件均已满足，此时就进入以权谋私的实际准备阶段。在这种情况下，腐败动机能否最终转化为实际的腐败行为，主要取决于腐败机会的多寡。
所谓腐败机会，是指能够帮助公职人员在当时不被发现的情况下完成腐败行为的机会和条件。如上文所言，腐败行为的违法违规性质，以及行为暴露后会给当事人造成的政治、经济、法律、声誉等多重风险和代价，使得当事人必须竭力降低自身腐败行为的暴露风险。要做到这一点，他们必须借助或制造各种机会，包括销毁证据、制造假象等。腐败机会构成腐败行为的机会条件。
笔者认为，只有当公共权力（资源）、腐败动机和腐败机会三大条件同时具备时，腐败行为才能够得手。图1-1表明腐败行为及其三个必要条件之间的因果关系。图1-1 腐败行为三条件之间的因果关系
需要说明的是，腐败行为的这三个必要条件并非孤立存在，也不是单向的因果关系，而是彼此之间存在密切的互动关系，如图1-2所示。图1-2 腐败行为三条件之间的互动关系
具体地说，公共权力（资源）能够促使腐败动机和腐败机会的产生。一个人的权力过于集中，极易对个人的权势和地位产生盲目自信甚至虚幻感，从而更敢于以权谋私，以身试法。例如，当年泰安集体腐败案的主角胡某，虽然在落马之前只是地级市领导干部，但是却有“官做到我们这一级，也就没有人管了”的自信。因腐败被判处死刑的江西省副省长胡长清，则一度感觉“当上副省长后，就好像小猫关进牛圈里，天马行空，来去自由”。这两个例子充分反映了官员的权势和地位对其个人心理的直接影响。
如果个人权力过于集中，同时内外部监督不足，不仅会在客观上导致各种腐败机会的出现，而且也便于当事人利用这些机会以权谋私。其实，不受监督制约的权力，本身就构成腐败机会。
腐败动机对于其他两个条件同样具有明显的促进作用。物欲强烈之人往往会千方百计地扩大自己的权力和资源，以增加自身的腐败资本。需要说明的是，公共权力和公共资源都不是常量而是变量，其增减既有体制改革等制度原因，也与部门甚至个人的争取和运作直接相关。我国很多领域的各管理部门利益之争，就是争夺和扩大自身资源与权力的典型例子。
腐败动机不仅能驱使当事人主动扩权，而且还能促使其主动寻找甚至人为制造腐败机会。腐败机会和权力资源一样，本身绝不是常量而是变量。制度的相对静态特征与人的思维和行为的相对动态特征之间的根本性矛盾，使得腐败机会必然存在，只不过在不同的管理体系中，机会的多寡和程度的高低会有所差异。在一个管理体系之中，腐败机会的多寡主要与管理制度的总体数量和质量相关，同时也深受个人行为的影响。腐败动机强烈之人往往能够在看似完善的制度中发现潜在的缝隙和漏洞，而且还能够把微小的腐败机会不断放大，将有限的腐败机会利用到极致。
腐败机会同样对权力资源和腐败动机有明显的促进作用。腐败机会直接影响公职人员腐败动机的强弱。当腐败机会相对充足时，腐败行为的预期效益和成功率便会骤然提高，从而进一步增强当事人的腐败动机，使其不仅敢于铤而走险，而且还会设法进一步增加自己的权力和资源，以实现个人腐败收益最大化。
上文分析表明，腐败行为的三个必要条件之间互为因果、相辅相成，任何一个条件具备，都会促使其他两个条件的滋生。它们如同紧密啮合的三个齿轮，任何一个齿轮旋转，都会带动其他两个齿轮转动，从而导致整个腐败之轮启动并不断加速。腐败行为的这些必要条件相互激发与转化的特点，显著增加了预防腐败工作的难度。
第二节 预防腐败的三道防线
在明确腐败行为所借助的三个必要条件及其相互关系之后，腐败预防工作的主要任务，就是设法消除其中的一个或多个条件，从而切断腐败行为的发生链条。具体地说，应沿着腐败行为的发生过程构筑三道防线。
一、第一道腐败防线：权力防线
第一道腐败防线的主要任务，是要把公职人员掌握的公共权力和公共资源压缩到合理、必要和可控的程度，尽可能减少个人以权谋私的资本。
压缩权力和资源可以通过多种渠道实现：一是政府从可以由市场自行调节、无须政府干预的领域主动退出；二是对于那些确属必要、应予以保留的公共权力，则要规范其行使方式，防止被个人滥用。
我国由于长期受计划经济的影响，政府的管制范围过宽，这不仅严重束缚了企业和公民的主动性和创造性的发挥，而且也使各级政府部门拥有极为广泛的权力，从而为某些公职人员(尤其是主管官员)提供了充足的腐败资本。因此，构筑腐败防线的第一步，就是要对我国公共权力的总量与类型进行一次普查，首先摸清家底，然后在此基础上对这些权力进行彻底的清理和规范。对于那些缺乏法律依据的权力，要毫不犹豫地加以清除；对于有法律依据的权力，要分析它们是否还有继续存在的必要；对于那些可有可无而又监控困难的权力，要尽量加以消除；对于确属必要的权力，则要对全社会公开权力的类型、依据及其相应的制度和程序，以提高权力行使的透明度和问责性。
腐败的本质是公权私用行为，所以压缩和规范公共权力乃是最直接、最彻底的腐败治本之策。当然，对公共权力的压缩有其限度。一旦超过了必要的限度，国家职能和政府作用就会被削弱，从而导致其他不良后果。因此，我们的原则应当是在不影响国家和政府总体能力的前提下，尽量压缩公共权力的总量，力争将其控制在合理、必要的范围之内。
在完成对公共权力的全面清理之后，保留下来的权力仍有被滥用的可能。为此，预防工作应当迅速转向下一步，即通过抑制腐败动机和消除腐败机会，降低公权私用的可能性。
二、第二道腐败防线：动机防线
第二道腐败防线的主要任务，是防止公职人员腐败动机的产生和强化。
当腐败问题成为改革时期的一个突出问题之后，党和国家显著加强了对干部的廉政教育，包括法制教育、警示教育等。这些措施虽然形式不同，但其目的却基本一致，就是提高公职人员的思想意识，促使其廉洁奉公，不要以身试法。
上述努力确实取得了一定的成效。但不可否认，廉政教育存在一定的局限性，因为教育主要是从外部发力，而人的思想和动机的产生与变化却是一个相当微妙的内在过程。对于外部施加的任何影响，人都有一个自我判断和选择的过程，而且公职人员在成长经历、教育水平、思维方式等方面的差异，都提高了廉政教育的难度。
更为重要的是，很多因素会直接改变公职人员的利益计算结果，从而促使其产生腐败动机。例如，公职人员与其他社会精英阶层之间的收入差距、邻里攀比、亲友教唆等主客观因素，甚至某些突发事件(如家庭变故)，都有可能成为诱发腐败动机的导火索，而且这些因素绝大多数不是我们能够准确预测和有效控制的。在这种情况下，个别公职人员因为种种原因产生腐败动机，也就有一定的必然性。因此，动机防线固然重要，但是其总体的预防效果相对有限。
如果公职人员手中握有实实在在的权力，而且又因为种种原因产生了腐败动机，那么他们的以权谋私行为就只剩下如何具体实施的问题了。这时候，要想防止其腐败行为发生，只能依靠最后一道防线，即消除腐败机会。
三、第三道腐败防线：机会防线
第三道腐败防线的主要任务，是消除各类腐败机会，从而使腐败行为难以完成。
腐败机会总的来说有两种类型：一种是相对宏观的腐败机会，主要源于公共权力本身；另一种则是相对微观的技术性腐败机会，存在于权力的具体行使过程之中。
公共权力的存在固然是以权谋私的客观前提，但公共权力毕竟只是为以权谋私提供了理论上的可能性。腐败行为能否真正完成，归根结底还是由权力行使过程中的技术性腐败机会决定的。而技术性腐败机会的多寡，又取决于规范这些权力的法律、法规和工作制度的完善程度。
尽管我们无法通过废除所有的公共权力彻底铲除腐败行为的土壤，但是却可以通过改变公共权力的行使方式提高公职人员滥用职权的难度。换句话说，在公共权力将永远存在的现实情况下，我们仍然可以通过消除权力行使过程中的腐败机会，使得这些权力难以被滥用。
