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作者：孟飞

出版社：上海交通大学出版社

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民间资本进入金融业的制度逻辑试读：

孟飞

上海工程技术大学管理学院副教授，经济学博士，主要研究方向：公司财务与资本市场法制、金融监管理论和政策，近五年主持国家社科基金项目1项、省部级课题3项、发表中文论文8篇。内容提要

民间资本进入金融业产生了诸多方面的制度变革问题。从金融法治的角度来看，民间资本进入金融业引发两大基本问题：其一，民间资本是通过何种方式进入金融业的？其二，民间资本进入金融业对金融法治的影响及响应是什么？对于第一个问题，本书从微观层面上民间资本进入金融机构的组织方式、宏观层面上民间资本参与存量金融改革和增量金融改革，以及民间资本进入金融业的实施路径三个维度进行了解读。对于第二个问题，本书从公法和私法相结合的视角，关注公法和私法因素在民间资本进入金融业中的相互渗透和影响，具体探讨民间资本进入金融业对合作金融和商事金融法治的冲击与改造。

本书出版得到上海工程技术大学一流学科建设（会计学）和学术著作出版专项资助，特此致谢！引言一、研究背景

2008年国际金融危机发生后，如何通过优化金融体系来防范化解系统性金融风险成为中国亟待解决的重大问题。为此，国家采取了一系列重大战略，其中之一就是鼓励和引导民间资本进入金融业，通过改革开放进一步优化金融体系的结构。标志性的重大政策是国务院于2010年5月7日发布的《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号），明确提出民间资本进入金融业的政策目标和基本路径，开启了新一轮的民间资本进入金融业的制度变革，并推动了理论研究的进一步发展。

全面开启民间资本进入金融业的改革进程始于2004年《宪法》对非公经济条款的修订，以及国务院于2005年2月发布的《鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（国发〔2005〕3号）。在这次改革中，中央银行和银监会积极推动制度创新，提供了村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司等新型农村金融组织制度安排，并将小额贷款公司的监管权限下放给省级政府。但从实施效果来看，国家政策目标并未完全实现，民间资本进入金融业的组织形态是特定的，而且“玻璃门”“弹簧门”“旋转门”问题并没有得到有效的解决。

2010年，民间资本进入金融业的制度变革具有特殊性和重大法治意义，具体体现为：

首先，民间资本进入金融业的广度和深度是全方位的。随着民营银行政策的出台，在所有的金融领域，民间资本均有平等的机会发起设立或者参股金融机构。民间资本进入金融业已经成为一种常态。

其次，民间资本进入金融业的公共政策目标是非常明确的，即通过民间资本进入微型金融机构体系，为农户和小微企业提供普惠金融服务。因此，金融监管部门在对其实施监督管理时采取特殊的监管规则，其他政府部门为其提供财政补贴、税收优惠等扶持政策。

最后，中央政府已经将部分非存款类的微型金融机构的监管权限和风险处置责任下放给地方政府，实行全国统一规则下的地方政府负责制。在这种情况下，民间资本进入金融业对中央和地方政府之间的金融关系产生了重大影响。

由此可见，国务院《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号）的颁布实施将会对我国金融体系的健全产生长期而深远的影响。这是本书研究的主要实践背景。

从改革开放40年金融体制改革开放进程来看，我国主要经历了国有金融体系恢复和重建、国有银行商业化改制、民间资本有限进入、民间资本全面进入等主要发展阶段。换言之，我国40年金融体系改革开放在一定程度上体现为民间资本进入金融业的制度演变。这为研究民间资本进入金融业的路径选择和制度设计提供了全景式的制度环境和实践背景。二、问题的提出

民间资本进入金融业引发了诸多方面的制度变革问题，既体现在市场主体的组织形态和交易方式上，也体现在立法模式和监管体制方面。从金融法治的角度来看，民间资本进入金融业引发了两大基本问题：

其一，民间资本是通过何种方式进入金融业的？这实际上意味着，民间资本进入金融业的渠道、方式应当是畅通的，受到法制的保障，能够消除“玻璃门”“弹簧门”“旋转门”等隐性障碍。在实践中，民间资本进入金融业是我国金融体制改革的重要组成部分，民间资本进入金融业的领域、组织形态等受到整体金融改革进程的影响。然而，民间资本进入金融业的方式是得到法制的确认和保护的。

其二，民间资本进入金融业对金融法治的影响及响应是什么？民间资本获得平等机会进入金融业只是实践起点，更为重要的是，引发的金融法治变革是保障其正常运行的基础。对金融法治的影响及响应，首当其冲的是重塑政府和市场之间的关系，即国家和不同类型的金融机构在提供普惠金融服务时的定位，这实际上体现了民间资本进入金融业的公共政策目标。另外，民间资本进入金融业引发了金融私法和金融公法体系的变革。

这两个问题实际上是紧密联结在一起的。民间资本进入金融业的方式的确认和保护是引发金融法治变革的逻辑起点，没有前者的法律保护，后者引发的问题无从谈起。与此同时，金融法治变革也对民间资本进入金融业的方式起着促进作用，直接影响着民间资本进入金融业的路径，以及进入后的制度绩效。因此，本书注重选取两大核心问题作为主要研究方向，以探讨民间资本进入金融业的制度逻辑。三、研究的意义

民间资本进入金融业既是一个实践问题，也是一个理论问题。本书旨在探讨其制度逻辑，为民间资本进入金融业的常态化的法制保障提供理论参考。研究意义具体表现在以下三个方面：

其一，本书系统梳理了改革开放40年来金融体制改革的重要政策，对民间资本进入金融业制度演进的规律进行总结，通过类型化方法，对监管政策和扶持政策、中央政策和地方政策、商业金融政策和合作金融政策等展开具体分析，探讨民间资本进入金融业的制度逻辑，为今后推行金融体制改革和金融法治建设提供制度参考。

其二，本书采取系统论方法，综合考量民间资本进入金融业和普惠金融发展、进入时的制度通道和进入后的微型金融机构稳健性，探讨民间资本进入金融业的法律机制，这为现行立法和政策的完善提供了制度借鉴。

