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作者：肖文圣

出版社：东南大学出版社

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财政与税收试读：

前言

当今世界经济政治格局呈现新变化，世界多极化、经济全球化深入发展。同时，国际金融危机影响深远，世界经济增速减缓，全球需求结构出现明显变化，围绕市场、资源等竞争更加激烈。从国内看，人均国民收入稳步增加，经济结构转型加快，市场需求潜力巨大，资金供给充裕。同时，必须清醒看到，经济增长的资源环境约束强化，投资和消费关系失衡，收入分配差距较大，这些都深刻影响到每个公民。在这样的大背景下，人们对“财政”一词并不陌生了，财政现象与财政问题无处不在、无时不在，我国财政及财政制度正进行着深刻改革。

财政学属于一门应用经济学，笔者通过多年“财政与税收”课程的教学实践，深刻体会到现行的相关教材，有的理论性过强，有的太通俗浅显，不能适应应用型大学要求。编写具有实用性、适合国际经济与贸易专业的教材，成为我多年的心愿。经过长期准备与积淀，采取循序渐进的方式，首先编写讲义，然后在授课中不断完善，包括对各种概念的准确把握与表述，吸收最新理论成果以及内容顺序的编排等，最终得以出版。

关于财政学原理和体系安排主要依据我国财政学界主流思想和研究成果，针对我国财政现象、财政活动进行分析与概括总结，但同时吸收西方财政理论的合理成分，以求反映课程的应用性、实用性，激发学生的学习兴趣，降低课程学习的枯燥性。因此，本教材编写过程中力求达到上述目的。在理论推理部分做出了取舍，增加了“财政实践”、“财政专题”、“税收筹划”等专题内容。同时，为了便于师生互动，在每章都选编了部分练习题，一方面教师可以由问题引入，也可以通过题目讲解，来解决深奥的财政理论讲授，把枯燥的理论授课转变为解决问题的生动教学；另一方面，也便于学生确定学习目的，增强学习兴趣。

本教材内容安排如下：上篇为财政篇，第一章是财政概论，首先安排了财政的几个相关概念，以求解释财政的财政活动、财政现象和财政意义，并对财政的产生方面进行了马克思主义和西方财政学比较，其次安排了政府与市场作用范围和财政职能内容；第二章安排了财政支出理论，从财政支出的分类、规模、结构、支出质量以及购买性支出和转移性支出等方面阐述财政支出的必要性、财政支出规模控制及财政支出对经济的影响；第三章是财政收入理论，安排了财政收入分类、影响收入规模的因素、结构优化、收入原则、收入质量等内容，以及政府收费问题和国有资产收益等；第四章内容安排国债及国债管理；第五章是关于国家预算，重点阐述我国预算编制程序；第六章则是安排了财政平衡和财政政策。下篇为税收篇，第七章阐述税收及其原理，第八至十四章分别阐述了增值税、消费税、营业税、关税、企业所得税、个人所得税和其他税种的税收实务，围绕税收要素展开纳税人、征税对象和应纳税额的计算等方面阐述税收实务内容；第十五章是税收征管，简单介绍我国税收征管的基本法规、条例。

编写教材的过程中，深深感受到编写工作的艰辛，也感受到个人的水平有限，但为了教学和培养应用型学生的目标，还是努力进行了尝试。在财政学浩瀚的知识信息中，参考了大量前辈和学者的研究成果，在此向他们表示衷心感谢；由于编写的过程较长，有的引用出处被忽略了，深表歉意。此教材能够出版，是“站在巨人的肩膀上”取得的成功。编写过程中，由于我国经济统计数据公布相对滞后，以及统计口径发生变化，教材中的一些数据难以更新也是一个遗憾。

此书能够出版，得到周敏倩教授的指导，她在百忙中对初稿提出不少修改意见，再次深表感谢，也感谢东南大学出版社。

由于作者水平有限，错误与疏漏在所难免，欢迎广大读者指出不足，以求改正。肖文圣2011.5财政与税收之财政篇第一章　财政及其职能

学习目的：通过本章的学习，能够对财政有一定的认识以及体会到学习财政学这门课程的重要性，掌握财政学的一些基本概念和财政职能的含义与内容，了解财政的产生和发展以及中西方财政思想与理论的发展，熟悉市场与政府的分工。1.1　财政及其相关概念

一、公共需要

1.公共需要定义

公共需要是指满足社会公众公共利益的需要，诸如社会公共秩序的维护、防治自然灾害、环境保护、国民经济稳定运行、国防建设等。这种需要不是个别需要的总和，而是社会公众的共同利益，具有不可分割性。

2.公共需要的特点（1）公共需要是全社会的共同需要。它反映全体社会成员的共同利益，社会愈发展，生产力愈发展，这种共同成分愈充分，共同利益愈明显。（2）公共需要具有整体不可分割性。它是社会公众在生产、生活和工作中的共同需要，无法分割。公共需要不是普通意义上的人人有份的个人需要，也不是简单地个人需要的机械加总或混合，而是每一个社会成员可以无差别地共同享用，一个或一些社会成员享用并不排斥其他社会成员对公共需要的享用。（3）公共需要不以人们的地位和收入为界限。它与私人需要不同，私人需要是以地位和收入为界限，不同收入水平有不同需要，富人和穷人的私人消费水平明显不同；而公共需要则不分富人和穷人，比如在享受国防、环境卫生、交通秩序管理、防洪水利等利益方面是完全平等的，同时也是机会均等的。（4）公共需要是一种有效需求，是社会总需求的一部分，它等同于政府需求。社会总需求包括政府需求和私人需求，各代表着一定的社会购买力。公共需要作为政府需求，是一种现实的购买力，代表着一定的货币流量和货币存量。（5）社会成员在享受公共需要时也要付出代价，但遵循的不是市场等价交换原则，社会成员的付出与其所得不对称，付出的代价为全体纳税人负担。（6）满足公共需要的物质手段只能来自社会成员的剩余部分，如果剩余产品表现为价值形态，就只能是对剩余价值部分的抽取。

3.公共需要包含的范围

作为公共需要，有一定的范围。确定一种需要是否归属公共需要，可以从以下三方面判别：一看要符合公众共同利益，二看私人不能满足（或私人不愿提供），三是根据其社会利益的目标，应该由国家提供或垄断。

公共需要具体可以划分为三类，一类是国家机器运转的需要，包括政府、军队、司法等，是国家实现政治职能的需要，是与国家的概念同步产生和存在的最古老的也是最基本的社会公共需要。二类是教育、科学、文化、卫生、社会保障、环境治理等方面的需要，是社会为再生产在人的方面创造前提条件和必要条件，是促进社会进步的公共需要。三类是农业、工业、高新技术产业及其能源、交通等基础产业和基础设施的需要，是社会再生产在物质方面创造前提条件与必要条件，促进社会进步的需要。

公共需要也是历史发展的事物，决定着公共需要范围的物质力量首先是生产力发展水平，其次由社会生产关系状况和社会制度所决定。生产力发展水平决定社会公共需要，实质上是剩余劳动生产率水平决定社会公共需要。因为公共需要的满足是建立在私人需要满足的基础之上，只有当社会满足了私人劳动者的衣食住行之外，还能提供剩余劳动之时，才谈得上社会公共需要。社会生产关系则是该社会的生产资料所有制、分配制度、劳动制度，这些制度决定着社会公共需要在多大程度上得以满足。在从原始社会末期到资本主义的不同社会制度的进步过程中，社会公共需要是随着生产力的发展而不断扩大其范围。如果不顾生产力发展水平而盲目扩大公共需要的范围，则将阻碍生产力发展。

公共需要是一个相对概念。因为，根据上面提供的有关划分公共需要的标准，需要属于公共需要，并不是绝对不变的。虽然有些需要一般的可以归类为公共需要，但只要民间可以办，又愿意办，而且也并不妨碍社会公共利益，就可由市场去解决。即使是建设铁路、公共交通，也可由民间去建设。虽然有些需要一直由民间举办，但只要民间办不了，民间不愿办，而社会又特别需要，就可由政府来举办。例如，农业通常是由民间举办的，如果大片沙漠的改造、垦荒种植，民间办不了，则政府应该用集中纳税人的财政收入举办。再有，当经济发展进入现代高速发展阶段，物质财富增长的主要动力主要来自科学技术，人们对社会生活福利的评价，不再以物质财富的数量增长为标准，而是逐步重视质量的提高，于是发展科学教育、提供高质量的生活福利条件、保护生态环境越来越构成公共需要的主要内容。总之，公共需要是随生产力发展而不断发展不断扩大其范围的需要。

二、公共产品

1.公共产品的定义

公共产品（Public goods）亦称“公共财货”、“公共物品”，是西方经济学用语。公共产品是指具有消费上的非竞争性或受益上的非排他性的产品或服务，是满足公共需要的产品或服务，如国防、公安司法等方面所具有的财物和劳务，以及义务教育、公共福利事业等。其特点是一些人对某一产品的消费不会影响另一些人对它的消费，具有非竞争性；某些人对某一产品的消费，不会排斥另一些人对它的消费，具有非排他性。

2.公共产品的基本特征

一是非竞争性。非竞争性是指由于消费上的不可分割性，某个人消费或使用某些产品，并不对其他人同时消费或使用这种产品构成任何影响，也就是消费引起的社会边际成本为零。通俗地说，是一些人对某一产品的消费不会影响另一些人对该产品的消费，一些人从这一产品中受益不会影响其他人从这一产品中受益，受益对象之间不存在利益冲突。非竞争性有两方面含义，一是边际成本为零。这里所述的边际成本是指增加一个消费者对供给者带来的边际成本，例如增加一个电视观众并不会导致发射成本的增加。二是边际拥挤成本为零。每个消费者的消费都不影响其他消费者的消费数量和质量，如国防、外交、立法、司法和政府的公安、环保、工商行政管理以及从事行政管理的各部门所提供的公共产品都是属于这一类，不会因该时期增加或减少了消费而变化。

二是非排他性。所谓非排他性是指技术上不可行，无法阻止他人对某项产品的消费或使用，或者说要阻止其他人对某产品消费或使用所耗费的成本无限大。产品在消费过程中所产生的利益不能为某个人或某些人所独占，要将一些人排斥在消费过程之外，不让他们享受这一产品的利益是不可能的，这样其他人不需付费就可以对某件产品进行消费。例如，消除空气中的污染是一项能为人们带来好处的服务，它使所有人能够生活在新鲜的空气中，要让某些人不能享受到新鲜空气的好处是不可能的。

因此，由于公共产品的非竞争性和非排他性，私人或市场不能或不愿提供公共产品，为了保证最优化的公共产品的供应量，就只能由政府来供应公共产品。

3.公共产品的分类

公共产品可分为纯公共产品和准公共产品（或混合产品），表1-1是社会产品的分类。表1-1　社会产品的分类（1）纯公共产品。一般说来，公共产品（此处指纯公共产品）是指那些满足整个社会共同需要的产品。严格地讲，它是在消费过程中同时具有非竞争性和非排他性的产品，是任何一个人对该产品的消费都不会减少别人对它进行同样消费的物品或劳务。

纯公共产品由于具有非分割性，即它的消费是在保持其完整性的前提下，由众多的消费者共同享用的。如交通警察给人们带来的安全利益是不可分割的。非分割性决定了公共产品的非竞争性、非排他性。纯公共产品不仅包括物质产品，同时还包括各种公共服务。所以有时把公共产品与劳务联在一起来看，除可供公共消费的物质产品外，政府为市场提供的服务包括政府的行政和事业方面的服务也是公共产品。这就是说，广义的公共产品既包括物质方面的公共产品，又包括精神方面的公共产品。（2）准公共产品。准公共产品亦称为“混合产品”。这类产品通常只具备上述两个特性中的一个，而另一个则表现为不充分。第一类，具有非排他性和不充分的非竞争性的公共产品。例如，教育产品就属于这一类。教育产品是具有非排他性的，因为，对于处于同一教室的学生来说，甲在接受教育的同时，并不会排斥乙听课。就是说，甲在消费教育产品时并不排斥乙的消费，也不排斥乙获得利益。但是，教育产品在非竞争性上表现不充分，因为，在一个班级内，随着学生人数的增加，校方需要的课桌椅也相应增加；随着学生人数增加，老师批改作业和课外辅导的负担加重，成本增加，故增加边际人数的教育成本并不为零，若学校的在校生超过某一限度，学校还必须进一步增加班级数和教师编制，成本会进一步增加，因而具有一定程度的消费竞争性。由于这类产品具有一定程度的消费竞争性，因而称为准公共产品。

另一类是具有非竞争性特征，但非排他性不充分的准公共产品。例如，公共道路和公共桥梁就是属于这种类型。受特定的路面宽度限制，甲车在使用道路的特定路段时，就排斥其他车辆同时占有这一路段，否则会产生拥挤现象。因此，公路的非排他性是不充分的。但是，公共道路又具有非竞争性。它表现为：一是公共道路的车辆通过速度并不决定某人的出价，一旦发生堵塞，无论出价的高低，都会被堵塞在那里；二是当道路未达到设计的车流量时，增加一定量的车的行驶的道路边际成本为零，但若达到或超过设计能力，变得非常拥挤时，需要成倍投入资金拓宽，它无法以单辆汽车来计算边际成本。正因为这类公共产品具有非竞争性和不充分的非排他性，因此也称为准公共产品。

纯公共产品的范围是比较狭小的，但准公共产品的范围较宽。总的说来，纯公共产品主要指政权建设、基础教育、科学研究和环境保护等行政服务；准公共产品主要包括高等教育和职业教育、文化卫生、基础设施等社会公益事业。

教育、文化、广播、电视、医院、应用科学研究、体育、公路、农林技术推广等事业单位，其向社会提供的属于准公共产品。此外，实行企业核算的自来水、供电、邮政、市政建设、铁路、港口、码头、城市公共交通等，也属于准公共产品的范围。与上述公共产品相对应的是，私人产品也可以分成两类，即纯私人产品和俱乐部产品。纯私人产品是指那些同时具备排他性和竞争性特征的产品，包括大多数私人产品。此外还有一类称为“俱乐部产品”，即达到“拥挤点”之前，增加消费的边际成本（MC）为零的产品。它可以在某一范围内由私人出资，并在此范围内的所有个人都可以获得利益的产品，如消费合作社等。

3.公共产品的生产和供给

公共产品生产和供给的方式有三种：（1）公共生产，公共提供。是指由公共部门生产出公共产品，然后由公共部门向社会提供。所谓公共提供，首先是指这些公共产品是由公共部门供给的，其次它是一种以不收费的方式来提供公共产品的。政府的纯公共产品，特别是行政部门，主要采用公共生产和公共提供方式来供给的公共劳务或服务。（2）私人生产，公共提供。是指公共产品并不一定都要由公共部门生产，有时由政府购入私人产品，然后向市场提供。例如，国家可以将制片商已经拍好的电视片购买过来，在电视台播放，甚至武器和军事装备也由私人部门生产，然后由政府采购来的，如美国就是这样。（3）公共生产，混合提供。一般来说，公共产品应当由公共部门来提供，然而，有些准公共产品，尤其是在性质上接近于私人产品的准公共产品，在向社会提供过程中，为了平衡获益者与非获益者的负担，提高资源的使用效益，政府往往也采取类似于市场产品的供应方式，即按某种价格标准向消费者收费供应。这样，消费者必须通过付款才能获得消费权。例如，对于医疗产品，既可以采取政府供给方式，也可以采取政府供给、个人付费方式。此外，自来水、电、煤气等，也都可以采取收费方式来供给。但是，由于混合供给方式包含了政府的政策因素，它与市场供给的私人产品在性质和管理上是有很大区别的。

在上述三种公共产品供给方式中，前两种采用的是公共提供方式，第三种采用的是混合提供方式，这两者的区别就在于由谁来付款。公共产品无论是采用公共生产、公共提供，还是采用私人生产、公共提供方式，其结果是生产公共产品的费用完全由政府负担，亦即财政拨款。公共产品若是采用混合提供的方式，则其生产成本将由政府和受益的企业或个人共同分担。

4.公共需要与公共产品

公共需要在观念形态上是一种欲望、理念，在价值形态上是政府需求，是政府购买力，是财政资金，是总需求的一部分。而公共产品是为公共服务的产品或服务，是有特定用途的产品。公共产品在经济上的意义，是总供给的一部分，体现为被政府需求所购买的那部分社会产品，是公共需要的使用价值形态。一种产品产出之前或刚刚产出而没有买主之前，它的身份并没有打上公共产品或私人产品的烙印，它的身份是中性的，可以成为私人产品也可以成为公共产品，只有当它被公共需求所购买之时，它的身份才被确定为公共产品。例如，一座花园，被政府购买，成为公园，即成为公共产品；被私人购买，成为私家花园，即成私人产品。又如，当一条道路被政府购买，提供社会使用，便是公共产品；如果它被一个企业购买，作为营利的工具，向行人收费，则又变成私人产品了。

公共需要可以转化为公共产品。作为公共需要的价值形态的公共需求以两种形式分配出去，一种是购买性支出，从而直接转化为公共产品；另一种为转移性支出。这部分支出，在其形成结果上，可以有两种，一种是用来购买公共产品，例如，中央政府给予地方政府的补贴，一般还是主要用于购买性支出；另一种虽然为了公共需要的目的而支出，但其最终结果归个人使用，例如，对企业补贴的支出，用于社会保障救助穷人的支出，最终形成私人产品。所以，政府需求从根本上说，是为了满足社会公共需要，但从最终结果上，公共需求却转化为公共产品与私人产品两类产品。当然，政府需求的绝大部分都转化为公共产品。

三、市场失灵

1.资源最优配置和帕累托效率

西方经济学认为，在市场机制的作用下，如果居民和企业作为市场主体分别实现了效用最大化和利润最大化，并且在此基础上，产品市场和生产要素市场既不存在过剩，也不存在短缺，而整个经济的价格体系恰好使所有的商品供求都相等时，经济就处于一般均衡状态或瓦尔拉斯均衡状态。当经济处于一般均衡状态时，资源便实现了最优配置。

帕累托条件（生产与消费组合最优）：任意两种产品的边际转换率（marginal rate of transformation, MRT）与它们在消费中的边际替代率（MRS）相等。即它要求经济必须生产反映消费者偏好的产品组合，或者说，经济在生产可能曲线上的某一点生产的产品反映了消费者的偏好，它已不可能在不影响消费者偏好满足的情况下改变其产品组合。

在既定成本条件下，生产者产出价值最大化的条件就是生产可能曲线与最高的等收入线相切的点，在这一点上，生产可能曲线的斜率MRTxy（也就是两种产品的边际成本之比MC/MC）等于“等收入XY线”的斜率（两种商品价格之比Px/Py）。如果我们联系已经知道的消费者效用最大化的条件：Px/Py=MRSxy。那么，就可以得到生产者产出价值最大化的条件其实就是MRTxy=MCx/MCy=Px/Py=MRSxy。简单地讲，就是MRTxy=MRSxy=Px/Py，即生产者产出价值最大化的条件是由生产者产出最大化条件和消费者效用最大化的条资源实现最优配置也可表述为：当一种资源的任何重新分配已经不可能使任何一个人的境况变好，也不使一个人的境况变坏，即不存在“帕累托改进”。所以，帕累托最优状态是不存在帕累托改进的资源配置状态。帕累托最优状态又被称作经济效率。满足帕累托最优状态就是具有经济效率的，而不满足帕累托最优状态就是缺乏经济效率的。图1-1　帕累托条件的几何图示

2.市场失灵

市场机制在很多场合不能实现资源最优配置，就会出现所谓的“市场失灵”。市场失灵，就是指由于市场机制不能充分地发挥作用而导致的资源配置缺乏效率或资源配置失当的现象。

导致市场失灵的原因主要有以下几个方面：市场势力，主要指垄断和自然垄断等；市场残缺，主要指公共产品、外部性、信息不对称等导致的市场残缺；市场功能不足，主要包括分配不公平、经济波动、优质品和劣质品等。（1）垄断与市场失灵。一般来说，单一产品具有规模报酬递增的特点，当单一企业生产所有产品的总成本小于多个企业分别生产这些产品的成本之和，就称这个企业的多产品具有成本部分可加性。如果一个行业在所有产量上，企业的成本是部分可加的，那么该行业就是自然垄断行业，如铁路、通信等。如果一个行业企业通过并购获得规模经济，那么这个行业容易形成行业垄断。另外，还有行政和区域垄断等其他形式。

只有在完全竞争市场上，企业的生产成本从长期来看才是最低的，市场机制才能实现资源的最优配置。竞争是市场经济中的动力机制。竞争是有条件的，一般来说竞争是在同一市场中的同类产品或可替代产品之间展开的。但一方面，由于分工的发展使产品之间的差异不断拉大，资本规模扩大和交易成本的增加，阻碍了资本的自由转移和自由竞争；另一方面，由于技术进步、市场扩大、企业为获得规模效应而进行的兼并等使得市场垄断出现，减弱了竞争的程度，使竞争的作用下降。当企业获利依赖于垄断地位，竞争与技术进步就会受到抑制。在现实生活中，完全竞争市场只是一种理论假设，大部分产品都是处于不完全竞争市场。在这些不完全竞争市场上，生产者不再是完全的价格接受者，生产者生产的产量不是最大的产量，市场价格也不是最低的价格。垄断企业的产量就会低于社会的最优产量，而它所定的价格却会高于市场均衡价格，使消费者的剩余减少而生产者的剩余增加，社会福利受到损害。垄断限制竞争，操纵价格，打破市场均衡，引起市场效率缺失。（2）外部性与市场失灵。外部性是指一个经济主体的行为对他人产生的利益或成本影响。也就是说，某人承担了成本，但是没有获得对应的利益；或他获得利益，却没有为此付出代价。外部性可以分为外部经济与外部不经济两种。根据经济活动的主体是生产者还是消费者，外部性可以分为生产者的外部性和消费者的外部性。

外部负效应是指某一经济主体在生产和消费活动的过程中，对其他经济主体造成的损害。外部负效应实际上是生产和消费过程中的成本外部化，但生产或消费单位为追求更多利润或利差，会放任外部负效应的产生与漫延。如化工厂，它的内在动因是利润，为了利润，对企业来讲最好是让工厂排出的废水不加处理而进入下水道、河流、江湖等，这样就可减少治污成本，增加企业利润。但对环境保护、其他企业的生产和居民的生活带来危害，而社会若要治理，就会增加负担。对于产生外部正效应的生产者来说，生产者缺乏生产积极性，产出水平就会低于社会最优产出水平。即使是在完全竞争条件下，由于存在外部性的影响，整个经济的资源配置也不可能达到帕累托最优状态。而在外部不经济情况下，往往出现产品供给过多，超过了帕累托最优所要求的产量水平。表1-2　生产与消费的外部性（3）公共产品与市场失灵。公共产品的非竞争性和非排他性特点决定了在绝大多数的公共产品消费中，必然经常出现“免费搭车”和“公共地的悲剧”现象。完全由市场决定的公共产品的生产量是不足的，在这种情况下，政府就应该设法增加公共产品的供给。公共产品的需求曲线一般低于其实际水平，因此无法加总消费者的需求曲线，消费者支付的数量将无法弥补公共物品的生产成本，最终导致市场产量将低于最优产量，即公共产品导致供给不足，造成市场失灵。（4）风险和不确定性（信息不对称）与市场失灵。风险和不确定性是信息不对称引起的。信息不对称是现实中的常态，很难从根本上消除。市场要实现充分竞争，就必须有充分信息，信息不对称会带来逆向选择和道德风险等问题，它们的存在会引起经济效率的缺失。（5）收入分配不公与市场失灵。市场机制遵循的是资本与效率的原则，资本与效率中存在着“马太效应”。从市场机制自身作用看，资本拥有得越多，在竞争中就越有利，效率提高的可能性也越大，使收入与财富向资本与效率集中，这是属于正常的经济现象；另一方面，资本家对其雇员的剥夺，使一些人更趋于贫困，造成了收入与财富分配的进一步拉大，这种拉大又会由于影响到消费水平而使市场相对缩小，进而影响到生产，制约社会经济资源的充分利用，使社会经济资源不能实现最大效用。（6）宏观经济运行不稳定与市场失灵。宏观经济的不稳定是指宏观经济总量失衡。不稳定的宏观经济一般通过物价剧烈波动、就业率变化和经济增长率变化等表示。

市场经济的运行结果总是会出现周期性波动。经济会出现过热，经济也会出现衰退，甚至萧条，经济危机问题不是市场本身所能有效解决的。更为重要的是，人们对经济的周期性波动缺少充分的认识，比如人们不知道衰退到底什么时候会到来等等。经济发展的这个内在性导致市场失灵，是市场经济的一个常态。（7）优质品和劣质品。“劣品驱逐良品”的现象（指在市场经济运行中，假冒伪劣商品混迹市场），严重扰乱了正常质量商品运行（即良品的经营与流通），扭曲了商品价格的正常运行机制，并使良品的市场占有率下降，最终也表现出劣品将良品驱逐出市场。由于偏好不合理，会导致劣品驱逐良品，影响到市场机制的正常运行。

四、财政活动

财政活动也称财政运行，是国家或政府为执行其政府职能而进行的财政收支运动及其管理的全过程，是整个国民经济运行的一部分。

财政活动首先表现为财政支出。理论上，凡是政府职能需要做的，就需要财政支出来完成。财政支出与各级政府的职能与事权相统一，也与特定社会经济条件下的难点、重点、热点问题紧密相关。

其次表现为财政收入，财政收入反映个人和企业必须向政府缴纳各种税收和费用。

最后还表现为财政管理、财政政策和财政协调等财政监督。通过财政监督影响整个国民经济运行，影响企业、个人和家庭的决策。

财政活动是国家政治和政治活动的综合反映，是市场经济下公共经济活动的主要方面和政府调控经济的主要手段，贯穿在现代社会经济生活之中，从而人人都能够感受到财政与大家密切相关。

五、财政

1.财政一词的由来“财政”一词在中文词汇中的应用只有100多年的历史，由日本传入中国。但与财政有关的词语却更悠久，比如我国很早就有“国用”、“国计”、“度支”、“理财”、“治栗内史”、“大农令”、“大司农”等官方用语；和财政有关的英文词语有：public finance, treasury, business finance等等。我国《辞海》对财政则这样解释：财政谓理财之政，即国家或公共团体以维持其生存发达之目的，而获得收入、支出经费之经济行为也。

2.财政的说文解字

财政是什么？按中文意思，“财政”一词中的“财”，通常被定义为钱和物资的总称，市场经济下，“财”表现为资金；中文的“政”则是“管理众人之事”。财政是以政府为主体运用“财”并通过“政策”、“方法”来实现“政事”的一种管理活动。“政”是有管理、有目的的经济活动，是建立在经济基础上的上层建筑。所以，这种有管理的经济活动必须满足以下条件：一是要有法律规范，并符合管理的一般原则；二是要求政府能够全面安排国计民生，实现国家的对内、对外职能，特别是其经济职能，以达到其政治、经济目的。

3.“财政”的英文“Finance”的解释

Finance一词，源于拉丁语Finic，其原意是指支出的期限，后指公共收入，再后则演进为“公众财政”或“公共财政”（Public Finance），即“公众的收入和支出的方法、筹集、典守和管理”。

在现代市场经济中，西方国家往往将“财政”或“公共财政”称之为“政府经济”。也就是说，政府所应生产和提供的应只是公共产品。这里所称的政府，既包括中央政府即国家（具体地是政府，而且只有中央政府才能代表国家），也包括地方政府，于是就有了中央财政或国家财政，以及地方财政的称谓。相应地，国家财政又可称之为国家经济，如果从整体经济出发，其运行总公式就可写成：宏观经济（整体经济）=政府经济+市场经济，这也说明，研究财政为什么要从研究宏观经济入手。

4.财政是以国家（或政府）为主体的经济（或分配）活动、经济行为或经济现象

财政是国家为了实现其职能的需要，以国家为主体对一部分社会产品进行分配和再分配的活动，它是国家配置资源的重要方式和调控社会经济运行的重要手段。（1）以国家为主体的分配关系是财政本质。作为适应国家的物质需要，从社会再生产总体的分配环节中分化独立出来的国家财政，不论是奴隶制、封建制、资本主义国家的财政，还是社会主义国家财政，也不论是与自然经济相适应的“家计财政”模式，还是与市场经济相适应的“公共财政模式”，乃至与计划经济相适应的高度集中统一的计划财政模式，其分配的基本内容都是围绕实现国家职能来进行的。这种分配和再分配必然代表统治阶级根本利益，体现有利于统治阶级根本利益的分配关系。

作为国家的经济行为，财政分配的现象集中表现为收入筹集和支出安排。通过这种现象我们可以发现，不管财政收支的形式、数量、比例及时空有何不同，在进行财政分配时，总要在国家参与分配的其他各方之间发生一定的分配关系。财政分配形成的物质利益关系，即财政分配关系是财政分配要解决的最根本和最核心的问题。（2）财政是国家政府配置资源的重要方式。财政作为国家的一种经济行为，自产生国家以来，就具有政府配置资源的功能。不论是奴隶制、封建制、资本主义还是社会主义国家，都需要政府配置资源来满足政府履行职能，满足公共需要的物品和劳务，进而保证资源配置的优化。

实际上，财政对社会产品的分配和再分配的进程与结果就形成了资源配置，在市场经济条件下，为保证社会经济的正常运行，政府必须承担有效配置社会资源的任务，作为政府经济体现的财政分配，成为市场对资源配置起基础性作用的条件下实现社会资源有效配置的重要方式。（3）财政是国家政府调控社会经济运行的重要经济手段。财政作为国家经济职能的组成部分，是国家政府管理经济的一种手段。一般说来，财政在任何社会、任何国家都是一种宏观调控的经济杠杆，尽管在不同社会形态下的不同国家中，财政调控的深度、广度和力度各不相同，但其共同点是：调控的主体是国家政府，调控的对象是社会经济运行过程，调控的目的是实现社会总需求与总供给的平衡，促进国民经济和社会的协调发展。

财政作为国家的宏观调控手段，最明显地还是资本主义社会进入垄断时期以后，经济危机表明了单纯的市场调节不能实现资源的合理配置，要保证社会经济的正常运行，国家必须对社会经济活动进行宏观调控，弥补市场不足，纠正市场缺陷，维护市场秩序，保证市场机制正常发挥作用，保证社会总供给与总需求的相对平衡，促进社会经济的协调发展。