消除腐败机会的首要前提是及时发现这些机会，并深入分析其产生机理。当然，无论是发现还是消除腐败机会，都绝非朝夕之功，因为腐败机会具有三大明显特点：①腐败机会类型多样，任何一个领域都同时存在不同的腐败机会，而且这些机会又有不同的成因。例如，虽然同属国有企业内部的腐败行为，但是经营者和会计人员的腐败手法却不尽相同，前者主要是利用企业工程建设、设备和原料采购、产品销售等环节中饱私囊，而后者主要利用企业财务制度的缺陷和漏洞经手自肥。②腐败机会并非静态存在，而是在不断发展变化。每一次制度变迁都会使腐败机会发生相应变化，例如我国工程招投标制度的每一次改革，都使得招标过程中的腐败手法发生变化。③腐败机会在很多情况下源于公职人员的个人制造，而不单纯是由制度缺陷所导致。即使对于同样的制度缺陷，不同公职人员利用缺陷的能力和方式也有所不同，手法有天壤之别。例如，同样是截留国家专项资金，有的人直接下手贪污挪用，有的人则工于心计，首先欺上瞒下，在上下级之间制造信息盲区，然后再相对隐蔽地将资金据为己有。所以，同一种制度缺陷往往能够衍生出不同的腐败手法，这就使得腐败机会更加复杂多变。
腐败机会的上述特点，使其成为腐败行为三个必要条件之中最为复杂多变、最为微妙难测的条件。腐败机会的这种固有特点，再加上其在决定腐败行为的可行性和成功率方面所发挥的关键作用，决定了发现和消除腐败机会理应成为腐败预防工作的首要目标。笔者认为，腐败预防工作的最终成败，根本上取决于我们能否及时发现和有效消除各类腐败机会。因此，本书的研究重点也将始终锁定腐败机会。
本章总结
本章提出公共权力（资源）、腐败动机、腐败机会“三位一体”的腐败行为解释模式，并探讨了三者之间复杂的互动关系。在下面的三章，笔者将分别对公共权力（资源）、腐败动机和腐败机会进行深入剖析，力图揭示其各自的发生、发展和变化规律，以期找到预防腐败的釜底抽薪之道。[1] 本章部分观点曾发表于笔者撰写的《我国腐败预防工作的战略选择》一文，原载于胡鞍钢主编：《中国挑战腐败》，杭州，浙江人民出版社，2001。[2] “耳边的腐败”主要指用公款支付个人通信费用，“车轮上的腐败”主要指公车私用行为，“数字腐败”主要指领导干部通过篡改统计数字拼凑个人政绩。第二章 公共权力（资源）
没有人会主动贿赂平民百姓，这是基本常识。原因很简单：平民百姓不掌握权力和资源，所以在行贿者眼里毫无利用价值。同样道理，某些公职人员尤其是领导干部之所以能够以权谋私，直接原因在于他们的职务和职位赋予其一定的公共权力和公共资源，这是其个人的腐败资本。
腐败的本质是公权私用行为，所以公共权力是腐败行为最基本的前提条件。公共权力表面上千变万化，实际上最终体现为对某些稀缺资源的控制和分配。这些资源既包括有形资源（如土地、工程项目、物资装备），也包括无形资源（如政府职位、各类许可）。公共资源无论属于哪种具体形态，都具有一定的稀缺性和经济价值。
公职人员的以权谋私行为可分为两种基本类型：一种是单人（或小群体）的贪污、挪用等行为；一种则是由供需双方共同完成的行贿受贿行为。贪污和挪用的本质是公职人员侵吞或滥用其管理或经手的公共资金，而贿赂行为的本质则是公职人员将其掌握的公共权力和公共资源与别人进行交换，从而将资源价值最大程度地变现并转化为个人收入。
以上这些腐败行为虽然方式和手法迥异，但其本质都是通过滥用公共权力和公共资源，实现个人私利的最大化。因此，要想有效地预防腐败行为，首先必须从其基本前提——公共权力和公共资源入手。
第一节 公共权力（资源）的类型、价值及演化
公共权力，主要是指人民通过选举等方式赋予政府的各项权力，包括决策权、管理权、执法权等。这些权力在实际运行中又派生出审批权、处罚权等更为具体的权力类型。
为什么现代社会必须要有公共权力？这是国家运转和政府执政的现实需要，也是维护公共秩序与社会稳定的必要条件。政府要想有效地管理和调节国民经济与社会生活，必须掌握一定的权力，以贯彻自己的战略和决策，维护社会的秩序与稳定。为此，政府往往还要掌握一定的经济资源和社会资源，以调节供需，平衡各种利益关系。
我国由于长期受计划经济的影响，国家控制的经济资源种类繁多。这些资源有些与国外具有相似性，如营业执照和进出口配额，有些则带有鲜明的中国特色，如“双轨制”时期的物资指标和批文。除经济资源外，我国政府还控制种类繁多的社会资源，如户口、暂住证、准生证、港澳通行证等。这些资源对于需求者来说意义重大，甚至不可或缺，所以同样具有较高的价值。
无论经济资源还是社会资源，其共同特点在于资源本身的稀缺性。无论是贷款额度、进出口指标还是政府采购合同，供给量都总体有限，但社会对于这些资源的需求却无比巨大。相对有限的供给与相对无限的需求之间的根本性矛盾，决定了资源的高度稀缺性和价值。在价格“双轨制”时代，一纸批文可以换取百万财富。在银根紧缩时期，贷款就是企业的救命口粮。这些都是资源稀缺性的具体体现。
政府控制的各类资源总体稀缺，但是具体到每一类特定资源，其稀缺性往往又会随着时代的发展而不断变化。在每一个特定历史时期，最为稀缺的资源往往不尽相同，颇有“风水轮流转”之意。例如，在20世纪80年代价格“双轨制”的鼎盛期，物资指标和批文含金量最高；进入90年代后，一度的“开发区热”和“房地产热”使得土地和炒卖土地的贷款变得最为紧俏；“房地产热”退潮所造成的建筑业产能过剩、开工不足的困境，则使得建筑工程项目变得炙手可热。
在近几年，同样可以观察到各类资源在稀缺性和价值方面的迅速变化。国际金融危机期间，产业界风声鹤唳，内需不足，各方对于国家4万亿投资项目的争夺日趋“白热化”，并掀起新一轮的“跑部钱进”热潮。在当时相对宽松的贷款政策推动下，很多银行为了完成放贷指标，甚至主动追求优质企业。之后，为了抑制通货膨胀，国家着手收缩银根，不仅使企业对贷款十分饥渴，银行机构之间也掀起揽储大战，这一方面使银行恢复了对企业的谈判优势；另一方面也使得拥有大量资金的单位“拥兵自重”，面对急于揽储的银行有着极大的讨价还价空间。
在这个例子中，控制通胀的大背景以及国家紧缩银根的相关政策，使得企业、银行、存款单位三方的谈判地位发生了微妙的逆转，从而使得三者之间的交易形势和交易条件相应变化。在正常的存贷款业务之外，企业为了获得贷款向银行机构负责人行贿，以及银行分支机构为了完成揽储任务而向潜在存款单位的负责人行贿，都是可以预料的结果，因为这些手法在过去30年中已经被各方反复使用，被曝光和查处的案例不胜枚举。
除了上文所分析的资源价值的相对变化之外，有些情况下资源价值还会发生绝对变化。例如，随着我国户籍制度改革的稳步推进，户籍制度衍生出来的城镇户口、暂住证等一度炙手可热的资源的价值逐步下降，甚至会最终退出历史舞台。同时，另外一些资源可能会因公共政策变化而价值激增。例如，北京市的私车牌照过去敞开供应，但从2011年1月开始，每月发放的车牌控制在2万张左右，使其瞬间成为万人竞购的高度稀缺资源，甚至带动带牌二手车价格飙升。由此可见，公共政策的变化往往是导致资源稀缺性变化的最直接原因和最重要推手。
综上所述，改革开放30年来，无论是国家的宏观经济形势还是某些具体的公共政策，都能够直接提高某些资源的稀缺性，从而使掌握这些资源的部门和人员拥有极大的运作腾挪空间。与此相对应，腐败“重灾区”也呈现明显的领域变化特征，从20世纪80年代的物资流通领域，到90年代的金融行业和国有企业，再集中于当前的建设行业和土地领域。总的来看，在每一个历史时期，拥有当时最稀缺资源的领域就会成为腐败“重灾区”。
公共权力与公共资源是腐败行为最基本的前提条件，同时也是无法彻底根除的条件。不可否认，政府进行宏观调控和经济管制确属维护发展所必需，即使是奉行自由主义经济政策的西方国家政府，也同样拥有广泛的经济资源和管制措施，而且我国的现实国情也使得政府有必要加强社会管理，继续掌握某些社会资源。从某种程度上来说，公共权力和公共资源是政府的执政之基，只要政府存在，就必须掌握一定的权力和资源。