其三，本书在研究民间资本进入金融业对金融法制的影响时，除了考虑对金融公法的影响之外，还重点探讨了对金融私法的影响，对不同维度上金融机构的含义及其界定、金融服务的界定进行了具体分析，这在一定程度上推进和丰富了我国自2008年国际金融危机后日渐兴起的金融商法理论。四、文献综述

在2008年国际金融危机和2011年温州民间借贷风波爆发后，国内理论界围绕民间资本进入金融业引发的问题进行了广泛性的研究。由于民间资本进入金融业是诸多学科共同关注的议题，因而现有研究成果较为丰富。从研究主题来看，国内理论界主要关注以下几个方面：

其一，围绕民间资本进入银行业的具体组织形式而展开的研究，集中为村镇银行、小额贷款公司、民营银行。杨松、张永亮对村镇银行的设立目标及制度安排进行了全面的考察，提出重构村镇银行设立(1)制度，体现私法自治理念，兼顾政府适当干预。王利军等对村镇银(2)行的市场准入、担保、运营、监管等问题进行专题分析。另外，理论界普遍注意到了小额贷款公司发起人所持有的多重目标及其冲突问(3)题，田青通过实证研究发现，小额贷款公司的效率与目标偏离呈显著的负相关关系，贷款收益率与目标偏离呈倒U形关系。因此，要矫正小额贷款公司的目标偏离问题，不能过度强调扶贫性社会目标的履(4)行，而应该注重提升机构自身的效率和盈利能力。王煜宇则通过三维评估体系（CEE）对小额贷款公司规制进行综合评估，发现规制效果与规制目标之间存在较大差异，既不能满足农村金融需求，也不能(5)推动其自身可持续发展。罗慧明认为，只有在践行金融公平的监管(6)理念下，小额信贷机构才能获得持续性发展。与此同时，理论界对民营银行的股东自担风险、生死遗嘱等问题也展开了相关的研究。王刚通过实地调研获得的一手资料，对民营银行发展和监管中存在的问(7)题进行了具体分析。

其二，围绕民间金融、民间借贷、民间融资等主题词而展开的专门性研究。理论界通常把非正规金融作为民间金融的替代词，但对民间金融、民间借贷、民间融资进行了严格区分和界定。高晋康较早注意到了民间金融的组织形式和发展规模对立法规制的影响，强调法制(8)化和培育发展并行的制度路径。岳彩申则建立激励性规制的理论范式，对民间借贷构造差异化、多样性的规制机制，形成合理的法律激(9)励结构。甘培忠、吴韬等主要从金融监管的视角对互助性金融组织、微型金融机构、民间票据融资和证券融资、民间借贷利率等具体问题进行了创造性的研究，并把金融信用支持作为民间融资法律规制的重(10)要内容之一。胡晓治、梁偲全面考察了民间金融市场治理的法制模式、主体制度、行为制度、监管制度、征信制度等，试图构建宏大的(11)理论体系。林越坚采取了系统论方法，全面分析了单一司法主导模式、行政与司法二元协同主导模式、地方政府为主导的多元协同规制(12)目标模式等三种模式的演进。值得注意的是，岳彩申主编的《我国民间金融的规范化发展》，以及高晋康、唐清利主编的《民间金融法治发展报告》等丛书为学术界的理论交流提供了重要的平台。

其三，围绕影子银行风险及其规制，对小额贷款公司、融资性担保公司等微型金融机构的特殊性问题进行研究。《国务院办公厅关于加强影子银行监管有关问题的通知》（国办发〔2013〕107号）已经把小额贷款公司、融资性担保公司等作为影子银行体系的重要组成部分。因而，以影子银行为主题的理论研究会涉及不受中央金融监管部门监管、没有取得金融许可证等微型金融机构的特殊问题。

国外学者对中国民间资本进入金融业的实践并没有给予特别的关注，Dan Awrey运用金融的法律理论（Legal Theory of Finance）对中国影子银行体系进行了专题研究，但只是在西方影子银行理论框架下(13)将资产管理产品作为研究对象。值得关注的是，美国学者注意到了政府在金融发展中的特殊角色，提出了发展性金融（developmental finance）的概念。Robert C. Hockett和Saule T. Omarova在这一方面进行了探索性研究。Robert C. Hockett和Saule T. Omarova认为，政府在金融发展中的角色并不是单纯的监管者，更为准确的说法，应当是市场行动者（market actors），政府更倾向于采取传统的私人方法来实现传统公共目标。在这种情况下，公私之间并不能进行严格的区(14)分。另外，Robert C. Hockett和Saule T. Omarova根据美国金融市场发展的法律实践，提出了金融发展型政府（developmental finance state）的理论框架，即政府作为金融市场的参与者，承担着市场创造（market-making）、市场推动（market-moving）、市场提升(15)（market-levering）、市场维护（market-preserving）的角色。这两位美国学者对政府在金融发展中具有的多维角色的深刻洞察，为作者考察中国现实问题提供了新的研究视角和理论参考。

整体而言，我国理论界普遍注意到了民间资本进入金融业引发的共性问题和个性问题，这为本书的研究提供了丰富的理论参考。但是，在研究视角上，绝大多数研究成果是从金融监管的角度展开的，至多是在研究民间借贷时把司法规制考虑在内。但在实践中，民间资本进入金融业对金融私法产生了更大的影响，即使是金融商事组织也会产生规制效应。即使是个别学者，如王兰考虑民间金融软硬法规制路径(16)，但仍然没有脱离金融公法规制的框架。

在研究内容方面，大多数理论研究成果已经注意到了民间资本进入金融业的公共政策目标，但无意间忽视了普惠金融机构体系的组成部分，即由国有金融、合作金融、商业金融组成的三位一体的机构体系。在这种情况下，民间资本参与普惠金融体系建设的一个重要方式是组建合作金融组织。更应当注意的是，我国合作金融组织的成长路径具有特殊性，既有普通农户联合成立的，也有农村大户、龙头企业领办的，这就需要对其制度结构进行更为细致的考虑。在这一方面，即使个别学者已经注意到了合作金融问题，但往往集中于合会等非正规组织形态，对于正规合作金融组织的关注不足。