5.财政的定义

财政是政府以实现优化资源配置、公平分配及经济稳定和发展等目标，集中一部分国民收入用于履行政府职能和满足公共需要的收支活动及其管理的经济活动、经济行为或经济现象。简言之，财政是政府的收支及其管理。实践中，财政表现为政府的一系列收支活动或财政的含义。财政本质是一种分配关系，是以国家为主体的分配关系；财政主体是政府，而不可能是其他主体，满足公共需要，提供公共产品是其他主体不愿或不能做的；财政的客体是社会总产品中的剩余产品（主要指国民收入），是政府集中一部分国民收入，以及进行再分配；财政的目的是满足社会公共需要，通过满足公共需要实现其国家管理职能；财政的手段是提供公共产品，通过资源配置、收入分配、经济稳定增长所进行的公共经济活动、经济管理。

六、公共财政

1.公共财政

我国财政部官方网站对公共财政作出如下定义：公共财政是指在市场经济条件下，主要为满足社会公共需要而进行的政府收支活动模式或财政运行机制模式，是国家以社会和经济管理者的身份参与社会分配，并将收入用于政府的公共活动支出，为社会提供公共产品和公共服务，以充分保证国家机器正常运转，保障国家安全，维护社会秩序，实现经济社会的协调发展。公共财产的基本功能是满足社会公共需要、法制规范和宏观调控。

公共财政的核心是满足社会公共需要，其涵盖的范围主要有：行政管理、国防、外交、治安、立法、司法、监察等国家安全事项和政权建设；教育、科技、农业、文化、体育、公共卫生、社会保障、救灾救济、扶贫等公共事业发展；水利、交通、能源、市政建设、环保、生态等公益性基础设施建设；对经济运行进行必要的宏观调控等。

公共财政的市场经济内涵：公共财政从制度上是效率型财政，从体制上是分权型财政，从政策体系上是服务型财政，从管理上是民主与法治的财政。

公共财政是与市场经济相适应的政府为纳税人提供公共产品的法治财政。公共财政是指市场经济条件下的财政，在市场经济条件下，相对市场机制而言，政府的职能是弥补市场的缺陷，满足社会公共需要，财政则是实现政府职能的物质基础。正是因为市场经济条件下财政存在和发展的主要依据在于满足社会公共需要，市场经济条件下的财政亦被称为“公共财政”。

公共财政是在市场经济条件下国家提供公共产品或服务的分配活动或分配关系，是满足社会公共需要的政府收支模式或财政运行机制模式，是与市场经济相适应的一种财政类型，是市场经济国家通行的财政体制和财政制度。

2.公共财政的基本特性（1）公共性。即公共财政着眼于满足社会公共需要。公共财政的职能范围是以满足社会公共需要为口径界定的，凡不属于或不能纳入社会公共需要领域的事项，财政就不去介入；凡属于或可以纳入社会公共需要领域的事项，财政就必须涉足。（2）非盈利性。在市场经济条件下，政府作为社会管理者，其行动的动机不是、也不能是取得相应的报酬或盈利，而只能以追求公共利益，其职责只能是通过满足社会公共需要的活动，为市场的有序运转提供必要的制度保证和物质基础。虽然有时提供的公共物品或服务的活动也会附带产生数额不等的收益，但其基本出发点或归宿仍然是满足社会公共需要，而不是盈利。表现在财政收支上，财政收入的取得要建立在为满足社会公共需要而筹集资金的基础上；财政支出的安排，要始终以满足社会公共需要为宗旨。（3）法制性。即收支行为规范化。公共财政以满足社会公共需要为基本出发点，与全体社会成员的切身利益直接挂钩。不仅财政收入要来自于社会成员的缴纳，财政支出要用于向社会成员提供公共物品和服务的事项，而且财政收支出现差额带来的成本和效益，最终仍要由社会成员负担。社会成员对于公共财政的运行有强烈的监督意识，要求和决定着政府财政收支行为的规范化，即以法制为基础、全部政府收支进预算、财税部门总揽政府收支。（4）公平性。公共财政是为满足社会公共需要，以政府为主体进行的分配活动，是与市场经济相适应的财政制度安排。公共财政的公平性是指在财政政策上一视同仁，无差别地对待所有的企业和居民，为社会成员和市场主体提供平等的财政条件，而不能针对不同的社会集团、阶层、个人以及不同的经济成分，制定不同的财税法律和制度。（5）民主性。公共财政的本质是民主财政，是以人民为主体进行的公共决策活动，在规范的市场经济体制下，私人商品和服务的买卖主要依赖于市场的自愿分散决策，而在消费上具有非排他性、非竞争性的公共物品则要求有更强大，更复杂的政府决策。对私人物品的偏好可以通过市场价格机制来表现，而对公共物品的偏好难以在市场上表现出来，它依赖于政府的集体决策来提供。

公共财政的根本性质是公共性，其立足点是市场经济，产生的原因是弥补市场失灵，主要活动对象是提供公共产品，目的是满足公共需要。

公共财政是按国家（政府）提供公共商品的决策方式来划分的类型，与此相应的应是“家计财政”和“计划财政”。1.2　财政的产生与发展

一、财政的产生

1.财政随着国家的产生而产生

财政不是从来就有的，它是人类社会发展到一定历史阶段的产物，是随着国家的产生而产生的一个历史的经济范畴。原始社会末期，发生了社会分工，出现了商品生产，出现了剩余产品，这样就为国家财政的产生提供了可能，处理原始公社内部事务的氏族组织逐步地演变为国家。在整个社会产品分配中，就分化独立出一种由国家直接参与的社会产品的分配，就是财政分配。奴隶制国家的出现，为奴隶制国家财政的产生提供了必然性。

生产力的发展、剩余产品的出现，是财政产生的物质基础，成为财政产生的经济条件；私有制、阶级和国家的出现是财政产生的政治条件，财政是随着国家的产生而产生的。（1）剩余产品的出现为财政产生奠定了物质条件。社会发展的历史告诉我们，自从有了人类社会，便有了社会生产，同时也有了生产与消费之间的中介环节——分配。在漫长的原始社会，生产力十分低下，生产工具落后，生产资料公有。人们为了生存，只能联合起来同大自然搏斗，并主要从自然界获取生存物品，平均分配，以维持最低限度的生活需要。这时没有剩余产品，没有私有财产和私有观念，没有阶级，没有国家，也没有国家财政。

人类与自然界进行长期艰苦斗争的进程中，发明改进了生产工具，提高了生产力水平，逐步摆脱了依靠大自然恩赐维持生存的状况，饲养、种植业逐步发展，社会劳动分工和交换相继出现并不断扩大，劳动生产率逐步提高，劳动者创造的物质财富，除了维持自身生活需要之外有了剩余。剩余产品出现后，人们能够把一部分劳动用于生产资料的生产，使生产工具得到改进，为进一步发展生产力、生产更多的剩余产品创造了条件。同时，为一部分人占有剩余产品形成私有财产、产生私有制提供了物质基础。正如恩格斯指出的：劳动产品超出维持劳动的费用而形成的剩余，以及社会生产基金和后备基金从这种剩余中的形成和积累，过去和现在都是一切社会的、政治的和智力的继续发展的基础。（2）国家的产生是财政产生的直接前提条件。在奴隶社会，奴隶主阶级不仅占用生产资料，而且也占有奴隶本身。奴隶主无偿占有奴隶所创造的全部剩余产品，奴隶主只是为了使奴隶继续为他们劳动，才用极少的生活资料来维持奴隶的生命。这种极端残酷的压榨和剥削，使奴隶和奴隶主之间的阶级矛盾和阶级对立十分尖锐。

奴隶主阶级为了维护本阶级的利益，镇压奴隶反抗，保持对奴隶阶级的经济剥削，必须建立强有力的政治统治，这就需要有一系列的暴力组织，如军队、警察、法院、监狱等，以及为统治阶级利益服务的专职人员，组成一个权力机关，一个暴力统治的机器，这就是国家。马克思主义认为：国家是阶级矛盾客观上到不能调和的地方、时候和程度产生的。国家是阶级统治的机关，是一个阶级压迫另一个阶级的机器，是建立一种“秩序”，来使这种压迫合法化、固定化，使阶级冲突得到缓和。国家的产生也是社会进步的表现，它既是进行阶级统治的手段，又是管理社会公共事务服务于社会的机关。

国家产生后，为维持其存在和履行其职能，就需要消费一定的物质资料。但是国家机构的军政人员是不从事物质资料生产的，所需要的物质资料依靠国家的政治权力来取得。这样，在分配领域里就出现了一种新情况，表现在生产领域内部，除了奴隶主占有一部分产品以外，奴隶主占统治地位的国家还要依靠政治权力，强制地无偿占有一部分社会产品。于是，与国家权力有内在联系的财政分配就从社会再生产统一、单纯的分配环节中分化出来，成为一个特殊的分配范畴。所以，最早的国家财政形态是适应国家的物质需要，伴随着国家的产生而产生的。因为国家的出现，才使财政具备了分配主体，财政分配才有了必要的依据，财政分配才能从社会产品分配中分化独立成为一种与政治权力有内在联系的特殊分配。

财政虽然是伴随着国家产生的，国家是财政产生的前提，但是财政与国家产生的经济条件是一致的，财政与国家是在同一历史阶段、同样经济条件下同时产生的。财政与国家并存，没有国家的产生就不可能产生以国家为主体的财政分配。同样，如果没有财政筹集必要的财力，保证国家履行职能的物质需要，国家也难已存在和发展。正如列宁指出的那样：任何社会制度，只有在一定的财政支持下才会产生。任何国家政府的社会政治经济活动，消耗一定的物质资料，都离不开财政支持，财政对社会资源配置，体现着国家在经济上的存在，是国家存在和发展的物质保证。

以上是马克思主义关于财政产生的观点，即运用历史分析的方法来揭示财政的起源，认为它是一个历史范畴，随国家的产生而产生。

2.现代西方财政学关于财政存在的观点

现代西方财政学运用逻辑分析方法解释财政的产生和存在，认为它的存在是市场失灵的结果，西方现代财政理论的分析思路则是：市场有效运行→市场失灵→政府干预→财政产生。

二、财政的发展

财政随国家的发展而发展。从国家发展进程看，人类历史已经历过奴隶制、封建制、资本主义和社会主义社会，以及与之相适应的国家制度。随着社会制度变革，国家类型的更替，国家的发展完善，国家财政也相应地发展，并逐步完善。

所以，随社会和国家形态的演进，即奴隶制国家、封建制国家、资本主义国家、社会主义国家，财政相应地经历了不同发展阶段：奴隶制国家财政→封建制国家财政→资本主义国家财政→社会主义国家财政。财政发展过程中出现了原始公共分配制度、家计财政制度（奴隶社会皇室财政与国家财政的合一）、国家财政制度（封建社会皇室财政与国家财政的分离）和公共财政制度。专题1科学的财政观所谓财政观，就是人们对财政的根本观点、根本看法，实际上就是对财政本质的基本理解。而要形成一个科学的财政观，就必须对财政的本质有一个深刻的认识。财政的本质是财政基础理论的核心问题，也是整个财政理论的最重要战略制高点。财政的本质不仅直接决定了财政观的形成，而且直观地反映着财政境界的高低。财政观的争论实际上就是财政本质观的交锋。20世纪中国财政学界兴起的“国家财政”与“公共财政”的争论，实际上是一场极其滑稽的理论混战。滑稽的要害在于，争论“国家财政”与“公共财政”的双方居然没有首先争论“财政是什么”？如果连“财政是什么”都弄不清楚，又谈何弄清楚“什么是国家财政”与“什么是公共财政”。“国家财政”与“公共财政”区别的要害恰恰就是财政观（财政本质）的不同。“国家财政”究其本质来说应该代表“国家理财观和国家分配论”，而“公共财政”究其本质来说应该代表“公共理财观和公共经济论”，两者明明是两种不同财政观的本质之争，但令人惋惜的是，本应该十分精彩的财政本质交锋并没有出现，关键的原因就是“公共财政论者”缺乏必要的财政境界，连他们自己都认为“公共财政论”实质上并非关于财政本质的理论，而仅是关于财政类型的理论。从世界财政学的发展趋势看，公共经济学或公共部门经济学已经成为引领财政观变革的新主流。传统财政学，无论是中国的国家理财观（国家分配论），还是西方的公共理财观（公共分配论），对财政的理解都有局限性，它们都从政府收支管理出发，一个强调国家的主导作用，另一个强调公众的主导作用，两种财政观的境界都不如公共经济观（公共经济论）开阔高远。国家理财观和公共理财观都没有跳出政府收支的圈圈，整个财政理论体系的重点就是处理收支矛盾，他们善于算财政的账，不善于算经济的账。而公共经济规则是一种全新的财政观，它跳出政府收支看财政，视财政为公共经济（公共部门经济），辩证地把财政放在整个国民经济全局之中，注重公共经济与私人经济的联系，既重视公共部门的资源配置，也重视整个经济的资源配置，其出发点和归宿点都是提高整个经济的资源配置。公共经济观不仅善于算财政的账，而且善于算经济的账、社会的账和政治的账，比较有战略眼光，其财政观的境界明显高出国家理财观和公共理财观。从中国财政学今后的发展方向看，走公共经济学之路是一个必然的选择，不仅有助于形成更加科学的财政观，而且可以大大提升中国学者财政观的境界。——张馨主编，陈工、雷根强副主编.《财政学》.科学出版社.2006年5月第1版。1.3　财政学的研究内容

财政学是研究以国家为主体的财政分配关系的形成和发展规律的学科。它主要研究国家如何从社会生产成果中分得一定份额，并用以实现国家职能的需要，包括财政资金的取得，使用、管理及由此而反映的经济关系。

财政学经历了朴素财政思想和财政学的萌芽阶段（奴隶社会——封建社会）、与政治经济学的分离和财政学的创立阶段（自由资本主义——垄断资本主义）、现代财政学的产生和公共经济学的崛起阶段（国家垄断资本主义——）三个阶段。

20世纪60年代，中国在反思前苏联“货币关系体系说”的基础上初步建立“国家分配论”。20世纪90年代中后期，中国在建立社会主义市场经济的过程中提出“公共财政论”。

1.财政学的研究对象

财政学的研究对象是通过描述财政分配活动，分析财政政策与制度的建立、运行情况，从而找出财政的分配规律，从财政现象入手，探索本质，揭示支配这些现象的规律性。

2.财政学主要研究内容（1）财政分配活动及其发展规律。（2）财政与经济的关系，它是财政学的一条根本研究主线。（3）财政制度。（4）财政政策。研究财政政策的目标、手段、传导机制、效果以及同其他政策手段的配合等。

3.财政学研究的视角

从经济学角度对财政问题进行研究，是财政学的基本视角；从政治学角度对财政问题进行研究，是财政学的重要视角。而财政学的研究视角，绝不仅仅限于经济学和政治学。政府作为现代社会的管理者，其活动还涉及各种各样的社会问题，而财政则是其处理社会问题的最重要手段之一，所以社会学也是研究财政问题的重要方面之一。此外，由于财政现象是国民经济的综合反映，因而财政学研究还必须从哲学、伦理学、心理学、法学、教育学等视角进行，才能综合分析财政现象，才能透视财政现象的真谛。

随着时代和环境的变化，要求人们从更广泛的范围、更深的层次上研究政府的经济活动，研究方法的进步更推动了财政学基础上的公共经济学的诞生。为了沿袭历史上财政学的发展，人们往往把财政学叫作旧公共经济学，而把扩大了的财政学叫作公共经济学。1.4　财政理论及其变迁

一、西方财政理论变迁

西方国家理财思想及财政理论派别繁多，观点迥异，但纵观其变化，同西方经济理论一样，是伴随着资本主义制度的产生与发展而不断演进的。

德国的官府学派最早地研究国家财政问题，自1892年巴斯塔布尔（Bastable, C.F.）出版《公共财政学》以来，百余年间西方财政学有了很大的发展，但在其理论基础问题上则始终存在分歧。

1.重商主义财政理论

重商主义是资产阶级最初的经济学说，出现于15世纪初，流行于16～17世纪，大约盛行300年，反映了这个时期商业资本的利益和要求，它对资本主义生产方式进行了最初的理论的考察。其经济理论的基本思想只局限于流通领域，保护主义关税、现代税收制度和国债制度是这一时期的主要财政理念。

重商主义的基本经济理论假设是货币是国家财富的唯一形态，对外贸易是增加货币的源泉，政府活动的目的应是如何发展对外贸易以增加财富。重商主义的税收理论基本上是国家干预经济与保护关税理论、税收利益交换说、主体税理论及税收负担理论。

早期重商主义者都把货币看成是财富的唯一形态，虽然在如何增加货币财富的问题上持有不同的看法和主张，但是早期重商主义者主张绝对地多卖少买，严禁货币输出国外，力求用行政手段控制货币本身运动，以贮藏尽量多的货币，达到积累货币的目的。主要观点包括：从外国输入商品是有害的，从外国输入本国能够制造的商品害处更大，极力主张实行保护贸易政策，坚决禁止外国工业品、特别是奢侈品输入本国，要求直接利用国家立法和行政措施来保证对每个国家和每笔贸易都实现顺差，绝对禁止金银外流，设法将货币留在本国，不使货币流向国外。

晚期重商主义者则主张允许货币输出国外，只要购买外国商品的货币总额少于出售本国商品所得的货币总额，就可以赚取到更多的货币。为了使对外贸易中进口小于出口，他们主张发展本国制造业，采取保护关税的政策。

2.古典政治经济学财政理论

古典经济学财政理念盛行了200多年，其主要思想是反对国家干预经济，提倡提高国家税收收入，强调对内加强财政管理，保护、扶持工商业发展，对外实行高关税、限制进口等。主要包括亚当·斯密的财政理论、大卫·李嘉图的财政理论、瓦格纳的财政理论和庇古的财政理论。（1）亚当·斯密的财政理论。亚当·斯密在其《国民财富的性质和原因的研究》中着重阐述了他的财政思想和政策主张。他认为私人的、自由的经济制度，在市场自发调节下，能保持理想的秩序，每个人在追求最大私利的同时，社会利益也能得以最大限度地实现。

①关于国家职能，斯密认为，国家的活动属于非生产性活动，不创造物质财富。国家的职能是保护国家安全、维护社会治安、抵御外来入侵、建设并维持某些公共事业等，在一些对社会有益而又不可缺少的活动中充当“守夜人”的作用。

②关于财政收入问题，他提出了以受益者负担为中心的收入理论，即按享受国家经费开支利益的大小和方向来筹集经费。

③关于税收问题，他提出了平等、确定、便利、最少征收费用的赋税原则。

④关于公债问题，他提出了“公债有害论”，即不主张发行公债。

⑤关于财政支出问题，他主张严格限制支出的理论。（2）大卫·李嘉图的财政理论。大卫·李嘉图认同斯密关于国家职能、公债、财政收支方面的观点，又提出了自己的赋税理论和财政补贴理论。

①李嘉图的赋税理论主要体现在赋税总论和赋税论两个方面。在赋税总论方面，他认为任何形式的赋税都来源于利润、地租或其他形式的收入，都会减少资本积累。为了减轻对生产的破坏，他主张尽量减少对最终由资本来承担的赋税的征收，认为最好的财政计划是节约的财政计划，最好的赋税是负担最轻的赋税。在赋税论方面，他研究了包括地租税、利润税、工资税、农产品税、黄金税等当时主要的税种的转嫁、归宿问题及各项赋税政策对国民经济的影响。

②他反对政府对农产品进行补贴，列出三条反对理由：一是农产品补贴是一种不平等的政策；二是财政补贴实际上是一种干预经济自由运行的手段，它在一定程度上破坏了市场的自然秩序；三是补贴所用经费来源于税收，而增加税收于国于民是有害无益的。（3）瓦格纳的财政理论。瓦格纳的财政理论是建立在他的国家职能理论和社会政策思想基础上的。他认为，国家职能不仅仅是维持国内秩序和防御外敌的任务，而且还要为社会的经济、文化、福利的发展服务。他主张扩大国有财产，实行铁路、保险、银行的国有化。

①瓦格纳的财政理论是以他的社会政策思想为依据的。他认为随着人类社会的发展，国家职能应该不断扩大，财政支出不断增长，并认为财政支出增长与经济的增长存在着一种函数关系。

②在财政收入方面，他提出了“社会政策的赋税”的观点。他认为赋税不仅仅是以满足财政需要为目的，还应当增加社会政策的目的。因此，他主张在所得税中采用累进税制，对奢侈品、财产课以重税。他还建立起了自己的赋税原则：财政政策原则、国民经济原则、公正原则和税务行政原则。（4）庇古的财政理论。庇古对财政理论的研究根源于他的社会福利经济学论。他认为，每个人都在追求个人福利的最大化，而所有个人的福利的总和就是社会的福利，国家的存在就是为了增加社会的福利。他提出国民收入总量越大，社会的经济福利越大，国民收入在个人之间的分配越是均等，社会的经济福利越大。

①关于财政收入，他提出了税收最小牺牲原则，对所得税实行累进税制，对穷人实施低税或免税政策，从而达到收入的均等化，增加社会福利。

②关于财政支出，他主张对某些社会有益的产业予以补贴，增加失业人员、贫困家庭补助的社会福利支出，缩小收入差距，以及利用财政支出的变化，促进资源优化配置和充分就业等。

3.凯恩斯主义财政理论

进入20世纪，西方国家发生了多次经济衰退，尤其是1929—1933年的经济大危机，席卷了整个资本主义世界，许多经济学者意识到古典经济学家所宣扬的自由市场经济理论不能适应实际情况。1936年，凯恩斯出版了他的《就业、利息与货币通论》，提出了国家干预经济生活的理论。实践中，美国1933年开始实施的“罗斯福新政”印证了凯恩斯的国家干预经济理论。凯恩斯主义的财政理论主要有：（1）通过税率和税收，调整有效需求，稳定经济；（2）通过举办公共工程、扩军备战、投资于非生产部门等来改变政府购买水平；（3）建立社会福利保障制度来改变转移支付水平，通过改变社会福利费用支出水平影响总需求水平；（4）举借公债，弥补财政赤字，并通过公债来调节经济运行。

4.新古典经济学财政理论

在上个世纪滞涨危机动摇了凯恩斯的国家干预理论经济学的主流地位，货币主义、供给学派、理性预期学派相继诞生，它们的共同点有：①以萨伊定律为理论基础，认为通过市场供求作用的自动调节，能够达到充分就业均衡，使资源得到充分利用，否认生产过剩经济危机和凯恩斯确认的非自愿失业；②信赖市场供求的自动调节作用，反对政府干预；③坚持传统的健全财政原则，量入为出，节省开支；④主张稳定物价，反对通货膨胀。（1）货币学派的财政税收理论

①凯恩斯主义的财政政策是无效的，反对相机抉择的财政政策；

②改革税制，降低个人所得税的基本税率；

③实行“负所得税制”，对低收入者实行补助。（2）供给学派的财政税收理论

供给学派的代表人物是美国经济学家拉弗，他所提出的拉弗曲线具有很大的实践价值。他认为，高税率不一定取得高收入，高收入不一定是高效率，适度的低税率反而有利于经济的发展。

①降低税率能刺激供给，促进经济增长和抑制通货膨胀。

②反对高税率，特别是累进税制的高税率，认为高边际税率会降低人们工作的积极性，高边际税率会阻碍投资，边际税收量不一定按同一方向变化。甚至还可能按相反方向变化。

③反对国家干预，主张市场调节。

④政策主张：在财政收入方面，主张减税；在财政支出方面，主张削减政府支出，尤其是社会福利支出，加强私人领域的活动，也主张财政平衡。

二、我国的财政思想与财政理论变迁

1.我国古代的财政思想

在我国，古代财政思想文献数量较多，散见于各政治家典籍的财政思想及理财之道的论说，但众多的中国古代财政思想主要是作为王道哲学中治国平天下的理财执政来论述的，并没有形成科学的理论的论述，没有形成中国的财政理论体系，没有形成为一门财政学。下面仅列出部分政治家的观点，以体现我国古代的财政思想。（1）国家理财《周礼》：“以九赋敛财贿，以九式均节财用，以九贡致邦国之用。”《论语·颜渊》：“百姓足，君孰与不足？百姓不足，君孰与足？”。《大学》：“财聚则民散，财散则民聚”。《古今图书集成》：“所谓财者，谷与货而已，谷所以资民食，货所以资民用，有食有用，则民有以为生养之具而聚居托处以相安矣。所以洪范八政以食与货为首。”

王安石：“因天下之力，以生天下之财，取天下之财，以供天下之费”，“善理财者，不加赋而国用足。”（2）取民有度《国语·齐语》中，管仲提出了“相地而衰征，则民不移”的财政政策，主张按土地好坏征收差额赋税，不要征收同等的赋税，以鼓励农民的生产积极性，防止农民相率逃亡。其确定税率的原则就是“相地而征”：按照土地的地势、地质、肥瘠程度确定九等赋，根据各地所盛产物品确定向天子进贡的物产。《尚书·禹贡》提出五服制度：五百里甸服，五百里侯服，五百里绥服，五百里要服，五百里荒服。即百里纳总，二百里纳铚，三百里纳秸服，四百里纳粟，五百里纳米。《韩非·六反》：“论其租税以均贫富”，同时，韩非还认为轻税会使人民因财多而奢侈，奢侈的结果使人民不努力工作，最终家境贫穷。因此，轻税和轻刑同样有害。（3）生财《礼记》记载的生财之道：“生之者众，食之者寡，为之者疾，用之者舒”，包含了精兵简政、增产节约、调动人民生产积极性和预算管理的财政原则。《吕氏春秋》为这段话解释为：“市无游民则生之者众，朝无散官则食之者寡；不夺民时则为之者疾，量入为出则用之者舒。”《解劳》：“田荒则府仓虚，府仓虚则国贫。”《垦令》：“重关市之赋，则农恶商，商有疑惰之心。农恶商，商疑惰，则草必垦矣。”《上仁帝皇帝言事书——王安石》：“因天下之力以生天下之财，取天下之财以供天下之费。”（4）用之有止《周易》之《节》卦：“节以制度，不伤财，不害民。”《权修篇》：“故取于民有度，用之有止，国虽小必安；取于民无度，用之不止，国虽大必危。”《荀子·富国篇》中提出“王者富民”：“强本而节用，则天下不能使之贫；本荒而用多，则天下不能使之富”。

傅玄之《平赋役》提出：财政支出要趣公；统治者要息欲、俭而有节。

2.我国现代财政实践与财政理论

清朝后期，国家财政成为外国资本主义的附庸。西方列强的入侵以及由于战争的需要，辛亥革命胜利后，财政活动规范有了进展，税制结构逐步适应现代资本主义发展要求，使得财政学得到传播和发展。当代经过新民主主义时期财政（1924—1949年）、社会主义初期财政（1949—1978年）、计划经济与市场经济相结合的社会主义财政（1978—1994年）、市场经济条件下的社会主义财政的财政实践，逐步建立了我国现代财政理论。

现在我国财政界在对财政概念的理解方面，有如下共同认识：（1）认识到财政是以政府为主体的经济活动、经济管理及其所体现的社会关系。它既借鉴了西方财政理论界定财政是政府公共经济活动的主张，又突出了政府为主体所体现的包括分配关系在内的社会经济关系的表述。（2）认识到市场经济下财政存在的必要性，应该是市场失灵、政府失灵及其相互补充所决定。（3）我国市场经济下财政的特征，主要是政府的主体性、公共产品性、利益机制性、公平效率性，做到与市场经济的理论相衔接。（4）市场经济下财政的职能归纳为资源配置、收入分配、经济稳定和发展三大职能，与正常运转的公共需要、合理配置资源、公平收入分配、稳定经济四大功能，它们之间没有实质性区别。1.5　财政职能

一、政府、市场与财政的关系

1.两部门经济系统

在两部门经济系统中假设经济中只存在企业与家庭两个部门，其经济运行模式如图1＆nbsp；2。整个国民经济活动形成了两个循环流，一是产品和劳务的流量，二是收入或货币流量，并且这两种流量相等，即产品劳务流量等于收入流量。这种经济运行依靠市场机制，即供给机制、价格机制和竞争机制共同发挥作用，实现市场优化配置资源。但是由于市场失灵的存在，需要政府干预两部门经济中市场失灵的领域，弥补市场优化配置资源的不足，实现整个国民经济的经济效率。图1-2　两部门经济运行模式

2.三部门经济系统

三部门经济系统是在两部门经济的基础上考虑政府的作用，在三部门经济中，政府通过征税和政府支出的手段干预经济（见图1-3），这就是政府为了执行其政府职能进行的财政活动。当按照宏观经济=政府经济+市场经济，考虑现代市场经济时，这里必然会发生两种经济运行的冲突，影响经济效率。图1-3　三部门经济运行模式

在这混合经济中，市场失灵是市场自身不能解决的，但是政府经济中也存在政府失效。公共选择理论认为，政府活动的结果未必能校正市场失灵，政府活动本身也许就有问题，甚至造成更大的资源浪费。造成政府活动失效的主要原因包括政府决策的无效率、政府机构运转的无效率和政府干预的无效率。

政府失效是指政府的活动或干预措施缺乏效率，或者说政府作出了降低经济效率的决策或不能实施改善经济效率的决策。政府失效一般表现在，一是政府干预未达到预期的目标；二是虽然达到了干预的目标，但成本太高，造成资源浪费；三是未达到干预目标或虽实现了干预目标，同时又产生了未预料到的副作用等方面。造成政府失效的因素有政府决策失误、寻租行为、政府提供信息不及时甚至失真、政府职能的“越位”和“缺位”等。

3.政府和市场的作用范围“政府应做的，就是财政要干的”，这并不是说政府可以为所欲为。政府应做什么，政府可能做什么，除了取决于政府的性质和生产力水平外，还受政府与市场作用范围的制约。实际上，确定了政府应该干什么，就等于划清了政府与市场的作用范围。

政府必须向社会提供个人或私人企业不愿或不可能提供的公共服务；必须承担起保护自然资源的责任；必须向社会提供诸如公共教育等费用上个人或私人企业所承受不了、而社会效益往往大于个人利益的公共服务；必须提供或者帮助提供那些市场正常运行所必不可少的公共服务，如食物和药品等商品的质量管理；必须对那些与公共利益密切相关、并具有垄断性的企业加以适当的调节，以确保公众利益不受侵犯；必须负责生产那些私人企业不能生产的或不能以同等效率生产的公共产品，如邮政；必须将核武器与原子弹等有关国家安全的产品生产置于自己的控制之下；必须运用税收减免、优惠贷款与补贴等直接或间接的经济手段，来促进那些社会需要的新企业的成长与发展；应当承担起社会保障、制定最低工资法以及消除企业间竞争过度等职能，保证每个公民最低限度的生活标准，使他们免除经济生活中那些不合理的或不必要的风险；必须采取反垄断法等措施，以限制社会经济权力在个人手中的集中和产业的垄断；必须从人道主义立场出发，为社会提供医疗保健方面的服务；必须运用主观的财政与货币政策来保证国民经济的充分就业；应该积极发展与其他国家的经济关系；应该采取各种手段和措施对付来自他国的武力威胁与军事侵略；必须建立全国安全网，以防范国家经济风险和外来金融冲击等等。图1-4总结了政府活动范围。图1-4　政府活动范围——摘自财政与税收，段治平主编，清华大学与北京交通大学出版社，2008.2