当然，公共权力和公共资源长期存在，并不意味着其不可改变。上文已经分析了各类资源所经历的价值变化。公共权力和公共资源都是变量而不是常量。例如，一度泛滥的行政审批项目曾经是基层官员以权谋私的重要资本，我国近年来通过自上而下强力推进行政审批制度改革，成功压缩了各级政府手中的行政审批项目，从而显著减少了基层官员的腐败资本。
笔者认为，公共权力并非越多越好，应控制在合理、必要、适度、可控的范围之内。除了要适度压缩公共权力和资源之外，对于那些确属必要、应予以保留的公共权力和资源，则应严格管理和规范。事实证明，公共权力和公共资源本身并不必然导致腐败，问题主要出在权力的行使方式以及资源的分配方式与过程。以公共资源为例，它们归根到底是由政府部门及其公职人员具体管理和分配，如果分配规则缺失或不明确、分配过程不透明、分配结果不公开、分配决定无须解释，公职人员就拥有极大的自由裁量权，也就掌握了充足的腐败资本。所以，对于那些确属必要的公共权力和公共资源，我们并非完全无能为力，而是可从规范权力行使和资源分配入手，逐步减少其中的腐败机会。
在了解公共权力和资源的必要性、普遍性及基本特征之后，我们需要进一步分析公职人员究竟如何滥用公共权力和资源，以达到个人私利最大化的目的。这是下文所要探讨的内容。
第二节 滥用公共权力的主要方式
公职人员滥用权力主要有四种方式：一是滥用自身的法定职权；二是在滥用其法定职权的同时，人为扩张权力，从而进一步增加自身的腐败资本；三是通过越权等方式“借用”其他部门或岗位的权力或资源；四是通过施加个人影响等方式，间接地左右权力的行使和资源的分配。下文将分别分析这四种滥用权力的方式及其特点。
一、滥用职权范围内的法定权力
按照现代管理的分工原则，各类政府部门分别行使不同的管理和服务职能。与此相对应，它们各自掌握某些特定的权力和资源。而且，这些权力和资源往往由某个部门独家垄断，具有事实上的唯一性，不可能从其他渠道获得。例如，企业注册登记只能到当地工商局，办理缴税事宜必须到当地税务局，居民申请身份证和护照必须到公安机关等。公共权力的行业垄断特征，使得各个职能部门在其所在领域内往往拥有“生杀予夺”的大权。
公共权力不仅具有行业垄断性，往往还有典型的地域垄断性。属地管理原则实际上赋予基层政府部门在其辖区内的权力垄断地位。以北京为例，虽然全市十六个区县的工商、税务等部门的服务水平存在差异，但是企业只能到其所在区县的相关部门办理业务，而不能自由选择服务水平更高的其他区县部门。这种地域垄断性进一步加剧了各个部门在其业务领域内的权力垄断，使其处于“独此一家、别无分店”的绝对优势地位。这种事实上的权力垄断不仅使政府部门天然缺乏改进工作和服务的动力，而且也使得某些公职人员恃权傲物，频频滥用自己的权力以谋取私利。
需要说明的是，各部门掌握的公共权力和资源既有鲜明的特性，又有基本的共性。特性是指其权力和资源与其所在的业务领域息息相关，“铁路警察，各管一段”，行业之间壁垒森严。共性则是指它们作为公共部门，其权力和资源具有高度的共通性。例如，每个党政部门都拥有最基本的人财物等资源，并由此衍生出人事管理、财务管理、物资装备管理等具体的管理权力。
以人财物中的“财”为例，政府部门有财政拨款和行政收费收入，党务部门有财政拨款和党费收入，公益慈善组织有社会捐赠收入，国有企业有销售收入。虽然这些组织的资金来源各不相同，但是其财务管理过程却有很大的相似性，而且组织内部发生的贪污挪用等行为的手法也十分相似。例如，资金不入账、“体外循环”是在收入阶段侵吞公款的常见手法，而虚列支出则是在支出阶段化公为私的常用手法。
因此，我们固然要掌握各类公共部门的权力和资源的特性，以使预防腐败方略更具针对性，同时也要透过现象看本质，深刻把握各类公共权力和公共资源的基本共性，以使预防方略具有更大的普适性和通用性。
上文分析了公共权力的具体类型和基本特征。那么，公共权力具体体现为什么？美国政治学家Harold Dwight Lasswell曾为政治(politics)下过一个极为简明扼要的定义，即“谁何时得到了什么，以及如何得到的”(Who gets what,when,andhow)，意即各种资源在整个社会的分配过程。按照这种思路，公共权力的作用具体体现为其导致的各种利益变化，包括资源的给予和剥夺，资源数量的增加和减少、资源质量的提高和降低、资源分配范围的扩大和缩小、分配速度的加快和延缓，等等。其中的每一种变化都会直接影响资源需求者的利益，从而促使其千方百计地趋利避害。掌握这些资源的公职人员由此就有了更大的以权谋私空间。
以公共资金这种稀缺资源为例，其在总量、时间、空间等方面的任何变化都会引起利益关系的变化，从而赋予主管官员以极大的决策自由和谈判优势。以时间为例，因受贿索贿而落马的德州市前财政局领导王某就深谙此道。他在接受调查时向办案人员坦言：“财政拨款，快拨还是慢拨，集中拨还是分批拨，大有文章可做。对企业来说，缓拨几天可能损失的就是几十万元。对党政事业单位来说，资金不到位，[1]职责履行就可能受到影响，所以他们都千方百计地跟我拉关系。”
不仅公共资金的拨付方式和速度至关重要，有时仅仅改变其所在位置，就足以引起利益关系的变化，从而使主管官员获得巨大的腐败资本。目前各级政府相当一部分非税收入存于财政部门在银行开设的财政专户之中，但是具体选择哪家银行开户，主要由地方财政部门自行决定。这就给一些主管领导提供了极大的寻租空间。江苏省财政厅前副厅长张某在被“双规”之前，具体领导该厅负责非税收入征缴的综合处。她利用这一便利条件，决定将巨额非税收入存于哪家银行，[2]并由此收取银行的巨额回扣。
综上所述，各公共部门在其职责领域和地域内享有双重垄断地位，再加上公共资源的稀缺性和多变性，以及民主决策程序和内外部监督的缺失，使得滥用自身法定职权成为某些公职人员最直接、最便捷的腐败方式。
二、人为扩权和制造稀缺
一些公职人员（尤其是领导干部）除了拥有广泛的法定权力和公共资源之外，还经常人为放大甚至私自制造权力，以进一步增加自身的腐败资本。与滥用法定职权相比，私自扩权和造权等行为更加无规可循，而且完全不受监督，所以其腐败空间和社会危害性也就更大。
部门利益规则化一直是人为扩权的重要方式，其具体做法是首先以地方或部门文件形式出台利己性规则，然后再严格地执行这些规则，从而为自己的违法行为披上“合法”的外衣。
在2004年《行政许可法》正式施行之前，部门利益规则化问题十分突出。2000年广州市对各类政府审批事项的初审表明，很多审批项目存在部门自行扩大审批范围、法律依据不充分等问题，某部门设立某审批事项的依据竟然是已被废止的1957年《农业法》，某个部门上报的13项审批和核准事项，竟然有8项是根据部门文件甚至《会[3]议纪要》制定的。更有甚者，邯郸市在推行“行政权力公开透明运行”时曾发现，有的单位为了私设权力，竟然编造法律依据，或随意增加审批程序。先巧立名目制造权力，然后再一本正经地“依法”行使权力，同时有声有色地讨价还价，整个过程可谓“无本万利”、旱涝保收。部门利益的掠夺性由此体现得淋漓尽致。
除了凭空造权之外，不少公共部门还凭借自身的行业和地域垄断，人为制造新的垄断。例如，供电系统一直是相对垄断和封闭的行业。1999年的一项调查表明，南京市供电局当时不仅独家经营当地的供电业务，而且还严格控制大到变压器小到电表、开关、保险丝等零部件的进网使用。任何厂家及其产品不经供电局批准，绝无进入南京市场的可能。一些厂家为了打开市场，便屡屡采取行贿手段。后来有关机关先后查出该局以原局长为首的多起受贿案件，从市局到分局[4]共查处22人，其中14人受到刑事处分。在这个例子中，该局就是基于自身对电网业务的行业垄断，人为衍生出对微观产品“进网权”的垄断，从而进一步扩大自身的腐败空间。