基于此，本书在已有理论研究成果的基础上，采取公法和私法相结合的视角，探讨民间资本进入金融业对金融法制的挑战及响应，并专门对合作金融组织这一重要的微型金融机构展开具体研究，从而体现出了某种程度上的创新。五、研究方法

本书在探讨民间资本进入金融业的路径选择和制度设计时，主要采取以下三种研究方法：（一）政策文本分析方法

本书对民间资本进入金融业的监管政策、扶持政策、司法政策进行了全面的整理和汇编，尤其是30个省级政府（西藏除外）颁布的小额贷款公司、融资性担保公司政策、部分省级政府和市级政府颁布的新型合作金融组织、民间融资管理公司等监管政策，总计200余部（见附录1、2、3）。本书对民间资本进入金融业的制度演进、金融法制影响、金融法制完善提供了丰富的政策基础，更能体现出本书注重实证研究的特点。（二）社会调研方法

在研究有关合作金融组织的过程中，笔者与河南民权县城关镇聚鑫农村资金互助社、山西兴县蔚汾镇全民农村资金互助社、广西荔浦县修仁镇永铖农村资金互助社三位理事长进行了电话访谈，就农村资金互助社发展过程中面临的困境进行了交流。课题组并于2017年9月8日到上海市青浦区重固镇章埝村上海静逸稻米专业合作社进行实地调研，并实地参观了稻田，深刻体会到社员的创新精神和务实态度，这也鞭策作者以求真态度撰写本书。（三）比较分析方法

本书主要采取了比较制度分析方法，对不同省级政府颁布的小额贷款公司政策的差异及监管政策的效应进行比较研究，探讨其在发起人资质、资本金要求、金融服务范围、服务地区限制等制度方面的差异及影响，并比较研究英国金融吹哨者制度、美国金融监管规则成本收益分析制度、香港金融机构恢复和处置机制等法制经验，为我国金融法制的完善提供制度参照。六、本书结构

本书以实践中民间资本进入金融服务领域的问题为导向，依据“提出问题——分析问题——解决问题”的思路开展研究，解决问题的方法天然地存在于问题之中。我国民间资本失衡发展的本质在于，正规金融体系存在着结构性缺陷。因此，民间资本规范发展应当与正规金融体系改革结合在一起。本书研究思路和内容框架如图0-1所示。

在这种二元金融结构下，本书认为，民间资本进入金融业的基本路径应当是服务于草根经济，即农户和小微企业的微型金融机构。因此，本书进一步对民间资本进入民营银行、村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司、融资性担保公司、民间资本管理机构、新型合作金融组织、农村和城市信用社、农村合作银行、农村商业银行等具体制度设计进行了探讨。上述金融机构形态从企业所有权结构来看，分为两大类型：投资者所有的商业金融组织、消费者所有的合作金融组织。而商业金融组织根据金融业务性质又分为存款类和非存款类。本书围绕民间资本进入金融业的路径和制度变革这两个紧密相关的议题开展研究，共分为六章。

第一章从改革开放40年金融政策体系的角度探讨民间资本进入金融业的主要历程及阶段性特征，以及引发的微型金融机构制度创新，进而从民间资本进入金融业的组织方式、参与金融改革的类型、推行方式三个方面对民间资本进入金融业的基本路径进行更为精准的研究。图0-1　本书研究思路和内容框架

第二章至第六章着重研究民间资本进入金融业对金融法制提出的挑战及其响应。其中，第二章从金融公法和金融私法的角度，探讨民间资本进入金融业产生的法律影响。首当其冲的是，民间资本进入金融业对国家承担的普遍服务义务的实现机制带来了新的法律空间，产生了普惠金融体系中新型的公私合作机制。与此同时，民间资本进入金融业分别在公法领域和私法领域带来了新的制度变革，对金融法制产生了深远影响。

第三章和第四章从民间资本进入金融业的利益诉求的角度，分别研究了在商业金融机构和合作金融组织中，民间资本作为投资者（社员）所产生的制度影响。第三章重点探讨了民间资本作为股东时承担的义务和责任，通过发挥其积极主动的角色来优化股权结构，推进内部控制和风险管理建设。尤其对于民营银行而言，发起人承担着制定恢复计划和协助金融监管机关机构制定处置计划的特殊义务。第四章重点考察了民间资本组建或者加入合作金融组织时的特殊问题。合作金融组织因其草根性而具有强劲的生命力，这种草根性集中体现为社员之间具有某种经济、社会、生活等方面的联系，正是这种联系降低了社员之间进行金融互助合作的交易成本。但应当注意的是，我国合作金融组织是在政府扶持政策的推动下获得了快速的发展，监管政策也支持和鼓励农户大户、龙头企业等具有资本和市场优势的群体领办合作社，从而形成了普通农户、农村大户、龙头企业等共存的社员类型结构，但社员各自利益诉求并不完全一致，这需要通过相应的制度安排给予规制。另外，合作金融组织社员与商业金融机构股东的本质区别之一是社员同时兼具投资者和消费者的双重身份，因而其享有的金融服务权利需要与制度来确认。本章对这三个核心问题分别进行分析。

第五章从扶持政策和监管政策相协调的角度研究民间资本进入金融业对中央地方金融关系所产生的影响，重点探讨了现行财政补贴、税收优惠等政策体系的结构，以及“一级政府、一级监管”体制模式，并对扶持政策和监管政策的协调进行了分析。

第六章为结论与展望。七、可能的贡献与存在的不足（一）可能的贡献

其一，本书在分析民间资本进入金融业的组织形式时，引入了企业所有权理论，从而将其划分为商业金融机构和合作金融组织，并通过探讨剩余索取权和剩余控制权，进一步明确民间资本作为股东或者社员时的特殊性，特别关注民间资本作为大股东、普通社员、特殊社员时对微型金融机构产生的影响。这在一定程度上推动了企业法与经济学理论和方法在中国语境下的运用场景。

