当代中国社会建设(中国社会结构研究报告)(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：陆学艺

出版社：社会科学文献出版社

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当代中国社会建设(中国社会结构研究报告)试读：

前言

本书是国家社科基金重大项目“当代中国社会管理体制创新研究”的成果，同时也是当代中国社会结构变迁研究课题组继《当代中国社会阶层研究报告》（2002）、《当代中国社会流动》（2004）、《当代中国社会结构》（2010）之后完成的第四部研究报告。自2010年以来两年多的时间里，课题组成员在四川省成都市，江苏省太仓市，广东省深圳市、广州市、佛山市南海区，北京市朝阳区、大兴区、顺义区、延庆县等地的城市和农村进行了深入调研，研究了大量的文献资料，邀请国内相关领域知名专家召开了十余次课题研讨会，数易其稿，最终完成了这部研究报告。

本书的研究主题源于对中国经济社会发展时代特征的深刻观察和系统思考。这个特征用一句话概括就是：社会建设时代已经来临。

经过60多年的社会主义建设，尤其是30多年以改革开放为主要特征的现代化建设，中国在经济领域取得了巨大成就，综合国力逐步增强，人民生活水平不断提高，已经达到工业化中期阶段。同时，社会领域也发生了深刻变化，但这种变化表现出与经济发展不协调的特征。总的来说，就是经济发展了，社会问题却层出不穷，社会不稳定、不和谐的因素增多，社会矛盾和冲突频发。社会发展与经济发展的不协调，已经成为当前主要的社会矛盾。如何解决这一矛盾，是时代向我们提出的重大课题。

2002年，党的十六大把“社会更加和谐”作为全面建设小康社会的重要目标之一。此后，社会主义和谐社会建设的图景日渐清晰，实现这一目标的路径也逐步明确。2004年，十六届四中全会第一次提出“构建社会主义和谐社会”和“社会建设”的概念。2006年，十六届六中全会通过《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，明确提出要“着力发展社会事业、促进社会公平正义，推动社会建设和经济建设、政治建设、文化建设协调发展”。2007年，党的十七大提出要“加快推进以改善民生为重点的社会建设”，将实现社会主义事业总体布局发展为包括社会建设在内的“四位一体”写入新的党章。2012年，党的十八大提出要“在改善民生和创新社会管理中加强社会建设”，“加强社会建设，是社会和谐稳定的重要保证。必须从维护广大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服务体系，加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设”。

社会建设是党和国家在新世纪、新时期、新形势下提出的一个重大的理论和实践命题，具有重要的里程碑意义。从新中国成立到21世纪中叶实现现代化，百年征程已经走过60余年。如果说第一个30年是国家基本制度建设的艰辛探索，第二个30年是经济建设的成功实践，那么进行社会建设，促进社会和谐进步，则是未来30年中国发展的主题。

从近十年来社会建设的理论发展和实践探索来看，对于为什么在现阶段要重点加强社会建设，社会建设建什么、怎么建，仍然有一些重大问题需要明确和取得共识。本课题组为此做了长期的调查研究，以下是我们的认识。

第一，社会建设滞后导致经济社会发展不协调，是现阶段我国社会的主要矛盾。改革开放以来，中国经济持续快速增长，成就斐然，2010年经济总量超过日本，成为世界第二大经济体，总体来看，我国的经济结构已进入工业化社会的中期阶段。然而，在经济报喜的同时，却出现社会报忧。正如党的十八大报告所指出的，城乡区域发展差距和居民收入分配差距明显；社会矛盾明显增多，教育、就业、社会保障、医疗、住房、生态环境、社会治安等关系群众切身利益的问题突出，部分群众生活比较困难；一些领域存在道德失范、诚信缺失的现象。从社会各个方面测量，当前中国的社会结构尚处于工业化社会的初期阶段。社会结构滞后于经济结构，表现为社会经济发展不平衡、不协调，这已成为当前我国社会的主要矛盾，是全面建成小康社会，实现社会主义现代化的短板。从理论上分析，经济发展与社会发展是一对矛盾，在解决了长期存在的短缺经济以后，矛盾的主要方面转到社会方面来了。因此，加强社会建设，解决社会矛盾和问题成为时代的要求。对发展战略做适当的调整，在坚持经济建设为中心的前提下，把社会建设摆到重要战略地位，实行社会建设与经济建设并重的方针，有利于促进经济与社会协调发展。

第二，现代化发展的经验和教训表明，社会建设是现代化不可逾越的阶段。面对目前我国社会经济不协调的形势，学界、政界提出了关于改革发展的多种战略选择。有人认为，要继续深化经济体制改革，继续集中主要精力抓经济发展；有人认为，社会经济发展不协调的根本原因在于政治体制改革滞后，要求加快政治体制改革，加强政治建设。我们认为，我国下一步战略任务的重点应该是加强社会建设。对此，有以下几方面的实践理由。