除垄断行业外，政府管理部门同样可以凭借自身权势人为设限，通过“土政策”人为制造稀缺和垄断。例如，因腐败而被判处死刑的海南东方市前市委书记戚某就曾要求，当地出租三轮摩托车的车夫们要取得营运资格，必须以每辆12000~13000元的价格从其妻弟、市交警队队长那里统一购买指定品牌的摩托车，而这种摩托车当时的市价[5]仅为4000~5000元。
人为制造垄断和稀缺，凭空扩大了公共部门及其人员的权力。这些非法权力与其法定权力交织在一起，大大增加了其谈判砝码和腐败资本。
三、通过越权“借用”权力和资源
在很多腐败案件中，某些部门和官员不仅滥用自身的权力，还通过越权“借用”他人的权力与资源。据报道，在全国1996年统计的[6]各类收费和基金项目中，约有80%是越权设立的。与上文的凭空造权不同，越权是在某些权力业已存在的情况下，通过压服、欺骗、窃取等方式将别人的权力据为己有。
越权行为按照其方向和对象，可分为上下越权和平行越权等不同类型。近年来查处的相当一部分市委书记和县委书记腐败案，当事人都是通过以势压人，强行“借用”下属部门的权力以谋取私利。市委书记和县委书记作为一地党的领导，应主要负责当地的宏观发展，而不应直接插手工程发包、银行贷款等微观经济活动。但实际上他们凭借手中的组织人事大权，可以通过控制“上游资源”(决定干部命运的组织人事权力)强行征用行政部门掌握的“下游资源”，而后者一般莫敢不从。
2007年因受贿罪被判处有期徒刑15年的原四川彭州市委书记陈某，在上任之初，一句话就将成青线彭州绕城段公路两侧原定5米的绿化带扩至20米，并将原定40多万元的工程造价提高到千万元以[7]上。上文提及的东方市前市委书记戚某也堪称插手具体事务的高手。据报道，戚某自1993年担任市委书记之后，很快在当地树立了说一不二的权威，项目审批、干部任免以及该市的大小事情，他都喜欢“一竿到底”直接过问、亲自批示。1995年，某房地产公司为取得土地使用权向其求助，戚某在索取30万元贿赂之后，当即在这家公司的用地报告上批示。在另外一项权钱交易中，戚某收取某工程承包商的贿赂之后，强令市工商局改变原来的工程发包决定，把该局的工程[8]发给这家承包商来做。通过这种强行对下越权，“一把手”们就把自己的权力扩展至当地所有业务领域，从而极大地增加了自己的腐败资本。
除了对下越权之外，还有一种更为极端的越权形式——对上越权，即私自“借用”上级的权力。由于上级的权力往往具有更高的价值，所以这种越权行为的危害更大。例如，近年来很多地方政府为了招商引资，不断推出优惠政策，在地方政府能够让渡的利益已基本达到极限之后，有些地方甚至不惜慷国家之慨，私自让渡国家权益。在哈尔滨国贸城一案中，调查者就发现虽然国贸城当时日进斗金，却从未交过一分钱税款，直接原因就在于哈尔滨市政府原副秘书长谢某在接受国贸城老板的贿赂之后，越权做出减免国贸城所得税的决定。接着原常务副市长朱某越权批准，大笔一挥，国家的上千万元税收收入[9]就此流失。
轰动一时的宁波金融大案也是越权交易的典型案例。时任副市长兼开发区管委会主任的谢某接受他人请托，出面协调成立发展信托公司，并批示给宁波市人民银行“研究办理”。1993年前后，地方人民银行本来无权办理金融许可证，但在谢某的授意之下，宁波市人民银行越权批准成立宁波发展信托公司，并使其顺利地获得《经营金融业[10]务许可证》。
如果说领导干部通过对下越权能够直接插手各项具体事务，那么其对上越权就等于将自己的权力提高了一个甚至数个等级，使其腐败资本和交易空间空前增加。因此，对上越权不仅性质更为严重，而且会给社会造成更大的危害和损失。
四、通过施加个人影响力控制稀缺资源
与对下越权、直接插手具体事务相比，还有一种相对超脱的腐败手法，就是通过施加个人影响力，以打招呼、写条子等方式间接地左右公共决策，支配资源分配。
曾导演震惊全国的大亚湾炒地案的于某，当年在出面为其子女买地时，就反复利用自己作为省级领导的权势，最终迫使地方政府以极低的价格出让土地。于某子女后来将土地转手倒卖，净赚1.66亿元。[11]
至于领导施加个人影响的具体做法，可以从原广西壮族自治区副主席徐炳松的案例中初见端倪。某商人经过前期的“感情投资”，向徐表达希望回玉林市开办典当行的想法。典当行属于特种行业，须经当地公安部门批准。徐当即给当时的玉林市委书记写条子，要求对方支持。市委书记收到徐的亲笔信后，马上打电话给市政法委书记和公安局长，交由对方办理。
在上述案例中，由于徐地位较高，不便于同基层职能部门直接打交道，所以他便按照权力链条的等级顺序，通过向地方“一把手”打招呼，将皮球踢给后者，而后者同样如此，直接向其下级授意。就这样，两级领导仅仅通过两次“打招呼”，就使别人花半年甚至一年都[12]难以办成的特种行业执照，不到一个星期即大功告成。
与人为造权和直接越权相比，通过施加个人影响力间接地完成腐败交易，不仅效果相当，而且手法更为隐蔽，也更难以追究当事人的责任。上级领导“打招呼”充其量反映领导的主观意愿(虽然这些“意愿”实则含有命令的成分)，将来一旦事发，打招呼者极易推卸责任。总的来说，施加个人影响具有极高成功率和极低行为风险，因此成为领导干部尤其是“一把手”们最为常用的腐败手法。
综上所述，各类公共部门在其职权范围内本已享有很大的法定权力，再借助人为造权、强行越权、施加个人影响力等方式，使其实际权力进一步放大，如图2-1所示，这四种方式相辅相成、相互激发，使得公共部门及其人员始终拥有充足的公共权力和公共资源。图2-1 腐败行为的权力和来源
第三节 如何构建权力防线
上文系统分析了公共权力的主要类型及其滥用公共权力的主要方式。腐败本质上是公权私用行为，所以预防腐败的第一道防线理应是权力防线。笔者认为，构建权力防线应当从以下四个方面入手。
一、压缩公共权力，改革公共资源的分配方式
公共权力自伴随国家和政府的产生而出现以来，一直处于经常性的变化和调整之中。公共权力既然总体可变，自然就存在压缩的可能。我国近年来通过行政审批制度改革，成功地压缩了各级政府手中的审批项目，从而直接减少了公职人员以权谋私的资本。笔者认为，压缩公共权力，是在权力的最上游预防腐败的有效措施。“削权”的目的是通过清理那些过杂、过乱、过滥的权力，为公共权力的公开透明运行奠定基础。
当前应着重压缩两类公共权力，一是缺乏合法依据的权力；二是虽然最初来源合法，但是随着政府职能的调整，已经失去其存在必要性的权力。权力意味着利益，公共权力的任何变化都会导致利益格局的变化。由于权力具有自我扩张的天然倾向，所以“扩权”与“削权”之间的拉锯式斗争必然是长期的。从某种程度上说，反腐倡廉的关键就在于国家能否有效地抑制公共权力的自身膨胀，并将其控制在合理、必要、可控的范围之内。除了清理和压缩公共权力之外，对于那些确属必要、应予保留的公共权力，应重点改变其行使方式。下文对此会有详述。
公共资源分配中的腐败行为集中发生在资源的分配环节，而且与资源分配方式息息相关。因此，要想预防此类腐败行为，就必须改革资源分配方式。总的来说，公共资源主要有两种分配方式，一种是以市场机制为基础的分配；另一种则是以人的主观判断为基础的分配。各类公共资源归根到底是由公职人员尤其是领导干部具体掌握和分配，如果分配方式不公开、不规范，极易出现严重的腐败问题。