其二，本书在分析民间资本进入金融业对金融法制的挑战和响应时，采取了公法和私法相结合的视角，尤其是在金融商法的探讨中，进一步区分金融机构和金融商事组织在法律政策文本和学术研究中的不同界定、金融商事行为的特殊性等问题，具体探讨民间资本进入金融业对商法的冲击与改造，关注公法和私法因素在民间资本进入金融业中的相互渗透和影响，为金融商法理论研究提供一个新的研究议题。

其三，本书采取法释义学与实证研究相结合的方法。本书在整理汇集现行政策和法律文本的基础上，对关键条文进行释义学解读。与此同时，本书还注重对大量扶持和监管政策的统计分析，并对选取的农村资金互助社进行案例研究，注重法律政策的实效研究。（二）存在的不足

其一，在研究民间资本进入对中央地方金融关系影响时，本书运用非正式的理论框架进行研究，还需要进一步运用正式的经济理论模型（economic model of law），以提升理论分析的深度和结论的可信性。

其二，本书对30个省级政府小额贷款公司监管制度进行量化分析，主要采取了简化的定量分析方法，还需要在进一步搜集相关数据的基础上，引入正式的计量模型，对监管政策的实施效果进行经验分析。

需要说明的是，本书的部分研究成果已经公开发表在《上海财经大学学报》《华中科技大学学报》《农村经济》《农业经济问题》《上海金融》《西南政法大学学报》《安徽大学学报》等期刊上，但在收录本书时，作者对其进行了补充和完善，特对上述期刊社及其编辑表示真诚的谢意！(1)　杨松、张永亮：《我国村镇银行设立制度之省察及重构——以民间资本进入银行业为视角》，《法商研究》2014年第3期，第90—98页。(2)　王利军等：《村镇银行法律制度研究》，北京：中国检察出版社2017年版。(3)　胡金焱、梁巧慧：《小额贷款公司多重目标实现的兼顾性——来自山东省的证据》，《财贸经济》2015年第5期，第59—71页。(4)　田青：《小额贷款公司的目标偏离与矫正——基于效率视角的研究》，《金融论坛》2017年第1期，第24—34页。(5)　王煜宇：《我国小额贷款公司规制评估：CEE体系构建及其应用》，《广东财经大学学报》2017年第2期，第79—91页。(6)　罗慧明：《金融公平视野下小额信贷机构监管法律制度研究》，北京：中国政法大学出版社2018年版。(7)　王刚：《中国民营银行发展与监管研究》，北京：经济管理出版社2017年版。(8)　高晋康：《民间金融法制化的界限与路径选择》，《中国法学》2008年第4期，第34—42页。(9)　岳彩申：《民间借贷的激励性法律规制》，《中国社会科学》2013年第10期，第121—139页。(10)　甘培忠、吴韬主编：《民间融资法律规制问题研究》，北京：北京大学出版社2016年版。(11)　胡晓治、梁偲：《民间金融市场治理法律制度研究》，杭州：浙江大学出版社2016年版。(12)　林越坚：《民间金融协同规制论》，北京：法律出版社2017年版。(13)　Dan Awrey，Law and finance in the Chinese shadow banking system，48 Cornell International Law Journal 1，（2015）.(14)　Robert C. Hockett & Saule T. Omarova，“Private”Means to“Public”Ends：Governments as Market Actors，15 Theoritical Inquiries in Law 53，（2014）.(15)　Robert C. Hockett & Saule T. Omarova，Public Actors in Provate Markets：Toward A Developmental Finance State，93 Washington University Law Review 103，（2015）.(16)　王兰：《民间金融的规制佯谬及其化解：一种软硬法规制路径的选择》，《现代法学》2017年第3期，第54—63页。第一章　民间资本进入金融业的制度演进与基本路径

自1978年改革开放以来，我国金融体系在恢复建设、对外开放、深化改革进程中特别重视国有金融机构的特殊地位。与此同时，我国金融体系改革进程也体现了渐进式的允许和鼓励民间资本进入金融业的制度演进特征。民间资本进入金融业的路径也从初期的单一渠道发展为多维通道，体现了以政策为基础转为金融法治的要求。第一节　民间资本进入金融业的制度演进

我国自1978年改革开放开始，就积极推动经济体制改革。而金融作为经济体制的核心也就成为改革开放的重要议题。无论是早期以国有银行商业化改制为中心，还是近年来发展的民营银行，我国金融体制改革的整个进程都体现出了民间资本进入金融业的市场实践和制度探索。以国家颁布的重大政策为基准，我国改革开放40年来民间资本进入金融业的制度演进分为以下三个阶段：一、第一阶段：国有银行和信用合作社的恢复(1978—1993年)

改革开放初期，我国加速了国有银行和信用合作社的建立。1979年2月，国务院发布《关于恢复中国农业银行的通知》。中国农业银行第四次恢复建立，而农村信用社成为其下设机构。但是，农村信用社的合作属性并没有体现出来，而是成为“官办”机构。随着农村家庭联产承包责任制的推行，农民生活和农业生产等经济活动扩大了对金融服务的需求。而农村信用社在人事、业务、财务等方面已经与国有银行没有多大的差异，同农民的关系日渐疏远。为此，中国农业银行向国务院提交了《关于改革信用合作社管理体制的报告》，并由国务院于1984年8月批转执行。《关于改革信用合作社管理体制的报告》明确提出要“恢复信用社合作金融的性质”，变“官办”为“民办”。同时，为了增强群众基础，农村信用社已经向民间资本开放，农村个人和集体经济单位均可入股成为社员，实行民主管理原则。

农村信用社的合作金融性质在国务院于1986年1月颁布的《银行管理暂行条例》中得到了进一步确认，《银行管理暂行条例》第27条第1款确定了“信用合作社是群众性的合作金融组织，实行民主管理”，第27条第2款也明确了农村信用社的业务性质和范围，即“经营农村存款、贷款、结算、个人储蓄业务”。