一是全面建成小康社会的需要。对照十六大后国家有关部门制定的6大类23个全面建设小康社会指标的体系，2010年全面小康已经达到80.1%，比2002年提高了20个百分点，其中经济指标实现得最快最好；但是社会和谐、文化类指标提高较慢，有几个指标反而倒退：2000年城乡差距指标已经达到99.8%，但2010年倒退为70.3%；基尼系数、社会安全指标等都不如2000年的水平。总体经济指标已经超前完成，但社会指标不仅没有完成，有的还出现倒退。而要实现全面建成小康社会的目标，已经不到八年的时间，如不抓紧加强社会建设，好几个指标就会落空。

二是加快转变经济发展方式的需要。十多年来的实践表明，仅仅依靠调整经济结构是不够的，达不到转变经济发展方式的目的，更需要通过改革社会体制、调整社会结构来推进经济发展方式的转变，即通过合理配置资源、机会，提高社会中下阶层的收入水平，改善教育、就业、社保等问题，培育社会中产阶层，才能扩大内需，从根本上再现市场活力。

三是解决当前突出的社会矛盾和社会问题的需要。经济改革带来了经济高速发展，蛋糕做大了，但分蛋糕的规则没有定好，也没有分好，引发了许多社会矛盾和问题。现在社会上看病难、上学难、养老难等问题，不是仅增加投入就能解决的，还要通过社会体制改革，建立和完善公平、公正配置资源和机会的新社会体制，只有这样才能从根本上解决这些矛盾和问题。

四是为全面推进政治体制改革做好准备的需要。国内外现代化历史发展的经验和教训表明，在社会矛盾、冲突多发频发的阶段，进行政治体制改革，显然不是好的时机。政治体制改革一定要搞，我们现在也在搞，但要全面推进政治体制改革现在还不是时机。邓小平同志在1985年讲过：“四个现代化，其中就有一个国防现代化。如果不搞国防现代化，那是不是只有三个现代化了？但是四化总得有先有后。军队装备真正现代化，只有国民经济奠定了比较好的基础才有可能。[1]所以，我们要忍耐几年。”社会主义建设事业总体布局中的五大建设，也应该是“有先有后”的。在经济建设取得巨大成就而社会矛盾又相对突出的时候，就应加强社会建设，通过社会体制改革把社会建设好。如把社会组织发展起来，人民就能够在基层、在社会组织中得到锻炼。先搞社会民主，再搞政治民主，先做好准备，再全面推进政治体制改革。

应当指出，在经济建设取得成功的基础上适时加强社会建设，也是现代化国家发展的一般规律。国际上有效加强社会改革和社会建设，成功实现稳定繁荣的例证很多。如美国的“罗斯福新政”，通过经济复兴政策、社会领域改革，培育形成了一个较大的中产阶级，奠定了第二次世界大战后美国繁荣的社会基础；第二次世界大战后日本振兴国民经济，全面推行社会改革，加强社会保障制度建设，20世纪70年代后期形成了“一亿皆中流”的社会结构和“福利社会”。拉美国家则因社会改革不足导致社会动荡，社会结构断裂，陷入“拉美陷阱”；前苏联在社会改革不到位、社会基础不牢的情况下，贸然推行大幅度政治改革，以致亡党亡国。殷鉴不远，足以为戒。

现代化建设是一个漫长的历史过程，也是一个阶段接着一个阶段进行重点突破的过程。当经济发展到一定程度的关键时期，就必须通过有规划、有组织的建设行动，实现社会、政治、文化等方面的现代化。综合判断基本国情和当前经济社会发展形势，我国已经处于确立社会建设为战略重点的新的历史转折期，条件充分，任务迫切，机遇难得，不可错失。

第三，社会建设的基本目标、基本原则和主要任务。社会建设的目标就是建设社会现代化。相比较而言，经济建设的基本目标是国家“富强”，实质是实现经济现代化；政治建设的基本目标是政治“民主”，实质是推进政治现代化；文化建设的基本目标是“文明”进步，实质是建设文化现代化；社会建设的基本目标是实现社会“和谐”，实质是建设社会现代化；生态文明建设的基本目标是协调人与自然、资源、环境的“共生”，实现生态文明现代化。

美国著名学者亨廷顿认为，“现代化是一个多方面的变化过程，[2]它涉及人类思想和活动的一切领域”。他还认为，现代化是一个系统过程，一个因素的变化将联系并影响到其他各种因素的变化，现代化的各种因素极为密切地联系在一起。所以，现代化是从传统社会开[3]始，到现代社会建成的一个长期进化过程。因此，一个国家要实现现代化，仅仅实现经济现代化是不够的，还必须同时或接着实现社会现代化、政治现代化、文化现代化等。从现代化发展的规律和当下中国国情看，下一阶段，中国就应该重点进行社会现代化建设。