为科学划分政府与市场关系，政府与市场基本分工应该坚持如下基本原则：在活动内容方面，市场主要提供私人产品和服务，满足个别需要；政府主要提供公共产品和服务，满足公共需要。在作用范围方面，市场机制调节应该在政府失效领域，政府活动应该在市场失灵领域。在作用层次方面，政府活动主要在宏观经济层面，市场机制主要在微观层面。在公平与效率目标方面，政府致力于社会公平，市场致力于效率。

二、财政职能

财政职能是指财政在社会经济活动中所具有的职责和功能。它是财政本质与经济运行规律在财政活动中的客观体现。

如果说财政本质概括了所有财政活动形式的共性，那么对财政职能的正确理解将有利于财政运行机制的正确构筑。西方财政学对财政认识是：以私本位为出发点，执行小政府、大市场指导思想，坚持私人财产权不可侵犯的原则，而我国关于财政的认识是：以公本位为出发点，执行大政府、小市场的指导思想，坚持国有资产神圣不可侵犯的原则，所以我国财政职能与西方财政职能将有所不同。

1959年穆斯格雷夫出版的经典名著《财政理论》（The Theory of Public Finance），以财政职能为中心线索横贯全书，近乎完美地构建了一个统一协调的财政理论框架。在此书中他创造性地将政府职能概括为资源配置、收入分配和稳定经济三大职能，即西方“公共财政论”认为财政职能主要包括配置（Allocation）职能、分配（Distribution）职能、稳定与发展的职能。

萨缪尔森关于财政职能的观点则是财政职能应该致力于矫正市场失灵，以提高效率；规划利用税收和支出向特殊群体进行收入再分配，以促进公平；依靠税收、支出和货币量进行调控，以支持宏观经济的稳定发展，包括减少失业，降低通货膨胀，促进经济增长。他不仅阐述了政府调控经济的必要性，而且揭示了政府干预经济的主要目标和基本职能所在。所以，他认为财政职能在社会资源的配置中起补充和配角作用，所要解决的只能是通过市场不能解决，或者通过市场解决不能令人满意的事项，主要包括：提供公共产品、纠正外部效应、维持有效竞争。

按照现代西方财政理论观点，财政具有资源配置、收入分配和经济稳定三大职能。

1.财政资源配置职能

政府通过各种手段以合理确定社会总资源中私人物品与公共物品之划分，以及合理选择公共物品的构成，实现全社会范围内资源的有效配置，称之为财政资源配置职能。简单地说通过对现有的人力、物力、财力等社会经济资源的合理调配，实现资源结构的合理化，使其得到最有效的使用，获得最大的经济和社会效益。

市场机制在诸如竞争失效、公共产品短缺、外溢性、不完全市场、信息不灵等方面的资源配置是无效率的。为了解决市场机制这方面的失效问题，必须求助于市场以外的力量，即政府。

财政资源配置的目标是资源配置效率含义最严谨的解释，也是最通常所使用的解释“效率”准则。

财政资源配置是对市场资源配置起补充，起配角的作用，以保证市场效率和市场的资源配置的基础作用。财政资源配置的内容包括做到调节资源在地区之间的配置，调节资源在产业部门之间的配置，调节资源在政府部门内部以及与非政府部门之间的配置，调节资源在国内、国际市场之间的配置，矫正市场与竞争的不完善，纠正外部效应。

财政资源配置的手段是确定财政收入占国民收入的合理比例，以保证财政资源配置的顺利实现；优化财政支出结构，正确安排财政支出中的购买性支出和转移性支出、消费性支出和投资性支出的比例，合理安排财政支出的规模和结构；贯彻国家的产业政策，保证重点建设的资金需要；正确处理中央与地方的财政分配关系，提高中央财政在国家财政资金中的比重，以使中央掌握实行宏观调控所必需的财力；通过财政以投资、税收、财政补贴和贴息等手段引导、调节企业投资方向，扶持国家政策性的投资项目。同时，通过税收、公债引导个人的消费方向，调节消费结构；提高财政支出的经济效益，避免资源的浪费。

2.财政收入分配职能

在市场机制的作用下，由于人们占有（或继承）财产情况的不同以及劳动能力的差别，由市场决定的收入分配状况往往是极不公平的。这不仅有违社会公平法则，而且会导致诸如贫困、富裕阶层中财富的浪费、社会冲突、低收入阶层得不到发展与改善自己处境的机会等不好的社会后果。因此政府有义务用财政调节手段解决收入分配不公问题。

收入分配不公有贫困指数、财富差距倍数、基尼系数（Gini coefficient）等来表示，国际上，基尼系数被普遍采用衡量一个国家的收入差距（贫富差距）。

基尼系数表示社会收入分配不平均程度的指数，由意大利统计学家基尼（Corrado Gini，1884—1965）提出，故名之。基尼系数以洛伦茨曲线为计算基础，它的计算方法就是通过测算实际收入分配线（洛伦茨曲线）和绝对平均线（45°线）之间的偏差而得出的。在图1-5中，OI代表累计的收入百分比，OP代表累计的人口百分比，正方形OIYP的对角线OY表示收入的绝对平均线，描述实际的收入分配情况的曲线为洛伦茨曲线。若洛伦茨曲线与45°线之间的面积为S，45°A线以下的全部面积为S+S，则基尼系数的计算公式为：基尼系数=AB

基尼系数的指数在[0，1]之间，指数越大，分配越不公。基尼系数在0.2以下，表示“绝对平均”；基尼系数在0.2～0.3之间表示“比较平均”；基尼系数在0.3～0.4之间表示“较为合理”；基尼系数在0.4～0.5之间表示“差距较大”；基尼系数在0.5以上表示“差距相当大”。国际通常认为，基尼系数0.4是警戒线，一旦基尼系数超过0.4，表明财富已过度集中于少数人，社会处于可能发生动乱的危险状态。2009年，我国基尼系数已达0.47，直逼社会容忍“红线”。2010年我国基尼系数将继续升高，超过了0.5。图1-5　基尼系数图示

政府通过各种手段使国民收入和社会财富在初次分配的基础上进行合理再分配，并使之符合社会公民认为“公平”或“公正”的分配状态，称之为财政收入分配职能。合理的收入分配，即正确调节政府与企业、个人之间的分配关系以及中央与地方的分配关系，实现了收入公平的分配。

据2006年相关资料显示，中国公民纳税仅次于福利极高的法国，居世界第二，而享受的福利才占税收的8%。政府财政收入中教育、卫生等公共开支的比例，美国为42%，英国49%，加拿大52%，而我国仅占8%。

由于人们先天拥有的要素禀赋的分配是不均的，以及人们后天获得的生财能力各不相同，导致市场分配产生两极化，即市场分配不公平。两极分化问题是市场分配自身产生的弊端，完全按照市场方式是无法解决的，于是客观上就要求依靠外部力量，以非市场的方式——财政手段来完成这一任务，这样就产生了政府的收入分配职能。

国民收入是指在一定时期内（通常指一年）一个国家物质生产部门的劳动者新创造的价值的总和。社会总产品扣除在生产中消耗掉的生产资料价值后的剩余部分，即为国民收入。国民收入创造出来之后，通过分配形成流量的收入分配格局和存量的财富分配格局。无论一个国家的经济体制如何，其国民收入分配都必须经过初次分配和若干次再分配等层次，简称国民收入的初次分配与再分配。其中，国民收入初次分配通常是指在直接参与物质生产的各社会集团和社会成员之间进行的分配；而再次分配则是指在国民收入初次分配的基础上所进行的各种分配。

从某种意义上讲，财政收支活动是国民收入分配体系中的一个重要组成部分与重要环节。它既参与国民收入的初次分配活动，又参与国民收入的再分配。

政府的收入分配职能一般是由所得税与转移支付所承担的。财政收入分配职能的内容是通过税收调节企业的利润水平，通过税收调节居民个人收入的水平，改善低收入者取得收入的条件和能力。

财政收入分配的手段主要有税收、转移支付、公共支出，但不同手段特点不一样。

通过税收进行的收入再分配活动，带有一定的强制性，是在全社会范围内所进行的收入的直接调节。但这种调节以收入数量为公平标准，而不管与效率相联系的收入公平与否。

通过转移支付方法进行的收入再分配，是一种直接的方式，它将现金直接补贴给个人，有明确的受益对象和范围，在操作上也有明确的政策选择性。所以对改变社会分配不公程度有更为明显的作用。

而通过公共支出提供公共福利进行的再分配是一种间接的方式，它减少了个人的选择范围，在受益对象方面有广泛性和普遍性，但很容易降低财政进行再分配活动的质量。

因此，为了达到收入分配公平目标，对实现手段进行选择是必要的，政府有必要实行政府管制直接干预市场。

3.财政经济稳定职能

政府通过各种手段影响、调控经济，消除波动，以实现宏观经济稳定的目标，称之为财政经济稳定职能。即通过财政活动对生产、消费、储蓄和投资发生影响，以达到经济稳定和增长的目的。

在市场经济中，由于市场机制的自发作用，不可避免地造成经济的波动，社会总需求与总供给的平衡、通货膨胀、失业、经济危机是经常发生的。有时甚至还会出现通货膨胀和经济停滞并存的“滞胀”局面。这就需要政府对市场进行干预和调节，以维持生产、就业和物价的稳定。因此，稳定和增长经济就成为财政的基本职能之一。

经济稳定目标通常是指充分就业，物价水平稳定，国际收支平衡和经济增长。财政经济稳定职能内容包括调节社会总供给与总需求的平衡；通过财政的自动稳定制度，实现稳定目标；处理好经济稳定与经济长期增长的关系。实现财政经济稳定职能的手段有预算、税收、国债、购买性支出、转移性支出等手段。

财政的三大职能即政府的三大经济职能——配置、分配与稳定，它们几乎完美共同构成了一个相互协调、密切联系的有机整体。但是在实践中落实或实施这三大职能却可能出现多方面的冲突。三大职能的冲突实质是效率、公平、稳定之间的冲突，不可兼得的关系，这就需要政府协调，在目标发生冲突时进行规范分析，理性取舍，进行抉择。

对于我国财政职能，曾经随着我国经济发展阶段不同，经济学界曾经界定我国不同的财政职能。在建国初期到改革开放前这一阶段，我国财政具有分配与监督职能；在经济体制改革开始到1992年这一时间阶段，我国财政具有分配、调节和监督职能；在转轨时期即1992年至今这一时间阶段，我国财政职能被界定为资源配置、收入分配和稳定经济职能，有的还增加监督、控制、制度供给等职能。专题2国家分配论与公共财政论区别与联系随着新中国的成立，我国经济的不断发展，出现新的形势，在财政界曾经出现与当时经济背景相对应的一些财政理论，诸如国家分配论、货币关系论、价值分配论和资金运动论、剩余产品论等。目前，在我国财政基础理论领域，主要是一个我国传统财政理论（主流是国家分配论）与西方财政理论（主要代表为公共财政论）并存的格局。下面简单介绍国家分配论和公共财政论的区别联系。（1）二者区别①研究核心与重点：国家分配论揭示和把握财政的一般本质问题，分析了财政活动最深层次的问题，揭示财政活动内在本质联系，是财政的本质问题。而公共财政论通过界定财政活动的范围，揭示市场经济条件下财政的运行过程，是现象论，只涉及资本主义财政特殊问题。②立论基础和经济学基础：国家分配论坚持马克思主义的国家（政府）观、马克思政治经济学和劳动价值论为指导，也采纳市场经济的一般理论。而公共财政论坚持用社会契约论、西方经济学以及边际效用（价值）论来解释财政现象和财政活动。③对财政的产生与存在的分析：国家分配论运用历史分析的方法来揭示财政的起源，认为它是一个历史范畴，随国家的产生、存在而存在。而公共财政论运用逻辑分析方法解释财政的产生和存在，认为它的存在是市场失灵的结果。④对财政对象的分析：国家分配论认为财政分配的客体是社会产品，主要与“生产”环节相联系。而公共财政论认为财政的客体是公共产品，包括有形、无形产品，主要与“消费”环节相联系。⑤对财政目的的分析：国家分配论认为财政目的是满足国家职能的需要，包括社会职能和经济管理，而公共财政论基本上只局限于为市场经济提供私人经济活动不能提供的公共产品。⑥对财政模式的分类：国家分配论认为在社会主义市场经济条件下，应当实行公共财政与国有资产（本）财政这两种并行的“双重（双元）财政结构”。而公共财政论认为应该实行单纯的公共财政模式。⑦所有制基础不同：坚持国家分配论地把公有制财政作为财政建立基础，而公共财政论是建立私有制财政基础之上。（2）二者联系财政定义方面都把财政看作是主体、客体、形式和目的四个要素的统一体：财政主体——国家或政府；财政客体——社会产品和公共产品具有统一性；财政活动形式——货币或价值形式；财政活动目的——都认为公共需要是财政活动的主要目的（之一）。财政模式方面都认为应当实行“公共财政”。财政活动内容都认为财政活动由财政收入、财政支出、财政平衡与财政管理等一些基本内容构成。练习题

一、名词解释

公共产品　公共需要　市场失灵　政府失效　财政　财政职能

二、不定项选择题

1.财政产生于（）。

A.原始社会末期

B.奴隶社会

C.封建社会

D.资本主义社会

E.社会主义社会

2.国家财政产生的条件是（）。

A.生产力发展

B.国家的出现

C.剩余产品出现

D.阶级的出现

E.资本主义生产方式的出现

3.“（）有效率的供给通常需要政府行动，而私人物品则可以通过市场有效率地加以分配”。

A.公共物品

B.私人物品

C.消费品

D.固定资产

E.外部性产品

4.公共物品与私人物品是社会产品中典型的两极，但也有些物品是兼备公共物品与私人物品的特征，因而可称之为（）。

A.混合物品

B.公共物品

C.私人物品

D.准私人物品

E.消费品

5.（）是一种经济行为或经济现象，这种经济行为和经济现象的主体是国家或政府。

A.财政

B.税收

C.货币政策

D.国际贸易

E.市场

6.（）是公共物品的第一个特征，即一些人享用公共物品带来的利益而不能排除其他一些人同时从公共物品中获得利益。

A.竞争性

B.排他性

C.非竞争性

D.非排他性

7.（）是公共物品的第二个特征，即消费者的增加不引起生产成本的增加，即多一个消费者引起的社会边际成本为零，或者说，一定量的公共物品按零边际成本为消费者提供利益或服务。

A.竞争性

B.排他性

C.非竞争性

D.非排他性

8.社会主义市场经济体制下财政的职能包括（）。

A.筹集资金、供给资金、调节经济

B.资源配置、调节经济、发展经济

C.资源配置、收入再分配、经济稳定

D.收入分配、稳定经济、发展经济

9.收入分配的含义通常指对（）的分配。

A.国民总产值

B.国内总产值

C.国民收入

D.社会个人收入

E.可支配收入

10.财政收入再分配职能主要调节（）的分配。

A.国民收入与个人收入

B.国民收入与集体收入

C.企业利润与个人收入

D.国家收入与个人收入

E.国家收入与集体收入

11.财政资源配置职能主要是为了取得（）。

A.经济效益

B.社会效益

C.经济效率

D.企业效益

E.个人收益

12.市场失灵是和市场效率对应的，也就是说，市场在资源配置的某些方面是无效或缺乏效率的。市场失灵主要表现在（）。

A.垄断

B.信息不充分

C.外部效应

D.公共物品

E.自由竞争

13.区分或辨别公共物品和私人物品通常应用两个基本标准（）。

A.排他性和非排他性

B.竞争性和非竞争性

C.私人性与非私人性

D.垄断性与非垄断性

14.政府介入和干预市场的手段或政府的经济作用有（）方式。

A.行政手段

B.组织公共生产

C.财政手段

D.法律手段

E.直接投资

15.财政的基本特征有（）。

A.阶级性与公共性

B.强制性

C.无直接偿还性

D.收入与支出的对称性

E.固定性

16.财政对资源配置的形式（）。

A.财政直接配置资源

B.财政间接配置资源

C.财政通过宏观调控实现资源的合理利用和配置

D.财政通过微观调控实现资源的合理利用和配置

17.财政收入、国民经济、社会正义、税务行政的税收原则，是由（）提出来的。

A.威廉·配第

B.亚当·斯密

C.鲁道夫·瓦格纳

D.凯恩斯

E.大卫·李嘉图

18.平等、确实、便利的税收原则，是由（）提出来的。

A.威廉·配第

B.亚当·斯密

C.鲁道夫·瓦格纳

D.凯恩斯

E.大卫·李嘉图

19.财政资源配置方式实际上是一种（）。

A.政治程序

B.市场过程

C.政府和市场共同参与的过程

D.以上都不对

20.关于公共产品的说法，正确的是（）。

A.公共产品的效用具有可分割性

B.公共产品与私人产品的区别在于消费该产品的特征不同

C.公共产品与私人产品的区别在于产品的所有制性质不同

D.公共产品是市场经济条件下特有的产物

21.公共产品的效率由（）组成。

A.政府决策效率和市场效率

B.资源配置效率和生产效率

C.行政效率

D.生产效率

E.以上都不对

22.实现公共产品生产效率的基本途径是（）。

A.完善民主、科学的财政决策体制

B.完善公共部门的组织制度和激励约束制度

C.完善公共部门的效率评估制度

D.改变公共部门的垄断性质

三、简答题

1.简述公共产品的特征。

2.简述公共需要的特点。

3.简述市场失灵的原因。

4.简述政府失效的原因。

5.简述市场与行政的区别。

6.简述西方财政思想的演变。

7.简述财政产生的条件。

8.简述混合经济中政府与市场的基本分工原则。

四、论述题

1.公共财政与国家分配论的区别与联系。

2.财政的职能。

3.谈谈你对财政的认识。

五、思考题

1.市场与政府的作用范围有哪些？

2.如何构建我国社会主义制度下的公共财政？第二章　财政支出

学习目的：通过本章学习进一步理解财政与各种财政支出活动，掌握财政支出的分类及其内容、财政支出的作用和规模，理解财政支出不断增长的原因和控制财政支出规模的必要性，熟悉购买性支出与转移性支出和财政补贴的功能，了解税式支出。2.1　财政支出分类

财政支出的不同分类形成不同支出结构，而不同的支出规模和结构对财政运行乃至整个经济运行产生的影响差异较大。所以，在分析财政支出规模和结构对经济运行的影响时，首先要了解财政支出是如何分类的。

一、按支出用途分类

在我国财政统计表上与此分类对应的是“财政主要支出项目”，此分类根据马克思主义经济理论。社会总产品是社会在一定时期内的生产成果，在价值形态上由C、V和M构成，经初次分配，社会总产品转化为补偿基金、消费基金和积累基金。从最终使用看，各类基金都没有被消耗掉，而有部分转化为其他形式，也即社会总产品进入再次分配，所以从最终的使用看，在静态上形成了补偿性支出、消费性支出和积累性支出，在动态上形成投资性支出和消费性支出。图2-1　社会总产品的运动过程表2-1　我国国家财政主要支出项目

以上数据根据《中国统计年鉴》数据整理

二、按财政功能分类

按财政功能性质分类的财政支出揭示国家执行的职能以及职能的侧重点，反映出政府经济管理和社会管理职能。我国统计年鉴财政篇中对应的该分类是国家财政按功能性质分类的支出，具体支出如表2-2。表2-2　国家财政按功能分类的支出

根据《中国统计年鉴》电子版整理

按财政功能分类，财政支出具体分类如下：

1.经济建设费

经济建设费是指用于发展和扩大再生产的财政支出。具体包括基本建设拨款支出，国有企业挖潜改造资金、科学技术三项费用（新产品试制、中间试验、重要科学研究补助费）、简易建筑费支出、地质勘探费、增拨国有企业流动资金（从1983年7月起仅核工业和航空工业的流动资金由中央财政拨付，一般国有企业流动资金改由银行贷款供应）、工业、交通、商业等部门事业费支出，城市维护费支出，支援农村生产支出，国家物资储备支出等。

2.社会文教费

社会文教费是指社会和文教领域公共需要必须支出的费用，涉及用于发展和补助文化、教育、科学、卫生、出版、通信、广播、文物、体育、地震、海洋、计划生育等方面的经费、研究费和补助费等。

3.国防费

国防费是用于国防、国防科研、民兵建设和有关方面专项支出的费用，包括：人员生活费、活动维持费、装备费。人员生活费主要用于军官、文职干部、士兵和职工的工资、伙食、服装等；活动维持费主要用于部队训练、工程设施建设及维护和日常消耗性支出；装备费主要用于武器装备的科研、试验、采购、维修、运输和储存等。中国国防费的保障范围，既包括现役部队，又包括民兵、预备役部队，并负担了部分退役军官供养和军人子女教育等方面的社会性支出，但中国人民武装警察部队支出在行政管理费列支。目前，国防经费实行的是：“统一管理，分级负责，分项经费，归口管理，规定限额，经费包干”的管理办法。

我国的国防费规模与我国积极防御的战略方针是适应的，我国的国防费无论是绝对数额，还是占国内生产总值的比重，与世界主要国家相比都是偏低的。从占GDP的比例看，目前世界主要国家和地区的国防费占GDP的比重大多维持在2.5%～5%之间，而2011年我国国防费开支预算预计占GDP的比重仅为1.4%左右。我国即将新增加的国防经费将重点保障好三方面的需求：一是保障军队基本生活，二是保证我军信息化建设推进，三是增加新型军事人才建设投入。

4.行政管理费

行政管理费是用于国家机关、事业单位、公安机关、司法机关、检察机关、驻外机构的各种经费、业务费、干部培训费等费用支出。政府行政管理支出包括基本支出和行政事业性项目支出两大部分。基本支出是行政事业单位为保障机构正常运转、完成日常工作任务而编制的年度基本支出计划，包括人员经费和日常公用经费两部分。公用经费是单位用于日常办公、业务活动方面的经常性开支。行政事业性项目主要包括车辆购置、车辆大修、修缮、网络购置、网络维护及租金、部门专项、跨部门专项。部门专项是单位为完成特定工作任务而发生的一般支出项目。跨部门专项是党委、政府为突出某项临时中心工作，专门下发文件明确需财政预算资金重点保障的多个部门共同使用的支出项目。

5.其他支出

其他支出包括国家拨款归民政部门管理社会保证金的抚恤和社会福利救济支出，用于偿还国内外债务本息的支出，用于缓解价格矛盾，稳定人民生活，给予生产者和消费者的政策性价格补贴支出等。

此分类能够揭示国家执行了哪些国家职能以及其侧重于哪些职能；对一个国家的支出结构的纵向分析，能够揭示该国家职能的变化；对支出结构的横向分析，能够揭示国家职能的差异。在我国应该将预算外支出和社保基金支出以及部门、单位的自有资金支出都纳入政府支出分类，统一支出功能分类，可以集中、直观地反映政府职能活动，使得预算更细化和透明，能提高财政效率，减少政府失效和行政腐败。

三、按经济性质分类

按财政支出是否与商品和服务相交换为标准，将财政支出分为购买性支出与转移性支出。

购买性支出是指政府在市场上购买履行各种职能所需的商品和劳务的支出，包括购买日常行政活动所需的商品和劳务的支出，以及购买用于国家投资所需的商品和劳务的支出，如政府部门的行政管理费用支出。政府进行购买性支出是从事等价交换的活动，必须遵循市场交易规则。

转移性支出也称为转移支付，它是政府单方面的无偿的支付。狭义转移支付是指上级政府的财政收入转作下级政府的收入来源，以支付本级支出；广义的转移支付不仅包括上级政府对下级政府的收入转移，也包括下级政府的收入向上级的转移。

我们常说的转移支付一般是狭义的，表现为资金单方面由政府向一部分社会成员无偿地转移，主要包括政府部门用于补贴、债务利息、失业救济金、养老保险等方面的支出，它体现的是政府的非市场性再分配活动。

此分类的经济分析意义：

购买性支出所起作用通过支出使政府掌握的资金与微观经济主体提供的商品和服务相交换，在安排购买性支出时，政府必须遵循等价交换原则，微观经济主体在同政府的购买性支出发生联系时，也要遵循等价交换原则。

在财政支出规模一定的前提下，政府购买性支出所占比重大一些，财政支出活动对生产和就业的直接影响较大，通过财政所配置的资源规模就大，政府执行的资源配置职能较强；如果转移性支出所占比重大一些，财政活动对收入分配的直接影响较大，政府执行收入分配职能较强。表2-3　我国财政购买性支出与转移性支出的数额及其所占比重

摘自《财政与税收》段治平主编，清华大学、北京交通大学出版社，2008.1，P41

1994年分税制财政管理体制改革以来，随着中央财力的增强和宏观调控能力的提高，在立足国情条件的基础上，适当借鉴国际经验，逐步建立并完善了中央对地方转移支付制度。目前中央对地方转移支付由财力性转移支付和专项转移支付构成。其中，财力性转移支付主要包括均衡地区间财力差距的一般性转移支付、民族地区转移支付，以及作为国家减收增支政策配套措施的调整工资转移支付、农村税费改革转移支付等。在专项转移支付方面，一是为配合实现中央宏观政策目标，新增了一些专项转移支付项目。如对基础设施建设、天然林保护工程和退耕还林还草工程、社会保障制度建设、贫困地区义务教育工程等经济社会事业发展项目，中央对地方主要是中西部地区实施专项补助。二是改进专项转移支付资金分配办法，加强资金监管。大多数专项转移支付资金都采用客观因素分配，有专门的管理办法，不仅增强了资金分配的规范性与合理性，提高了资金的配置与使用效率，而且有利于从源头上防止腐败。

实践表明，转移支付资金的分配主要面向财力相对薄弱的中西部地区，在均衡地区间财力差异、促进公共服务均等化等方面发挥了重要作用。2005年全部转移支付中、西部占87%，东部占13%。其中，财力性转移支付中西部占90%，专项转移支付中西部占83%。实施财力性转移支付后，中西部地区按总人口计算的人均财力水平大为提高。如果以东部为100%，财力性转移支付前，中西部地区的人均财力仅相当于东部的31.8%和33.4%；转移支付后，中西部地区分别上升到42.5%和47.5%，分别提高了10.7%和14.1%。

四、按层级政府职责分类

按层级政府职责，将财政支出分为中央财政支出和地方支出，此类分法反映了中央和地方的事权与财权的关系。1994年我国推行分税制改革，对中央和地方政府的事权与财权进行了重大调整。

根据现在中央政府与地方政府事权的划分，中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国家经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。具体包括国防费、武警经费，外交、援外支出、中央级行政管理费、中央统管的基本建设投资，中央直属企业的技术改造和新产品试制费、地质勘探费、由中央财政安排的支农支出、由中央负担的国内外债务的还本付息支出，以及中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。

地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。具体包括地方行政管理费，公检法支出，部分武警经费，民兵事业费，地方统筹的基本建设投资，地方企业的技术改造和新产品试制经费，支农支出，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生等各项事业费，价格补贴支出以及其他支出。表2-4　我国中央与地方财政支出及其比重

根据《中国统计年鉴》整理

五、按财政支出的目的性分类

按照财政支出的目的性可分为预防性支出和创造性支出两类。

预防性支出是指用于维护社会秩序安定和保卫国家安全的支出，主要包括国防、警察、法院、监狱与政府行政部门的支出。创造性支出是指用于改善人民生活，使社会秩序更为稳定、经济更加发展的支出，主要包括经济、文教、卫生和社会福利等方面的支出。

按财政支出的目的性进行分类，有助于对财政支出的去向及在经济生活中的作用进行分析和研究。

六、按社会经济生活内容分类

按社会经济生活分类，将财政支出分为投资性支出、社会消费性支出、社会保障支出和财政补贴。

投资性支出是指政府（或其授权单位）以投资者身份进入投资市场所发生的支出，国家生产性投资都具有这一性质。广义的投资支出还包括国家财政用于非生产性领域的基本建设支出，如行政机关办公楼的兴建、国有医院医疗设备的采购等。

社会消费性支出是指政府以在市场上购买所需商品和劳务所发生的支出等。消费性支出可分为公共消费支出和个人消费支出两部分。凡是购买的商品和劳务是由集体共同享受的，属于公共消费，如机关办公用品、城市公共设施；凡是购买的商品和劳务是由个人单独享受的，属于个人消费，如行政事业单位人员个人的日常生活消费，还有与个人消费直接相关的费用。如住宅修建、房租补贴、取暖补贴、职工医疗费、单位养车费用、住宅电话费用。

社会保障支出主要是指国家财政用于社会保障方面的支出，并包括非财政经费安排的社会保障支出，其内容主要包括社会保险支出，社会救济支出或社会补助支出和社会优抚支出三方面，在我国，财政用于社会保障方面的支出主要是在预算的“抚恤和社会福利救济”类科目下安排。

财政补贴是指在某一确定的经济体制结构下，财政支付给企业和个人的、能够改变现有产品和生产要素相对价格，从而可以改变资源配置结构和需求的无偿支出，具体有物价补贴、企业亏损补贴、专项补贴、财政贴息税收支出等。

七、国际货币基金组织的财政支出分类

国际货币基金组织关于财政支出采取了职能分类法和经济分类法，为各国财政支出编制提供一种参考标准。经常性支出是指为维护国家机器正常运转、满足社会公共部门的正常开支需要的财政支出。经常性支出项目主要包括：事业发展和社会保障支出、国家政权建设支出，包括行政管理费，公、检、法支出，外交支出，国防费、对外援助支出、政策性补贴支出、税务等部门的事业费、其他支出、预备费、行政事业单位离退休经费等。表2-5　国际货币基金组织的财政支出分类2.2　财政支出规模与结构

一、财政支出规模

1.财政支出规模概念

财政支出规模是指一定财政年度内政府通过预算安排的财政支出总额，其度量指标分绝对指标和相对指标。绝对指标就是指财政支出的绝对数额，是衡量一定时期内政府支配资源的多少，满足公共需要能力高低的重要指标，反映着政府对社会经济发展影响力的强弱，较直观地反映财政支出的现状和变化。

相对指标有两层含义：一是指财政支出总额与其他相关经济指标，如国内生产总值（GDP）、个人可支配收入等的比值，通过比值及其变化考察财政支出的增长情况；二是将财政支出加以分类，通过主要支出项目与GDP等之间的比值，考察财政支出增长的结构性特点，并从对比中发现支出规律及其产生的影响。