更为重要的是，城市信用社法律地位在《银行管理暂行条例》第27条得到了确立。国家允许在大中城市设立城市信用社，经营“城市街道集体组织和个体工商户的存款、贷款、结算以及代办储蓄存款等业务”。作为城市信用社的主管部门，中国人民银行在1986年7月发布了《城市信用合作社管理暂行规定》，对城市信用社的性质、社员入股资格、设立条件、管理原则、盈余分配原则等作出了明确的规定。从城市信用社的社员资格来看，城市集体企业、个体工商户、城市居民均可向城市信用社出资作为股金，并享受不超过15%的股金分红。但应注意的是，这部监管政策文件并没有解决两个关键性问题：其一，城市信用社提供服务的对象是仅限于社员，还是可以向非社员提供金融服务，并没有明确的规定；其二，城市集体金融组织统一定名为城市信用社后，其所有权结构是集体性，还是合作制，甚或是混合制，并没有明确规定。这两个关键性问题以及城市信用社不得在县和县以下设立的规定，直接制约了城市信用社的社员开放程度和服务对象的范围。1988年8月，中国人民银行发布《城市信用合作社管理规定》，从总则、机构管理、业务范围、经营管理、初始信用合作社联社、附则六个方面作出了更为详细的规定。与《城市信用合作社管理暂行规定》不同的是，1988年《城市信用合作社管理规定》更为直接而精确地将城市信用社界定为城市集体金融组织，其服务对象是(1)城市集体企业、个体工商户、城市居民。这是对城市信用社实践更为准确的制度回应。城市信用社是可以向城市集体企业、个体工商户和城市居民招收股金的，但对股份的流通性作出了限制，即可以继承(2)转让，但不得退股。这意味着，城市信用社的股权结构是混合性质的，但国家政策文件要求集体股必须是70%以上，这就保证了城市信(3)用社集体所有的本质属性。

在这一发展阶段，国有银行和信用合作社得到了恢复和建立，中国农业银行不仅提供商业性金融业务，而且承担着政策性金融业务，同时也承担着对农村信用社的监管责任。在这种情况下，中国农业银行改制成为迫切需要解决的问题。对于农村信用社和城市信用社来说，在由先前的集体金融组织恢复至合作金融组织过程中，通过吸收社员股金的方式吸收社会资本入股，体现了社员开放性的经典合作社原则，但并没有明确地体现出主要为社员提供金融服务的另一经典合作社原则。这就导致，尽管城市信用社和农村信用社作为合作金融组织在国家政策中得到了确定，但在实践中，其合作社原则并没有得到充分的体现，也没有解决其与集体金融组织之间的性质分歧。城市信用社和农村信用社也面临着改制问题。二、第二阶段：农村和城市信用社改制(1993—2004年)

国务院于1993年12月发布了《关于金融体制改革的决定》，对中国农业银行改制、城市和农村信用社改制、农村合作基金会整顿等作出了明确的规定，开启了新的金融体制改革进程。另外，国务院1996年8月《关于农村金融体制改革的决定》专门对农村金融机构改革作出进一步的规定。这两部基础性政策文件奠定了国有金融机构商业化改制和合作金融组织商业化改制的基本路径。正是在国有金融机构和合作金融组织商业化改制过程中，民间资本才被正式引入到金融领域。

1993年12月，按照国务院“中国农业银行转变为国有商业银行”的要求，中国农业银行开始向国有商业银行转型，剥离其政策性金融业务，并于1994年4月把大部分政策性业务划转给新组建的中国农业发展银行。同时根据国务院《关于农村金融体制改革的决定》，中国农业银行将农村信用社的监督管理权限转移至中国人民银行，并将按照商业银行的经营原则进一步发挥在农村金融中的主导作用。从1997年开始，中国农业银行基本完成作为国家专业银行“一身三任”的历史使命，真正转制为国有商业银行。

在初期，城市信用社的改制方向是城市合作银行。中国人民银行于1995年3月发布了《关于进一步加强城市信用合作社管理的通知》，通过试点的方式推进在城市信用社的基础上组建城市合作银行。为了防控风险，城市信用社改制遵守了封闭性原则，具体表现为：增资扩股只能在原有股东范围内进行，这就导致外部投资者无法参与到城市信用社股份制改造中来。

国务院于1995年9月发布《关于组建城市合作银行的通知》，对城市合作银行组织工作进一步作出规定。值得关注的是，该通知对城市合作银行的性质和任务作出了明确的规定，即城市合作银行是在城市信用社的基础上，由城市企业、居民和地方财政投资入股组成的股份制商业银行，其主要任务是：融通资金，为本地区经济的发展，特别是城市中小企业的发展提供金融服务。从这里可以看出，尽管城市合作银行是以“合作”而命名的银行，但在本质上已经是股份制商业银行，而非合作金融组织。为此，中国人民银行和国家工商总局于1998年3月发布《关于城市合作银行变更名称有关问题的通知》，城市商业银行得到了正式的确立和使用，也成为城市信用社股份制改造的基本组织形式。

城市信用社在股份制改制的同时也进行着合作制规范改造工作。中国人民银行于1997年9月发布了《城市信用社管理办法》。这部政策性文件具有里程碑意义，原因在于，对合作社原则进行了明确的规(4)定：①确定了社员民主管理、一人一票的原则。理事可由社员担任，(5)也可由非社员担任，但非社员理事人数不得超过理事会成员的20%，(6)非社员理事不得担任理事长、副理事长。②确定了三种社员类型：(7)个人社员、个体工商户社员、企业法人社员。③确定了城市信用社主要为社员服务的任务，确保社员有权优先获得城市信用社的贷款等

(8)(9)服务。④实行社员退社自由原则。

然而，在城信用合作社改制时出现了背离合作制原则、偏离服务中小企业和城市居民的目标、内部管理失当、金融风险加剧等问题。为此，国务院办公厅于1998年10月转发《中国人民银行整顿城市信用合作社工作方案的通知》，要求按照“自愿入股、民主管理、主要为入股社员服务”的原则，将城市信用社从股份制形式转变为真正的(10)合作金融组织，使其成为社区内居民个人、企业单位入股，主要为社员提供金融服务的金融机构。