所谓社会建设，是指按照社会发展规律，通过有目的、有规划、有组织的行动，构建公平合理的社会利益关系，增进社会全体成员共同福祉，优化社会结构，促进社会和谐，实现社会现代化的过程。这就要以改革社会体制为中心环节和突破口，着力推进社会建设，逐步实现社会现代化。

社会建设的基本目标就是建设社会现代化，实现社会和谐、进步。社会建设的基本原则是坚持以人为本，保障人的基本权利；坚持公平正义，实现共建共享。当前中国社会中的各个阶层、各个领域的社会利益并不平衡，也不协调，这是形成社会矛盾和社会问题的重要根源。如果说调整经济利益关系的核心原则是经济资源的市场化最优配置，追求经济效益，那么，社会利益关系的调整，有其内在的价值取向，理应是追求社会领域内资源和机会的合理配置，追求社会公平正义。在这里，社会建设遵循的基本原则与经济建设是不同的。

从社会建设任务的构成看，社会建设的领域和主要任务包括基本民生、社会事业、收入分配、城乡社区、社会组织、社会规范、社会管理、社会体制和社会结构九个方面。社会建设的内涵是一个有机整体，这九个方面分别在社会建设领域有着不同的地位和功能。本书设九章，分别论述这九个方面的任务和内容。

第四，遵循社会建设原则，积极稳妥推进城市化。工业化和城市化是一个国家实现现代化的两翼。工业化和城市化应相辅相成，协调推进，使城市化水平与工业化水平相适应。按分类学规则，城市属于社会领域，城市化应属于社会建设范畴。城市化建设理应按照社会建设的原则，坚持以人为本，坚持公平正义的原则，保障人的基本权利，促进人的全面发展。因为各种原因，我们的城市化建设是被纳入到经济建设范畴的，自觉不自觉地按照市场经济规则行事。前一阶段出现的“经营城市”“土地生财”“土地财政”“城市二元结构”等现象，就是把城市化、城市建设也作为加快GDP增长、创造经济效益的表现，其结果必然是大量滋生社会矛盾、社会问题和群体事件，加快了环境污染、垃圾围城、资源破坏、交通拥堵等“城市病”的蔓延。近几年，阴霾迷雾弥漫多个城市群，引起很多市民的不安。坊间已经出现了“是健康第一，还是GDP第一”的呼声，这是对城市化方针不当的直接批评。目前，中国的城市化还处于加速发展的阶段，课题组建议有关方面召开一次城市工作会议，专门研讨城市化的指导方针，就若干重大问题做出相应的决定。把城市化纳入到社会建设的总体规划中，按照社会建设的基本原则，正确处理好社会建设、城市建设同经济建设的关系，围绕提高城市化的质量这一主题，因势利导、趋利避害，积极引导城市化健康发展。

第五，推进社会建设，必须进行社会体制改革，并要从对全局有影响的体制改革开始突破。社会体制改革是社会建设的重要任务，更是社会建设顶层设计的大事。社会体制问题没有改革好，就不可能真正有效地解决现阶段诸多的社会问题，社会建设也不可能顺利进行。现阶段我国社会建设必须聚焦深层次的体制性问题，在社会体制的改革上取得实质性的突破，才能真正有效地从整体上推进社会建设。

改革开放以后，中国经济体制改革取得了成功，才有后来经济发展的辉煌成就，社会体制虽然也进行了改革，但改革成功的不多，有的甚至还没有破题。改革过的经济体制与还没有改革成功的社会体制并行，是目前许多经济社会矛盾产生的一个重要原因。社会体制改革的滞后，已经影响了经济改革的推进。一些经济学家指出，中国的经济改革已经进入“深水区”，面临的阻力和困难在加大，其实就因为现在不触及社会体制改革的经济体制改革，已经不可能顺利进行了。社会体制改革的目标，是要逐步建立与社会主义市场经济体制相适应的社会体制。进行社会体制改革，首先要改革对全局有重大影响的社会体制。现行的城乡二元结构体制，就是这样一个影响全局的社会体制。社会体制改革从破除城乡二元结构体制入手，取得突破、获得成功，有利于推动其他社会体制的改革，也将是中国社会建设取得的实质性进展。