2.影响财政支出规模因素

影响财政支出规模的因素从三个方面考虑，在经济因素方面，经济发展水平，经济体制选择以及政府经济干预政策；在政治因素方面，政局是否稳定，整体结构的行政效率；在社会因素方面，人口状态，文化背景，民族和宗教等因素都影响到财政支出规模。察看历史数据比较容易得出世界各国具有财政支出规模不断增长的趋势，瓦格纳、皮考克和马斯格雷夫对这个趋势都作出过解释。（1）瓦格纳的解释。19世纪80年代德国著名经济学家瓦格纳在对欧洲国家和美国、日本等国的资料进行分析后得出这个结论的，即当国民收入增长时，财政支出会以更大比例增长。随着人均收入水平的提高，政府支出占GDP的比重将会提高，这就是财政支出的相对增长，这一思想是瓦格纳提出的，又被后人归纳为瓦格纳法则。

在政治政治因素方面，随着经济的工业化，市场中的当事人之间关系也愈加复杂，由此引起对商业法律和契约的需要，要求建立司法组织，这样就需要增加政府公共支出。

在经济因素方面，指工业发展带来人口居住密集化，由此将产生外部拥挤性等问题，需要增加公共部门进行管理。此外，教育、文化、保健、福利等支出的增长会以超过GDP上升的比率而增长。

①市场失灵和外部性的存在需要政府的活动增加。瓦格纳认识到，随着经济的工业化，不断扩张的市场与这些市场中的行为主体之间的关系更加复杂化，这需要建立司法体系和管理制度，以规范行为主体的社会经济活动。

②政府对经济活动的干预以及从事的生产性活动，也会随着经济的工业化而不断扩大。因为随着工业化经济的发展，不完全竞争市场结构更加突出，市场机制不可能完全有效地配置整个社会资源，需要政府对资源进行再配置，实现资源配置的高效率。

③城市化以及高居住密度会导致外部性和拥挤现象，这些都需要政府出面进行干预和管制。

最后，教育、娱乐、文化、保健以及福利服务的需求收入弹性较大，要求政府在这些方面增加支出。这就是说，随着人均收入增加，人们对上述服务的需求增加得更快，政府要为此增加支出。（2）公共支出梯度渐进理论解释。英国经济学家皮考克（Peacock）和卫斯曼（Wiseman）在20世纪60年代初对英国公共支出的历史数据进行了经验分析，从而提出了“梯度渐进增长理论”。

这一理论认为，在正常年份公共支出呈现一种渐进的上升趋势，但当社会经历“剧变”（如战争、经济大危机或严重灾害）时，公共支出会急剧上升；当“剧变”期结束之后，公共支出水平会下降，但不会低于原来的水平。他们认为，导致公共支出增长的内在因素是人们“可容忍税收水平”的提高。在正常年份人们可容忍税收水平比较稳定，公共支出不可能有较大幅度的上升，但随着经济的增长，即使税率不变，税收收入也会自动增加，相应的公共支出水平会大大提高，从而使公共支出大幅度地上升。当社会“剧变”时期结束之后，公共支出水平就会下降，但政府会设法维持可容忍税收水平，结果公共支出水平虽有下降，但不会恢复到原来的水平，他还认为，社会“剧变”会暴露出许多社会问题，使公众认识到有许多社会经济活动应纳入政府的职责范围之内，公共支出的增长也会得到支持。他们把这种现象称为“审视效应”（Inspection Effect）。

在社会“剧变”时期，中央政府会集中较多的财力和较大的财权，即使“剧变”时期结束之后，中央政府仍然会维护其活动范围和支出规模，又把这种现象称为“集中效应”（Concen⁃tration Effect）。（3）马斯格雷夫和罗斯托的“财政支出增长的发展模型”理论解释。“财政支出增长的发展模型”把经济发展划分为三个阶段，即初级阶段、中级阶段和成熟阶段，在不同的发展阶段，支出中的三类支出的增长情况各异。

①经济发展的初期：公共积累支出应占较高的比重。交通、通讯、水利等经济基础设施具有极大的外部经济性，私人部门不愿投资，而这些经济基础设施的建设不仅影响整个国民经济的健康发展，而且也影响着私人部门生产性投资的效益。因此，政府必须加大经济基础设施的投资力度，创造良好的生产经营和投资环境，加速经济“起飞”。

②经济发展中期：私人部门的资本积累较为雄厚，各项经济基础设施建设也已基本完成，财政投资只是私人投资的补充。因此，公共积累支出的增长率会暂时放慢，在社会总积累支出中的比重也会有所下降，但消费性支出增加。

③经济发展成熟期：财政投资的增长率有可能回升。因为在这一时期，人均收入水平很高，人们对生活的质量提出更高的要求，需要更新经济基础设施，加大社会基础设施和人力资本投资。

3.财政支出不断增长的成因分析

国民经济发展到一定水平，客观上要求社会必须提供与之适应的一定比例的资源，用于提供社会公共事务，以满足一定经济发展水平下的社会共同需要。国民经济发展对社会公共事务的需求之间的关系不存在固定的模式，但总的趋势是，国民经济发展水平越高，对社会公共事务的需求量越大，从而导致财政资源外在比例的提高。

在现实的社会经济生活中，政府财政支出不断增长的原因可从两个方面进行分析：一是财政支出需要方面的原因，二是财政资源供应方面的原因。（1）财政支出需要方面的因素

①国防费用的增加：国防费用的增加是各国财政支出增加的重要原因。国防费用的绝对量不断增长是世界各国的共同趋势，军费增加主要是因为现代武器装备高科技含量越来越高，其价格日趋昂贵，以及各国为争夺与反争夺政治经济利益而竞相扩充军备所致。

②国家机构的膨胀：国家机构的膨胀导致行政费用增加，它不仅包括由于政府职能的扩大而需相应增加机构、人员所造成的行政费用支出增长，也包括由于行政机构人浮于事、行政效率低下所造成的行政费用开支增大。

③政府公共投资的增长：随着国家社会经济和产业结构的发展，政府对社会政治经济的干预能力逐渐增强。为加快国家社会经济的发展，政府都大力投资于基础产业和公共事业上，从而造成财政支出的急剧增加。

④社会福利事业的扩增：政府对社会福利的支出在国家财政支出中的地位日趋重要，在某些国家，社会福利支出已成为最大的一项支出。社会福利支出包括社会保险、社会救济支出和文教医卫方面的支出。提高全民族的文化素质和健康水平，提高贫困和残疾公民的生活待遇是政府面临的日益紧迫的任务，因而社会福利的支出也呈上升趋势。

⑤人口增长的压力：人口增长也是财政支出增加的重要原因。随着人口的增加，人们对文化、教育、就业训练、医药卫生、社会福利等方面的需求也不断增加，政府行政管理和社会管理所需的费用也增加较多，这些都会造成财政支出的扩大。

⑥通货膨胀的压力：通货膨胀是世界性的普遍现象，各国物价变动的长期趋势都是上升的。由于物价上涨，使政府购买商品和劳务的总价格上升，政府债务管理费用和还本付息支出增加，从而导致政府财政支出增长。（2）财政资源供应方面的因素

①国民收入的增加：政府的财政收入归根到底来自国民收入的分配。随着社会劳动生产率的不断提高，国民收入也会相应增加，政府财政收入的根本来源也就不断扩大，进而为扩大财政支出提供了保证。

②税收制度的强化：各国政府通过改革现行的税收制度，加强税收征管，使政府税收收入增多，也是刺激财政支出膨胀的因素。

③国债发行的增加：随着资本市场、证券市场的进一步发展，为政府发行国债提供了有利条件。由于国债政策观念的改变，国债作为弥补财政支出不足和调节控制国民经济的有效手段而被各国政府普遍采用，以保证财政支出的需要，这成为助长财政支出增长的主要因素之一。

④财政性货币的增发：政府在遇到财政严重亏空的情况时常把增发纸币作为弥补财政赤字的手段之一。由于增发纸币遇到的舆论反对性可能少于发行公债，且比发行公债容易，又没有还本付息的经济负担，因而增发纸币是政府最方便的筹资手段，它对财政支出的膨胀起着显著的刺激作用。

现阶段影响我国财政支出结构的因素有，政府职能的转化滞后与政府行为的不规范，财政收支矛盾较为突出，预算管理体制不够完善，财政监督力度较为薄弱等。

4.财政支出的控制

财政支出的增长对国民经济的增长会产生正效应，但过度的财政支出增长则会对国民经济产生负效应，其结果与政府的意愿相反。因此，有必要对财政支出的增加进行适当控制。（1）过度的政府财政支出会影响其他利益主体的经济选择

其理由有三个方面，一是政府提供过多的社会福利保障会导致公众解除个人的预防动机，不再考虑今后因失业或老弱病残而丧失工作机会或能力时的困难，进而只偏重消费而放弃储蓄，对未来的安排完全依赖于国家的福利保障。过度“输血”功能并未形成“造血”机制。二是过度的财政支出可能会因妨碍市场机制运行而限制消费者的选择。如政府提供的公共商品和服务不一定会受到市场欢迎，而税收却可能抑制本来会购买的商品和劳务。三是政府提供的某些公共商品和服务由于有财政补贴而低价供应，因而可能会使消费者低估政府提供的商品和服务的真实成本，客观上起到鼓励人们过度消费这类公共商品和服务。（2）产生“挤出效应”作用

所谓“挤出效应”是指增加某一数量的财政支出，会减少相应数量的私人投资，因而社会总需求保持不变，表明财政支出对经济没有调节作用。“挤出效应”产生的原因有，一是如果政府财政支出的资金来自纳税人缴纳的税款，那么财政支出的增加与它排挤掉的纳税人的支出是等量的。二是如果政府财政支出的资金来自公债债权人认购的钱款，那么财政支出的增加也会挤掉社会其他利益主体的相应支出额。三是无论政府财政支出的资金是用何种方法筹集的，只要社会货币供应量基本保持不变，那么财政支出的“挤出效应”就会客观存在。（3）过度的财政支出会导致通货膨胀

伴随政府财政支出的过度增加，就需要通过增发公债和增发纸币方式来抵补因税收等经济收入的不足。如果公债不能由非银行的机构、部门和个人全部承购，则不可避免地要由银行承购。而银行承购过多公债可能会形成银行存款多倍扩张，导致货币供应量增加，往往会造成通货膨胀。（4）过度的财政支出会影响国际收支的稳定

财政支出的过度增加，会刺激企业借款需求的上升，导致利率上升和外资流入。这会造成对本国货币的需求增加、汇率提高，导致进口容易出口困难，形成国际收支逆差。

5.控制财政支出规模的思路（1）直接控制。直接控制是指财政支出由中央机构直接控制，并自上而下形成一整套管理机构。有效的直接控制至少应具备三个前提条件：

一是中央控制机构能够事前全面、准确、及时掌握有关社会政治经济以及财政支出投入产出效益等全部真实信息；二是由一批高素质、精通各方面财政支出专业知识的专家为各项财政支出作出正确的决策并制定相应的计划；三是各级政府机构和管理人员能不折不扣地执行计划。

但要做到这三点是很难的。同时中央高度集中控制也会带来负效应，造成对中央预算的过度依赖，不能分清责任。因此，一般认为应减少中央集权化，适当分权化，既保证中央政府的宏观调控能力又能调动地方政府的积极性，使财政支出控制更加有效。（2）刺激性控制。刺激性控制是指政府安排某项财政支出时，设置刺激性措施来控制财政的支出，如政府在发展农田水利工程项目时，可通过适当减免税收或给予贴补方式以刺激农民参与兴修水利的热情和投入，提高财政支出的效益。

刺激性控制的使用有一定的局限性，它只能在某项财政支出的成本、效益能较精确核算、并能具有较强刺激程度的条件下才能实行，因此它只能选择性地加以运用。（3）协调控制。协调控制就是强调应把中央财政部门和财政支出用款单位之间的相互协调作为制定、执行、控制财政支出计划的政策基础，使中央财政政策在各财政支出用款单位间产生更大的效果。

从理论上讲，协调控制应能起到既克服中央集权控制的内在缺陷、又能避免分权控制弱化中央财政政策实施的作用，但这种协调控制的和谐关系较难形成。因此，协调控制的使用也具有一定的局限性。（4）政策控制。政策控制是国家权力机构批准推行的政府财政政策对财政支出的控制。政策控制目标是实现社会总需求和总供给的平衡。

一般认为，政府在实行紧缩性财政政策、扩张性财政政策和中性财政政策时，不仅规定了财政支出的规模和结构，而且也规定了控制支出的方式。如实行紧缩性财政政策时，就必须减少政府购买性支出和各种转移支出，压缩社会总需求，才能实现控制盈余预算。

6.控制财政支出规模主要方法（1）预算监管制度。财政预算指的是政府编制，经立法机关审批，反映年度内财政收支状况的计划。它是反映政府经济活动的一面镜子，它必须经过立法机关审批才能生效，使得财政支出置于公民监督之下。

预算审批遵循的原则：①完整性，所有的财政收支都应得到反映，并以收支总额反映出来；②可靠性，必须详细反映财政收支状况，各项数据准确；③公开性，全部财政收支须经立法机关审批，且向社会公布，接受公众监督；④年度性，按预算年度编列财政收支。（2）零基预算。零基预算（zero base budget）起源于美国，指的是在编制支出预算时，不考虑用款单位以往年度的基数和水平，一律以零为起点对原有和新增的开支进行审核，然后确定当年财政资金的支出数额。其具有可突出当年政府的经济社会政策重点，可以充分发挥预算政策的调控功能，预算收支安排不受以往年度收支的约束的优点，受到现代政府的重视。（3）绩效预算。绩效预算是政府部门在明确需要履行的职能和需要消耗资源基础上确定绩效目标，编制预算，并用量化的指标来衡量其在实施过程中取得的效益和完成支出的情况。它把预算资金的分配与政府部门的绩效联系起来，加强投入管理和预算约束，强调结果、责任和效率，提高预算编制的科学性和规范化，提高财政支出的有效性。（4）政府采购制度。政府采购制度是政府及其所属单位以公开招投标为主要方式，从国内外市场上购买商品、劳务和工程的行为。

政府采购具有财政资金的公共性、资金用途的非盈利性、采购活动的政策性和采购制度的规范性等特点。政府采购一般坚持公正、公开透明、公平竞争和诚实信用的原则，有利于政府节约财政资金，提高资金使用效率，有利于激励技术进步、促进经济长期增长。现在政府采购制度已经成为政府调节经济运行的工具，作为财政政策工具之一。完善采购制度有利于推动我国预算管理制度改革，提高财政管理水平。（5）国库集中收付制度。国库集中收付制度是指政府将所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理，收入直接缴入国库或财政专户，支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位。国库集中收付制度中集中收付的对象主要是财政资金，主管部门集中所属单位收入必须经同级财政部门批准。国库单一账户由五类账户体系构成：一是财政部门在中国人民银行开设的国库存款账户；二是财政部门在商业银行开设的预算外资金财政专账；三是财政部门在商业银行开设的财政零余额账户，用于财政直接支付和清算；四是财政部门在商业银行为预算单位开设的预算单位零余额账户，用于财权授权支付和清算；五是经政府批准或授权财政部门开设特殊性资金专户。

2005年改革的国库集中支付制度关系到提高政府预算执行的科学性与有效性。改革了现行机构设置和管理体制，改进了资金管理方式，降低了财政资金运行成本，规范了资金运行程序，有效防止了对财政资金的挤占、挪用和截留，提高了资金到位速度。

二、财政支出结构

财政支出结构是指财政资金分配的内容组合及其各种支出占总支出的比重，包含两层含义：一是按支出用途或按不同要求对支出内容划分；二是表明各种财政支出占总财政支出比重。

财政支出结构不是一成不变的、僵化的，它取决于一个国家所处的经济发展阶段，不同经济发展阶段对财政支出结构具有决定性的作用，使财政支出结构的发展变化带有一定的规律性。因此，政府不能够任意地调整财政支出结构。就一般情况而言，发达国家侧重于收入分配和经济稳定，转移性支出占总支出的比重较大；发展中国家财政职能侧重于资源优化配置，购买性支出占总支出的比重较大。图2-2　2009年我国中内财政支出结构摘自我国2010年财政预算报告

不同的财政支出结构反应不同的财政性质与职能侧重点，所以，对财政支出结构的分析体现国家的财政职能和性质。

1.基于政府职能的分析

政府职能的大小及侧重点决定财政支出的结构。市场主导型政府其财政支出结构偏重行政管理、法律程序、防卫等维持国家机器正常运转，支出规模相对较小。而政府主导型政府，其支出结构偏重于资源和经济事物方面的支出规模相对较大。

2.基于经济发展阶段的财政支出结构分析

一国经济在发展的不同阶段，政府影响经济的方式和侧重点也不同，即不同经济发展阶段，政府干预经济的活动内容不同，维持性支出、经济性支出和社会性支出侧重点不同。

维持性支出是用来保证国家机器正常运转的支出，包括行政管理支出、国防支出、公共秩序和安全支出。经济性支出是用于政府参与生产和投资活动的支出，包括扶持基础产业发展的支出、基础设施建设的投资等。社会性支出是用于提高全民素质和健康水平、消除贫困、提高福利水平等支出。

3.基于财政支出结构的经济分析

一般是从两个方面进行的，一是从宏观的角度，就整体的财政支出决策对社会资源配置的影响进行分析；二是从微观的角度，就某一项目或方案的财政支出决策对社会资源配置的影响进行分析。

在宏观方面，政府制定的财政收支的决策实质上是将私人部门的部分资源转移到政府部门，并由政府加以集中使用的决策，因此，它具有一个资源配置的效率问题。社会部分资源既可以由政府部门集中使用，也可以由私人部门自行使用，使用的结果都会产生相应的效益。

如果政府部门占用资源产生的效益大于私人部门使用资源所能达到的效益，即大于社会机会成本，那么这些资源的配置就具有效率，就应当由政府部门替代私人部门来集中使用。若小于社会机会成本，则称为缺乏效率，而应由私人部门自行使用。只有当使用同样的资源都能产生同等的效益时，则称社会资源配置处于最佳状态。因此，政府制定财政收支决策时，需对资源由政府部门使用和由私人部门使用所能达到的效益进行比较而定，以提高资源配置的效率。

在微观方面，由于财政支出项目千差万别，支出效益的表现形式各不相同，因而衡量财政支出效益尽量采取多种方法，通过成本与效益分析法、最低费用选择法和公共商品服务收费法等方法安排和调整财政支出结构。2.3　财政支出原则

财政支出作为政府分配的重要组成部分，对经济社会生活有着不可低估的作用。我国财政支出规模与结构对经济体制改革前的计划经济和对经济体制改革后的转轨经济都有着重要的支持作用。

由于财政收入能力不足，存在财政支出总量不足的问题，影响财政支出质量，然而更多的是财政支出结构的问题，一国的财政支出原则必然影响一国的财政支出规模和结构，也存在影响财政支出质量的多种因素。

一、财政支出质量

财政的支出既要实现按计划支出的数量和去处，又要实现社会经济目标，如果财政支出实现计划的目标，可以说财政支出有质量。否则，没有实现支出计划的数量，或没有按照计划分配财政资金的用途，也或者没有达到目标，或虽然达到目标，但支出过程中或支出结果产生副作用，可以说，财政支出没有质量。

财政支出的质量首先表现为财政支出的财政资金按照预算项目支出。一般来说，当预算的财政支出项目得到科学性、可行性和效益性论证，那么支出就是应该的，而不在支出预算内的就应该不支出。

财政支出的质量其次表现为财政支出资金的足额与稳定供给。经过论证的支出项目是必须执行的，财政资金的足额与稳定供给才有可能实现财政的职能，达到财政支出的目的。

财政支出的质量还表现为财政支出的有效执行与监督。执行与监督不可分割，统一于财政支出中，缺乏监督的执行，一定达不到支出目的，没有执行的监督就失去存在意义。只有有效执行与监督，才能真正实现财政支出的目的和财政职能。

所以，财政支出质量是指政府的预算支出能够得到足额稳定的资金供给和预算项目得到有效执行与监督，实现财政支出的经济与社会效益。财政支出质量本质是政府实现财政职能、优化财政支出结构。

二、财政支出原则

1.效益性原则

由于国家财政的职能主要是用无偿性税收来满足社会公共需要的，而且各支出项目在性质上又千差万别，所以，财政支出效益考核的“所费”是有据可查的，而“所得”不仅要分析直接的有形的“所得”，而且要考虑间接的无形的“所得”，即社会效益。财政支出的目标则是整体社会效益，因而局部的亏损是必要的，是允许的。

效益原则分为经济节省原则和收支均衡原则。经济节省原则要求政府财政支出应以节约为宗旨，不应浪费经费，应以最小的财政支出取得最大的社会效益；收支均衡原则要求政府财政支出限于财政收入范围内，不能超支，即量入为出原则。还有些支出，如属于公共设施的公路、电讯投资以及属于社会公益性的文教、科学、卫生事业费等支出，也是成本费用可以计量而效益不易精确计量，但由这些支出提供的商品或劳务可以按政府定价或收费标准全部或部分地进入市场；可以全部收回成本费用的，则视同投资类支出考核其效益，可以部分收回成本费用的，成本费用扣除回收部分可视为净成本费用，在坚持政府收费标准的前提下，也要求净成本最低化，服务质量最优化。

财政支出的效率与财政的配置资源职能有密切的关系，一般说来，财政配置资源的效率首先应该选择一个可行的效率标准：资源配置效率=F（社会净收益最大化）=社会所得-社会所失。

效率原则的权衡。我国从古至今崇尚“量入为出”原则。按当期预算安排来说，当收入规模既定时，以收定支不失为可行的原则。但不可将“量入为出”绝对化，绝对化就会导致理财思想的扭曲。

首先，“量入为出”的“入”显然是指经常性收入，“量入为出”是排除政府借款的必要性和可能性。所以，我国古代的“量入为出”思想带有浓厚的小农经济色彩，也是自给自足的封闭型经济的反映。

其次，“量入为出”意味着收入规模可以不受国家职能和法律程序的制约，多收是它的主导方面，支出管理属于次要地位，至于提高支出效益的意识更是淡薄了。所以封建制国家经常是横征暴敛，以满足宫廷和官吏挥霍无度的需要。

2.社会性原则

社会性原则要求财政支出实现平等、普遍的社会公平目标。即财政支出应成为给所有国民带来普遍利益的支出，而不能只限于国民中特定个人和特定阶层的利益，应对所有的人给予均等利益；并依据受益能力原则，实行同等情况同等待遇，不同情况不同对待的做法，通过适量的转移性支出，缩小社会财富分配不均的差距。

3.政治性原则

根据政治性原则的精神，政府只对私人或私人团体绝对办不到的事项、私人或私人团体不应该办的事项、私人或私人团体不想办的事项列入财政支出范围，除此之外，政府不应支出。

4.国民经济性原则

国民经济性原则要求财政支出应能促进国民经济的发展。通过财政支出的增减变化，调节社会供需的平衡，实现充分就业、物价稳定和保持适当的经济增长率的经济稳定发展目标。

5.公平与效率原则

公平是和分配相联系的概念，按马克思主义观点，生产条件的分配决定生产成果的分配，所以生产资料的占有关系是实现公平分配的根本前提，社会主义的生产资料公有制为每个人提供了劳动的均等机会，也为市场经济条件提供竞争环境的均等。

效率实质上属于生产范畴，它是以劳动者运用生产工具作用于劳动对象所创造的物质财富为标志的，在现代经济中，效率是以投入、所费与所得之比来计量的，以投入少、产出多、所费低、所得高为高效率，反之为低效率。高效率表现为以分配上充分调动劳动者的积极性和主动性以及社会资源的优化配置。财政支出实践12010年中央财政主要支出项目（部分）执行情况：交通运输支出2 599.25亿元，完成预算的122.7%，增长19.3%。其中，中央本级支出1 489.58亿元，对地方转移支付1 109.67亿元。推进国省干线等公共交通基础设施建设，新建、改造30万公里农村公路，支出1 512亿元。对城市公交等部分公益性行业给予油价补贴，支出187.11亿元。取消政府还贷二级公路收费，补助地方260亿元。推进铁路、高速公路、机场等项目建设，支出125亿元。粮油物资储备管理事务支出793.24亿元，完成预算的73.6%，下降28.2%，主要是据实结算的粮油利息费用等补贴减少。其中，中央本级支出495.12亿元，对地方转移支付298.12亿元。实施粮食直补支出151亿元。提高粮食最低收购价，补贴利息费用109亿元。加强粮油以及石油、有色金属等重要物资储备体系建设，支出257.9亿元。商业服务业等事务支出802.85亿元，完成预算的94.2%，增长29.9%，与预算的差异主要是据实结算的石油、棉花等物资储备费用减少。其中，中央本级支出140.91亿元，对地方转移支付661.94亿元。继续实施家电汽车下乡以及家电、汽车以旧换新政策，补贴403.58亿元。国家储备棉、糖、肉等补贴支出31.93亿元。推进新农村现代流通服务网络工程建设，促进商贸流通服务业发展，支出81亿元。国防支出5 182.27亿元，完成预算的99.8%，增长7.3%。与预算的差异主要是据实结算的退役士兵安置经费低于预计。其中，中央本级支出5 176.35亿元，对地方转移支付5.92亿元。支持改善军队官兵生活待遇，加强信息化建设，适当增加装备及配套设施，提高军队抢险救灾应急能力等。一般公共服务支出992.7亿元，完成预算的97.8%，下降8.3%，主要用于保障机关正常运转，以及支持地方落实自主择业军转干部退役金。其中，中央本级支出837.24亿元，对地方转移支付155.46亿元。国债付息支出1 512.36亿元，完成预算的98.5%，增长14.5%。——摘自财政部2011年预算报告2.4　购买性支出与转移性支出

一、购买性支出

购买性支出直接表现政府通过市场购买商品和服务，从而对国民经济产生直接影响，对资源配置、政府效益和企业预算都有较强约束性。一般用于维持国家机器运转和其他行政事业开支，包括投资性支出和消耗性支出。公共部门运用了这部分社会资源，就排除了私人部门运用这部分资源的可能性。在西方国家，购买性政府支出被计入国民生产总值和国民收入之内。

1.投资性支出

投资促进经济增长。投资是经济增长的动力和基础，是促进经济增长的主要因素。增加经济建设支出，刺激投资需求，提高财政支出水平，增加公共产品的供给以及公共产品的完善，可间接刺激消费需求和投资需求，从而对经济增长起正效应。投资需求增长的基础是消费需求的增长，消费需求的增长刺激投资增加，从而促进内生经济的增长。

社会需求由消费、投资和出口三部分组成，投资可以直接增加社会总需求，从而刺激经济增长；投资需要建筑材料，需要添置生产设备，投资可以带动钢材水泥木材等生产资料或设备生产的增长；投资一部分转化为个人消费和社会消费，从而刺激消费品生产的增长。

投资规模或投资结构不合理、投资效益低下，会引起经济波动和资源浪费，影响经济的正常增长。投资可以刺激需求的增长，同时又可以增加和改善供给；投资过程首先是刺激需求，投产后才增加供给。

投资与经济增长的关系：我国实践得到实证，比如1998年发行1 000亿元长期国债，定向用于农林水利、交通、城市基础设施和环保、城乡电网、指数粮库、经济适用房建设。1999和2000年分别发行1 100亿元和1 500亿元用于在建国债项目，同时，增加安排了重点行业技术改造，重大项目装备国产化，高技术产业化，教育基础设施等。1998—2001政府发行的5 100亿元国债带动了银行资金和其他渠道资金，一共完成了25 000亿元的工程。

目前财政投资在全社会固定资产投资中已不再居主导地位，其比重已经很小，非政府主体已上升为社会投资的主导力量，其中国有经济投资仍居首要位置，但其相对地位也在下降。因此，政府投资在社会主义市场经济体制中，只能对市场投资起间接引导、调节和调控的作用，其作用可以概括为“四两拨千斤”。

从市场经济条件下政府投资的领域看，财政投资的范围主要包括如下几个方面：安全战略性投资，包括造币工业、重要军事工业、战略物资储备系统、战略高新技术产业等领域的投资，如航空、航天、卫星、核能、超大规模集成电路、信息、生物、新材料、海洋开发等领域；公益性投资，包括文化、教育、科学、卫生、体育、行政、环保、生态等领域的投资；基础性投资，包括农业、交通、运输、通讯、能源、原材料、供水、供电等的投资，特别是非国有资本无力或不愿进入的特大型基础建设项目；竞争性投资，包括竞争性支柱产业、命脉产业、规模产业等领域的投资，如：金融、保险、国际贸易、钢铁、汽车、石油、化工、电子信息等领域。（1）基础设施投资

1）基础设施投资性质：基础设施是指关系国民经济整体利益和长远利益的物质基础设施，是处在“上游”的产业部门，包括经济基础设施和社会基础设施，基础设施投资是一种“社会先行资本”。它所提供的产品和服务构成其他部门（也包括本部门）必需的投入品和服务，如供电、供水、道路和交通等等。从整个生产过程来看，基础设施为整个生产过程提供“共同生产条件”。

2）财政投融资：政府为实现一定的产业政策和其他政策目标，通过国家信用方式筹集资金，由财政统一掌握管理，并根据国民经济和社会发展规划，以出资或融资方式，将资金投向急需发展的部门、企业或事业的一种资金融通活动，财政投融资也称“政策性金融”。

财政投融资是政府投入资金的政策性融资，具有范围有严格限制、目的性很强、计划性与市场机制相结合和预算管理比较灵活的特点，由国家设立的专门机构——政策性金融机构负责统筹管理和经营，即，我国1994年成立的三家政策性银行——中国国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行负责管理和经营。

3）基础设施投资的提供方式

①政府筹资建设，免费提供或收取使用费。

②私人出资、定期收费补偿成本并适当盈利，或地方主管部门筹资、定期收费补偿成本。

③政府与民间共同投资的提供方式。

④政府投资，法人团体经营运作。

⑤BOT投资方式（建设—经营—转让投资方式），就是承建者从政府获取特许权，然后从事项目的融资、建设和经营，并在特许期内享有该项目的所有权和经营权，特许期满后将项目无偿转让给政府。

⑥TOT投资方式（移交—经营—移交），就是出售现有投产项目在一定期限内的产权，获得资金建设新项目的融资方式。

4）基础设施投资案例：三峡工程开工以来，通过国外出口信贷及国际银团贷款、企业债券、国内商业银行贷款等多渠道筹资，比原筹资方案减少支出23.5亿元。三峡工程预计总投资不超过1 800亿元，动用国家政策筹资，通过全国电网征收的三峡建设基金和葛洲坝电厂发电收入，占工程投资总额的60%。这笔稳定的三峡资金来源，不仅解决了工程建设初期的建设风险与资金需求两者间的矛盾，而且减轻了三峡工程的财务压力。此外，三峡总公司还积极利用国内金融机构贷款，如国家开发银行从1994—2003年每年为三峡工程提供贷款30亿元，总额300亿元，贷款期限15年。