但是，城市信用社改制分类处置工作进展较为缓慢，大量处于停业整顿和撤销状态的城市信用社迟迟不能完全退出市场，部分经整顿后的城市信用社仍存在潜在风险。为此，银监会、人民银行、财政部、国家税务总局联合制定了《关于进一步推进城市信用社整顿工作的意见》，规范整顿过程，推进被撤销城市信用社的市场退出工作。对于整顿后城市信用社的规范改造，国家政策已经采取“鼓励外资和优质民营企业入股整顿后的城市信用社”，成为服务于当地企业、居民和经济发展的股份制金融企业。

按照1993年国务院《关于金融体制改革的决定》要求，农村信用社从中国农业银行分离开来，但没有突破国家银行的制度边界。1996年，国务院再次启动农村信用社恢复合作制改革，发布了《关于农村金融体制改革的决定》，要求把农村信用社改制为“由农民入股、由社员民主管理、主要为社员服务的合作性金融组织”。在1997年亚洲金融危机后，国有商业银行基于化解金融风险和改制上市等考虑，将大量的分支经营机构退出农村领域，这为农村信用社的发展提供了较大的空间。但是，1996年改革方案并没有付诸实施。重要的原因有：其一，改革方案具有削弱政府控制的因素，因而没有最终转化为改革的行动；其二，农村信用社合作激励因素已经丧失，农户不仅难以获得金融服务，而且没有参与利润分配；其三，农村信用社内(11)部利益集团已经形成，业务模式和管理方式已经商业化。

2003年6月，国务院颁布《深化农村信用社改革试点方案》（国发〔2003〕15号），提出要“加快信用社管理体制和产权制度改革，把信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构”。2004年8月，国务院发布《关于进一步深化农村信用社改革试点方案》（国发〔2004〕66号），使农村信用社成为“真正服务于农业、农民和农村经济发展的社区性地方金融企业。”这一轮改制中，农村信用社有四种模式可供选择：农村商业银行、农村合作银行、县联社统一法人信用社、县乡两级法人信用社。但是，这次改制实际上开启了以市场化、商业化为导向的改革，合作制实际上是被忽视和抛弃了。另外，中央政府已经于2003年将农村信用社管理权限下放给了省级政府。由于(12)地方政府参与过多，农村信用社实际上成为“地方准国有企业”。三、第三阶段：民间资本的全面进入和常态化(2005年至今)

2004年3月14日全国人大十届二次会议通过了《宪法修正案》，修订了非公经济条款，把第11条第2款的原“国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益。国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理。”修改为“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济实施监督和管理。”

为了全面推进非公有制经济发展，落实《宪法》要求，国务院于2005年2月发布了《鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（国发〔2005〕3号），第一次对民间资本进入金融业作出了全面规定：“允许非公有资本进入金融服务业。在加强立法、规范准入、严格监管、有效防范金融风险的前提下，允许非公有资本进入区域性股份制银行和合作性金融机构。符合条件的非公有制企业可以发起设立金融中介服务机构。允许符合条件的非公有制企业参与银行、证券、保险等金融机构的改组改制。”这部国家政策的重大意义在于：其一，确定了非公有资本进入金融服务业的政策性基础；其二，规定了非公有资本进入金融服务业的方式，包括发起设立、改组改制；其三，规定了非公有资本进入特定金融服务业的组织类型，包括区域性股份制银行、合作性金融机构、金融中介服务机构、银行、证券类机构和保险类机构。这不仅为确定了非公有资本进入金融服务业的地位，而且也对中央政府及金融监管部门提出了新的要求。

2005年5月，银监会和中国人民银行开始在山西、陕西、四川、贵州等省推行民间资本全额出资的“只贷不存”小额信贷机构试点。在试点经验的基础上，银监会于2006年12月发布《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策　更好支持社会主义新农村建设的若干意见》（银监发〔2006〕90号），一方面支持民间资本参股、收购、重组现有农村地区银行业金融机构，另一方面开启了新型农村金融机构试点，即村镇银行、贷款公司、社区性信用合作组织。但为了防控金融风险，新型农村金融机构的首批试点只在内蒙古、吉林、湖北、四川、甘肃、青海6个省区推行。2007年1月，银监会连续发布《村镇银行管理暂行规定》（银监发〔2007〕5号）、《贷款公司管理暂行规定》（银监发〔2007〕6号）、《农村资金互助社管理暂行规定》（银监发〔2007〕7号）对机构设立、股东（社员）资格及股权管理、治理结构、业务经营、监督管理、机构变更与终止等作出了明确的规定。根据银监会2007年12月发布的《关于扩大调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策试点工作的通知》（银监发〔2007〕78(13)号）的规定，试点推广至全国31个省份。

另外，银监会和中国人民银行于2008年5月联合发布了《关于小额贷款公司试点的指导意见》（银监发〔2008〕23号），提供了小额贷款公司这一新型的非存款类微型金融机构。但与贷款公司、村镇银行等不同的是，小额贷款公司的监管权限已经转移至省级政府，省级政府若要取得小额贷款公司的试点资格，必须要“明确一个主管部门（金融办或相关机构）负责对小额贷款公司的监督管理，并愿意承担小额贷款公司风险处置责任”。

与传统农村信用社改制为主的存量农村金融改革不同的是，这一轮农村金融改革出现了定位于县域、乡镇或者行政村的微型农村金融机构，表明民间资本开始进入增量农村金融改革。

但是，民间资本参与农村金融存量改革仍在持续进行中。中国农业银行股份制改革进入关键时期。2007年1月，第三次全国金融工作会议明确提出中国农业银行“面向‘三农’、整体改制、商业运作、择机上市”的改革总原则。中国农业银行于2008年3月开始推动在6个省11个二级分行实行“三农”金融事业部改革试点，并于2008年8月在总行设立“三农”金融事业部，全面推动全行“三农”金融事业部制改革。2008年10月，国务院常务会议审议并原则通过《中国农业银行股份制改革总体实施方案》，中国农业银行股份制改革进入实质性推进阶段。2010年4月，中国农业银行启动IPO，中国农业银行A＋H股于7月15日、16日分别在上海、香港挂牌上市，实现全球最大规模IPO。