第六，调整优化社会结构，培育造就一个庞大的中产阶层。构建一个与经济结构相协调的工业社会中期阶段的社会结构，是社会建设最重要、最关键的任务。调整优化社会结构，核心任务是优化社会阶层结构，形成一个“两头小，中间大”的橄榄形社会阶层结构。在这种社会阶层结构中，占有经济资源、政治资源、文化资源最多的阶层是极少数，拥有这些资源最少的社会阶层也是极少数。中产阶层是这个橄榄形社会占大多数的主体人群。中产阶层是现代社会中社会管理、社会组织发展的中坚力量，是社会主流价值的引领者、社会规范的倡导者和遵守者，也是社会稳定的维护者，这是由他们所处的社会政治地位决定的这一阶层的本质属性。据国外学者研究，工业化中期的国家，中产阶层应占总就业人口的40%左右，才能形成橄榄形的社会结构，这个国家才能平衡、协调、稳定、可持续发展。

一个国家在经济高速增长，特别是在进入工业化中期阶段前后时，正是中产阶层大发展的黄金时期。中国现阶段正处于这样一个中产阶层大发展的阶段。但据我们测算，当今中国的中产阶层规模占总人口的28%～30%。这主要是由我国社会建设滞后，社会体制改革还不到位，社会流动渠道还不畅通等问题造成的。当然，这也与我们这些年来在主流媒体、重要文件中不使用中产阶层这个概念有关。其实中产阶层和中等收入群体不是一个概念，中产阶层并不能用收入来定义，用中等收入者、中等收入群体来代替是不妥的，引出了很多歧义和误解。有些人明明是中产阶层，但不敢理直气壮地自我认同。我们在几个城市调查，用客观指标推算，中产阶层的比重已经较高，但主观认同中产阶层的比重却很低。

我们应该加快社会体制改革的步伐，创新社会政策，调整就业结构，推进就业结构趋向高级化，畅通社会流动渠道，包括给中产阶层正名，加快培育造就一个庞大的中产阶层，这是我国进行社会建设的战略任务。

第七，推进社会建设，要把握社会现代化发展规律，实施分阶段推进的战略。现代化的不同阶段有着不同的具体目标，这些目标的完成构成现代化全部进程。我们认为，就现阶段而言，开展社会建设实现社会现代化将经历三个阶段。第一阶段，在“十二五”期间，把保障改善民生社会事业和创新社会管理这两件大事做好，社会建设就开了个好局，为社会体制改革做了准备，奠定好了基础，也推进了社会经济协调发展。第二阶段，在“十二五”后期和“十三五”期间，着力推进社会体制改革，创新社会政策，完善社会管理，破除城乡二元结构，逐步实现城乡一体化，形成一个与社会主义市场经济体制相适应的社会体制。第三阶段，2020年以后，形成一个与社会主义市场经济体制相适应、与现代经济结构相协调的现代社会结构，形成橄榄形的社会结构。当然，这三个阶段的划分是相对的，并不是截然分开的，未来的实践过程将会是互有交叉地进行，只是在某一个阶段凸显某一方面的工作。在不同的阶段，不同的地区，针对不同的实际情况，将有不同的做法。社会建设分阶段推进，符合中国国情，也是现代化一般规律的表现。可以预见，通过三个阶段的社会建设，到2040年前后，中国将全面进入现代化国家行列。

第八，社会建设是一项需要社会各种力量发挥能动作用的建设过程。推进社会建设，既要考虑经济社会发展的宏观背景，解决大矛盾、大问题，也要做好社会建设本身的体制机制方面的实务性工作。一要深入研讨关于构建社会主义和谐社会与社会建设的理论和实践问题，进一步正视矛盾、凝聚共识，真正从理论上、思想上完成对未来时期国家发展战略的重大调整。二要组建一个强有力的总体统筹规划、综合协调管理的社会建设组织机构，完善工作体制机制。建议组建社会建设工作委员会，全面负责社会建设的发展和改革，制定中长期规划，尽快改变目前各地社会建设机构不统一、上下不协调、职能不完备、工作不得力的局面。三要注意总结推广先进地区加强社会建设的实践经验，鼓励创造社会建设的各种典型和模式，鼓励地方首创精神与顶层设计相结合，创造、形成、完善、推广一批深具影响的社会建设模式。四要加大对社会建设的物力、财力和人力投入。国家和地方财政支出应更多地倾向于社会领域，大力发展民生事业、社会事业、公共服务，使人民共享改革发展成果；要加大人力资源投入，选拔、培养、造就一支庞大的社会建设人才队伍，包括社会工作者队伍、领导干部和实际工作者队伍，以及社会建设研究人员队伍等。