三峡工程还使用了部分中短期商业银行贷款和商业承兑汇票，满足中短期资金需要，改善负债结构，降低融资成本。1998年分别与中国建设银行、中国工商银行、交通银行签订了总额为40亿元、30亿元、30亿元的三年期贷款协议等等。（2）农业投资

1）农业的基础地位和特殊性：农业在国家经济发展中处于基础地位。农业为人类提供了最基本的生存资料，为工业提供了最重要和基本的原材料，农业是国民经济的基础产业；农业发展是工业化、城市化和现代化的前提和基础，农业为工业化提供资本积累的源泉，为工业化提供剩余劳动力，而工业化是城市化和现代化的前提和内容；农业稳定也是经济和社会持续稳定发展的重要因素。

农业具有特殊性。相比于工业面临市场和自然的双重风险，农产品市场是一种典型的发散型蛛网市场，农业比较利益低，所以，世界各国都尽力对农业进行补贴、增加对农业的财政支出。

2）农业投资范围和重点

①以立法的形式规定财政对农业的投资规模和环节，使农业的财政投入具有相对稳性。

②凡是具有“外部效应”以及牵涉面广、规模巨大的农业投资，原则上都应由政府承担。

③注重农业科研活动，推动农业技术进步。

④财政投资范围应有明确界定，主要投资于以水利为核心的农业基础设施建设、农业科技推广、农村教育和培训等方面。财政支出实践22010年，农林水事务支出3 879.66亿元，完成预算的102.7%，增长10.5%。其中，中央本级支出387.89亿元，对地方转移支付3 491.77亿元。落实农资综合补贴动态调整机制，农作物良种补贴覆盖地域和品种范围进一步扩大，农机购置补贴范围增加到12大类180个品目，共补贴1 074.9亿元。促进农业科技成果转化和先进适用农业技术推广应用，扶持农民专业合作组织发展，推动优势特色和安全高效农业发展，支出114亿元。农业综合开发支出192亿元，改造中低产田、建设高标准农田2 411.72万亩，增加粮食综合生产能力311.2万吨。农业林业保险保费补贴支出67.77亿元，累计参保农户达到1.3亿户次。创新财政扶贫开发机制，支持贫困地区发展特色优势产业，补助资金260亿元，覆盖扶贫对象3 597万人。农业农村基础设施建设支出1 352亿元，完成第一轮病险水库除险加固三年规划任务，启动第二轮重点小型病险水库除险加固，新增450个县实施小型农田水利重点县建设，推进大中型灌区续建配套节水改造等重点工程以及农村电网改造。村级公益事业建设一事一议财政奖补试点范围扩大到27个省份，支出102.67亿元，5.3亿农民受益。中央财政森林生态效益补偿基金支持的国家级公益林扩大到10.49亿亩，支出75.81亿元。环境保护支出1 443.1亿元，完成预算的102.1%，增长25.3%。其中，中央本级支出69.48亿元，对地方转移支付1 373.62亿元。推动节能减排，支出851.25亿元。扶持1 184个重点节能项目，促进773户企业开展节能技术改造，支持经济欠发达地区1 689户企业淘汰落后产能。推动532个环境监测站和691个环境监察执法机构开展标准化建设，实施三河三湖及松花江流域水污染防治等重大减排工程，支持城镇污水处理设施配套管网建设8.7万公里。在8个省份约4 100个村庄推进农村环境连片整治示范工作，改善农村生活环境。扩大节能产品惠民工程实施范围，推广高效节能空调近3 000万台、高效照明产品1.6亿只。公共领域节能与新能源汽车示范推广试点城市扩大到25个，在6个城市启动私人购买新能源汽车补贴试点。加快发展可再生能源，支出106.31亿元。实施金太阳工程，积极推进光伏发电国内规模化应用。促进生物质能源、风电等发展，在26个城市、62个县启动可再生能源建设应用示范。巩固退耕还林、退牧还草成果，推进林业重点工程和草原生态建设，支出468.06亿元。——摘自财政部2011年预算报告

2.消耗性支出

消耗性支出是政府向企业和个人购买所需的商品和劳务，以维持日常政务活动的支出。它是政府调节社会资源配置的重要手段。

消耗性支出按照具体用途可以划分为行政管理支出、国防支出、科研支出、教育支出、文化支出、卫生支出。通常把上述支出归结为行政管理支出、国防支出和文教卫三部分。表2-5　消耗性支出类型及其数额

摘自《中国统计年鉴》整理

我国的行政支出主要内容包括如下三个部分：一是行政经费，包括立法机关、党政机关经费支出，民主党派、人民团体经费支出；二是公检法支出，包括公安、安全支出、司法、检察支出、人民武装警察支出；三是外交支出，包括驻外机构经费、国家公务人员出国访问经费、外国代表团招待费、应缴国际组织会费、对外捐赠支出等。影响行政管理支出不断增长的因素：外在因素包括财政收支水平、经济发展水平、物价指数水平；内在因数包括政府机构膨胀、财政秩序紊乱、预算约束软化、政府部门运作效率低下等。

世界各国科教文卫事业费支出的状况总体是绝对数呈加速上升趋势，特别是其中的科学与教育费增长尤为迅速，相对数也呈上升趋势，且增长稳定。

改革开放后我国的科教文卫事业费支出虽然有了快速的增长，在财政支出中的地位上升到第二，但由于财政收支“两个比重”的下降，科教文卫事业费支出在国民经济中的相对比例还是落后于世界平均水平，科教兴国战略仍然面临经费投入不足的问题。

自1997年起，我国对事业单位实行“核定收支、定额或定项补助、超支不补，结余留用”的新预算管理办法。本着“精简节约，提高效益”的原则，通过精简优化人员、提高效率，进行体制改革，引入市场机制、加快社会化进程，加强审计监督，提高资金使用效益等措施进行改革。财政支出实践32010年，教育支出2 547.34亿元，完成预算的117.9%，增长28.6%。其中，中央本级支出720.96亿元，对地方转移支付1 826.38亿元。完善农村义务教育经费保障机制，支出731.8亿元，全国1.3亿名农村义务教育阶段学生全部享受免除学杂费和免费教科书政策，中西部地区约1 228万名农村义务教育阶段家庭经济困难寄宿生获得生活费补助。免除2 900多万名城市义务教育阶段学生的学杂费。落实农村义务教育薄弱学校改造计划。全面清理化解农村义务教育债务。将普通高中家庭经济困难学生纳入国家资助政策体系，提高高校国家助学金资助标准。加强职业教育基础能力建设，免除440万名中等职业学校家庭经济困难学生和涉农专业学生学费，继续实施中等职业学校国家助学金政策等，共支出209.09亿元。启动新一轮“985工程”建设，推进“211工程”、高校本科教学质量与教学改革工程等，共支出606.63亿元。加大对地方高校改革发展的支持力度，支出200.67亿元。科学技术支出1 728.34亿元，完成预算的105.8%，增长14.3%。其中，中央本级支出1 661.3亿元，对地方转移支付67.04亿元。实施国家科技重大专项，支出302亿元。支持国家自然科学基金、“973计划”、国家重点实验室建设运行等基础研究，支出244.39亿元。加强前沿技术研究、社会公益研究和重大共性关键技术研究开发等应用研究，支出904.13亿元。实施重点产业调整振兴规划，促进企业技术改造和自主创新，支出200亿元。推动区域科技创新体系建设，促进产学研用有机结合。文化体育与传媒支出316亿元，完成预算的100.5%。其中，中央本级支出150.13亿元，对地方转移支付165.87亿元。加强乡镇综合文化站、农家书屋、农村电影放映等重点文化惠民工程建设，丰富农村文化生活，改善基层公共文化体育设施条件。全国向社会免费开放的公共博物馆、纪念馆达到1 743家。大遗址、重点文物和非物质文化遗产保护工作继续加强。强化新闻媒体传播能力建设，促进深化文化体制改革，推动文化产业发展。医疗卫生支出1 485.35亿元，完成预算的106.9%，增长16.7%。其中，中央本级支出73.56亿元，对地方转移支付1 411.79亿元。新型农村合作医疗参合人数达到8.35亿人，城镇居民基本医疗保险参保人数达到1.95亿人，财政补助标准达到人均120元，中央财政共补助560亿元。支持未参保的关闭破产国有企业退休人员和困难企业职工参加城镇职工基本医疗保险，补助63亿元。进一步提高城乡医疗救助水平，补助94亿元。加强基层医疗卫生服务体系建设，支出225亿元。在60%的政府举办的基层医疗卫生机构实施国家基本药物制度，推进体制机制综合改革。支持向城乡居民免费提供9类基本公共卫生服务，实施重大公共卫生服务项目，共补助295.69亿元。启动公立医院改革试点。——摘自财政部2011年预算报告

二、转移性支出

转移性支出是国家为了实现特定的社会经济职能，而将财政资金进行单方面的无偿的支付，又不取得相应商品和劳务的支出，对社会生产和消费结构影响直接，间接影响国民经济。转移支付发生在三个方面：政府与居民个人的转移支付、政府对企业补贴和上下级政府间的转移支付，其中政府间转移主要包括上级政府对下级政府的各项补助，下级政府向上级政府的上解收入，发达地区向不发达地区的补助。转移性支出主要包括社会保障支出、财政补贴支出、债务利息支出等。

1.社会保障支出（1）社会保障的概念。社会保障是指国家和社会依据一定的法律和规定，通过国民收入的再分配，对社会成员的基本生活权利予以保障的一项重大社会政策，其核心内容是社会保险。

社会保障支出则是指财政用于社会保障方面的支出。社会保障支出是与社会保障制度联系在一起的，各国的社会保障制度不同，相应的社会保障支出安排也就存在较大差别。但是，在现代社会下的任何社会制度的任何国家，社会保障支出都是社会公共需要的重要组成部分。社会保障制度不同于赈济灾民、救助急难等社会保障措施或政策，但是措施或政策不是系统而规范地实施，便不成其为制度。

所谓社会保障制度，就是由法律规定了的、按照某种确定的规则实施的社会保障政策和措施。现代社会保障制度最早诞生于19世纪的德国，至今只有百余年的历史。现代社会保障制度是市场经济的一个基本制度，被誉为社会的“安全网”、“稳定器”，是人类文明和社会进步的一大“制度发明”。它的意义和作用主要表现在如下几个方面：①它是确保社会公平，实现收入公平分配的重要手段；②它是确保社会安定，实现社会稳定的重要工具；③它是确保市场效率，实现资源优化配置的必不可少的手段。（2）社会保障支出的特征。社会保障支出作为一种经济保障，具有以下几个基本特征：①覆盖面的社会广泛性。社会保障的实施主体是国家，目的是满足全体社会成员的基本生活需要，因此社会保障的受益范围就是广泛的，保障的辐射角度也是全方位的。②参与上的强制性。虽然社会保障事业惠及每一位社会成员，但每人对社会保障的需求程度和社会保障对不同个人所产生的边际效用高低却各不一样，甚至有很大差别。这样，在经过付出与收益之间比较权衡之后，一些社会成员可能会宁愿选择不参与社会保障，这显然不利于社会整体利益。因而，此时的强制参与就是必要的，并且应以法律形式加以确定。③制度上的立法性。社会保障作为政府的社会政策，在为全体社会成员提供保障的同时，也要求全社会共同承担风险。为了使社会保障具有权威性，正确地调整各阶层、群体以及个人社会保障利益关系，就必须把国家、企业（雇主）、个人（雇员）在社会保障活动中所发生的各种社会关系用法律形式固定下来。④受益程度的约束性。社会保障只涉及基本生存方面的风险，它直接带来的不是享受，而只是满足基本生活保障的需要。（3）社会保障资金的来源。筹集社会保障资金，既要能满足社会保障的实际需要，更要充分考虑到国民经济的发展水平，考虑到国家、企业和个人的经济负担能力。社会保障资金的来源，世界上大多数国家实行由政府、企业和个人共同负担的办法，或者依据具体情况，由这三种来源的不同组合构成。①政府财政负担，亦即政府在财政预算中安排一部分资金，用于社会保障事业方向的开支，这是社会保障基金中重要的、稳定的来源。②企业（雇主）缴纳社会保障费是社会保障基金的又一重要来源；劳动者为某一企业提供了劳动力，创造了相当的社会财富，为供职企业也提供了相应的成果，雇用的单位有义务为其交纳社会保障费，这些费用可以列入企业经营成本。③个人负担一部分社会保障（特别是社会保险）费是必要的，它可以有助于减少个人收入之间的差距，收入高的多交一些，低的少交一些，发挥了社会保障的调节作用。个人负担一部分，也可以促使人们关心社会保障事业，减轻国家和企业的负担。（4）社会保障资金的筹集方式。社会保障资金的筹集方式，从理论上说，有完全基金制、现收现付制和部分基金制。①完全基金制，也叫积累制。它是定期向正在工作的所有的人收取保险费，同时将收取的保险费作为基金进行积累和营运。当投保人达到一定的条件后，从积累基金的本息以及营运收益中，接受定期或一次性支付。②现收现付制是按财政收支年度平衡的原则，将所有正在工作的人的社会保险费作为资金，全部支付给同一时期里另一部分接受社会保障给付的人。与完全基金制相比，现收现付制不会产生基金贬值。因为它是依据当年收支平衡的原则，将当年的缴费收入全部用于当年的社会保障支出，不保留资金储备，也就不存在基金贬值。③部分基金制是指将在职人员缴费分成两部分。其中一部分作为基金进行积累，另一部分用于现期的社会保障支出。例如我国的养老保险实行的是社会统筹与个人账户相结合的制度，具体地说，就是企业和职工的缴费中1%进入个人账户，用于在职职工的年金基金的积累，其他进行代际转移，用于支付退休职工的年金。（5）我国社会保障的内容

①社会保险，是指保障劳动者在失去劳动能力，从而失去工资收入后仍能享有基本的生活保障。它是现代社会保障的核心内容，是一国居民的基本保障。我国社会保险的项目主要有老年保险，失业保险，医疗保险，疾病、生育保险，工伤保险，伤残保险等。

②社会救助，是指通过国家财政拨款，保障生活确有困难的贫困者最低限度的生活需要。它的主要特点有：第一，全部费用由政府从财政资金中解决，接受者不需要缴纳任何费用。第二，受保人享受社会救助待遇需要接受一定形式的经济状况调查，国家向符合救助条件的个人或家庭提供救助。我国的社会救助主要包括：对无依无靠的绝对贫困者提供的基本保障，对生活水平低于国家最低标准的家庭和个人的最低生活提供的保障，对因天灾而陷于绝境的家庭和个人提供的最低生活保障。

③社会福利，是指国家民政部门提供的主要是对盲聋哑和鳏寡孤独的社会成员给予的各种物质帮助，其资金来源大部分是国家预算拨款。

④社会优抚，是指对革命军人及其家属提供的社会保障。主要包括对现役军人的安置，对现役军人及其家属的优抚，对烈属和残废军人的抚恤，对军人退役后的生活保障等。（6）我国的基本社会保障制度

①养老保险制度。养老保险覆盖范围是职工及个体户的帮工，养老保险费用筹集采取企业和个人缴费，缴费基数为工资总额，缴费比例为：企业缴纳一般不超过20%（全部纳入统筹基金）、个人8%，赤字部分政府负责弥补方式。养老运行模式为社会统筹与个人账户相结合，养老金待遇为个人缴费满15年退休后按月领取基本养老金，目前养老基金管理正在逐步向省级统筹发展。

②失业保险制度。失业保险覆盖范围是要求城镇企事业单位均参加事业保险计划，失业保险费用筹集采取按本单位工资总额的2%比例缴纳，失业保险金的发放按当地最低工资标准高于城市居民最低生活保障标准发放，这样存在地区间差异，同时与个人累计缴费时间有关。

③医疗保险制度。医疗保险覆盖范围是城镇所有用人单位，对于乡镇企业、城镇个体户是否参与有当地省级政府决定；保险费用筹集采取用人单位和职工共同缴纳方式，其中单位6%、个人2%，缴费基数是以职工本人上一年度月平均工资；医疗保险运行模式也采取社会统筹与个人账户相结合。

我国的辅助社会保险有工伤保险、生育保险、社会救济和社会福利等。财政支出实践42010年，社会保障和就业支出3 784.99亿元，完成预算的105.7%，增长14.8%。其中，中央本级支出428.25亿元，对地方转移支付3356.74亿元。全国新型农村社会养老保险试点覆盖面达到24%，补助资金120亿元。开展做实企业职工基本养老保险个人账户试点，继续提高企业退休人员基本养老金水平，基本养老金月人均标准达到1 400元，对企业职工基本养老保险基金共补助1 561亿元。提高城乡低保补助标准，支出633.01亿元。提高优抚对象等人员抚恤和生活补助标准，支出215.62亿元。建立孤儿基本生活保障制度。切实保障受灾地区群众的基本生产生活，适当提高因灾农户倒损住房恢复重建中央补助标准，支出137.69亿元。做好国有企业政策性关闭破产相关工作，补助资金71.75亿元。落实更加积极的就业政策，积极推行以工代赈，鼓励企业吸纳下岗失业人员，促进高校毕业生就业，对返乡农民工等实施特别职业培训计划。加大小额担保贷款财政贴息力度，扩大扶持范围。住房保障支出1 125.73亿元，完成预算的113.4%，增长15%。其中，中央本级支出386.48亿元，对地方转移支付739.25亿元。加强保障性安居工程建设，全国保障性住房和棚户区改造住房开工590万套，基本建成370万套，加快推进农村危房改造和游牧民定居工程，中央财政保障性安居工程支出764.86亿元，增长38.9%。行政事业单位职工住房公积金等支出352.16亿元。摘自财政部2011年预算报告

2.财政补贴（1）财政补贴的概念。所谓财政补贴，是指在某一确定的经济体制结构下，财政支付给企业和个人的，能够改变现有产品和生产要素相对价格，从而可以改变资源配置结构和需求结构的无偿支出。在这种分配形式中，财政补贴的主体是国家，补贴的对象是企业和居民，补贴的目的是为了贯彻一定的政策，满足某种特定的需要，实现特定的政治、经济和社会目标，补贴的性质是通过财政资金的无偿补助而进行的一种社会财富的再分配。（2）财政补贴的必要性与作用

①财政补贴的必要性。任何一个国家经济的实际运行都是由一套稳定的经济制度所规定的运行机制和一套灵活的调节手段体系共同发挥作用的综合结果。从主导方面说，国民经济的正常运行，主要是依赖既定的经济制度及运行机制的有规律的自动作用，它保证了社会经济能够实现自己的主要社会目标。但是，社会经济所要实现的目标是多重的，有些目标可能居于次要位置，但并非无需顾及的，而既定的经济制度及其运行机制即便十分完善，也只能实现一个或几个主要的社会目标。就此而论，任何经济制度及其运行机制都存在着固有的缺陷。为了克服这些缺陷，亦即为了全面实现社会目标，作为宏观调控主体的政府，有必要运用调节手段体系去纠正既定经济运行机制所产生的不利后果，或部分地修正既定的经济运行机制，如市场失灵；而财政补贴就是可以利用的调节手段之一。从这个意义上说，财政补贴有其存在的必然性，是不能也不应被取消的。

②财政补贴的作用。财政补贴的作用主要体现在以下两方面，一是纠正不合理的价格结构，有助于价值规律发挥作用。以粮食价格补贴为例，此类补贴是由提高粮食的收购价格引起的，而提高粮食收购价格，是为了纠正价格中的扭曲因素，逐步消除工农产品剪刀差，使农产品价格比较接近它的价值。就这个意义来说，粮食价格补贴是对粮食生产必要耗费的一种补贴，毫无疑问，它是符合价值规律的。但是，用补贴来改变相对价格结构，只是使价值规律部分地发挥作用。二是纠正市场缺陷，借以实现国家的社会福利目标。价值规律的最重要作用是优化资源配置，但是，如果让它自发地去起作用，就不可避免地会产生周期性的有时是剧烈的波动。当出现经济波动时，政府给某些生产者以价格补贴，如粮食生产过剩时实行保护价格，以维护生产者的利益和积极性；或者对某些超出社会需要的产品给以补贴，暂时维持生产和工人就业，以利资源从容转移。借助于价值规律优化资源配置，主要着眼于效率，它必然将资源导向经济效益高的部门和经济发达地区，同时会引起国民收入分配在不同收入阶层之间发生较大的差异，在这种情况下，适当运用补贴手段，有利于促进落后地区经济发展和调节GDP分配。

财政补贴发挥作用的机理是改变相对价格结构。由于社会经济性质不同，实际存在的作为社会经济运行条件的相对价格结构的状况不同，财政补贴作用的方向是不同的。在计划价格体制下，当相对价格结构扭曲时，价格补贴的基本作用应是纠正价格结构的扭曲，从而弥补计划价格的不足。在自由价格体制下，价格补贴则被用来有目的地改变这种价格结构，克服自由价格的自发性带来的消极作用，以实现自由价格机制所不能实现的社会目标。总之，在运用补贴手段来调节经济运行时，必须与既定的经济制度和经济运行机制相适应。

财政补贴可以通过改变需求结构、改变供给结构、将外部效应内在化和灵活运用财政补贴的限度，能够达到有效地贯彻国家的经济政策，以少量的财政资金带动社会资金，扩充财政资金的经济效应，加大技术改造力度，推动产业升级，消除“挤出效应”以及社会经济稳定的经济效应。（3）财政补贴的主要内容。财政补贴按财政补贴的项目和形式分类，可以分为价格补贴、企业亏损补贴、财政贴息、减免税收等；按财政补贴的环节分类，可以分为生产环节的补贴、流通环节的补贴、分配环节的补贴、消费环节的补贴；按财政补贴的经济性质分类，可以分为生产补贴和生活补贴；按财政补贴的内容分类，可以分为现金补贴和实物补贴。我国在国家预算中，一般是按财政补贴的政策目的进行分类，按照这种分类财政补贴可分为价格补贴、企业亏损补贴、出口补贴、财政贴息、专项补贴、税式支出等。

①价格补贴。它是国家为了稳定市场物价、安定人民生活、发展生产和实现其他政策目标，对某些商品实行购销价格倒挂或持平的价格政策，同时由财政对从事商品生产、供销的企业由此产生的价差损失和亏损给予的补贴。具体包括农副产品价格补贴、农业生产资料价格补贴、日用工业品价格补贴和工矿产品价格补贴，其中农副产品价格补贴是主要的。我国价格补贴在1985年以前冲减财政收入，1986年以后作为支出项目列在财政支出项目中。

②企业亏损补贴。它是指国家在企业发生亏损的时候，为了维持企业生存给予的财政补贴。企业亏损有政策性亏损和经营性亏损之分。前者是指企业因为国家某项经济政策的影响而造成的亏损；后者是由于企业自身经营管理不善所致，这与企业的主观努力程度有关。因此政府只应对政策性亏损进行补贴。在我国将企业亏损补贴作为预算收入退库处理，冲减财政收入。在我国，由于国有企业所占的比重较大，所以企业亏损补贴有一定的特殊性，虽然我国也主要对政策性亏损进行补贴，但实践中因为政策性亏损和经营性亏损难以真正区分，也会出现对部分经营性亏损进行补贴。

③出口补贴。它是指国家财政直接或间接给予出口商品生产者或出口商补贴，从而降低出口价格，增强出口产品的竞争力。其主要形式有直接的现金补贴、出口退税、减免出口关税和出口信贷等。由于WTO反对政府对外贸出口给予直接的财政补贴（主要是对外贸单位的直接现金补贴），我国在外贸制度改革过程中，逐渐地取消了对出口的直接财政补贴。但WTO不反对对出口给予一定的间接支持，所以对外贸出口的补贴主要是间接财政补贴。

④财政贴息。它是指国家对使用某些规定用途的银行贷款的企业，就其支付的贷款利息提供的补贴。其实质等于财政代替企业向银行支付利息。财政贴息是国家财政支持有关企业或项目发展的一种方式。在我国，财政贴息用于以下用途的贷款，第一，促进企业联合，发展优质名牌产品；第二，支持沿海城市和重点城市引进先进技术和设备；第三，发展节能机电产品等。财政贴息在我国预算账务中直接列为财政支出。

⑤专项补贴。包括生态效益补助，教育补贴，重要产业支持补贴，房租补贴等。

⑥税式支出。税式支出是指国家财政对于某些纳税人或课税对象给予的减免税。税式支出只减少财政收入，并不列为支出，是一种隐蔽的财政补贴支出。之所以把税式支出也看作财政补贴的一种，是因为一方面对国家来说，税式支出会使国家所掌握的财力减少，这与一般的财政补贴一样；另一方面受益者因减免税使得实际的收入增加，这也与一般财政补贴一致。所以，税式支出是财政补贴的一种，是政府将纳税人的一部分收入无偿转移给补贴受领者。它与其他财政补贴不同，一般财政补贴下纳税人与补贴领受者不一定一致，而税式支出下，补贴受领者就是纳税人。

我国统计的财政补贴主要包括价格补贴、企业亏损补贴和财政贴息，原来企业亏损补贴中还包括对外贸企业出口补贴，现在这一块已基本取消。税式支出和间接出口补贴由于比较隐蔽，没有统计在内。同时在预算账务处理中价格补贴和财政贴息列为预算支出，而大部分企业亏损补贴红字冲减预算收入。

3.税式支出（1）税式支出性质。税式支出是国家为了引导、扶持某些经济活动，刺激投资、消费或者补助某些特殊困难而制定的各种税收优惠措施。其实质是政府以特殊的法律条款规定的、给予特定类型的活动或纳税人以各种税收优惠而形成的收入损失或放弃的收入。税式支出是政府的一种间接性支出，属于财政补贴性支出。

从其发挥的作用看，税式支出分为照顾性税式支出和刺激性税式支出。①照顾性税式支出，主要是针对纳税人由于客观原因在生产经营上发生临时困难而无力纳税所采取的照顾性措施，其目的在于扶持国家希望发展的亏损或微利企业以及外贸企业，以保持国民经济各部门发展的基本平衡。②刺激性税式支出，主要是指用来改善资源配置、提高经济效率的特殊减免规定，其目的是为了正确引导产业结构、产品结构、进出口结构以及市场供求，促进纳税人开发新产品、新技术以及安排劳动就业等等。刺激性税式支出，既可以针对特定的纳税人，不论其经营业务的性质如何，都可以依法得到优惠照顾；又可以针对特定的征税对象，从行业产品的性质考虑，不论经营者是什么性质的纳税人，都可以享受优惠待遇。（2）税式支出的形式

①税收豁免，是指在一定时期内，通过对纳税人的某些所得项目或所得来源不予征税，或对某些活动不列入征税范围等，以豁免其税收负担。至于豁免期和豁免税收项目，应视当时的经济环境和政策而定。最常见的税收豁免包括免除关税与货物税和免除所得税。免除关税与货物税，可以使企业降低成本、增强市场竞争能力。免除所得税，一方面可以增加新投资的利润，使企业更快地收回所投资本，减少投资风险，以刺激投资；另一方面可以促进社会政策的顺利实施，以稳定社会正常生活秩序。

②纳税扣除，是指准许企业把一些合乎规定的特殊支出，以一定的比率或全部从应税所得中扣除，以减轻其税收负担。在累进税制下，纳税人的所得越高，这种扣除的实际价值就越大。这是因为，在比率扣除条件下，纳税人的所得额越大，其扣除额就越多；就某些纳税人来说，由于在其所得中扣除了一部分数额，使得实际使用税率降低，从而降低了其征税税率。

③税收抵免，是指允许纳税人从其某种合乎奖励规定的支出中，以一定比率从其应纳税额中扣除，以减轻其税收负担。税收抵免可以分为限额抵免和全额抵免，限额抵免是指税务机关不允许其抵免额超过其应纳税额；全额抵免是指税务机关允许其抵免额超过应纳税额。在西方国家，税收抵免的形式多种多样，其中最主要的两种形式是投资抵免和国外税收抵免。投资抵免是指政府对符合规定的新增固定资产投资，可以从其当年应纳所得税额中，扣除相当于新增投资设备某一比率的税额，以减轻其税负，促进资本形成并增强经济增长的潜力。国外税收抵免常见于国际税收业务中，即纳税人在居住国汇总计算国外的收入所得税时，准予扣除其在国外已纳税款。

④优惠税率，是对符合国家规定的企业或征税对象适用较低的税率。其适用的范围可根据实际需要而予以调整。优惠税率，可以是有期限的优惠，也可以是长期优惠。一般说来，长期优惠税率的鼓励程度大于有期限的优惠税率，尤其是那些需要巨额投资且获利较迟的企业，常常可以从长期优惠税率中得到较大的利益。在实践中，优惠税率的表现形式很多，如规定较一般税率为低的税率政策或实行纳税限额政策等。

⑤盈亏相抵，是指允许企业以某一年度的亏损，抵消以后年度的盈余，以减少其以后年度的已纳税款；或者冲抵以前年度的盈余，申请退还以前年度已纳的部分税款。一般而言，抵消或冲抵前后年度的盈余，都有一定的时间限制。由于盈亏相抵方式可以使亏损企业按照规定从以前或以后年度的盈余中得到补偿，所以对具有高度冒险性的投资有相当大的刺激效果。当然，盈亏相抵是以企业发生亏损为前提的，并且就其应用范围来说，盈亏相抵通常只能适用于所得税方面。

⑥退税，是指国家按规定对纳税人已纳税款的退还，包括多征误征的税款、按规定提取的地方附加及代征手续费等方面的退税。但作为税式支出形式的退税是指优惠退税，是国家鼓励纳税人从事或扩大某种经济活动而给予的税款退还，包括出口退税和再投资退税。出口退税是国家为了鼓励出口而给予的税款退还。再投资退税是为了鼓励投资者将分得的利润进行再投资，而退还纳税人再投资部分已纳的部分或全部税款。

⑦延期纳税，又称“税负延迟缴纳”，是指允许纳税人对那些符合规定的税收，延迟缴纳或分期缴纳应负担的税额。延期纳税可适用于各种税的缴纳，其通常应用于税额较大的税收上。延期纳税等于纳税人得到了一笔金额相当于已纳税款的无息贷款，可以在一定程度上帮助纳税人解除财务上的暂时困难。同时，延期纳税对政府来说，负担也比较轻微，只是损失了已纳税款的利息而已。