2010年5月，国务院发布《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号），对民间资本进入金融服务领域作出了详细的规定：“在加强有效监管、促进规范经营、防范金融风险的前提下，放宽对金融机构的股比限制。支持民间资本以入股方式参与商业银行的增资扩股，参与农村信用社、城市信用社的改制工作。鼓励民间资本发起或参与设立村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等金融机构，放宽村镇银行或社区银行中法人银行最低出资比例的限制。落实中小企业贷款税前全额拨备损失准备金政策，简化中小金融机构呆账核销审核程序。适当放宽小额贷款公司单一投资者持股比例限制，对小额贷款公司的涉农业务实行与村镇银行同等的财政补贴政策。支持民间资本发起设立信用担保公司，完善信用担保公司的风险补偿机制和风险分担机制。鼓励民间资本发起设立金融中介服务机构，参与证券、保险等金融机构的改组改制。”

这部国家政策文件开启了新一轮民间资本进入金融服务领域的改革进程，不仅对中央金融监管机构和财税部门，而且对地方政府都起到了积极的影响，在金融机构组织形态、金融产品及服务创新、金融服务提供方式等方面产生了重大的推动作用。

中央金融监管部门为推进民间资本进入金融业，先后发布了一系列的鼓励和支持政策。银监会于2012年5月发布了《关于鼓励和引导民间资本进入银行业的实施意见》（银监发〔2012〕27号），支持民间资本与其他资本按照同等条件进入银行业，并创造良好环境，加大对民间投资的融资支持力度。对于所有类型的存款类和非存款类金融机构，民间资本均可进入，不存在歧视性准入条件。同时为了提高农村信用社服务“三农”的能力和水平，银监会于2014年11月发布《关于鼓励和引导民间资本参与农村信用社产权改革工作的通知》（银监发〔2014〕45号），支持民间资本参与农村信用社产权改革，鼓励民间资本参与农村商业银行增资扩股，引导民间资本对农村信用社实施并购重组。

证监会则于2012年5月发布《关于落实〈关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见〉工作要点的通知》，鼓励民间资本参股证券期货经营机构，具体包括证券公司、基金管理公司、期货公司、证券投资咨询机构、证券资信评级机构、基金销售机构等。

而保监会于2012年6月发布《关于鼓励和支持民间投资健康发展的实施意见》（保监发〔2012〕54号），支持和鼓励民间资本投资保险公司和保险中介机构。值得关注的是，这部政策文件明确提出了“相互保险组织”这一合作制的组织形态，突破了《保险法》仅限于公司制的保险机构类型。

进入2015年后，民间资本进入金融业的速度加快。特别是2015年6月，国务院办公厅转发银监会《关于促进民营银行发展指导意见》（国办发〔2015〕49号），允许民间资本发起设立民营银行这一存款类银行机构。这意味着，民间资本进入金融业已经呈现出渠道增多、机构增加、资本加大、比例增长等特征。民间资本进入金融业已经基本实现了常态化。截至2016年12月，银监会已经批设17家民营银行。民间资本在农村中小金融机构股权占比为86.3%，其中，在农(14)村商业银行股权占比达88.3%，在村镇银行占比为71.9%。城市商(15)业银行民间资本占比在2015年12月就已经达到53%。

在民间资本进入金融业常态化过程中，税收优惠成为重要的扶持政策。为了鼓励金融机构为小微企业和农户提供金融服务，国家税务总局已经颁布了一系列的税收优惠政策。为了落实国务院办公厅《关于鼓励和引导民间投资健康发展重点工作分工》（国办函〔2010〕120号）的要求，国家税务总局对现行税收政策中涉及民间投资的优惠政策进行了系统梳理，汇总形成并于2012年5月发布了《鼓励和引导民间资本健康发展的税收政策》，其中第四节专门规定了“鼓励和引导民间资本进入金融服务领域的税收政策”（见表1-1）。表1-1　民间资本进入金融服务领域的税收政策一览表

民间资本进入金融业的广度和深度受到国有金融资本体制机制改革的影响。中共中央、国务院于2018年6月30日发布《关于完善国有金融资本管理的指导意见》，对优化国有金融资本配置格局作出了明确的规定，即：对于开发性政策性金融机构，国有资本保持独资或者全资；对于涉及国家安全、外溢性强的金融基础设施类机构，国有资本保持绝对控制力；对于行业中具有重要影响的金融机构，国有资本保持控制力和主导作用；对处于竞争领域的其他国有金融机构，积极引入各类资本，国有资本可以绝对控股、相对控股和参股。从这里可以看出，民间资本进入金融业的领域通常限于竞争性金融领域，而国有金融机构混合所有制改革也为民间资本的进入提供了发展空间。

在民间资本进入金融业的进程中，地方政府发挥着重要的推动作用。自2005年开始，中央政府将小额贷款公司、融资性担保公司、民间融资管理机构、新型合作金融组织的审批权下放给省级政府后，这些微型金融机构出现了井喷式的发展态势。四、民间资本发起设立的微型金融机构形态（一）小额贷款公司

中国人民银行和银监会在开展小额贷款公司试点的初期就已经将监管权限授予省级政府。国务院办公厅《关于加强影子银行监管有关问题的通知》（国办发〔2013〕107号）将小额贷款公司确定为中央制定规则、省级政府负责具体监督管理的机构类型，实行统一规则下的地方政府负责制。中国人民银行和银监会已经颁布了《关于小额贷款公司试点的指导意见》（银监发〔2008〕23号），并将出台《小额(16)贷款公司管理办法》，制定业务经营和监管规则。银监会于2015年1月进行监管架构改革时组建了普惠金融部，旨在加强对小额贷款公司等的监管。而在省级政府层面，除西藏外，30个省级政府及其指定的主管部门都颁布了相应的监管规则和监管标准。但是，由于缺乏在金融监管权限划分的法律基准，省级政府和中央政府对小额贷款公司的监管规则和标准并不一致，由此导致中央和省级政府之间、不同省域之间小额贷款公司的制度属性存在很大的差异。（二）融资性担保公司

从公司股权结构来看，融资性担保公司分为两种类型：政府出资设立的国有融资性担保公司和私人投资者设立的商业融资性担保公司。而在实践中，我国融资性担保公司主要属于商业融资性担保公司，而地方政府设立的政策性融资性融资担保公司处于快速发展阶段。