以上八点认识，是我们研究当代中国社会建设的体会，也是本书阐述的主要内容。我们力图通过对问题的分析与提炼，为当前中国社会建设和社会管理提供实践的参考与理论的支撑。当然，社会建设是一项崭新的实践，也是理论研究的新领域。本书的出版，希望能够抛砖引玉，得到社会各界，特别是社会建设和管理实践第一线的同志和社会学同行的批评与指正，希望有更多学者加入到社会建设的研究中来，共同关注这一时代命题。当代中国社会结构变迁研究课题组2013年3月3日

[1] 邓小平：《在军委扩大会议上的讲话》，《邓小平文选》第三卷，人民出版社，2006，第128页。

[2] 亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，李盛平等译，华夏出版社，1998，第32页。

[3] 转引自钱乘旦《世界现代化历程》，江苏人民出版社，2010，第15页。

总报告

加强社会建设，要重点围绕社会体制改革和社会结构调整，分三个阶段有序推进，完成九个方面的主要任务。为促进社会建设各项任务的顺利推进，要加强社会建设的理论研究，总结推广实践中的先进经验，加强社会建设的组织体系、人才队伍建设和资金支持力度，以社会体制改革作为重要突破口，以城市化为主要载体，广泛动员各种社会力量，共同推进社会建设伟业，实现中华民族的伟大复兴。

实现现代化，完成中华民族伟大复兴，是中国人民百年来的夙愿。经过30多年改革开放的探索和发展，中国经济、社会已经发生了深刻变化。社会主义初级阶段、社会主义市场经济、社会主义和谐社会这三大中国特色理论的创新和实践，将中国现代文明建设推向新的高度、新的水平。沿着改革开放开创的中国特色社会主义道路，中国经济建设成就举世瞩目，新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化快速推进，中国正在经历真正的“千年未有之变局”。然而，相对于经济建设的辉煌成就，其他领域的建设则明显落后，尤其是社会领域，社会结构还不合理、社会体制亟待改革、社会矛盾和问题凸显，和谐稳定压力较大。人民对实现公平正义、过上美好生活、社会更加和谐，有着新向往和新期待。

当前，中国面临社会发展与经济发展不协调的新矛盾，亟须进行新的战略调整。党的十六大以来，在构建社会主义和谐社会的理论认识和实践发展中，社会建设在社会主义事业总体格局中的地位日益彰显，中国现代化建设进入了新的历史转折时期。这一时期，要更加突出社会建设的国家发展战略地位，开启以社会建设推动社会现代化、促进实现全面现代化的新发展阶段。要以社会体制改革为突破口，改革国家-市场-社会关系失衡的体制，不断调整优化以阶层结构为核心的社会结构，逐步实现社会、经济协调发展。一 中国现代化正处于新的历史转折时期第一章民生事业【摘要】保障和改善民生，是改革开放和社会主义现代化建设的根本目的。民生事业是社会主体生存发展的行动能力基础，即社会成员进行社会行动需要占有一定的资源和机会，这也是社会主体的基本权利，具有“社会适应功能”。改革开放以来，中国城乡居民生活水平发生了翻天覆地的变化，从温饱不足走向了小康和富裕，作为社会建设基础的民生事业建设取得了长足进步。但是，也存在诸如就业总量压力与结构性矛盾、社会保障总量投入不足、居住与居民生活收支存悖论、城市交通发展滞后于经济社会建设等民生难解之题。其根源在于资源和机会配置不公平，体制机制存缺陷，并普遍存在结构性失衡。未来一段时期，要进一步发挥政府主导、社会主体、市场调解的合力作用，加强体制机制建设和顶层设计，优化结构，理顺关系，共建共享，实现民生事业现代化。

民生事业是社会建设之基，社会和谐之本，所谓“民惟邦本，本固邦宁”。新中国成立以来，党和国家一直将民生建设等同于国家大计，即“国计民生”。改革开放以来，党和政府始终把提高人民生活水平、改善人民生活质量作为改革开放和经济社会发展的根本目的。尤其进入新世纪新的历史转折时期，历次党的文件、政府工作报告都对民生事业做出详细阐述。如党的“十六大”提出“就业是民生之本”，党的“十七大”提出“加快推进以改善民生为重点的社会建设”，特别是党的“十八大”进一步提出要“在改善民生和创新管理中加强社会建设”“提高人民物质文化生活水平，是改革开放和社会主义现代化建设的根本目的”。这表明民生事业在社会建设中具有重要地位。当前，人民群众对于改善民生的呼声越来越高，党和政府也越来越重视在改善民生的过程中加强社会建设，这对新时期的民生事业建设提出了更高的要求。本章阐明了民生事业的内涵与构成，梳理了当代中国民生事业的发展现状与问题，深刻分析了民生事业困境的社会成因，在此基础上，尝试提出新时期改进民生事业建设的对策建议。第一节民生事业与社会建设的关系一 民生事业内涵的界定与构成