河北省机电办原主任李友灿“闷声发大财”，两年之内受贿4700余万元的惊天大案，堪称这方面的经典案例。2001年中国正式加入世界贸易组织，在之后的3年过渡保护期内，我国对进口汽车实行配额和许可证管理，直至2005年完全取消这项制度。由于进口汽车配额总量有限，市场供不应求，炒卖进口汽车配额就成为业界公开的秘密，而且利润惊人，一张工本费只有10元的进口汽车许可证在黑市上可以卖到几万元甚至十几万元。
当时，河北全省的进口汽车配额由省机电产品进出口办公室独家管理和发放，将配额发放给哪家企业，就等于给对方提供了巨额的经济收益。一方面这项实权的含金量如此之高；另一方面该办公室的分配过程却“不公开，不透明，谁也没法揭开黑幕”。原河北省机电办的一位官员甚至将这一过程形象比喻为“配额就是权，权里边就是[13]钱”。
资源的高度稀缺性，主管官员绝对的自由决策权，再加上分配过程完全不透明，三种因素结合在一起，腐败就是必然的结果。省机电办原主任李友灿正是利用自身如此充分的权力和机会，在不到两年的时间里非法收受、索取他人财物共计人民币4700多万元，几乎相当于当时河北省一个中等县一年的财政收入。
在这个案例中，由于政府进口管制措施而导致的资源稀缺性，固然构成了腐败行为的原始物质条件，但是分配规则缺失和资源分配过程不透明，才是腐败行为得手的最直接和最关键原因。虽然2005年我国取消汽车进口配额之后，这种特定的稀缺资源似乎已退出历史舞台，但是在其他领域，由于政府管制而产生的稀缺资源仍然大量存在。在这种情况下，要想预防公共资源分配过程中的腐败，就应加强对资源分配规则的优化以及对资源分配过程的控制。具体地说，就是应借助市场机制或技术手段，最大程度地取代人在资源分配中所起的支配性作用。
引入市场竞争机制是改革公共资源分配方式的重要途径。在市场充分竞争的理想状态下，各方的综合条件和出价情况一目了然，决策者要想公然舍优取劣，偏袒某方，显然要冒极大风险。虽然最终的分配决定仍要由人做出，但是市场机制的公开性和竞争性已大大压缩个人的自由裁量空间。
我国在公共资源的市场化分配方面已经进行了卓有成效的探索，并已取得重要的阶段性成果。例如，过去我国国有土地的使用权长期实行协议出让，出让价格可由土地管理部门与用地单位之间通过私下的讨价还价商定，其中的寻租空间之大显而易见。因此，土地领域一直是腐败的“重灾区”。2002年，国土资源部通过《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，开始对经营性国有土地使用权实行招标、拍卖、挂牌等市场化出让方式。这项改革大大压缩了土地交易中的以权谋私空间，并迅速提高政府的土地出让收入。2008年全国土地出让总收入为9600多亿元，2009年则激增至1.6万亿元，2010年更是高达2.7万亿元。按照财政部的统计口径计算，2010年国有土地使用权出让收入为2.9万亿元，占地方政府性基金收入的89%、全国财政收[14]入的35%。
国有土地使用权拍卖等改革措施虽然由于其推高房价的副作用而饱受争议，但不可否认的是，借助公开拍卖这种市场机制，确实能够将土地价值充分变现，并最终转化为地方政府的公开收入，而不是像过去那样通过“暗箱操作”和案底交易最终沦为土地管理部门官员的非法收入。所以，单纯从预防腐败的角度来看，这确实是一项重大的制度进步。
政府控制的稀缺资源绝不限于土地这一类。很多供需矛盾尖锐、具有较高经济价值的资源，同样可以通过市场机制公开分配，而不必再由少数个人支配。例如，公共资金开户行的确定与变更，一直是财政和财务管理工作中以权谋私的重要机会，而且没有相应的制度进行规范。遵循土地“招拍挂”的思路，公共资金开户行的归属同样可以采取公开招投标，由本地各家银行公开竞标，有关部门综合比较各机构的条件后择优选定，不应再由主管官员个人指定。当然，实行招投标并非就万事大吉，依然需要防范人为操纵招投标等新的腐败风险，但是这种改革相对于当前的无规可循状态，已经向前迈进了一大步。
以上文提及的河北省机电办原主任李友灿倒卖进口配额一案为例，如果当时进口配额实行面向全省汽车经营企业的公开拍卖，由出价最高者得之，而不是由李一人决策、自行分配，他何以能够每天平均受贿7万元，在不到两年时间内聚敛起“富可敌县”的财富？
同样道理，银行贷款业务一直是银行业腐败的“重灾区”。如果按照市场机制分配资源的思路，那么银行的某些纯商业贷款额度可否在贷款需求者中进行公开拍卖，并由综合条件最优、出价最高者得之？银行贷款的价值如不能以拍卖等公开形式变现为银行的公开收入，将继续以腐败交易的形式转化为贷款主管官员的非法收入。无论对于社会还是银行自身来说，前者显然是更好的结局。在市场经济已日趋成熟的今天，利率市场化改革乃大势所趋，应尽快推进。
无论我们承认与否，稀缺资源的价值都必然会以某种形式充分变现。利用市场机制化解公共权力，就是要借助市场竞争的力量，实现资源价值的透明化变现，从而最大程度地压缩其中的个人操作空间。
当然，并非所有的稀缺公共资源都适合市场化分配，而且分配的效率和效益也并非是唯一的衡量标准。市场机制本身绝非完美无缺，同样可能被滥用并沦为腐败交易的牺牲品。社会上五花八门的“假招标”，就是借市场竞争之名，行权钱交易之实。因此，我们既要着重提升市场机制在资源分配中的主导作用，又不能完全迷信市场机制，对于市场机制在实际操作中被滥用和破解的各种手法，应有全面的了解和深刻的认识。
除利用市场机制外，还应充分利用技术手段的非人化特点，进一步减少人为干扰，提高资源分配的透明度和公平性。例如，随着私车保有量急剧增加和各大城市日渐拥堵，私车车牌越来越成为炙手可热的稀缺资源。各大城市的车牌分配方式有所不同，上海对私车牌照进行拍卖，北京则从2011年开始实行市民网上申购和摇号。
如果说公共管理的目标是寻求效益与公平之间的平衡，那么上海与北京的车牌分配方式的目标选择显然不同。上海借助拍卖这种市场机制，主要追求效益最大化，而北京则是借助计算机抽签这种技术手段，主要追求机会均等化。虽然两城市分配车牌的方式有所不同，但其最终结果都是借助市场或技术手段，将资源分配过程尽可能公开化，减少其中的人为干扰。
在我国市场经济日趋成熟、信息技术日新月异的今天，我们应大胆试验公共资源的市场分配和技术分配方式，彻底改变传统的人工分配方式，力图将资源分配过程中的个人操作空间压缩到最低限度。今后，管理者应着重负责资源分配的程序制定、规则执行和过程监督，而不应再直接决定分配结果。
二、进行公共权力和公共资源普查
在完成对公共权力的总体压缩和清理之后，接下来还要对保留下来的各类公共权力进行一次全面普查，以摸清家底，全面掌握我国公共权力和公共资源的总体状况。这是规范公共权力行使和公共资源分配的首要前提。如果不掌握公共权力的家底，对权力的监督和制约就难以有的放矢，甚至会流于空谈。
我国政府为了行使经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等多方面的职能，拥有极为广泛的公共权力。正因为这些权力面广量大，由于制度变迁、机构重组、人员变动、职位调整等原因，某些权力或资源有可能被上级部门和监督者忽略甚至遗忘，而实际由小集体甚至官员个人内部掌握。事实证明，这些处于监督“暗区”甚至“盲区”的权力和资源，最易成为腐败行为的牺牲品。
上文提及的李友灿倒卖进口汽车配额一案，就是典型的重要实权因被上级忽略而遭个人滥用的例子。河北省纪委在查办此案时吃惊地发现，一方面李一人独家掌握省内汽车进口配额的分配大权；另一方面省外经贸厅领导和其他班子成员竟然无人知道李掌握这项实权。“他行使这个权力的时候不向领导汇报，也不经过班子研究，自己就[15]悄悄办了。”这个发现令省纪委领导震惊不已，该领导随即在省内推动了“行政权力公开透明运行”试点工作。