⑧加速折旧，是指在固定资产使用年限的初期多提折旧，后期少提折旧。加速折旧可以在固定资产的使用年限内提前得到补偿。加速折旧是一种特殊的税式支出形式，虽然它可以在固定资产使用年限的初期多提折旧，但折旧累计总额不可能超过资产的可折旧成本，所以，其总折旧额并不会比一般折旧高。由于折旧是一项费用，折旧额越大，企业的应纳税所得越小，税负越轻。所以，对于企业而言，虽然总税负不变，但税负前轻后重也相当于企业得到了一笔无息贷款；对政府而言，也损失了一部分收入的“时间价值”。因此，加速折旧同延期纳税一样，都是税式支出的特殊形式。专题3补贴与反补贴2006年10月31日，来自俄亥俄州的新页公司向美国商务部提出诉状，指责中国政府向多家铜版纸生产公司提供包括税惠、债务豁免、低息贷款等在内的补贴手段，要求对这些公司征收反补贴税。2007年3月30日美国商务部长宣布，将改变维持23年之久的贸易政策，对一直被美国认定为“非市场经济”的中国使用反补贴税贸易惩罚手段。由此开启了美国征收反补贴税第一例。新页公司2006年曾经派了一个调查小组到中国进行调查和分析，他们的调查主要是收集一些诸如水、电价格之类的基本数据，造纸业的其他方面都大体相似，这些基本数据得出结论是中国同业得到补贴，并且在进行倾销。国际贸易中，出口商品在生产、运输、买卖的过程中接受的来自政府或同业协会的直接或间接的补助、奖金称之为补贴。其中，向国内出口商提供的以支持其扩大出口的补贴称为出口补贴，向国内出口商品生产者提供的以提高其增值性产品的生产和出口能力的补贴，称为国内补贴或生产补贴。出口补贴和生产补贴可能使得到财政补贴的产品在国际市场上享有不公平的竞争优势。WTO《补贴与反补贴措施协议》规定，一成员的相关产业只有在确实因另一成员的补贴措施而受到损害的情况下，才可以启用反补贴程序。在其他情况下，惟一的补救方式是通过争端解决程序。反补贴程序一般由国内产业申请后启动。在特殊情况下，若有关补贴、损害及其因果联系的证据很充分，则该政府的有关部门也可能在没有此类申请时启动反补贴程序。在有关补贴、损害及因果联系的证据通过调查最终得到确认后，便可对来自一成员得到补贴的进口商品开征反补贴税。WTO也并非一概禁止其成员对本国产业实施补贴。资助由企业直接进行或通过高等教育或研究机构签订合同而进行的研究活动；根据地区发展的整体规划要求资助国内落后地区；对企业根据法律要求对现有设施进行调整，以适应新的环境要求而产生的财政负担等给予资助。这三个方面补贴是允许的。还有当补贴一般适用于所有产业，而不局限于某一特定产业的、对企业或企业和产业集团的普遍性补贴，如对小型产业的普遍性补贴一般是不可诉的。练习题

一、名词解释

财政支出　购买性支出　转移性支出　财政补贴　税式支出　财政乘数

二、不定项选择题

1.下列指标中，（）指标最能切近实际地反映财政活动规模。

A.财政收入占GDP比重

B.财政支出占GDP比重

C.中央收入占GDP比重

D.地方收入占GDP比重

E.财政支出占财政收入的比重

2.财政职能的体现都是更直接地通过（）执行的。

A.财政支出

B.财政收入

C.财政分配

D.国家补偿

E.财政补贴

3.使用行政管理支出的机构都是（）。

A.物质生产部门

B.企业

C.非物质生产部门

D.工业人民政府

4.（）是政府的一种无偿性支出，是财政支出的一种特殊形式。

A.财政补贴

B.社会保障

C.投资性支出

D.财政平衡

E.消耗性支出

5.某产业部门或企业用贷款建设某一项目，自己不付利息，由财政代付全部或部分利息，我们称之为（）。

A.财政补贴

B.财政贴息

C.现金补贴

D.价格补贴

E.税式支出

6.（）是指政府参与生产和投资活动的支出，如基础设施建设的投资、扶持基础产业发展等。

A.维持性支出

B.经济性支出

C.社会性支出

D.累积性支出

E.其他支出

7.财政补贴在财政支出中是（）的组成部分。

A.购买性支出

B.补偿性支出

C.消费性支出

D.转移性支出

E.税式支出

8.（）决定财政支出的目的、用途、规模和结构。

A.国家性质

B.国家政权

C.国家职能

D.国际制度

E.国家体制

9.有偿性财政支出形式产生的最直接原因是（）。

A.政府干预经济需要

B.政府公共支出压力增长

C.经济发展水平低下

D.经济发展的需要

E.选票的需要

10.（）认为，一旦经济达到成熟的阶段，公共支出将从基础设施支出转向不断增加的对教育福利服务的支出，且这方面支出增长将大大超过其他方面支出增长，也快于GDP上升速率。

A.罗斯托

B.瓦格纳

C.马斯格雷夫

D.皮科克

E.斯密

11.影响财政支出增长的主要因素有（）。

A.财政收入的增长

B.国家干预经济需要

C.经济发展需要

D.社会福利改善

E.物价影响

12.财政的转移支出通常不包括政府的（）。

A.国防行政支出

B.科学教育支出

C.财政补贴支出

D.债务利息支出

E.社会保障支出

13.影响财政支出结构的主要因素有（）。

A.财政收入总量

B.国家社会的基本需要支出和发展性支出

C.国民生产总值

D.经济发展规律

E.社会经济制度

14.行政管理支出不包括（）履行职能所需的经费。

A.政府各级权力机关

B.行政管理机关

C.司法检察机关

D.企业的人力资源部

15.影响行政管理支出的变动因素有（）。

A.政府承担的公共事务

B.政府机关规模、行政人员数量

C.物价变动幅度的影响

D.内部的激励约束机制和外部监督因素

E.行政效率

16.政府财政资金支出后不能得到直接的补偿，它体现了政府的非市场性分配活动。这种支出是（）。

A.购买性支出

B.转移性支出

C.经济建设支出

D.有偿支出

17.深圳市政府为公交车新票价制度每年投入5亿至10亿元的财政补贴。这种财政支出属于（）。

A.经济建设支出

B.社会保障支出

C.行政管理支出

D.债务支出

18.政府的转移性支出主要包括（）。

A.补贴

B.债务利息

C.失业救济金

D.政府投资

E.养老金

19.在对那些只有社会效益且其产品不能进入市场的支出项目进行财政支出效益分析时，应采用的方法是（）。

A.成本—效益分析法

B.最低费用选择法

C.公共劳务收费法

D.投入产出分析法

20.财政支出必须讲求效益，根本原因是（）。

A.具有资源配置职能

B.具有经济稳定职能

C.具有收入分配职能

D.社会经济资源的有限性

21.关于购买性支出与转移性支出的经济影响的说法，正确的有（）。

A.购买性支出对企业预算约束较强

B.购买性支出对政府的效益约束较弱

C.转移性支出直接影响社会生产

D.转移性支出对政府的效益约束较强

E.转移性支出执行收入分配的职能较强

22.下列支出中，属于投资性支出的是（）。

A.基本建设支出

B.挖潜改造资金支出

C.增拨流动资金

D.国家储备

E.支付债券利息

23.积累性支出包括（）。

A.基本建设支出

B.企业挖潜改造支出

C.国家物资储备支出

D.生产性支农支出

E.流动资金支出

24.政府财政投资的主要投资方向是（）。

A.效益好的企业

B.公有制企业

C.社会基础设施

D.需要扶植的民营企业

25.具有财政补贴性质的退税形式有（）。

A.多征退税

B.再投资退税

C.误征退税

D.提取代征手续费退税

E.出口退税

三、简答题

1.财政支出规模。

2.财政支出结构。

3.投资与经济增长的关系。

4.影响财政支出的因素。

5.影响财政支出不断增长的因素。

6.控制过度财政支出的必要性。

7.按经济性质分类财政支出的意义。

8.财政补贴的作用。

9.我国社会保障体系。

10.税式支出种类和作用。

四、论述题

1.财政支出的分类。

2.财政支出的原则与作用。

五、思考题

我国财政支出结构优化的构想。第三章　财政收入

学习目的：通过本章学习，进一步理解财政及其各种财政活动，掌握财政收入的分类及其内容以及财政收入的原则、规模，理解政府收费和国有资产收入，了解财政收入质量。3.1　财政收入的分类

财政收入是指一国政府为满足其财政支出的需要而参加社会产品分配所取得的收入。它有两层含义，一是指财政活动的过程，即政府取得财政收入的活动，以及借助于这一活动介入国民收入分配的过程；二是指财政活动的结果，即政府为履行职能需要而筹集的一切货币资金总和，财政收入是财政支出的前提。广义的财政收入包括政府的一切进款或收入，狭义的财政收入仅指政府每年“定期”的“预算收入”。

财政分配是收入与支出的统一过程，财政支出是财政收入的目的，财政收入则是财政支出的前提和保证。在一般情况下，收入的数量决定着财政支出的规模，只有收入多，才能支出多。作为财政分配的一个方面，它是国家通过一定的形式和渠道集中起来的货币资金，是实现国家职能的财力保证。财政收入也是正确处理物质利益各方面关系的重要方式。财政收入的取得不仅仅是筹集资金的问题，在具体操作过程中，取得多少、采取何种方式，关系到政府各项政策的贯彻落实，涉及各方面的物质利益关系的处理。只有在组织财政收入的过程中正确处理各种物质利益关系，才能达到充分调动各方面的积极性，达到优化资源配置，协调分配关系的目的。

一、按取得收入的形式分类

在我国，按财政收入形式将财政收入分为税收、国有资产收益、国债、其他收入（包括各种收费），在西方财政收入分类中还增加货币政策性收入，包括铸币收入和通货膨胀收入。此分类主要可用于分析财政收入规模的增长变化以及增长变化的趋势。

1.税收

税收是国家凭借政治权力取得的财政收入，由于应用范围广和其无偿性，决定税收天然地成为财政收入的基本形式。我国税收收入主要指目前正在征收的增值税、营业税、消费税、土地增值税、城市维护建设税、资源税、城市土地使用税、印花税、个人所得税、企业所得税、关税、耕地占用税等税种获得的财政收入。2009年全国财政收入统计数为68 477亿元。其中，中央本级收入35 896亿元，地方本级收入32 581亿元，从中央预算稳定调节基金调入505亿元，财政收入中的税收收入59 515亿元，非税收入8 962亿元，这里的财政总收入和非税收入都不包括债务收入。表3-1　2008年中央和地方财政主要收入项目

2.债务收入

债务收入是指中央政府以国家信用的方式取得的一种收入，国债是政府财政活动的重要内容。国债具有有偿性、自愿性、灵活性和广泛性等特点，在弥补财政赤字、调节经济运行等方面发挥着十分重要的作用。国内债务收入通常被中央政府或地方政府用来弥补财政赤字，也有的用于投资等其他目的。国外债务收入除了解决本国建设资金不足之外，另一个重要作用是用于平衡一国的国际收支。

3.国有资产收益

国有资产收益是指政府凭借国有资产的财产所有权取得的利润、租金、股息（红利）和资产占用费等的财政收入（第五节叙述）。

4.收费

收费是指按照行政或法律规定收取的各种费用，即规费收入，具体是指政府为居民和单位提供某些特殊服务时所收取的手续费和工本费的收入，如执照费、各种证书费、契约费、管理费、经办手续费等。而有时收费被称为使用费，是指部分民众为交换公共部门所提供特殊商品和服务而进行的支付，是政府对特定服务或特许权收取的价格，用于支付提供该服务的全部或部分成本。我国收费分为规费、使用费和其他收入。

5.通货膨胀税收入

在经济出现通货膨胀时，由于受通货膨胀的影响，人们的名义货币收入增加，导致纳税人应纳税所得自动地划入较高的所得级距，形成档次爬升，从而按较高适用税率纳税，这种由通货膨胀引起的隐蔽性征税，被称之为“通货膨胀税”。政府因向银行透支、增发纸币来弥补财政赤字，降低人民手中货币的购买力，它实际上也是政府以通货膨胀方式向人民征收的一种隐蔽性税收。

我国财政统计采取按财政收入形式分类，名称为“国家财政分项目收入”，1996年以前设立税收、企业收入、企业与亏损补贴（抵减收入）、能源交通重点建设基金收入、预算调节基金收入、教育附加费收入和其他收入等项目。1997年以后则只设立税收、企业亏损补贴、教育附加费收入和其他收入等项目。

二、按财政收入的有无连续性分类

经常性收入是国家在其连续的、经常性的业务活动中，因生产或交付了商品，或提供了劳务或其他活动，而获得的收入或清偿的债务，主要包括税收收入、行政收入、国有财产收入和国有企业收入等，即税收和各项收费。我国财预〔2004〕20号文件“财政部关于统一界定地方财政经常性收入口径的意见”关于财政经常性收入指出其原则上包括以下三个方面：一是地方一般预算收入（剔除城市维护建设税、罚没收入、专项收入及国有资产经营收益等一次性收入）；二是中央核定的增值税及消费税税收返还、所得税基数返还及出口退税基数返还；三是中央通过所得税分享改革增加的一般性转移支付收入。

非经常（临时）性收入是一种不规则、不经常的财政收入，主要包括国债收入以及铸币收入和通货膨胀收入等。

三、按财政资金的管理方式分类

按财政资金的管理方式分类，政府收入分预算内收入和预算外收入。预算内收入指通常意义的财政收入，预算外收入通常是指中央政府性基金收入、预算外资金收入、制度外收入。

财政收入按资金管理方式分类示意见图3-1：图3-1　财政收入按资金管理方式分类示意图

我国各级政府的财政预算内收入由税收、税收附加、基金、专项收入、规费等组成，其中税收是最主要部分，目前占整体财政预算内收入的比重在90%以上。中央政府的财政收入还包含债务收入，该项收入的规模80年代后渐次增加，1993年为739亿元，1997年近2 500亿元，2009年共发行国债16 280.66亿元。

相比其他收入形式，财政预算内收入具有较高的法制化、规范化程度以及可预见性。

第一，作为财政预算内收入主体的税收的出台和征管，具有明确的法律或行政条例依据。这些法律和行政条例大都出自中央，并带有全国范围的统一性和规范性，所包括的政策调整权限也是对各省透明和大体均等的。

第二，财政预算内的非税收入的形成和征收也有明确的法规依据，政府调整权限也具有各省均等性。这样，财政预算内收入的增长具有相对确切的制度边界，任何机构和个人在发挥主观能动性去扩展或压缩财政预算内收入时都会遇到较大的制度障碍，要花费很大的“违规成本”。所以，财政预算内收入计划往往具有相当高的可实现性。

预算外资金收入（第五章将详细叙述）来源于收费，是国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金。

预算外收入主要用于基本建设支出、城市维护费支出、行政事业费支出、专项支出、乡镇自筹统筹支出（随着农村税费改革已不存在）、其他支出。

四、按取得收入的规范性分类

按收入的规范性分为税收收入和非税收入。

1.非税收入的含义

广义上讲，非税收入是指政府通过合法程序获得的除税收以外的一切收入。国际上（包括世界银行和国际货币基金组织）通常将政府财政收入分为经常性收入、资本性收入和赠予收入三大类，其中，经常性收入又分为税收收入和政府非税收入。经常性非税收入是政府为公共目的而取得的无需偿还的收入，如罚款、管理费、政府财产经营收入等，以及政府以外的单位自愿和无偿地向政府支付的款项等。经常性政府非税收入不包括政府间拨款、借款、前期贷款收回以及固定资产、股票、土地、无形资产的售卖变现收入，也不包括来自非政府部门的以资本形成为目的的赠予收入。

2004年7月财政部下发了《关于加强政府非税收入管理的通知》（财综[2004]53号），对我国政府非税收入的概念与内涵进行了界定，文中指出：“政府非税收入是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金，是政府财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式”。该文件还清晰界定了政府非税收入的管理范围，包括行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等。社会保障基金、住房公积金不纳入我国政府非税收入的管理范围。

2.强化政府非税收入预算管理（1）政府非税收入分步纳入财政预算，实行“收支两条线”管理。各级财政部门要继续深化“收支两条线”管理改革，将政府非税收入分步纳入预算管理。一是各级财政部门要严格按照《财政部、中国人民银行关于将部分行政事业性收费纳入预算管理的通知》（财预[2003]470号）的规定，认真落实行政事业性收费纳入财政预算管理工作。二是各级财政部门要将尚未纳入预算管理的其他政府非税收入分期分批纳入财政预算管理。各省、自治区、直辖市财政部门要制定本地区政府非税收入纳入财政预算管理的具体实施步骤，确保这项工作扎实稳妥进行。三是按照国家规定审批权限新设立的行政事业性收费、政府性基金以及按照本通知规定新取得的其他政府非税收入一律上缴国库，纳入财政预算，不得作为预算外资金管理。四是要推进政府收支分类改革，为非税收入纳入预算实行分类管理提供制度保证。（2）编制综合财政预算，统筹安排政府税收和非税收入。各级财政部门要通过编制综合财政预算，实现政府税收与非税收入的统筹安排，要合理核定预算支出标准，进一步明确预算支出范围和细化预算支出项目。要继续扩大实行收支脱钩管理的范围，实行收支脱钩的部门和单位，其执收的政府非税收入必须全部缴入国库或财政专户，支出与其执收的政府非税收入不再挂钩，统一由同级财政部门按照部门和单位履行职能需要核定的预算予以拨付。各级财政部门要强化服务意识，按照预算及时核拨部门和单位的正常经费，确保部门和单位工作正常开展。要尽快研究制定政府非税收入成本性支出管理办法，确保“收支两条线”改革工作的稳步进行。要建立非税收入的财政预算资金绩效评价制度，加强对非税收入的财政预算资金使用情况的监督，切实提高资金使用效益。

五、西方学者对财政收入的分类

1.亚当·斯密对财政收入的分类

英国经济学家斯密（Adam Smith）在其名著《国民财富的性质和原因的研究》一书中把财政收入分为国家资源收入和税收收入两类。

2.亚当士的分类

美国经济学家亚当士（H.Adams）把财政收入分为三类：直接的收入（如国家资源收入），派生收入（如税收、罚款等），预期的收入（如公债等）。

3.道尔顿的分类

英国经济学家道尔顿（H.Dalton）把财政收入分为三类十二目：一是强制收入类，包括税收收入目、战争赔偿收入目、强迫公债收入目和罚金收入目；二是代价收入类，包括国有财产收入目、国有企业收入目和筹募公债收入目；三是其他收入类，包括专卖收入目、特许权使用费收入目、发行钞票收入目和捐献收入目。财政收入实践1全国2010年财政收入主要项目情况如下：1.国内增值税21 092亿元，比上年增加2 611亿元，增长14.1%。主要是受工业生产增长较快和工业品出厂价格上涨等因素的带动。2.国内消费税6 072亿元，比上年增加1 310亿元，增长27.5%。增长较快，主要是2009年成品油税费改革和提高烟产品消费税税率，2010年前几个月有翘尾增收因素，以及汽车销量大幅增长带动消费税增加。3.营业税11 158亿元，比上年增加2 144亿元，增长23.8%。主要是固定资产投资平稳较快增长等因素带动相关行业营业税增长。4.企业所得税12 843亿元，比上年增加1 306亿元，增长11.3%。主要是受企业利润恢复性增长等因素的影响。5.个人所得税4 837亿元，比上年增加888亿元，增长22.5%。主要是受居民收入增加以及加强征管等因素的影响。6.进口货物增值税、消费税10 487亿元，比上年增加2 758亿元，增长35.7%；关税2 027亿元，比上年增加544亿元，增长36.6%。增幅高，主要受2009年一般贸易进口基数较低（下降6.7%），2010年一般贸易进口快速恢复（增长43.7%）的影响。7.出口退税7 327亿元，比上年多退841亿元，增长13%，账务上相应冲减财政收入。8.车辆购置税1 792亿元，比上年增加628亿元，增长54%。增幅高，主要是受全年汽车销量大幅增长32.4%，以及对1.6升及以下小排量乘用车由减按5%调至减按7.5%征收车辆购置税的影响。9.非税收入9 878亿元，比上年增加881亿元，增长9.8%。主要是按有关规定，将部分原实行预算外专户管理的行政事业性收费纳入预算管理。——摘自财政部国库司2011统计数据3.2　财政收入结构与规模

一、财政收入结构

财政收入结构是指国家财政收入来源的多种构成、比例及其相互关系。它反映通过国家预算集中财政资金的不同来源、规模和所采取的不同形式，以及各类财政收入占财政总收入的比重和增加财政收入的途径。将财政收入作为整体结构来分析，目的在于从整体上把握各种财政收入来源之间的有机联系，使它们保持恰当的比例关系；便于能够有效加强财政收入的宏观调节，实现利益的兼顾分配；推进财政收入结构优化，以提高财政收入结构的整体功能。

国民经济结构和社会经济结构的合理化，决定着财政收入结构的合理化，而财政收入结构是否比例关系合理、利益关系协调也制约着国民经济总量和结构的平衡，影响各方面积极性的调动和分配关系的调节。图3-2　2009年我国中央财政收入结构——摘自我国2010年财政预算报告

中国的财政收入结构大体可按项目结构、所有制结构、部门结构和地区结构几个方面加以考察。

财政收入的项目结构是指国家财政收入由不同的征集方式形成的结构，主要由各项税收、企业收入（企业上交利润）、债务收入（内债和外债收入）、征集能源交通重点建设基金、国家预算调节基金收入等组成。财政收入的所有制结构是指按照财政收入来源的经济类型划分的结构。财政收入的部门结构是指由工业、农业、商业、交通运输业、建筑业等部门提供的财政收入形成的收入结构。

二、财政收入规模

财政收入规模是一定时期内（通常为一年）财政收入来源的总量，反映着国家对社会产品集中的程度和政府活动的范围。一般可以从绝对量和相对量两个方面来衡量，即财政收入规模的衡量指标有总数指标和相对数指标。总数指标就是指财政收入的总额，主要包括中央和地方财政总收入、中央本级财政收入和地方本级财政收入、中央对地方的税收返还收入、地方上解中央收入、税收收入等。财政收入的绝对量指标系列，具体反映了财政收入的数量、构成、形式和来源。而相对数指标是指财政收入衡量国民经济指标如国民生产总值（GDP）的比值，反映政府对一定时期内新创造的社会经济总量的集中程度。从财政收入的衡量指标，可以看出财政收入规模的合理界限。财政收入增长的最高限不能超过国民收入的增长量，财政收入数量的最低限不能低于上一年份财政收入水平。

1.影响财政收入规模的因素

谋求财政收入的增长，通常是一国政府财政活动的重要目标之一，尤其是在公共需求范围日益扩大的现代社会，保证财政收入增长更为各国政府所重视。但财政收入能有多大规模，能以何种速度增长，不是或不完全是以政府的意愿为转移的，它受各种经济和社会因素的制约和影响。（1）经济因素。一国的经济发展水平主要表现在人均占有GDP（国内生产总值）上，它表明一国生产技术水平的高低和经济实力的强弱，反映一国社会产品丰裕程度及其经济效益的高低，对财政收入规模形成基础性制约，是形成财政收入的物质基础。一般来说，随着经济发展水平的不断提高，国民收入不断增长，该国的财政收入规模也会不断扩大。财政收入占国民生产总值的比重是一个逐步提高的过程，经济结构状况、经济体制和经济效益影响经济增长和财政收入，影响财政收入占GDP的比重水平。从横向比较看，经济发展水平较高的发达国家财政收入水平一般高于经济发展水平较低的发展中国家。根据一些研究成果显示，低收入国家的财政集中率平均为21%，下中等收入国家平均为25.7%，中等收入国家为28.2%，高收入国家平均为39.5%。（2）技术因素。技术进步的提高对推动经济发展起着关键的作用，生产技术水平是内含于经济发展水平之中的。技术进步往往以生产速度加快、生产质量提高为结果，技术进步速度越快，社会产品和国民收入的增长也越快，财政收入的增长就有了充分的财源；技术进步必然带来物耗比例降低、经济效益提高，剩余产品所占比例扩大。由于财政收入主要来自剩余产品价值，所以技术进步对财政收入规模的影响更为明显和直接。（3）分配政策和分配制度。我国坚持以按劳分配为主，多种分配形式并存，效率优先、兼顾公平，保护合法收入，取缔非法收入，调节过高收入的收入分配政策。

财政收入主要来自国民收入中的剩余产品价值（M）中的一部分，此外还有个人收入（V）中的一小部分。V部分是保证劳动者个人消费的需要，并随着社会的发展而应逐年增大，因而要逐年设定一个V的最低限度。当年V的最低限度就是当年M的最高限度。因此，财政分配政策决定M占国民收入的比重。另一方面，M中的一部分必须留给企业，作为企业扩大再生产的必备资金，因而要在M中设定一个企业维持再生产的必备资金。因此，财政分配政策决定企业留利的大小，决定财政可以集中M的程度。

国民收入分配政策决定剩余价值占整个社会产品价值的比例，进而决定财政分配对象的大小。财政分配政策决定财政集中资金的比例，从而决定财政收入规模的大小。而分配制度影响到国家与企业、中央与地方之间的利益分配。

一般说来，实行计划经济体制的国家，政府在资源配置和收入分配上起主导作用，并会采取相应的收入分配政策，使政府在一定的国民收入中掌握和支配较大的份额，从而有较大的财政收入规模。例如前苏联、东欧国家以及改革开放前的中国。而实行市场经济体制的国家，政府活动定位于满足公共需要，市场机制在资源配置及收入决定中发挥基础性作用，收入分配政策的选择和实施以弥补市场缺陷为主，财政收入规模就相对较小。

即使在经济发展水平相当的国家，由于政治、社会、经济制度等方面的差别，也会造成财政收入规模的差异。因为不同的制度对政府职能和作用的要求不同，必然影响财政在整个国民收入分配中的份额。

在国家基本制度制约下的产权制度、企业制度以及劳动工资制度等都会对财政分配政策和收入制度产生影响，从而引起财政收入绝对规模和相对规模的变动。（4）价格因素。由于财政收入是一定量的货币收入是在一定的价格体系下形成的，又是按一定时点的现价计算的，价格会影响到价值的实现，从而对财政收入产生影响。在经济发展水平、财政分配制度以及其他因素保持不变的条件下，价格水平的上涨会使以货币形式表现的财政收入增加，价格下降则使财政收入减少，这实际上是由价格水平的上涨或下跌引起的财政收入虚增或虚减。此外，当商品的比价关系向有利于高税商品变动时，财政收入会有更快的增长，反之，则会降低财政收入的份额。（5）其他因素——社会政治环境因素。特定时期的社会政治状况也会引起财政收入规模的变化。如在发生内外战争时，国家必须动员各种财力以稳固政权或维护国家利益，因而财政收入规模会急剧扩大。

再如税收制度的设计和税收的征管水平也会对财政收入规模产生较大影响。如果税收制度不合理、征收水平低，就会对税源造成一定的破坏，形成税收流失。反之，就会保护、培植税源，最大限度地减少税收的流失。

三、我国财政收入的变化趋势表3-2　我国国家财政收支总额及增长速度

摘自《中国统计年鉴（2009）》电子版

1.财政收入总额绝对数逐年增长

我国政府性资金收入规模不断扩张，总的来看，预算内外资金合并计算的增长速度相当快，而且呈现出一定的稳定性，特别是在经济低潮期（如1989—1991年），政府收入增长依然强劲。

2.财政收入占国民生产总值（GDP）的比重的变化趋势

80年代以前，我国预算内的财政收入占GDP的比重都在30%以上，最高年份曾占到41%。改革开放的初期即1979年这一比例还高达28.4%；1997年之后逐年下降，最低是1996年，下降至10.6%；1997年之后开始回升，2000年达到14.6%。

世界上三种财政类型，其财政收入占国民生产总值（GDP）的比重的规律，一是不管调控经济也不管社会福利的廉价政府型财政，其财力规模一般占GDP的10%左右；二是承担调控经济任务的财政，其财力一般需占GDP的35%左右；三是福利国家的财政，其财力需占GDP的45%～75%。我国财政财力规模只占GDP的11%左右，是廉价政府财政，无力调控经济。1990年美国的这一比例为34%，法国为46.3%，英国为41.4%

从我国国情看，由于财政体制存在问题，的确在很多方面可以观察到政府财政收入的不足和公共物品供需之间的较大缺口。公共物品供需矛盾的存在，与其说是反映了财政收入规模偏小，不如说是反映了与特定经济发展阶段相关的体制变革冲突和利益分配冲突，但国家财政对改革开放经济的持续高速发展起到了无可置疑的推动作用。

四、财政收入质量

财政收入的质量是指财政收入的真实性和有效性。财政收入直观地表现为一定数量货币收入的数据信息，而这种数据信息是政府和社会公众进行经济决策的重要工具。所以，为确保政府和社会公众的利益，必须保证财政收入数据信息的真实性，这也是保证财政收入质量的要求。

然而物质产品与货币资金相互分离矛盾的存在，使得可能作为物质财富的实物形态已经消失，而作为价值形态的财政收入还在运行，这样这部分财政收入是虚假的收入，是无效的收入。同时，足额、真实的财政收入未必能够反应经济效率，未必能够反应财政的职能，这就是财政收入的有效性。

影响财政收入质量的因素：（1）税收计划因素。税收中制定的完成指标容易造成负面影响，诸如违法征税、虚假收入等，增加财政收入的虚假成分。（2）经济统计因素。统计口径不一致，以及由于政绩与GDP相联系，容易增大GDP的水分。（3）经济体制与经济运行中的因素。由于市场的盲目性，使得一部分产品在生产领域积压，有的是积压在流通领域，增加国家财政收入的无效成分。3.3　财政收入原则

财政收入原则的核心是保证财政收入，所以可以将其划分为财政的足额稳定和适度合理两部分。由于各国对财政收入的贡献主要是税收，所以财政收入原则主要指税收财政原则。

税收财政原则就是指税收活动在保障组织财政收入过程应当遵循的基本准则。它是制定税收政策、法律和措施，设计税制、规范税收活动的基本出发点，筹集财政收入要求根据国家财政的需要和实际提供的可能，立足于国家财政资金的积累和运用财政收入的变化，以平衡利益关系和宏观经济目标。

我国财政收入原则如下：

1.发展经济，广开财源

生产决定分配，分配决定财政。通过深化改革、优化资源配置、加强企业经营管理、加强经济核算、提高经济效益，才能发展经济。经济决定财政，在组织财政收入过程中，必须先发展经济，才能广开财源，增加财政收入。

2.确定财政收入数量的合理界限

确定合理的数量界限，既要做到“民不加赋，而国用足”，促进经济发展和人民生活水平提高，又要做到“取之有度，而不伤民”。所以，要确定财政收入数量的合理界限。一般情况下，财政收入增长的最高限不能超过国民收入的增长量，财政收入数量的最低限不能低于上一年份财政收入水平。