目前，社会各界对民生的含义和范畴的认识并不统一，有的讲“大民生”，有的讲“小民生”。从较早文献看，“民生”一词首见于《左传·宣公十二年》，所谓“民生在勤，勤则不匮”，体现了农业社会统治阶级寄望于百姓勤劳生产、应对不足的思想。1905年8月，孙中山先生在中国同盟会创立之初，就提出“民族、民权、民生”的“三民主义”思想，并指出民生就是“人民的生活——社会的生存，国[1]民的生计，群众的生命便是”。《辞海》将民生释义为“人民的生计”。此外，也有很多人把民生分解为经济民生、政治民生、社会民生、文化民生、生态民生，或者从生存权和发展权的角度去界定民生。可见，不同时期民生具有不同的含义。

我们认为，民生事业是社会主体生存发展的行动能力基础，即社会成员进行社会行动需要占有一定的资源和机会，也是社会主体的基本权利，具有“社会适应功能”。它通过改革经济社会体制机制来满足人民群众不断变化的物质和精神生活需要，进而保障和改善人民的生活水平。一个现代社会，必须是人的基本权利得到切实保障和满足的社会，必须是人的现代化得到充分体现和保障的社会。对于执政党及其政府来说，“人本”权利是以“民本”思想来推进实现的。

就民生事业的具体构成而言，包括就业、收入分配、消费、住房、交通、社会保障（即所谓的衣、食、住、行、用）等，涉及人民群众基本生存、满足物质生活需要等问题，此类型民生事业也可称为“生存型民生”；此外，还包括教育、文化（即科、教、文、卫、体）等，涉及人民群众基本发展、满足精神生活需要等问题，此类型民生事业也可称为“发展型民生”。除此之外，涉及人民群众在法制框架下合理反映民生诉求，维护社会公平正义，充分体现公民民主参与民生事业资源配置的机会等问题，此类型民生事业可称为“参与型民生”。实质上，各种类型的民生事业是体现人民群众享有生存权、发展权、参与权的一种机会和过程，具有时代性和社会性的特征。一般而言，根据社会发展规律，民生事业应由低到高进行建设，即先解决“生存型民生”，再解决“发展型民生”，但是，根据现代社会发展程度，两者可能齐头并进或交叉推进，只是按照不同发展阶段民众需求的不同而有所偏重。同时，“参与型民生”始终嵌入“生存型民生”和“发展型民生”之中。本章重点探讨“生存型民生”，一般由政府为主向社会提供。“发展型民生”由本书下一章节重点讨论。二 民生事业是社会建设之基础

加强社会建设，构建社会主义和谐社会，实现社会现代化，保障和改善民生是最大公约数。换言之，民生事业是社会建设的基础。在进入以社会建设为重点的新的历史转折时期，人民群众在满足温饱、总体达到小康的基础上，对未来美好生活，特别是对民生事业有更多新的期待。如今民生事业建设被提上重要日程，成为全社会共同关注的焦点，反映了时代的发展和人民群众诉求的提升，体现了民生事业建设的重要性和时代内涵，其目的是造就衣、食、住、行、用有所足，老、弱、病、残有所保，使全民过上更加美好的生活。这对在新的历史转折时期加强社会建设具有重要的现实意义。1.从社会建设的资源性交集看

同社会管理、社会组织、社区、社会体制、社会结构等不同，民生事业与社会事业一样，承载着社会主体行动的基本资源和机会的配置，因而在社会建设中具有基础性功能。但是，社会建设的其他各方面也都与民生息息相关，比如，同样会涉及民生事业体制的改革和完善，涉及社会结构对民生的影响与制约，涉及民生事业的社会管理（如吃得是否安全、健康、放心），等等。2.从社会建设的主体和对象看

社会建设的主体是人民群众，推进社会建设的基本力量同样是人民群众尤其是社会中产阶级这股中坚力量；社会建设的基本对象也是人民群众，其最终目的就是为了让广大人民群众过上幸福安康的生活，达到社会和谐。因此，基本主体、对象的物质生活需求的满足是社会建设的基础，没有丰衣足食、幸福安康的广大中产阶级，和谐社会和社会现代化是不可能实现的。3.从当前中国社会建设的难题看

改革开放三十多年来，社会物质极大丰富，人民生活水平普遍提高，生活质量普遍得到改善，全社会总体达到小康，但“现在达到的小康还是低水平的、不全面的、发展很不平衡的小康”。21世纪以来我国出现了一些新情况、新难题，如就业难、创收难、住房难、物价涨、消费高、交通堵、社保低等民生问题，民生资源和机会处于“被给予”与“被垄断”的状态，所有这些都持续困扰着广大的社会中下层群体。这些基本物质生活问题如果长期得不到解决，广大的社会中下层就无法上升到真正意义上的中产阶层，也就形成不了现代社会结构。因而，全社会着手从民生这一基础工作抓起，就像当年经济建设从农业农村入手一样，等于找到了社会建设的“切入点”。