公共权力和公共资源被忽略甚至遗忘，除机构改革等客观原因之外，往往源于掌握这些权力和资源的部门或人员的故意隐瞒甚至欺骗。邯郸市在推行“行政权力公开透明运行”过程中发现，有的单位为了瞒天过海，竟然将自己掌握的100多项审批事项隐瞒不报。这是实权部门通过主观瞒报躲避监督、维护自身垄断的典型例子，充分说明要想打破权力“黑箱”，必然要借助自上而下的强力手段，而不能寄希望于既得利益者的自身觉悟。
2005年，邯郸市政府法制办查阅了4000部法律、法规，经过三轮审核，终于编制出一份包括384项行政许可权、420项非行政许可权、521项行政处罚权、25项征税权、184项行政事业性收费权的权力清单，从而首次掌握了全市各部门的权力家底。不仅如此，该市还将这份权力清单连同每项权力的行使流程图公之于众，主动接受社会[16]监督。邯郸由此成为全国首个公开政府行政权力的城市。笔者认为，邯郸的探索充分证明公共权力公开运行的必要性和可行性。国家应强制要求每一级政府都公布自己的权力清单和流程图，这应成为地方政务公开的必备内容。
在推行权力清单和流程图的基础上，国家应启动全国性的公共权力和公共资源普查，以掌握以下基本情况：①我国现有哪些履行公共管理和公共服务职能的部门？②这些部门分别掌握哪些公共权力和公共资源？③这些部门分别依据哪些规则行使权力、分配资源？④这些规则是由谁通过何种程序制定的？其制定程序是否合法，内容是否公开和透明？
公共权力和公共资源普查的结果，除涉及国家秘密的内容外，应全部对社会公开，接受社会监督。通过权力和资源的普查与公开，很多隐含的问题就能暴露出来。例如，我国存在一种用于基本建设等领域投资的所谓“口袋预算”(即中央预算内投资)，由国家发改委独家审批此类投资项目，这笔预算2011年时已发展到3800多亿元的规模。问题在于，每年财政部在编制国家预算并向国家发改委拨付这笔资金时，并不清楚这笔钱将被用于哪些项目。作为预算审批部门，全国人大在批准当年预算案时也了解不到这笔钱的具体支出去向。全国人大2010年曾要求中央政府的重大公共投资预算在提交人大审查时必须提供项目表，但是一直到2011年3月全国两会召开，代表们也没[17]有拿到项目表。
如果不通过公共资源的普查和公开，如此巨量的公共资金实际处于人大和财政部门双重监督“盲区”的不正常情况显然难以为外界所发现。类似的权力和资源“黑箱”操作在其他领域同样存在。国家只有强行打破这些“黑箱”，才能使那些取之于民也应用之于民的公共资源真正展现在阳光之下，也才能真正消除资源分配过程中的寻租空间和腐败机会。
三、确保公共权力的公开透明运行
在普查和清理之后保留下来的确属必要的公共权力和公共资源，均应在公开和透明的状态之中运行。笔者认为，权力透明至少应包括三层含义。
首先，权力的来源应当合法和公开，要经过法律的严格检验。在部门利益规则化、人为造权频繁发生的现实情况下，确保公共权力合法化，是规范权力的首要前提。
权力透明的第二层含义，是指权力的行使应当有规可循，而且规则本身应当公开透明。所有的公共权力都应配备相应的行使规则，不应有任何不受规则约束的特殊权力。例如，任何一项行政审批项目都应当有明确的规则，说明项目的来源依据、审批标准、资格要求、收费情况、审批时限等。为了确保规则的公正性，这些规则应由人民代表大会等机构依法制定或审定，而不能由掌握审批项目的部门或人员自行出台。而且，规则一旦确立，就应对全社会公开，使百姓能够对照规则监督权力的实际行使过程，并发现其中可能出现的偏差。如果没有这一点作保证，对权力的监督和制约就会成为一句空话，“黑箱作业”就会成为必然的结果。
其实，通过建规立制规范公共权力的行使和公共资源的分配，不仅是地方各级政府的当务之急，对于中央政府来说同样十分紧迫和必要。例如，国家审计署在对2003年度中央预算执行和其他财政收支进行审计时就发现，目前中央补助地方基本建设专项资金以及其他19项专项转移支付资金没有具体管理办法，或者办法没有公开，涉[18]及金额111.72亿元。这说明即便是中央一级的公共资源分配，也同样存在无规可循或透明度不足的问题。
权力透明的第三层含义，就是权力的行使结果必须公开。程序公正是我们所追求的目标，但是程序公正并不能必然保证结果的公正性。通过人为运作，通过一套完全合法的程序，最终可能得出一个完全不公平的结果。要防止出现这种情况，就必须建立完善的结果公开和倒查机制。具体地说，就是要强制要求各级行政部门向社会公布其各类决策和资源分配的结果，如工程发包结果或赈灾资金和物质的分配决定，以接受社会的监督和质询。
如果公共权力的依据、规则和结果均完全公开，那么类似招标过程中公然舍优取劣、扶贫过程中帮富弃贫等不正常的做法就难以继续藏身。国家审计署向全国人大常委会提交的2002年度中央预算执行和其他财政收支审计报告曾指出，中央专项转移支付存在资金分配超范围问题，如2002年财政部在分配社会保障、中小学建设等10项补助资金时，就将国家明确规定不应给予补助的地区和单位纳入补助范围，共超范围安排5亿元，其中在分配社会保障3项补助资金时，对[19]国务院明确规定不应给予补助的4个省仍给予补助4.08亿元。无独有偶，国家审计署提交的2003年度中央预算执行和其他财政收支审计报告披露，在采用因素法分配的中央专项转移支付资金中，有11项没有严格按规定进行分配，而是被人为调整，调整率达11%，涉及[20]金额33.07亿元。
如果国家能及时向全社会公开中央各类专项转移支付资金的类型、总量、分配规则和分配过程，并要求财政部门第一时间公布最终的分配结果，那么上述这些明显的违规操作就面临很高的曝光风险，从而对财政部门构成巨大的监督压力，使其不敢贸然违规。换句话说，如果我们能够提高财政资金分配过程的透明度，那么审计报告所披露的这些问题完全可以避免，即使发生也能在很短的时间内被发现和制止。
从上文的分析可以看出，提高权力行使和资源分配过程的透明度，是预防腐败的必经之途。而且，必须使透明贯穿于权力从产生到行使的整个过程。打破“黑箱”、确保权力透明运行是一个渐进过程，不可能一蹴而就，而且这一进程不可能自发完成，“黑箱”不会自动“破裂”，只能由各个监督主体主动出击，重拳砸碎。监督权力的强制性必须和权力本身的强制性相当，才能够真正起到制衡权力的作用。多管齐下地提高公共权力运行的透明程度，是防止公权私用、预防腐败的关键，因此应成为当前国家反腐倡廉工作的重要任务。
四、消除越权机会，严惩影响力交易
在很多腐败案例中，当事人是通过越权办理以权谋私，其手法包括横向越权和纵向越权等。笔者认为，电子政务可以为预防横向越权(跨部门或跨岗位越权)提供有效的预防手段。笔者数年前在深圳市国土系统考察时了解到，工作人员越权审批过去一直是困扰该系统的棘手问题，后来借助电子政务建设，基本上根除了这个问题。其具体做法是将所有审批操作全部放在网上进行，以便进行实时监控和事后追索。同时，通过系统设置，使每位工作人员凭借自己的用户密码和权限进入系统，在个人工作界面上仅能完成自己职责内的操作，根本无法看到其他同事所掌握的审批环节，自然也就无法实施越权操作。深圳市国土部门利用信息技术手段，基本上消除了越权审批的机会，并将这种创新称之为“将制度交给机器，将权力还给人民”。
在各种越权行为中，上级对下级的越权最难以防范和抵御。在层级管理体制中，下级服从上级是基本原则与常识，所以下级很难抵御上级的以势压人和强行越权。为了防范这种越权，就必须明确划定各级党政领导干部的职权范围和种类，划定其权力的边界和禁区，以便能够及时准确地识别越权行为。