3.兼顾国家、集体、个人的利益

我国建立社会主义市场经济，在社会主义公有制下构建我国公共财政，在组织财政收入过程中，如何让兼顾国家、集体和个人的利益，对于保证财政收入，调动广大劳动者的社会主义积极性，促进社会主义经济持续稳定发展，有重要意义。国家利益是社会产品或国民收入分配中劳动者的为社会劳动部分的体现，用于国家政权和社会主义经济建设，代表广大劳动者利益，也是集体利益和个人利益的根本保证，所以，首先保证国家利益。其次兼顾集体利益，我国改革开放后，国民经济中集体经济和私有经济成分逐渐增加，集体利益是劳动者的局部利益，为了促进集体经济发展和社会各项事业的发展，在保证国家全局利益的前提下，尽可能兼顾到集体利益。再次兼顾个人利益，为了更好地调动广大劳动者的社会主义积极性，需要兼顾劳动者个人利益，不断地提高个人的物质文化生活水平。

另外，我国幅员辽阔，经济发展差距较大，人口众多，农村人口比重较大。因此，组织财政收入过程中要充分考虑到地区差别，贫富差距，对不同地区、不同产业和企业予以区别对待，通过合理负担促进地区经济、产业和企业的发展。3.4　政府收费

政府收费是指社会政治、经济组织执行国家或政府的行政权力或代行行政职能，向特定受益人提供一定劳务或资源资金的使用权而向受益者收取一定数量的“费”的行为，反映收缴双方之间的收付关系。

1.政府收费的分类

政府收费分为专项收费收入和其他收费收入。

专项收费收入主要指排污费收入、城市水资源费收入、教育费附加收入、矿产资源补偿费收入、探矿权采矿权使用费及价款收入、国家留成油销售后收入、行政事业费收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源（资产）有偿使用收入等。

其他收费收入主要指基建贷款归还收入、基本建设收入、捐赠收入等，国有企业亏损补贴（负收入，冲减财政收入）等。财政收入实践22010年全国政府性基金收入35 781.94亿元，全国政府性基金支出32 582.64亿元。中央政府性基金收入3 175.57亿元，完成预算的124.3%。其中：三峡工程建设基金收入59.16亿元，铁路建设基金收入616.92亿元，港口建设费收入114.44亿元，民航机场管理建设费收入136.41亿元，彩票公益金收入247.73亿元，大中型水库移民后期扶持基金收入183.44亿元，中央农网还贷资金收入91.44亿元等。加上2009年结转收入631.34亿元，2010年使用的中央政府性基金收入总量3 806.91亿元。中央政府性基金支出3 016.75亿元，完成预算的94%。其中：中央本级支出2 284.05亿元，包括三峡工程建设支出69.89亿元，铁路建设支出582亿元，港口建设支出87.15亿元，民航机场管理建设支出46.76亿元，彩票公益金用于社会福利、体育、教育等社会公益事业支出139.1亿元，大中型水库移民后期扶持基金支出0.45亿元，中央农网还贷资金支出102.87亿元等；对地方转移支付732.7亿元，增加133.4亿元，增长22.3%。中央政府性基金结转下年支出790.16亿元。地方政府性基金本级收入32 606.37亿元，完成预算的201.9%。其中：国有土地使用权出让收入29 109.94亿元，完成预算的213.2%，主要是土地供应增加、地价总体水平上升以及收入管理加强等因素所致。城市基础设施配套费收入610.87亿元。彩票公益金收入243.64亿元。地方教育附加收入242.82亿元。加上中央政府性基金对地方转移支付732.7亿元，地方政府性基金收入为33 339.07亿元。地方政府性基金支出30 298.59亿元，完成预算的175%。其中：国有土地使用权出让收入安排的支出26 975.79亿元，包括征地拆迁补偿等成本性支出13 395.6亿元、农村基础设施建设和补助农民等支出2 248.27亿元、廉租住房保障支出463.62亿元、破产或改制企业土地出让收入用于安置职工支出3 336.63亿元、按城市房地产管理法有关规定用于城市建设的支出7 531.67亿元。彩票公益金支出288.19亿元，用于社会福利、体育、教育等社会公益事业。城市基础设施配套支出479.68亿元。地方教育附加支出177.41亿元。地方政府性基金收入大于支出部分结转下年使用。——摘自财政部2011年预算报告

2.政府收费的性质

对于政府收费行为，从经济角度来讲，它是一种国民收入分配和再分配行为；从社会管理角度讲，它是一种管理社会的行政经济手段。

第一，收费是管理经济和管理社会的重要手段之一，它具有法律手段、行政手段和经济手段的某些特征，但又不能代替其他法律手段、行政手段和经济手段的作用；第二，收费是以国家为主体的行使国民收入分配和再分配的手段之一，但是与税收手段相比，它应处于补充的地位，否则将削弱国家的宏观调控职能；第三，收费可以为社会公益事业提供资金，但保证社会公益事业发展是财政的职能，收费只应该在半公共需要的事业领域起补充作用，否则将会出现本末倒置的混乱现象。因此，合理的政府收费应该是在消费上具有竞争性的公共服务。

人类需要的物品和劳务是私人产品、纯公共产品和混合物品，对不同的物品和劳务，人们支付代价的途径和方式不同。

对于私人产品实行价格制度。由于产权可以明晰界定，供需双方通过合理的交易成本进行交换，可以依据市场机制实现供求平衡和资源优化。

对于纯公共产品实行税收制度。纯公共产品具有消费上的非竞争性和技术上的非排他性，不能应用市场机制提供，如通过收费来补偿公共产品的生产费用，也不能将不付费者排除在消费之外。纯公共产品通过政府和公民的公共选择，由政府组织财政资金来解决生产什么、生产多少和怎样生产、为谁生产的问题，通过税收将纯公共产品的成本强制地分摊给社会成员。

对于混合物品实行收费制度，通过受益者的货币选择和税金共同解决混合产品的供给问题。其中，无排他性或弱排他性，但有竞争性的物品，如公共牧场、地下水，通过适当收取费用的方式，如“资源使用费”限制过度消费；有排他性，但非竞争性的产品，如城市公用设施，具有边际成本递减趋势，容易形成自然垄断，可以通过政府规制的公共事业部门提供，收取使用费补偿成本；有一些容易发生拥挤的混合产品，也称“俱乐部物品”，如公共图书馆、博物馆以及服务领域的教育等，选择福利机构或非营利性机构提供，由收费和税收补偿成本。

所以，政府对受益范围确定、受益差异明显的混合产品的生产费用，用收费补偿，对边际生产成本递减或递增的混合产品可采取收费补偿成本，对收费成本小于税收成本的也可以采用收费方式，对于特定项目或部门超支预算的，也可以通过收费筹措资金。

4.政府收费特点

政府收费是以经济交换为基础，以政治程序为方式，以提供服务为前提，以受益人为对象，以提高效率为目的而收取的费用。

政府收费主体是公共部门，分为行政部门和事业部门。有时为了追求效率，有的公共产品、混合产品采取国有民营或私人企业来提供，他们也可以成为收费主体。

收费的客体是接受服务的特定的受益人，谁交费则谁受益。

收费的目的是补偿混合产品所发生的费用。如高速路收费补偿一部分成本，另一部分由财政补偿。同时，收费另一个目的是有效使用资源，过低的收费容易造成资源浪费。

收费具有一定的强制性。收费是通过行政程序或政治程序确定的一种规制价格。一个收费项目通常由收费项目名称、收费目的、收费范围、执行单位、收费期限、收费用途、收费资金的管理方式等8个要素构成，缺一项，就容易造成乱收费。

5.政府收费的原则（1）受益与成本必须对称原则。所谓“对称”的含义是，公共服务的成本应尽可能直接分摊到受益者身上，且每个受益者的付费要与其受益相匹配，即只为自己受到的那部分受益付费，而无需为他人的那部分受益付费，并且使受益和成本形成直接的对应关系。不难发现，市场付费是完全符合对称原则的，为之付费的商品或服务，其利益也完全归于付费者，没有他人能从中受益。偏离对称性原则的典型情况是：受益是一般化的，而付费是具体的。受益分散的公共服务最好是使用税收机制分摊成本，而不是收费机制受益可以直接计量的，受益者也易于辨别的公共服务（供电、供水），使用收费机制分摊成本则比较合适。（2）公共收费的非重叠性原则。“非重叠”的含义是，对于同一公共服务的同一个受益者，不应该同时并存两个或两个以上的收费（包括税收）项目。重叠（交叉）收费不仅容易扭曲资源配置，而且增加付费者的负担和加大了管理成本。

6.我国费改税改革

我国积极推进费改税改革，但是否要全部取消收费？答案是否定的。税费并存，不能互相替代。原因有二：一是收取费用在弥补市场失灵方面，矫正消耗物品所带来的外部效应有特殊的作用，如治理污染；二是收费有利于提高公共物品的配置效率。

所谓税费改革，就是将可以改为税收形式的收费改为规范化的税收，对应当保留的收费加以规范并加强管理，坚决取缔乱收费、乱罚款、乱摊派，这是治理整顿预算外资金、规范政府收入机制的一种有效措施，也是当前提高财政收入（指预算内）占GDP比重的重要途径。

税费改革必须与规范“费”同时并举，税收和收费是财政收入的两种形式，是不能相互替代的。税费改革是将现有收费中具有税收性质且宜于纳入税收征管的收费项目，统统纳入国家税制的轨道，或扩大现有税种的税基，并入现行有关税种统一征管，或增设新的税种，单独征收，而对不宜于纳入税制轨道的收费项目，则要通过规范“费”的办法，实行规范化、法制化管理。

先清理，后规范，分步纳入国家预算。当务之急是摸清各级政府的收费项目和收费数额，区分出符合规定且合理的收费和不符合规定且不合理的收费，坚决取缔不符合规定且不合理的收费，将符合规定且合理的收费纳入税费改革范围。同时制定政府收费条例，通过一般试点后，经立法程序使之同税制一样具有法律效力。至于纳入预算的步骤，可以暂时单独编制预算作为过渡办法，但纳入预算管理轨道，如果条件成熟，取得各方面的认可，也可以一步到位。

当然，税费改革涉及延续多年的既得权力和既得利益，会存在相当大的阻力，同时也确实存在许多实际问题，但通过政府机构改革和政府职能转换，政府机构开支趋于减轻，收费主体趋于减少，税费改革的难度会相应缓解，回旋的余地响应增大。关键在于税费改革的过程以及所采取的各项措施，既要有利于政府收入机制的规范化，又要实事求是地解决实际问题，争取各方面的认同和支持，既要积极又要稳妥地实施。税费改革实践1国家发展改革委2008年11月14日宣布，发展改革委、财政部决定从2009年1月1日起，取消或停止城市房屋拆迁管理费、暂住证（卡）工本费、新资源食品申请审评费等100项行政事业性收费，以推进行政事业性收费改革，促进依法行政，切实减轻企业和社会负担，保持经济平稳较快发展。发展改革委表示，两部门对全国性及中央部门和单位行政事业性收费进行了全面清理。此次取消或停止收费，主要是证书工本费、登记费和审查费等行政管理类收费，涉及30个部门。两部门要求，上述收费取消或停止后，有关部门和单位依法履行行政管理职能或核发证照所需要的经费，由同级财政预算予以保障。各地区和部门出台的收费项目与公布取消和停止征收的收费项目相类似的，一律予以取消；对公布取消和停止征收的收费项目，不得以任何理由拖延或拒绝执行，也不得以转为经营服务性收费等方式变相继续收费。由财政部、国家发展改革委、交通运输部、监察部、审计署5部委于2008年12月22日通过的《国务院关于实施成品油价格和税费改革的通知》（国发〔2008〕37号）规定，将取消公路养路费等涉及交通和车辆收费项目。有关主要事项通知如下：自2009年1月1日起，在全国范围内统一取消公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费。各地逐步有序取消政府还贷二级公路（含二级公路上的桥梁、隧道，下同）车辆通行费。对确定取消的政府还贷二级公路车辆通行费收费站点，要及时向社会公布具体位置和名称，接受社会监督。今后除国家法律、行政法规和国务院规定外，任何地方、部门和单位均不得设立新的与公路、水路、城市道路维护建设以及机动车辆、船舶管理有关的行政事业性收费和政府性基金项目。各地区、各有关部门违反国家行政事业性收费、政府性基金审批管理规定，越权出台与公路、水路、城市道路维护建设以及机动车辆、船舶管理有关的收费基金项目均一律取消。税费改革实践2农村税费改革背景：农业、农村和农民问题是关系我国改革开放和社会主义现代化建设全局的重大问题。党和政府历来十分重视正确处理国家、集体和农民的关系，注重保障农民利益，在农村实行休养生息政策。改革开放后，通过实行家庭联产承包经营责任制，调整农产品价格和购销政策，改善了农村分配关系，调动了农民生产积极性，保持和发展了农村好的形势。20世纪90年代末，我国农业和农村经济发展开始进入了一个新的阶段。农产品供给出现了阶段性、结构性和地区性过剩，农产品销售不畅，价格下跌，农民增收困难，加上农民负担较重，影响了农村经济发展和社会稳定。为从根本上治理农民负担，规范农村税费制度，理顺国家、集体和农民的分配关系，党中央、国务院决定从2000年起进行农村税费改革试点。成效：一是明显减轻了农民负担。农村税费改革取消了“三提五统”和农村教育集资等专门面向农民的各种收费，清理整顿了各种达标升级活动，有效遏制了“三乱”现象。二是为农村由传统税制向现代税制的过渡奠定了基础。从开始的“治乱减负”到形成比较规范的农业税及其附加，再到逐步减免以至最终取消农业税，为在全社会逐步形成公正、公平和城乡统一的现代税收制度奠定了基础。三是为全面深化农村改革提供了契机。3.5　国有资产收入

1.国有资产收入

国有资产收入指国家凭借其所拥有的资产取得的财政收入，即经营和使用国有资产的企业、事业单位和个人把其收入的一部分交给资产所有者即国家。它既包括经营性国有资产收益（国有资产收益），也包括了非经营性国有资产的使用所带来的收入。国有资产收益指国有资产管理部门以国有资产所有者代表的身份，以上交利润、租金、股息、红利等形式所取得的收益，是国有资产收入的主要组成部分。

国有资产收入的多少，一方面反映国有资产营运效益的好坏，反映国有资产保值和增值的情况，因为任何一项国有资产管理指标的好坏都会从收益上面得到体现。另一方面关系到为国有资产的恢复、改造、更新提供资金的多少，特别是国有资产收入的再投资多少，关系到国有资产扩大再生产提供资金和物质条件的多少的问题，同时也关系到当年财政收入的多少和今后年度财政收入能否稳定增长的问题。

2.国有资产收入形式

国家凭借资产所有权取得的收入所采取的形式，主要取决于国有资产的经营方式，随着国有资产经营方式的多样化，国有资产收入的形式也相应多样化。表3-3　国有资产收入形式与内容

3.国家参与国有企业税后利润分配形式

建立现代企业制度，推行国有企业的股份制改革，是规范国家与国有企业分配关系的主要途径。除了股份制，租赁、承包等形式也形成了现实的公有制实现形式。多样化的公有制实现形式，必然使国家参与国有企业的税后利润分配形式多样化。（1）股份制与国有股分红。股份制是现代企业的一种资本组织形式。股份制企业的税后利润分配必须依照公司法和公司章程的规定，遵循一定的程序进行。

①弥补被没收的财产损失，支付各项税收的滞纳金和罚款。

②弥补以前年度亏损。

③按照法律规定的条件和比例在分配股利前，提取法定盈余公积金。

④提取公益金。

在完成以上四个步骤的分配之后，股东可以根据剩余利润的数额，享有股利的分配。股利分配程序如下：支付优先股股利，提取任意盈余公积金，然后再支付普通股股利。

国家分取的股利由国家支配，可以用作国家股本增值，也可以上交国库，作为国家建设性预算或国有资产预算收入。（2）承包制与税后承包上交利润。承包制作为一种过渡性的办法，应从以下几方面进一步完善，合理确定税后承包指标，合理确定承包基数与分成比例，克服企业短期行为，防止包盈不包亏。

除了要解决以上问题外，还要通过合同明确发包人和承包人的责任和义务。在选择承包人时，应尽量引入投标招标竞争机制。（3）租赁经营与租金。租赁经营这种分配形式是对我国传统分配模式的重大改革，它具有明显的优越性。这是由于租赁企业上缴国家的税后利润，主要采取的是租金强制缴纳方式，强有力地保障了所有者的利益。租赁企业一旦不能如数交纳租金，承租人就必须将企业收入以外的个人抵押财产作为赔偿，以保证所有者的收益。财政收入实践32010年我国中央财政主要收入项目：国内增值税15 895.59亿元，完成预算的103.6%，增长14.2%。国内消费税6 071.54亿元，完成预算的115.8%，增长27.5%。进口货物增值税、消费税10 487.46亿元，完成预算的130%，增长35.7%；关税2 027.45亿元，完成预算的128.3%，增长36.6%。出口货物退增值税、消费税7 327.31亿元（账务上作冲减收入处理），完成预算的103.6%，增长13%。企业所得税7 794.25亿元，完成预算的96.7%，增长2.3%。个人所得税2 902.85亿元，完成预算的114.2%，增长22.6%。证券交易印花税527.82亿元，完成预算的102.3%，增长6.6%。车辆购置税1 792.03亿元，完成预算的133.9%，增长54%。非税收入1 968.01亿元，完成预算的94.8%，下降22.9%。2010年收取中央企业国有资本收益558.7亿元，完成预算的132.7%。超过预算主要是将国有股减持收入纳入国有资本经营预算管理。加上2009年结转收入18.9亿元，使用的收入总量为577.6亿元。中央国有资本经营支出563.43亿元，其中：补充全国社会保障基金支出148.54亿元，地震灾后恢复重建支出9.32亿元，国有经济和产业结构调整支出179.5亿元，中央企业改革脱困补助支出121.96亿元，重大科技创新支出32亿元，重大节能减排支出30亿元，境外投资支出22.41亿元，社会保障等支出4.7亿元，调入公共财政预算用于民生方面的支出10亿元，新疆生产建设兵团产业发展资金支出5亿元。——摘自财政部2011年预算报告

4.国有资产管理

我国国有企业利润分配制度经历了统收统支制、企业基金制、利润留成制、利改税、承包制、税利分流（即国有股分红、税后利润承包制、租赁制与租金）等制度变迁，即：1949—1952年实行全额上缴制度（亦称统收统支制度）；1952—1957年实行企业奖励基金制度；1958—1961年利润留成制度（比例留成）；1962—1968年又基本恢复1958年以前的做法，实行企业奖励基金制度；1969—1977年实行全额上缴制度，但统一设立了“企业职工福利基金”；1978—1979年实行企业基金制度；1979—1982年实行利润留成制度（全额留成、基数加增长留成）；1982—1983年实行利润（亏损）包干制度（亦称盈亏包干制）；1983—1986年实行利改税制度（1983年第一步，1984年第二步）；1987—1992年实行承包制、租赁制、股份制、基金付费制的改革（税后利润承包、租金、国有股分红、国有资产使用费）；1994年开始实行税利分流。

我国国有企业利润分配制度改革的出路。从改革的实践经验看，就是要按照“税利分流”的方向，通过建立现代企业制度，确立规范的现代“按劳分配”制度（其典型的实现形式就是规范化的股份公司利润分配制度），正确处理国家、企业和个人之间的分配关系。（1）国有资产管理的双重目标。首先，要维护国家所有者的权益，保障国有资产的保值和增值，增加财政收入；其次，要提高国有经济的整体质量，充分发挥国有经济的主导作用，促进整个国民经济健康发展。（2）国有资产管理目标的实现。要实现国有资产管理的双重目标，就必须通过国有资产的资本化、市场化来实现。

国有资本运营是实现国有资产管理双重目标的要求。目前，积极推动国有资本运营，对于提高国有资产的整体质量，从而提高国有资产收益能力具有重要意义，有利于建立现代企业制度，改善国企内部治理结构；有利于调整国有资本的战略结构；有利于发挥国有资本对其他资本的引导作用。（3）国有资本运营的操作模式

①整体出售变现。适用于经营不佳的国有中小企业，具体操作方法是通过资产评估确定国有资本的出售底价，然后在公平的条件下实行公开竞争招标的办法，较准确地找到国有资本出售价格，所得资金除用于职工养老、安置等问题外，全部投入地方公益性事业和基础设施方面的企业。预期结果则是出售后，企业的经营管理层被大幅度调整，引入新的经营管理方式，转换了企业机制，同时，国有资本的重新投入又加强了基础设施等部门的建设，优化了国民经济结构。

②股份制改造。根据国有资本控股、参股的需要，由资本经营公司作为发起人对它进行股份制改造，通过发行股票，或者直接引入外资，使原先国有独资的产权结构改变为控股以至参股的产权结构，通过股份制改造，引入新的投资者，实现投资主体多元化，调整企业资本结构。同时引入新的经营机制和管理人才，改善企业内部治理结构，优化企业资产结构（包括企业人力资产与物质资产结构）。

③企业并购。主要适用形式有：ⅰ具有优势的上市公司并购非上市企业；ⅱ非上市的优势企业并购上市公司；ⅲ上市公司之间的并购；ⅳ将中资企业到国外（境外）注册、上市，融资后再来并购国内企业；ⅴ外资并购国有企业；ⅵ国有企业进入国外资本市场，到国外收购和兼并企业。兼并的一般含义是指两个或两个以上的公司通过法定方式重组，重组后只有一个公司继续保留其合法地位，即A+B=A。兼并又可以分为横向兼并和纵向兼并和扩大市场兼并。联合的一般含义是指两个或两个以上的公司通过法定方式重组，重组后原有的公司都不再继续保留其合法地位，而是组成一新公司，即A+B=C。收购是指一家公司在证券市场上用现金、债券或股票购买另一家公司的股票或资产，以获得对该公司的控制权，该公司的法人地位并不消失。收购有资产收购和股权收购两种形式，股权收购又可分为参股收购、控股收购和全面收购三种情况。

企业并购的实质是一种产权转让或交易行为，也就是一种资本经营形式，其结果是企业所有权和由此引起的企业控制支配权的转移。

④托管。优势企业对效益差的国企托管，在目标企业产权不动的情况下，优势企业获得对目标企业资源的实际控制权，优势企业输出的主要是管理、技术、营销渠道、品牌等“软件”，降低了优势企业的扩展成本；对被托管方来说，可以减少抵触情绪和剧烈变动引起的摩擦。

⑤股权与债权互换。股权转让或增购既可以通过场外协议的形式进行，也可以通过股票交易市场进行，在对某些国有企业进行股份制改造的同时，还可考虑国有股权和债权互换，由非国有资本取代国有资本获得对企业的控制权，原先的国有股权转化为国有债权，由相应的国家政策性银行来负责这些国有资本的保值增值。

⑥国家股权转让或增购。国有股权转让是指国有股持股单位或股东为了降低或放弃对某一股份公司的国有股比例，将所持有的部分或全部国有股份按一定的价格出让给他人。国有股权的增购是指国有股持股单位或股东为了增加对某一股份公司的持股比例，收购该股份公司的股份，以实现国家对该股份公司具有绝对或相对的控制权。

完善国有资源（资产）有偿使用收入管理政策，防止国有资源（资产）收入流失。国有资源有偿使用收入，包括土地出让金收入，新增建设用地土地有偿使用费，海域使用金，探矿权和采矿权使用费及价款收入，场地和矿区使用费收入，出租汽车经营权、公共交通线路经营权、汽车号牌使用权等有偿出让取得的收入，政府举办的广播电视机构占用国家无线电频率资源取得的广告收入，以及利用其他国有资源取得的收入。要依法推行国有资源使用权招标、拍卖，进一步加强国有资源有偿使用收入征收管理，确保应收尽收，防止收入流失。国有资源有偿使用收入应严格按照财政部门规定缴入国库或财政专户。

国有资产有偿使用收入，包括国家机关、实行公务员管理的事业单位、代行政府职能的社会团体以及其他组织的固定资产和无形资产出租、出售、出让、转让等取得的收入，世界文化遗产保护范围内实行特许经营项目的有偿出让收入和世界文化遗产的门票收入，利用政府投资建设的城市道路和公共场地设置停车泊位取得的收入，以及利用其他国有资产取得的收入。要尽快建立健全国有资产有偿使用收入管理制度，督促有关机构将国有资产有偿使用收入及时足额上缴国库或财政专户，防止国有资产收入流失。要积极探索城市基础设施开发权、使用权、冠名权、广告权、特许经营权等无形资产有效管理方式，通过进行社会招标和公开拍卖，广泛吸收社会资金参与经营，盘活城市现有基础设施存量资产，有关招标、拍卖收入全额上缴同级国库，增加政府非税收入。

5.国有资产管理体制

我国1988年设立国有资产管理局，1998年机构改革后被撤销，职能并入财政部，2000年6月财政部设立专门的企业司，2003年根据机构改革设立国有资产监督管理委员会。2002年11月，中共十六大提出了建立新型国有资产管理体制的基本构想，将“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”。

目前，新型国有资产管理体制的构建主要从下面三个方面考虑：（1）合理划分中央与地方的权责。将国有资产划分为中央国企（中央国有资产）和地方国企（地方国有资产）。（2）国有资产管理组织机构的创新。中央设立了国有资产监督管理委员会，省、直辖市也设立国有资产管理委员会，在地市也分别设立国有资产管理局。（3）国有资产管理模式的创新。在新型国有资产管理体制下，中国国有资产管理实行三级管理模式，即一级是政府专门管理机构（国有资产监督管理委员会），二级是资产经营管理的中间机构（企业集团、投资控股公司、资产经营公司），三级是国有资产经营使用单位（独立核算的国有企业、独立的行政事业单位）。

加强国有资本经营收益管理，维护国有资本权益。国有资本经营收益是政府非税收入的重要组成部分，包括国有资本分享的企业税后利润，国有股股利、红利、股息，企业国有产权（股权）出售、拍卖、转让收益和依法由国有资本享有的其他收益，应当严格按照同级财政部门规定执行，及时足额上缴同级国库。要进一步完善国有资本经营收益征收管理方式，防止国有资本经营收益流失。要逐步建立国有资本经营预算体系，将国有资本经营收益纳入国家预算管理，确保国有资本经营收益的安全和有效使用，促进国有经济结构调整和国有企业健康发展。专题4规范国有资产收入与管理2009年10月22日财政部发布了《中央行政单位国有资产处置收入和出租出借收入管理暂行办法》（以下简称《办法》）。该《办法》主要内容包括：一是确定了资金的收缴办法。国有资产处置收入上缴中央国库，纳入预算管理并按有关规定统筹安排使用；出租出借收入上缴中央财政专户，支出从中央财政专户中拨付。二是明确了税费的扣除方式。中央行政单位处置和出租、出借国有资产应缴纳的税款和所发生的相关费用（资产评估费、技术鉴定费、交易手续费等），在收入中抵扣，抵扣后的余额按照政府非税收入收缴管理有关规定上缴中央财政。三是规范了收入的使用方向。国有资产收入及相关支出，应统一纳入部门预算统筹安排。国有资产收入原来用于发放津贴补贴的部分，上缴中央财政后，由财政部统筹安排，作为规范后中央行政单位统一发放津贴补贴的资金来源。除此之外，国有资产收入不得再用于人员经费支出。其余国有资产收入原则上由财政部统筹安排用于中央行政单位固定资产更新改造和新增资产配置，可优先用于收入上缴单位。四是进一步明确了中央行政单位的责任。中央行政单位要如实反映和缴纳国有资产收入，不得隐瞒，不得截留、挤占、坐支和挪用国有资产收入；不得违反规定使用国有资产收入。要切实履行监管职责，加强对下属单位国有资产的监督管理，建立健全国有资产收入形成、收缴、使用、监督管理等方面的规章制度。该《办法》的发布施行，加强了中央行政单位国有资产及其收入管理，有利于防止国有资产流失和提高国有资产使用效益。一是落实了“收支两条线”管理要求，有效地解决了由于国有资产收入和单位利益紧密关联带来的分配不公问题。二是规范了各环节的管理，为防止国有资产流失提供了制度保障，有利于杜绝“小金库”、擅自发放津贴补贴等违法违纪行为。三是对出租出借收入实行缴入财政专户管理，并明确规定国有资产收入的使用方向，提高国有资产特别是闲置资产的使用效益。四是要求国有资产收入及相关支出纳入部门预算统筹安排，有利于实现“以存量制约增量、以增量调节存量”，进一步推进资产管理与预算管理的有机结合。练习题