最后，要强调的是，民生事业仅是社会建设的重要组成部分之一，不等于社会建设本身。另外，民生事业不能被认为仅仅是消耗经济发展成果，而应被认为更是创造经济奇迹和新经济增长点的重要因素。第二节当代中国民生事业发展状况

改革开放以来，中国城乡居民生活发生了翻天覆地的变化，从温饱不足走向了小康和富裕，民生事业建设总体上得到较大改善，作为社会建设基础的民生事业建设有了长足进步，主要表现在以下几个方面。一 居民生活水平不断提升

下面主要从收入、消费支出和社会保障三个方面来反映居民生活水平不断提高的状况。

在收入方面，据《中国统计年鉴2011》数据显示，1991～2010年，城镇居民家庭人均可支配收入从1700.6元增加到19109.4元，年均增速为8.2%，农村家庭人均纯收入从686.3元增加到5919元，年均增速为5.8%。

在消费支出方面，城镇居民家庭人均生活消费支出从1453.81元增加到13471.45元，年均增速为12.7%；农村家庭人均生活消费支出从619.79元增加到4381.82元，年均增速为10.9%（见表1-1、1-2）。表1-1 城镇居民家庭平均每人生活消费支出构成表1-2 农村居民家庭平均每人生活消费支出构成

在社会保障方面，根据《中国统计年鉴2011》的数据分析，社会保障的公共财政支出总体上提高幅度很大，2010年是1980年的449倍（含就业支出），在2000年之前占国家财政总支出一直不到2%，2005年以来则占7.5%以上；社会保障的社会捐赠2000年以来也增长了30倍以上。同时，社会保障覆盖面逐步扩大，保障力度不断增强，2010年与1994年相比较：从失业保险情况看，参保人数增长了1.6倍，全年领取失业保险金的人数增长了2.1倍，发放金额则增长了27倍；从城镇职工基本医疗保险看，参保职工、退休职工参保人数分别增长了46.5倍、230倍，2010年参保职工占职工总数的比例达51.3%；2010年城镇居民医疗参保人数高达2亿人，占城镇人口的约30%。2010年与1990年相比较，城镇基本养老参保人数增长了3.5倍，2010年占城镇人口的38.4%，其中职工、离退休参保人数分别增长了3倍、6倍，2010年职工参保人数占职工总数的约30%。农村社会养老保险自2006年逐步推开以来，2010年末参保的农民增长了近1倍，年末参保人数占农村人口的比例从7.3%提升到2010年的15%以上。2010年工伤保险年末参保人数较1995年增长了5倍多，2010年占职工总数的46.6%。1998年来，城乡居民享有最低生活保障的人数增长了40倍，农村五保户增长了1倍多，“应保尽保”取得成效。2010年生育保险参保人数较1995年增长了7倍多。二 居民生活质量不断改善

以下主要从就业结构、居住条件、消费结构三个方面来反映居民生活质量的改善情况。

在就业结构方面，随着社会开放度和社会活力的增强，劳动力流动非常频繁，从相关年份的《中国统计年鉴》数据看，全国就业人口的城乡结构发生巨大变化，1978～2010年第三产业就业人数年均增长13.7%，1994年第三产业就业人数超出第二产业，即将突破40%，白领阶层人数不断增加，就业结构趋高级化。

在居住条件方面，2010年城市人均居住建筑面积达31.6平方米，是1978年的4.7倍，是1998年的1.7倍，1998年住房改革以来则增长了69%，年均增长5.7%；农村人均居住面积从1978年的8.1平方米上升到2010年的34.1平方米，年均增长26.7%。同时，人们不仅讲求住有所居，而且更加讲求家具等内部装饰，更加注重居住环境的舒适度。

在消费结构方面，恩格尔系数是反映消费结构的重要指标。城镇居民的恩格尔系数已经从1978年的57.5%下降到2010年的35.7%，目[2]前处于国际标准的“比较富裕水平”；农村则从67.7%下降到41.1%，目前处于所谓的“宽裕水平”。用于食品消费支出的下降，说明居民用于生活耐用品和娱乐教育等消费支出的增长，这表明消费结构不断合理化。三 居民生活方式发生巨变