2010年发布的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》（以下简称《准则》）第七条明确规定：禁止违反规定干预和插手市场经济活动，谋取私利。《准则》严禁下列行为：①干预和插手建设工程项目承发包、土地使用权出让、政府采购、房地产开发与经营、矿产资源开发利用、中介机构服务等市场经济活动；②干预和插手国有企业重组改制、兼并、破产、产权交易、清产核资、资产评估、资产转让、重大项目投资以及其他重大经营活动等事项；③干预和插手批办各类行政许可和资金借贷等事项；等等。
上述规定已经非常细致，关键在于如何严格落实。禁区既已划定，就应成为不折不扣的“高压线”。对于那些面对禁令仍然敢于插手市场经济活动的党员领导干部，即使没有其进行权钱交易的直接证据，也应给予严厉处罚，以达到杀一儆百的警示效果。另外，领导干部的亲友和工作人员以其名义插手上述市场经济活动，究竟如何定性？领导干部对此是否应承担连带责任？如果领导干部以一句自己“毫不知情”就可以轻易推脱，从容过关，那么上述禁令就难以真正落到实处。
我国的公共权力不仅包括种类繁多的行政权力，而且包括党内的各种决策和管理权力。我国的政务公开经过多年的探索和实践，已经取得诸如实施《政府信息公开条例》等重要进展。在我国现有体制下，加强党务公开更是当务之急。从已查处的市委书记和县委书记腐败案中可以看出，当事人往往就是利用自身的“一把手”权威和组织人事权力，强行借用行政权力谋私，甚至直接插手微观经济活动。因此，要防止“一把手”以权谋私，首先必须划定其权力的范围和类型，明确其权力的行使规则，以确保其权力的公开透明运行。
中央纪委、中央组织部2010年印发的《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》专门强调，要按照党内有关法规文件，明确划分县党代会、县委全委会、常委会及其成员、县委各职能部门的职责和权限，编制职权目录，尤其要加强对县委书记职权的规范；要坚持依法、高效、规范、透明的原则，编制并公布决策、执行、监督等权力运行流程，明确行使权力的主体、条件、运行步骤、完成时限、监督措施，提高权力运行程序化、规范化水平；要公开决策事项；等
[21]等。笔者认为，党务公开的关键在于明确“一把手”的权力范围及边界，从制度上防止其直接插手具体行政事务和经济活动，同时还要严惩“越界”行为，使权力“禁区”真正成为硬约束。
本章总结
本章主要探讨了如何通过压缩公共权力、规范权力行使、改革资源分配机制等方式，减少权力被滥用的可能性。其实，只要政府还控制着稀缺资源，只要公职人员手中还掌握权力，以权谋私的风险就始终存在。因此，完善权力运行规则和改革资源分配方式虽然能够提高以权谋私的难度，但是并不能完全消除以权谋私的可能性。
所幸公共权力和公共资源只是腐败行为的必要条件之一。具备以权谋私的资本，并不一定必然能有以权谋私的实际行为，这其中的转化需要强烈的个人动机推动。因此，要想预防腐败行为，不仅要建立权力防线，清理、压缩和规范公共权力，而且还要建立起心理防线，防止腐败动机的产生和强化，以阻止腐败资本向实际腐败行为的演化。这是下一章所要重点探讨的内容。[1] 余东明、王家梁、郑春笋：《大肆受贿索贿千万余元德州“财神爷”为儿子疯狂“搂钱”》，原载《法制日报》，2011-05-09，人民网2011年5月9日转载。[2] 《江苏省财政厅副厅长被双规房产有七套》，原载《国际金融报》，2010-11-24，中国共产党新闻网2010年11月24日转载。[3] 《广州政府审批制度改革近日完成初审工作》，《南方日报》网络版，2000年9月2日转载。[4] 茂凯、易红：《抓住一窝“电老虎”》，载《南方周末》，1999-03-19。[5] 方三文：《市委书记戚火贵被判死刑巨额财产1300万从何而来》，《南方周末》，1998-11。[6] 丛明：《加快“费改税”》，《人民日报》，1999-02-08。[7] 郝宁：《原彭州市委书记：唯我独尊的感觉像鸦片一样让我满足》，原载《检察日报》，2011-06-14，新华网2011年6月14日转载。[8] 方三文：《市委书记戚火贵被判死刑巨额财产1300万从何而来》，《南方周末》，1998-11。[9] 袁正明、张步兵、王坚平等：《哈尔滨国贸城大案纪实》，江西廉政网http://www.jxlz.gov.cn/system/2004/07/12/002894343.shtml。[10] 张庭彬：《你勾结许运鸿干了什么——本报记者现场直击庭审宁波大案主角吴彪》，《南方周末》，2000-04-28。[11] 关于于飞炒地案的具体情况，请参阅李春华：《“九爷”炒地记——中国第一大非法炒地案内幕》，《中国青年》，1998（12）。[12] 陈晓哲：《“傍大款”毁掉省级高干徐炳松》，《南方周末》，1999-01-22。[13] 《调查巨贪李友灿：百元大钞搬回470公斤》，人民网时政频道http://politics.people.com.cn/GB/8198/41975/41982/3163306.html。[14] 彭松、周良仪：《土地出让收入：一块难分的财政蛋糕》，人民网，2011-07-05。[15] 徐彬：《国内首份市长权力清单：邯郸市市长93项法定权力》，原载《南方周末》，2005-08-25，大河网2005年8月25日转载。[16] 同上。[17] 《发改委审批分配3800多亿“口袋预算”不知去向》，搜狐新闻2011年5月30日转载。[18] 《李金华审计长作2003年度审计工作报告》，新华网2004年6月24日。[19] 《关于2002年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，中国人大网发布，http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2003-08/12/content_5318891.htm。[20] 《李金华审计长作2003年度审计工作报告》，新华网2004年6月24日。[21] 姜洁：《中纪委中组部：县委权力公开透明运行开展试点》，原载《人民日报》，2010-11-19，人民网2010年11月19日转载。第三章 腐败动机
以权谋私基本都是有意识的行为，所以必然要借助于当事人主观动机的推动。笔者将公职人员以权谋私的主观动机称之为腐败动机。它构成腐败行为的心理条件。
在公共权力（资源）、腐败动机和腐败机会这三大腐败行为必要条件中，权力资源属于相对显性的条件；腐败机会虽然相对隐蔽，但其依托制度缺陷而存在，能够通过案例推导法举一反三、窥一斑而见全豹；相比之下，腐败动机是其中最为微妙的条件，这不仅是因为人的心理具有内在性和主观性等固有特点，而且还因为多种内外部因素和主客观条件都会影响心理动机，使其具有很强的不确定性和可变性。这显著提高了对腐败动机进行识别、分析和防范的难度。
本章主要研究两个问题：腐败动机究竟是如何产生和强化并最终推动腐败行为的发生？有哪些因素会促使腐败动机的产生和强化？
在具体分析腐败动机之前，笔者首先做一个基本的前提假设，即人是趋利避害的理性个体。腐败行为的主体也不例外，从下手之前的精密策划和精心准备，到下手之时使用的各种隐蔽和欺骗手法，到得手之后消除罪证和藏匿财产，最后到东窗事发后积极串供、转移财产，所有这些行为都充分证明他们在以权谋私的整个过程中都始终保持着基本的理性。
腐败行为主体的理性和谨慎态度，在很大程度上源于腐败行为的性质及其蕴含的巨大风险。几乎所有的腐败行为都不同程度地违反了法律、法规，有的甚至已构成犯罪，所以这些行为一旦败露，会给当事人造成极其严重的法律后果，轻则入狱，重则死刑，这都是常人难以承受的高昂代价。