自1993年《公司法》和1995年《担保法》颁布实施后，从事融资担保业务的商事公司的数量急剧增加，但融资性担保公司也存在着不规范的问题。特别是2008年“中科智”事件发生后，非法关联担保、非法集资、非法发行理财产品等非法行为增多，金融风险加剧。为此，国务院办公厅于2009年2月发布《关于进一步明确融资性担保业务监管职责的通知》（国办发〔2009〕7号），一方面在国家层面建立由银监会、发改委、工信部、财政部、人民银行、工商总局、法制办等部门参加的融资性担保业务监管部际联席会议，协调解决融资性担保业务中的重大问题，另一方面明确省级政府按照“谁审批设立谁负责监管”的要求，承担本行政区域融资性担保机构的设立审批、关闭、日常监管及风险处置。

银监会等七部委于2010年3月联合发布《融资性担保公司管理暂行办法》，对组织设立及变更终止、业务范围、经营规则和风险控制、监督管理、法律责任等作出了具体规定。与此同时，银监会发布了八项配套制度，即《融资性担保公司董事、监事、高级管理人员任职资格管理暂行办法》（银监会令〔2010〕6号）、《融资性担保机构重大风险事件报告制度》（银监发〔2010〕75号）、《关于印发〈××省（自治区、直辖市）融资性担保行业××××年度发展与监管情况报告〉和〈××机构概览〉编写说明的通知》（银监发〔2010〕76号）、《融资性担保机构经营许可证管理指引》（银监发〔2010〕77号）、《关于加强融资性担保行业统计工作的通知》（银监发〔2010〕80号）、《融资性担保公司公司治理指引》（银监发〔2010〕99号）、《融资性担保公司信息披露指引》（银监发〔2010〕100号）、《融资性担保公司内部控制指引》（银监发〔2010〕101号）等。

2011年6月，银监会等八部委联合发布《关于促进融资性担保行业规范发展的意见》（国办发〔2011〕30号）。但2011年发生的“华鼎系”事件导致商业银行出现损失的问题，也出现了中央金融监管部门派驻机构与地方政府之间的监管权责划分问题。因此，国务院融资性担保业务监管部际联席会议于2013年4月发布了《关于建议加强融资性担保机构风险处置和建立监管责任制的函》（融资担保函〔2013〕1号）。除西藏之外，其他30个省级政府均颁布了融资性担保公司管理实施细则或者暂行办法，以规范其发展。2017年8月2日，国务院颁布《融资担保公司监督管理条例》，对组织设立变更终止、经营规则、监督管理、法律责任等作出了明确的规定。

融资担保是破解小微企业和“三农”融资难融资贵问题的重要手段和关键环节。为了扶持其发展，国务院于2015年8月发布《关于促进融资担保行业加快发展的意见》（国发〔2015〕43号），这也成为地方政府推动本行政区划融资担保行业发展的纲领性文件。湖南、浙江、江苏等省级政府行业主管部门还发布了促进融资性担保公司发展的实施意见。而浙江省经信委还专门发布了《浙江省融资担保行业“十三五”发展规划》，引导民间资本进入融资性担保行业。（三）民间融资管理机构

民间融资管理机构主要是由地方政府推动发展的，最早在温州进行了制度探索。在温州、鄂尔多斯等地发生民间借贷风波后，如何规范发展民间融资成为迫切需要解决的问题，国家采取了试点方式进行制度创新。2012年3月28日，国务院常务会议决定设立温州市金融综合改革试验区，批准实施《浙江省温州市金融综合改革试验区总体方案》，要求温州市“研究起草温州市民间融资管理条例，建立民间融资法律保障”。温州在探索民间融资管理方面已经进行了尝试，早在2011年11月，中共温州市委和温州市政府发布的《关于进一步加快温州地方金融业创新发展的意见》就已经提出“民间资本管理公司”和“民间借贷登记服务中心”的试点要求。2013年11月，浙江省人大常委会十二届六次会议审议通过《温州市民间融资管理条例》，确立了三种类型的民间融资服务主体：民间资金管理企业、民间融资信息服务企业、民间融资公共服务企业。这三种企业都是由民间资本发起组建的。

自2012年3月山东省政府办公厅发布《关于促进民间融资规范发展的意见》（鲁政办发〔2012〕18号）以来，山东地方政府也积极探索民间融资组织化、机构化的形式。山东省政府办公厅《关于进一步促进民间融资规范发展的意见》（鲁政办发〔2013〕33号）明确提出了两种类型的民间融资机构：民间资本管理公司和民间融资登记服务机构。对于民间融资机构的监管是由地方政府金融办来承担的。为此，山东省金融办于2015年6月发布《山东省民间融资机构监督管理暂行办法》，对民间融资机构的性质及监管原则、监管主体及职责、监管制度及监管内容、信息披露、风险防范与处置等作出了具体规定。山东省地方政府，如济宁市、青岛市、东营市也制定了相关的民间资本管理公司和民间借贷服务中心的政策文件。这两类组织也得到2016年《山东省地方金融条例》的确认，《山东省地方金融条例》第11条规定：“民间资本管理机构、民间融资登记服务机构等民间融资机构应当按照核准的经营范围和区域开展业务，促进民间资金供需规范有序对接。民间资本管理机构应当针对实体经济项目开展股权投资、债权投资、短期财务性投资、资本投资咨询等服务。民间融资登记服务机构应当以信息中介或者信息平台形式，向社会公众提供资金供需信息以及相关资金融通的配套服务。”

湖北省和云南省政府也积极推进民间融资机构的建设和发展。湖北省政府办公厅于2014年12月发布《关于规范发展民间融资机构的意见》（鄂政办发〔2014〕65号），鼓励民间资本发起设立民间资本管理机构和民间融资登记服务机构，推动民间融资行为的阳光化、规范化、组织化。云南省金融办也于2013年和2014年连续发布《关于开展民间融资登记服务机构试点工作的通知》（云金办〔2013〕315号）和《关于进一步开展民间融资登记服务机构试点工作的通知》

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