一、名词解释

财政收入　政府收费　国有资产收入

二、不定项选择题

1.按取得财政收入的形式分类，通常将财政收入分为（）。

A.税收收入

B.国债收入

C.国有资产收入

D.收益收入

E.利息收入

2.下列各项中应纳入中央财政收入的是（）。

A.某歌星向一地方税务所上缴的个人所得税

B.交警对违章司机的罚款

C.农民王大爷的卖粮款

D.我国向世界银行借的贷款

E.中央企业的利润

3.我国财政收入主要来自于（）。

A.C+V

B.C+V+M

C.V

D.M

4.财政是国家对一部分社会产品所进行的分配再分配，财政收入只能源自于（）。

A.社会总产品的补偿基本部分

B.社会总产品中的国民收入部分

C.社会总产品中的消费基金部分

D.社会总产品中的扩大再生产基金部分

5.下列是公益性服务收费的有（）。

A.水费

B.电费

C.教育收费

D.燃气供应费

E.邮费

6.收费按性质划分可分为（）。

A.行政性收费和事业性收费

B.规费和使用费

C.国家机关收费和公用事业收费

D.中介机构收费和其他收费

7.政府收费的特点是（）。

A.收费主体是公共部门

B.收费客体是接受服务的特定受益人

C.收费的目的是补偿准公共产品所发生的费用

D.收费具有一定的强制性

E.收费具有返还性

8.政府收费的原则不包括（）。

A.效率原则

B.公平原则

C.稳定原则

D.普遍原则

E.透明原则

9.政府收费的作用有（）。

A.改进公共资源的配置效率

B.保证经济和社会稳定

C.保证社会财富分配公平

D.补充国家财力不足

E.提高政府提供公共物品的效率

10.财政收入实际增长是指（）。

A.财政收入增长率高于物价上升率

B.财政收入增长率低于物价上升率

C.财政收入增长率等于物价上升率

D.财政收入增长率高于GDP增长率

11.目前，我国财政收入的最主要形式是（）。

A.税收收入

B.企业收入

C.债务收入

D.事业收入

12.下列能实施政府收费的活动是（）。

A.结婚登记

B.出国签证

C.日常用自来水

D.商场购物

E.外贸出口

13.建立国有资产管理体制的基本原则是（）。

A.政企分开

B.所有权与经营权的分离

C.分级所有、分级管理

D.正确处理所有者、经营者、生产者（企业职工）之间物资利益关系

E.实现资产运营效益最大化的原则

14.实行国有资本运营的意义有（）。

A.有利于建立现代企业制度，改善国有企业内部治理结构。

B.有利于完善企业制度，达到企业最大利益

C.有利于实现我国国资产布局的战略结构调整。

D.有利于发挥国有资本对民间资本的引导作用。

15.国有资产收益分配的主要内容有（）。

A.国有企业上缴利润

B.非股份有限公司中国有股的股息和红利

C.非国有企业占用和租赁国有资产形成的国有资产收益

D.国有资产所有权转让收入

E.国有资产使用权转让收入

16.有关国有资产管理要素的叙述正确的是（）。

A.包括国有资产管理主体、国有资产管理目标、国有资产管理目标实现手段

B.主要是指国有资产管理目标的实现手段，主要包括法律处手段、经济手段和行政手段

C.国有资产的目标，可分为总体目标与具体目标

D.是指由谁来代表国家管理国有资产

17.国有资产管理的主要内容是（）。

A.国有资产产权界定

B.国有资产产权登记

C.国有资产占有和使用

D.国有资产收益及处置的管理

18.国有资产管理叙述准确的是（）。

A.是指对国民经济的整体调控，监督，对资产的随意处理

B.是指国家按照国民经济管理的总体要求，对国有资产的占有、使用、收益和处置所进行等一系列活动的总称

C.是指对资产的计划计划、组织、经营、协调、监管、控制等

D.是指根据法律法规以资产所有者的身份进行处理资产

19.国有资本的运营方式具有可选择性，常见的国有资本运营方式，主要包括（）。

A.整体出售方式，股份制改造方式

B.企业并购方式

C.托管方式，股权与债券互换

D.国有股权转让

20.国有资产收益与税收相比不同的是（）。

A.分配依据不同

B.作用范围不同

C.法律效益不同

D.受益主体范围不同

三、简答题

1.影响财政收入规模的因素。

2.什么是财政收入质量，其影响因素是什么？

3.我国财政收入原则。

4.政府收费的范围。

5.非税收入。

6.预算外资金收入。

四、论述题

1.财政收入的分类及其内容。

2.我国税费改革。

五、思考题

1.谈谈你对我国政府收费的改革设想。

2.谈谈你对我国国有资产收入的改革设想。第四章　国债及其原理

学习目的：通过本章的学习能够理解与掌握国债的性质、功能以及国债市场的功能，熟悉国债的发行与偿还，了解国债的效应以及目前我国发行的几种类型国债。4.1　国债概述

一、公债

1.公债概念

公债是公共债务的简称，是政府的债务或负债。国家或政府以其信用为基础，依据借贷原则，通过借款或发行债券方式而取得的一种债务收入。这里借款是指向本国银行借款或向外国政府、金融机构借款。通常将中央债（中央政府举措的债务）称为国债，地方债（地方政府举措的债务）称为公债。

我国财政部对国债的定义：国债，包含内债和外债，指中央政府为了实现其职能，平衡财政收支，增强政府的经济建设能力，按照有借有还的信用原则，从国内或国外筹集资金的一种方式。

我国1995年通过的《预算法》规定，只有中央政府才能发行公债，所以，目前在中国，国债和公债是同一概念，下文将都用国债概念。

2.国债与债务的关系

国债是债的一种特殊形式，同一般债权债务关系相比具有以下特点：（1）从法律关系主体来看，国债的债权人既可以是国内外的公民、法人或其他组织，也可以是某一国家或地区的政府以及国际金融组织，而债务人一般只能是国家。（2）从法律关系的性质来看，国债法律关系的发生、变更和消灭较多地体现了国家单方面的意志，尽管与其他财政法律关系相比，国债法律关系属平等型法律关系，但与一般债权债务关系相比，则其体现出一定的隶属性，这在国家内债法律关系中表现得更加明显。（3）从法律关系实现来看，国债属信用等级最高、安全性最好的债权债务关系。

3.国债产生和发展

国债属于财政范畴，晚于税收和私人信用、商业信用，当商品经济发展到一定阶段，社会上出现较为充裕的闲置货币资本，并进而出现基于借贷关系基础上的信用经济的时候，国债的产生才有了现实的土壤。所以，国债产生的原因：一是国家财政支出超出财政收入，二是社会存在闲置资财，即存在借贷资本。

16世纪，一方面，随着西方殖民制度和海上贸易的发展，世界市场的进一步扩大，使得社会货币财富迅速积累；另一方面，资本主义经济发展要求进一步扩展商品市场，各国为争夺市场进行战争造成军费开支增加，为筹措军费和弥补国库亏空，国债得到迅速发展。

资本主义社会国债大规模发展的原因有：从支出需求看，国家对外扩张等职能引起了财政支出的过度膨胀，迫使资本主义国家不得不扩大国债的规模。从发行条件看，经济增长促使闲置资本规模的扩大，国债发行提供了大量的、稳定的资金来源。从利益分配角度看，从国债中获利最大的是资产阶级。新兴资产阶级通过大量认购国债而获得巨额利息，并不断地同封建王室和地主贵族集团争夺国家的政治权利。从经济理论和财政实践看，赤字财政理论和赤字财政政策在西方各国的流行和推广，也为国债的膨胀提供了理论上的诠释和制度上的保证。

从世界范围看，国债的产生和发展经历了如下几个阶段：（1）萌芽阶段（奴隶、封建社会，公元前4世纪至公元12世纪末）。公元前4世纪，古希腊和罗马就出现了国家向商人、高利贷者和寺院借债的情况。（2）产生和兴起阶段（封建社会末期，12世纪末至16世纪）。12世纪末、13世纪初在商品经济和信用制度比较发达的意大利城邦，如佛罗伦萨、热那亚、威尼斯等，由于诸侯战争的需要，最早产生了近代意义的公债。亚当·斯密也认为“首先采用这种方法（公债），似为意大利各共和国”。1492—1504年哥伦布四次西航美洲，开辟西方海外殖民探险热，随着西方殖民扩张的发展，到16世纪国债这种财政收入新形式便在西欧各国广泛流行起来。（3）确立和发展阶段（自由、垄断资本主义，17世纪至20世纪30年代）。现代意义的国债制度最早是在17世纪的荷兰确立起来的，以后随着殖民战争和帝国主义战争的推动而大大发展起来。（4）兴盛和完善阶段（国家垄断资本主义，20世纪30年代）。1936年凯恩斯国家干预主义登上历史舞台，“二战”之后，赤字财政政策广泛流行于西方各国。由于干预经济的需要，国债制度进一步发展完善起来，成为资本主义国家调控经济的重要手段。

4.国债的性质

国债不同于税收。国债取得的债务收入作为当期的财政收入，但需要用以后年度的收入来偿还，是“税收的预征”；国债的自愿性（国债的发行和认购建立在认购者自愿的基础上）、有偿性（依据信用原则有借有还，还本付息）、灵活性（国债的是否发行、发行多少、如何发行由债务人视情况而定）的特征不同于税收的强制性、无偿性、固定性。

国债不同于储蓄。虽然发行的短期国债品种基本上是与银行储蓄没有差异的，1年期国债、2年期国债、3年期国债、5年期国债，对应的就是银行1年、2年、3年、5年期的定期储蓄，但国债的利率高，它是中央银行针对商业银行准备金发行国债，是中央银行公开市场业务的需要。一些长期的特殊国债如10年、30年的，银行储蓄品种中则没有，一些国债发行已有较长历史的国家，这些特殊国债是面向居民个人发行这种长期债券的，与银行储蓄期限相同的国债是回避的，居民个人主要是买来用作子女的教育费用或个人的资产储备的，对稳定居民生活是很有好处。

国债具有下列特性：（1）财政性。各国国债的产生无一例外都是出于弥补财政赤字的需要，是一种特殊的财政收入，具有弥补财政赤字功能，财政性是国债最初始和最基本的属性。（2）金融性。国债是金融市场上一种特殊金融工具，是基础性的金融工具。国债同公司债券、金融债券等一样具有投资价值和市场价格，并且具有无风险的“金边债券”之称，国债利率往往成为市场基准利率，并成为其他金融资产定价的依据。（3）经济性。国债联系财政收支和货币供给，对消费、储蓄、投资、市场利率、货币供应量等重要宏观经济变量，产生相应影响，使得国债成为宏观调控的一种重要经济杠杆。

5.国债的效应（1）李嘉图等价定理。该定理假设条件：①各代的消费者都是利他的，而且要求在利他动机支配下的各代消费者不能给其子孙留下债务；②政府以举债替代征税的政策不具有再分配效应，并且各个消费者的边际消费倾向是无差别的；③假定政府所课征的税收都是一次性总付人头税。

由以上假设，李嘉图得到如下结论：无论政府是以增税来增加收入，还是以发行国债方式来增加收入，最终两者的效应应是一样的，既不会影响居民的消费，也不会影响资本的生成。（2）挤出效应。国债发行吸引私人部门的资金，从而引起私人部门投资的减少。货币供应量不变，国债发行，最终引起利率上升，或者说国债发行导致社会购买力的内部转移，则私人部门的投资和消费的货币量相对减少。

图4-1横轴表示国民收入，纵轴表示利率。若中央银行的货币供应保持不变，即LM曲线维持原状，由于发行国债，使得货币市场的均衡点从E移至E，产01出从y增至y，利率从r升至r。由于投0101资是利率的减函数，利率的上升会减少图4-1　国债的挤出交效应部分对利率敏感的私人部门的投资，产生挤出效应。（3）货币效应。国债发行必然带来货币的变动：改变货币流通的结构，扩大中央银行的货币供应量。国债发行引起个人消费的减少而扩大政府投资的支出，改变货币支付的购买的方向。

二、国债功能与国债分类

1.国债功能

国债发行不仅为国民经济发展筹集大量建设资金，也在一定程度上满足了社会各类投资者投资国债的需要。同时，不断扩大的国债发行规模，为市场提供了更多的流动性，有利于活跃和稳定金融市场，保证财政政策和货币政策的有效实施。（1）战争期间筹措军费。战争时期军费开支巨大，发行战争国债是各国政府在战时通用的做法，是国债的最先起源。（2）弥补财政赤字，平衡财政收支。国债是在政府职能不断扩大、支出日益增加，仅靠税收不能满足公共支出需要的情况下产生的，弥补财政赤字是国债的最基本功能。

弥补财政赤字的方法很多，如增加税收和增发通货，但税收的增加受到客观经济发展的制约，强行增加税收，影响经济的正常发展，会使财源枯竭，也会受到纳税人的反对。如央行发行通货，结果会使社会中流通的货币量凭空扩大，造成通货膨胀，同时财政部门出现赤字时，自己也不能直接增发通货来弥补。再如出售国有资产，动用历年财政盈余等也可以弥补财政赤字。而发行国债弥补财政赤字只是社会资金的使用权的暂时转移，既不会招致纳税人的部门，又不会无端增加流通中的货币量造成通货膨胀，还可以迅速取得资金，不会对经济发展造成不利影响。（3）筹集建设资金。基础设施和公共设施建设需要大量中长期资金，通过发行中长期国债，可以将一部分短期资金转化为长期资金，用于国家的大型项目建设，促进经济发展。（4）调节经济。随国家对市场经济运行的干预不断强化，国债成为国家调节经济运行的重要工具。发行国债增加财政投资，刺激社会需求；发行国债引导投资方向，调节社会投资结构和产业结构；通过金融市场，形成资本市场的利率，便于减少宏观调控中的行政强制，减缓政策对社会经济全面冲击的影响。（5）以新债还旧债，减轻和分散国家还债负担。（6）形成市场基准利率，机构投资者短期融资工具等。

2.国债分类（1）按发行是否附带应募条件为标准，分为强制国债和自由国债。应募条件是为推销国债而对应募者规定的约束条件。马克思将强制性国债称为一种特殊形式的所得税。我国1981—1988年间发行的国债属于强制性国债。（2）按国债可否自由流动为标准，可分为可转让国债和不可转让国债。可以在证券市场上公开买卖的，称为可转让国债，也称上市国债。这类国债容易变现，有利于国债的推销，央行也可以利用其流动性，调节国家债务总额及构成，调节金融市场。（3）按国债的偿还期限为标准，可分为短期国债、中期国债和长期国债。短期国债指偿还期限在1年以下，其周期短，流动性大，对货币流通、借贷资本市场的供需和利率影响较大。长期国债一般指偿还期限在10年以上的国债，有的定为5年以上。由于偿还期限较长，国债容易受到币值变动影响，特别是在通货膨胀时期，发行比较困难。（4）按国债的债务主体为标准，可分为中央政府国债和地方政府国债。（5）按国债债权人国境为标准，可分为内债和外债。内债表示本国资源在不同用途之间的转移，一般不影响国际收支。发行外债吸收外国资金，利用外国资源，对本国经济发展有利，但易引起国际收支的不平衡，造成经济和政治上的困难。（6）以国家举债形式为标准，可分为国家借款和发行债券。国家借款是政府和债权人按照一定的程序和形式共同协商，签订协议或合同，形成债券债务关系，是国家最原始的举债形式。（7）以发行的凭证为标准，可分为凭证式国债（储蓄式国债）和记账式国债（无纸化国债）（后面章节将叙述）。（8）按用途，可分为赤字国债和建设国债等等。

3.我国国债情况

我国政府自1981年恢复发行内债，迄今已经有20多年历史。这20多年里，内债发行规模不断扩大，由20世纪80年代初每年发行几十亿元，到2009年发行超万亿元；内债品种有了较多的增加。目前我国发行的国债主要包括面向机构投资者发行的可流通的记账式国债，面对个人投资者发行的不可流通的凭证式国债。市场建设取得了一定进展，银行间债券市场、证券交易所债券市场已构成国债市场的主体框架。4.2　国债结构与国债规模

一、国债结构

国债结构是指一个国家各种性质债务的互相搭配及各类债务收入来源的有机结合。实践中，国债的结构主要包括国债的期限结构、种类结构、持有者结构和利率结构。其中国债种类结构是指各种类型的国债在国债总额中所占的比重，国债的期限结构是指各种期限的国债在国债总额中所占的比重，国债的持有者结构是指不同的投资主体在国债总额中所占的比重，国债的利率结构是国债利息在国债票面金额的比率。

二、国债规模

国债规模是一个国家的政府举措国债的数额及其国民经济有关指标之间的关系，包括负担和限度两个方面。国债的债务规模有三层意思，一是历年累积债务总规模，二是当年发行的债务总额，三是当年到期需还本付息的债务总额。

1.国债的负担（1）国债的负担是指在发行期举借的国债，到期便要进行的还本付息金额，涉及认购者、财政的偿还和纳税人的承受能力。

①认购者的负担能力。政府在推销国债时，首先面临的一个重要问题便是国债发行的一些基本条件，如债券的票面额、发行价格、利息率等的规定。比如，债券票面额的大小，应当根据国债的发行对象、人民生活水平、日常的交易习惯及国债的发行数额加以确定。

②财政的偿还能力和纳税人的承受能力。国债的还本付息是需要政府来偿还的，理论上讲，利息应该从经常项目来支付。因为经常项目的资金来源主要是税收，国债的增加最终是由纳税人负担的，这就必须考虑到纳税人将来的承受能力。

如果将利息与本金合并计算，那么由于每一笔债券都要支付利息，所需要发行的债券会越滚越大。所以利息应该通过税收所筹集到的资金来支付，列入“经常性预算”。对于本金的支付，国际上通行的做法是发新债还旧债，按照这种方法来偿还国债，则可能有一笔债务是终生不用偿还的，这会影响政府的信用。因为借债是要还的，如果还不了，将会使各级财政背上沉重的债务负担。2010年爆发的欧洲债务危机就是政府的财政债务危机。

2.国债的限度

国债会形成一种社会负担，所以国债必须有一定的限度，国债的限度一般是国家债务规模的最高额度或指国债适度规模的问题，可以通过下列指标衡量：（1）国债负债率=当年国债余额/年度GDP。（2）借债率=当年国债发行额/年度GDP。（3）国债依存度=当年国债发行额/当年财政支出。（4）偿债率=当年还本付息额/当年财政收入。

前两个指标是着眼于国民经济大局，而后两个指标则是从财政收支的角度来考察国债规模。

3.国债规模的指标评价（1）财政偿债能力指标

①债务依存度。指当年国债发行额占中央财政支出的比重，反映中央财政支出依靠债务收入来安排的程度。

国际上一般存在一个较为模糊的安全控制线，即不超过25%～35%。债务依存度就法律或制度的意义看，至今为止我国国债发行只限于中央政府，地方政府是不能赤字也无权发行地方国债。这样，依靠国债满足财政支出需要的只能是中央政府。在我国目前的具体环境中，国债依存度这一经济指标对中央财政才是有意义的。所以，我们在作比较分析时，实际上是用中国的中央财政债务依存度与西方的国家财政债务依存度来作对比。

各发达国家的债务依存度一般在10%～23%之间。在我国1998年中央财政债务依存度曾高达71.72%，几乎高出日本、美国和英国的3～10倍。日本政府即使在财政最困难时期，债务依存度最高的年份也不过是37.5%。显然，我国以满足“社会公共需要”为主体格局的中央财政支出，其资金来源比较依赖发行国债来支撑，孕育着潜在的风险。

②偿债率。指当年还本付息额占当年中央财政收入的比重，直接反映中央政府的偿债能力。

关于这一指标，国际上公认的安全线是8%～10%。美、英、法、日等国家的偿债率均在10%以内。中国在1994年前，由于国债发行规模不大，国家财政收入用于债务支出不多，偿债率较低，如1990年小于6.5%。但从1994年起，国债的发行规模剧增，由此导致债务支出总额迅速上升，国债偿债率从1994年的9.6%迅速攀升到1997年的21.1%和1998年的22.4%，开始大大超出国际公认的安全线。

③国债借债率。国债借债率即当年国债发行额（即债务收入）与当年GDP的比率。它反映了当年GDP对当年国债增量的利用程度。西方发达国家的借债率一般在3%～10%，中国国债借债率1994年是2.5%，1998年是4.09%，普遍低于发达国家的水平。2010年我国GDP约为40万亿，这样，我们的国债发行空间可以达到1万亿～3万亿元。

这说明从国民经济全局来看，中国的年度国债发行规模还存在着一定空间。但是，也应该看到另一个事实，从1994年起，中国的国债借债率保持了较高的增长速度，年度国债发行量的增长速度大体上保持在25%～30%，远远超过GDP8%左右的增长速度，所以借债率这一指标肯定还将不断攀升。而大多数发达国家的这一指标十多年来基本上保持较稳定的状况，维持在8%左右，只有日本、英国、西班牙等少数财政陷入困境和失业率较高的国家在90年代初出现过较快的增长。（2）社会偿债能力指标

①国债负担率。该指标从国民经济的总体来考察和把握国债的数量界限，指当年国债累积余额占GDP的比重，即国债负担率=国债累积余额/GDP。

国际上尚未有一个公认的准则，欧盟的《马斯特里赫特条约》规定的标准为60%。一般发达国家的国债负担率最多不超过当年GDP的45%。

国债负担率从理论上讲，国家财政支出的需求压力和偿债能力、居民的收入和储蓄水平以及国内生产总值规模和国债的收益率高低都是制约国债发行规模的重要因素。但这些因素集中在一点，就是国内生产总值的规模。影响国债规模的最主要因素就是国内生产总值。考察国债的相对规模最有意义也最重要的指标就是国债负担率。

自上个世纪80年代以来，大多数国家的政府债务规模都有较大幅度的扩大，如西方主要发达国家的债务规模（国债负担率）都几乎翻了一倍，不过，在发达程度相近的国家中，债务规模则有着很大的差别。有的国家的债务规模只相当于GDP的22.5%（如1995年的瑞士），而有的国家超过了120%（如意大利和比利时）。2008年我国国债累计余额约为7.12万亿，国债负担率约为18%。

②居民偿债率。居民偿债率指当年国债发行额占偿债主体收入水平的比重，反映偿债主体对国债的承受能力，公式可表示为：居民偿债率=当年国债发行额/居民储蓄存款余额。4.3　国债的发行与偿还

一、国债的发行

1.发行原则（1）景气原则，即发行国债以推动和协调国家经济发展为目标。（2）稳定市场秩序原则，即国债发行量要控制在一个合理范围之内，与国民经济的承受能力和政府的偿还能力相适应，以稳定金融市场秩序，稳定经济。（3）由发行国债所发生的各种费用支出应尽量节约，最大限度地降低其筹资的成本。

2.发行条件（1）国债发行额。国债发行额指国债的年发行额和每期国债的发行额。发行额的确定要考虑到财政对资金的需求、纳税人的负担能力、证券种类和国家债务规模等，确定国债发行额时，要进行科学预测。（2）国债期限。国债期限是指国债发行日至还本付息日的时间。国债期限的设计做到短、中、长期限的分布合理，考虑到社会应债资金的多元化和政府债务资金使用的多元化；合理安排期限结构、减轻利息负担；避免政府偿债期限过分集中，形成偿债高峰。其影响因素有政府使用资金的周转期、市场利率的发展趋势、流通市场的发展程度和投资人的投资意向等。（3）国债发行价格。国债发行价格与国债利息成正比，与市场利率成反比。按照国债发行价格与其票面值关系，可以分为平价发行、折价发行和溢价发行。（4）国债的发行利率。国债利率是政府因举债所应支付的利息额与借入本金额的比率，也是购买者的投资收益率。它受到金融市场利率水平、物价水平、国家信用状况、社会资金供应量、国债期限长短和付息方式等因素的影响。

3.国债发行方式（1）公募法。公募法是指承销商接受发行的债券，向社会上不指定的广泛投资者进行募集的方式。可以分为直接公募法（财政部门或委托其他部门直接发行国债）、间接公募法（政府委托银行或其他金融机构代为经营）和公募招标法（金融市场上公开招标发行，通过竞争依次排列中榜者名单让其认购国债）。（2）包销法。包销法又称承购包销，是指国家将要发行的债券统一售予银行或金融集团，再由银行或金融集团自行发售的方法。我国从20世纪90年代开始，部分国债的发行采用金融集团包销，主要用于不可流通的凭证式国债。它是由各地的国债承销机构组成承销团，通过与财政部签订承销协议来决定发行条件、承销费用和承销商的义务，然后由其转向社会销售，未能售出的余额由金融机构自身承担。

另外，还有出卖法（指政府委托经纪人在证券交易所直接出售国债）和摊派法（即政府规定认购条件，凡符合条件者必须按规定认购国债）。国债实践1财政部公告2010年第40号根据国家国债发行的有关规定，财政部决定发行2010年记账式附息（二十一期）国债（以下简称本期国债），现将有关事项公告如下：一、本期国债通过全国银行间债券市场（含试点商业银行柜台）、证券交易所债券市场（以下简称各交易场所）面向社会各类投资者发行。试点商业银行包括中国工商银行股份有限公司、中国农业银行股份有限公司、中国银行股份有限公司、中国建设银行股份有限公司、招商银行股份有限公司、中国民生银行股份有限公司、北京银行股份有限公司和南京银行股份有限公司在全国已经开通国债柜台交易系统的分支机构（以下简称试点银行）。二、本期国债计划发行280亿元，实际发行面值金额为300.1亿元。三、本期国债期限1年，经招标确定的票面年利率为1.87%，2010年7月15日开始发行并计息，7月19日发行结束，7月21日起在各交易场所上市交易。本期国债在各交易场所交易方式为现券买卖和回购，其中试点银行柜台为现券买卖。通过试点银行柜台购买的本期国债，可以在债权托管银行质押贷款，具体办法由各试点银行制订。四、本期国债到期一次还本付息，2011年7月15日（节假日顺延）偿还本金并支付利息。五、本期国债在2010年7月15日至7月19日的发行期内，采取场内挂牌、场外签订分销合同和试点银行柜台销售的方式分销，分销对象为在中国证券登记结算有限责任公司开立股票和基金账户，在中央国债登记结算有限责任公司、试点银行开立债券账户的各类投资者。承销机构根据市场情况自定价格分销。特此公告。中华人民共和国财政部二〇一〇年七月十四日——摘自http://gks.mof.gov.cn/

二、国债的偿还

1.偿还方式（1）到期一次偿还。指对发行的国债实行在债券到期日按票面额一次全部偿清。其优点是国债还本管理工作简单、易行，不必为国债的还本而频繁地筹措资金。缺点是集中一次偿还，易造成政府支出急剧上升，给国库带来较大压力。（2）分期逐步偿还。指在偿还期内按年度分期确定一定的偿还比例，逐年偿还，直至偿还期结束。它避免到期一次偿还的缺陷，但增加国债管理工作的复杂性。（3）市场购销偿还。指政府委托证券公司或其他有关机构从流通市场上以市场价格买进政府发行的国债。其优点是操作简单，减少宣传费用，通过买进债券体现国家经济政策。（4）以新替旧法。指政府发行新债券来兑换到期的旧债券。（5）抽签轮次法。指政府通过定期抽签、确定清偿国债的方法。一般以国债的号码尾号为抽签依据，公开清偿到期国债的号码（尾号），所有相同的号码国债予以偿还。国债实践2财政部2010年1号国债和地方政府债券2010年还本付息工作即将开始，现将有关事宜公告如下：一、2010年到期国债品种和条件（一）储蓄国债1.凭证式国债于到期日归还本金并支付全部利息。（1）2005年3月1日至3月31日发行的5年期凭证式（一期）国债，到期年利率为3.81%。（2）2005年4月10日至4月30日发行的5年期凭证式（二期）国债，到期年利率为3.81%。……2.储蓄国债（电子式）于到期日归还本金并支付最后一年利息。（1）2009第五期储蓄国债（电子式），期限1年，年利率为2.60%，于9月15日到期。（2）2009第七期储蓄国债（电子式），期限1年，年利率为2.60%，于11月20日到期。（二）记账式国债1.记账式附息国债于到期日归还本金并支付最后一年利息。（1）2000年记账式（二期）国债，期限10年，浮动利率，2010年付息年利率为2.80%，于4月18日到期。（2）2000年记账式（四期）国债，期限10年，浮动利率，2010年付息年利率为2.87%，于5月23日到期。……2.记账式贴现国债于到期日按面值偿还。如：（1）2009年记账式贴现（二期）国债，期限273天，于1月11日到期。（2）2009年记账式贴现（九期）国债，期限273天，于3月8日到期。……——摘自http://gks.mof.gov.cn/

2.国债偿还的资金（1）经常性预算收入。指将每年国债的偿还数额作为支出的一个项目列入当年的支出预算，由经常性预算收入保证偿还。这种偿还资金稳定，但容易影响预算支出的稳定性。（2）预算盈余。指在预算年度结束时，以当年的结余作为偿还国债的资金。它作为偿债资金不稳定，只能作为偿债资金的补充来源。（3）设立偿债基金。指政府每年从预算收入中拨出一定数额的专款，作为偿还债务的专用基金，逐年累积、专门管理，已备偿债。（4）举借新债。指发行新债替换旧债或从每年新发行的国债收入中，提取一部分来偿还旧债的本息。

在上面的几种偿还资金来源中，理论上可行，但实践中很难实现的是预算盈余。4.4　国债市场

一、国债市场

国债市场是指实现国债发行和转让交易的场所，它是证券市场的重要组成部分。国债市场的参与者是指国债交易活动的各经济单位，包括资金供给者、资金需求者、中介和管理者4个方面。

1.国债发行市场

国债发行市场是指以发行国债的方式筹集资金的场所，又称国债一级市场或初级市场，是国债交易的初始环节。这一市场具体决定国债的发行时间、金额和条件，引导投资者认购及办理认购手续、缴纳款项等，但没有集中的具体场所，是无形的，是一种观念性市场。

国债发行市场管理内容：合理选择国债发行方式和发行种类，有效筹集资金，降低发行成本。

2.国债流通市场

国债流通市场是指买卖已发行的国债的场所，又称二级市场或转让市场。

我国从1981年恢复发行国债到1988年间，没有国债二级市场，从1988年起，首先允许7个城市随后又批准了54个城市进行国库券流通转让的试点工作。我国从1991年兴起国债回购市场。

国债流通市场管理内容：交易方式和交易秩序，拓宽流通渠道，活跃市场交易。国债流通的主要目的：一是有利于国债持有者的变现，增大国债的吸引力，发行容易；二是有利于国家调节货币供应量和调节市场利率；三是可以引导资金流向，提高投资资金的使用效率。

一般的，改善国债品种特征，有利于提高国债市场的流动性；增加国债的付息频率，有利于改善投资者的现金流入结构，促进流动性提高。

二、国债的交易方式

国债市场的交易方式一般有国债现货交易、国债期货交易和国债期权交易和回购四种。其中：①国债现货交易是国债买卖双方在约定的1～3天内以交割方式办理钱货两清的交易方式；②国债期货交易是国债买卖双方成交后，按期货合同中规定的价格、数量，在合同规定的时间到期后才进行交易的方式；③国债期权交易中国债交易双方买卖的是一种权利，即保证购买期权者在某一特定时间，可以按合同规定的价格买进或卖出一定数量的国债，也允许购买期权者放弃这种权力，其损失的只是期权费；④国债回购交易是指以现券交易为基础，在买卖双方初次成交一定时间后，原来的买方再按双方事先约定的价格将自己所卖出的国债购回。

三、国债市场功能

国债市场的存在能够增强政府债券的流动性，提高其竞争能力；能够为社会闲置资金提供良好的投资场所，有助于减少投资风险；能够突破单一的银行信用，促进证券市场的发展，促进市场经济的发展；也能够便于中央银行开展公开市场业务，是金融宏观调控的重要手段。（1）国债市场为国债的发行和流通提供一个有效的渠道。一方面，政府可以在国债市场上完成发行国债和偿还国债的任务；另一方面，国债投资者可以通过国债市场买入或转让国债，实现获利或者改换投资方向的目的。（2）国债市场能够引导资金的流向，调节资金运行，达到社会资金的优化配置。通过国债的发行和流通，完成资金的需求者和供给者之间的转移，使社会资金的配置趋于合理。（3）国债市场是连接财政当局与货币当局，综合运用财政政策和货币政策对宏观经济发挥调节作用的市场渠道。中央银行通过公开市场业务，买入卖出国债，调节货币的供给和需求，实现宏观经济目标。（4）国债市场也能够提供和传播经济信息。国债市场的买卖、行市和收益受客观规律的影响，对国债市场了解经济现象，既可以为政府提供决策所需信息，也可以为广大投资者提供分析投资环境的信息。

完善国债市场措施可以是扩大银行间市场交易主体，促进银行间市场交易与交易所市场的连接；加强市场基础设施建设，改进国债的托管清算制度；改进国债管理体制，将国债发行由年度额度控制改为年末余额控制；推进市场信息建设和法制建设，进一步完善市场法规，加强市场监管；加快银行间市场的资信评级制度建设，帮助交易成员控制信用风险；加强市场创新，根据市场环境的变化进行国债新品中和交易形式的创新；建立国债投资基金，培育专业投资队伍。

试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]

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