除法律后果之外，腐败行为一旦败露，往往还会使当事人付出政治和经济双重代价。首先，这意味着其政治生命的终结。撤销职务、开除党籍、开除公职等处罚，基本上为其政治生涯画上了句号。对于那些位高权重者来说，这恐怕是最难以接受的结局。即使其行为尚未构成犯罪，最终仅受到党纪政纪处分，也足以影响他们日后的个人声誉和政治前程。因此，腐败行为的政治代价与法律代价其实不相上下。不仅如此，腐败行为一旦败露，非法收入将被没收，这意味着腐败收益彻底落空。例如，在于飞炒地案事发之后，广东省国土厅不仅没收了其子女经营公司的1.66亿元非法所得，而且还罚款8300万元，使其[1]最终倾家荡产。
除上述法律、政治和经济代价之外，腐败行为一旦败露，还会给个人、家庭甚至家族造成难以挽回的声誉损失。不仅当事人及全家名声扫地，子孙后代可能长期为此蒙羞。这对于格外注重社会影响和声誉口碑的中国家庭来说，可谓是灭顶之灾。
腐败行为一旦败露，上述的法律、政治、经济、声誉等多重代价便会一起降临。这就使得腐败行为本身蕴含极大的风险。因此，以权谋私、以身试法对于任何一位公职人员来说，其实都是一个非常慎重的决定。
当事人的慎重决策，集中体现在其以权谋私之前的利益计算上。由于腐败交易本身蕴含极大风险，所以公职人员在以权谋私之前，往往会大体衡量其行为的预期得失。只有当其认为预期收益明显大于预期成本之时，其腐败动机才会显著增强，也才敢于铤而走险。
从一些腐败案犯落马后所写的忏悔书可以看出，他们在初次以权谋私之前，一般都做过激烈的思想斗争。笔者认为，这种思想斗争实际上主要是他们对于行为风险的反复权衡和估算。因受贿罪而被判处有期徒刑15年的原彭州市市委书记陈某在其忏悔书中十分详细地描述了其初次受贿的心理变化过程：记得这个包工头第一次将装有几十万元现金的提包送到我办公室时，我既兴奋又害怕，竟然有点不知所措。后来，我打电话给包工头想把钱退掉，当听到对方说“只有我们俩知道”的时候，我才把钱收下了，可心里仍然忐忑不安。其实，我当时也不是真心想退，或许是害怕，或许就是想听到一个保证。有了[2]第一次，就有了第二次、第三次……至此，我们就遇到一个令人极为费解的问题：既然腐败行为主体是趋利避害的理性个人，而且十分清楚自身行为败露后的严重后果，那么他们为什么依然敢于以身试法，最终落得身败名裂、满盘皆输？换句话说，理性个人为何经过细致的利益计算，最终反而做出一个完全不理性的决定？要解决这个悖论，我们必须还原其利益计算过程，并具体分析各种内外部因素对其计算过程的影响。
第一节 腐败行为的预期成本/收益估算
人作为趋利避害的理性个人，一般只有在一件高危事情的预期收益明显大于预期成本之时，才会去做这件事。对于腐败行为来说，预期收益的估算相对容易。对于贪污挪用行为来说，公款数量往往事前已知，对于行贿、受贿行为来说，提成比例高低、回扣数量多少，双方可以提前商定，甚至有时贿金就直接摆放在公职人员面前。因此，在腐败行为的预期得失计算中，预期收益相对明确而具体。在这种情况下，得失计算的最终结果主要取决于当事人对于腐败预期成本的计算。
腐败的预期成本主要取决于两个因素，分别是行为败露的概率以及败露之后导致的损失大小。人存在侥幸心理，对于腐败预期成本的计算往往是两者之乘积，即腐败预期成本=腐败行为败露后的损失×败露概率在等号后面的两个变量中，腐败行为败露后的损失相对明确。稍有法律常识的人只要对照刑法条款，就能估算自己的贪污、挪用、贿赂等行为将会受到的法律惩处。因此，在整个利益计算公式中起决定性作用、直接影响利益计算天平倒向的，实际上是当事人对其腐败行为败露概率的估计。
腐败行为的败露概率，其实远远超过当事人的想象。假设一位官员先后接受了10个人的贿赂，而且这10人彼此之间毫无关联，与官员之间都是单线联络，即官员与每名行贿人之间都处于俗称的“天知地知，你知我知”的“高度安全”状态。另外，假设在这位受贿官员的有生之年，每笔贿赂的暴露概率仅为10%，也就是每笔贿赂约有九成的把握不会曝光。这两个假设使得整个腐败交易看似已处于高度安全状态，属于典型的“低风险、高回报”行为。然而实际上，在受贿官员的有生之年，这10次受贿行为无一曝光的概率究竟有多高呢？由于10次行为之间互无关联，按照概率算法，10次受贿无一暴露的概率实际上是每次受贿行为“成功率”的10次方，即0.9×0.9×0.9×0.9×0.9×0.9×0.9×0.9×0.9×0.9≈0.35。换句话说，在官员的有生之年，至少有一次受贿行为被曝光的概率高达65%。而且，一次受贿行为败露，往往会引发“连锁反应”，导致其他受贿行为浮出水面。
这就意味着，看似“天知地知，你知我知”的高度隐蔽的腐败交易，随着交易次数的增加以及时间的推移，其败露概率会不断提高。也就是说，即使在这种看似高度安全的理想状况下，腐败行为的败露概率实际上仍远远超出当事人的想象。
第二节 提高腐败行为败露概率的因素
除上述因素之外，还有一些当事人完全无法预知和控制的因素会进一步提高其腐败行为的败露概率。这些因素主要包含以下四类：
一、群众举报
群众举报一直是我国反腐机关的重要线索来源。最高人民检察院的统计显示，目前检察机关查办职务犯罪案件的线索约有七成来自于[3]群众举报。常言道“群众的眼光是雪亮的”，群众的人数优势以及生活在基层地区的特点，使得群众监督具有立体和全方位的特点。腐败行为手法再隐蔽，都会因为当事人行为不检点、生活奢侈等露出蛛丝马迹，从而形成举报线索。
二、对方急于立功
行贿和受贿双方看似属于“一荣俱荣、一损俱损”的利益共同体，但是这种共同体既然是因为利益临时组成，也必然会因为利益而轰然倒塌。无论是行贿方还是受贿方，一旦被反腐机关控制，为了有立功表现，必然会将对方交代出来。所以，腐败利益共同体看似牢不可破，实际上却脆弱无比。
事实证明，很多行贿者在交易过程中就通过做交易记录等方式，提前为自己预留了后路。2010年，山西省检察院在调查太原市规划局“窝案”的时候，首先根据线索控制了一名为房地产商跑项目审批的中间人。这名中间人据说与太原市规划局关系熟络，他为房地产商代办规划审批，每单开价200万元。山西省检察院成功起获了这名中间人的一本行贿送礼笔记，并据此开始调查太原市规划局的相关人[4]员。这份行贿记录据称涉及官员60多名。
在有些案件中，行贿者不是被动交代，而是主动举报受贿者。例如，广西查处的级别最高女贪官高某就是因为贪婪过度，反复勒索行贿人，最终被后者在一气之下举报。由此可以看出，行贿者与受贿者的利益共同体看似坚不可摧，实则不堪一击。行贿者主动或被动的“临阵倒戈”，显著提高了受贿者以权谋私的风险和代价。
三、其他案件牵扯
腐败案件在查处过程中，除经常出现涉案人员之间的相互牵扯之外，还经常发生“窝案”、“串案”等不同案件的相互牵扯，这些案件“你中有我，我中有你”，“拔出萝卜带起泥”，从而进一步提高了个案的曝光概率。
在近年来查处的各类腐败案件中，“串案”和“窝案”占有很高比例。例如，江西省检察机关2007—2009年底查办的538起工程领域[5]职务犯罪案件中，“窝案”和“串案”的比例高达55.39%。东莞市检察院2007年到2008年5月共查办案件38宗，其中“窝案”、“串案”[6]32件，占案件总数的80%以上。
上文谈到的因一本行贿笔记而牵扯出数十名官员，就属于典型的“串案”。“窝案”的牵扯面同样非常广泛。例如，在2010年曝光的新华人寿“窝案”中，该公司江苏泰州中心支公司副总经理王某在长达6年多的时间里，诈骗、挪用和侵占资金约3.5亿元，涉及客户数千人。
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