我们主要从就业方式、收入获得途径、交通出行方式三个方面来反映居民生活方式发生的巨变。

就业单位的单一性发生根本变化，日益走向多元化：既可以通过体制内的行政安排，也可以通过体制外的市场化择业；既可以通过正规渠道竞争就业，也可以通过亲朋戚友介绍就业。从《中国统计年鉴》对比2010年与1980年的就业人数看，国有、集体单位就业人数比重分别下降约10个、4个百分点，而有限责任公司、股份有限公司、乡镇企业就业人数均增加了1～2倍，私营企业、个体工商户就业人数上升8～10个百分点，港澳台商投资单位、外商单位等的就业人数也大幅度增加，有专家推断，目前中国非正规就业人数为6551.5万～[3]7512.5万人。2008年“中国综合社会调查”（CGSS）数据显示，被调查者中非正规就业人数占非农就业人数的49.8%。从国内外关于社会资本以及“强关系”“弱关系”理论对劳动力择业的影响来看，中国传统人际关系在市场化就业中发挥着重要的社会资本功能，比如2008年“中国综合社会调查”（CGSS）数据显示，66.7%的失业人员委托亲友找到了工作，还有14.9%、10.5%的人分别通过职业介绍机构、招聘会找到了工作，靠政府或单位安置工作的人员仅占4.1%。

就业方式的变化决定了收入获得途径的多样化。从《中国统计年鉴》对比2010年与1990年的城、乡居民收入来源的构成变化看，城市居民工资性收入20年来下降了10多个百分点，而市场化兼业性收入则增长了6.6个百分点；国有单位职工突破禁区，外出兼职已成为普遍现象，一些普通公务员也有自家的副业。相反，体制外农村居民的家庭农副业经营性收入20年来下降了21.6个百分点，而通过外出打工的市场化收入却增长了近16个百分点。

交通出行方式日趋多样化，人们日常联系更加紧密。从相关年份《中国统计年鉴》的数据分析看，人们交通出行的方式发生了巨大变化，公路、铁路、水运、民用航空全面开花，人们交通出行可乘坐公共汽车、火车、轮船或飞机，也可以自驾车。四 民生基础（设施）建设不断加强

我们从财政投入、住房建设、交通发展三个方面反映民生基础（设施）建设不断加强的状况。

根据相关年份《中国统计年鉴》所列出的23类公共财政支出项目看，社会保障和就业、交通运输这三项（收入和消费不在公共财政支出统计之列）近年增长幅度较大，2010年三项民生投入占公共财政支出的20%左右，2000年以来年均增长大约2%。2009年保障性住房项目的支出为725.97亿元，2010年达到2376.88亿元。城市、农村的一些基础设施（如道路交通基础设施、公共卫生间、日常文体活动设施等）不断增加和翻新，如2010年与1978年相比较，公路客运量增长了19.5倍，铁路客运量增长了1.1倍，而航空客运量增长了114.9倍；在城市内部公共交通客运量方面，汽车、电车近10年增长了近1倍，轨道交通近10年增长了5倍，出租车近10年增长了18%；到2010年底，火车动车组存量约500标准列；到2012年底，全国将建成以北京为中心的8小时到达的高速铁路交通圈，人们出行的速度日益加快，流量日益加大。五 民生事业制度不断完善

我们从就业政策、收入分配制度、住房保障制度、社会保障制度四个方面反映民生事业制度不断完善的状况。

在就业政策方面，逐步改革计划经济时期的统包统分和单一所有制就业模式，朝着“坚持劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业的方针，多渠道扩大就业”的方向迈进。1980年代初期，国有单位试行劳动合同制、推行招工就业，1990年代中后期国有企业推行“下岗分流”，2007年8月国家正式出台《就业促进法》。至今，多种所有制单位发挥了吸纳就业人口的积极作用，灵活的市场化就业模式以及非正规就业选择逐步打破了单一的、城乡二元分割的劳动就业格局。

在收入分配制度方面，国家逐步打破单一制的全能主义分配模式，彻底破除了绝对平均主义，曾一度采用“效率优先，兼顾公平”的权宜性过渡做法，逐步实施以按劳分配为主体、多种分配方式并存、“效率与公平并重”的政策。

在住房保障制度方面，随着市场化的深入发展和新生代青年大量进城，住房紧缺问题日益显露出来，城市近郊、城区的土地弥足珍贵，1997年国家推行居民住房制度改革，取消福利分房，城市居民需要通过市场化途径购置开发商开发的商品房，同时推行经济适用房和廉租房政策。近年来，我国加大了住房保障力度，廉租房、经济适用房、公租房、限价房等多元住房保障体系已经形成。

在社会保障制度方面，社会保障体系逐步发展并不断完善。[4]1990年代初期以来，国家逐步实行社会统筹与个人账户相结合的养老、医疗制度；2009～2011年的三年时间建成了全国的医疗救助体系，逐步形成了政府主导、慈善补充的体制机制，以及以城乡居民最低生活保障制度为基础、以灾害救助为重点、以扶贫救助为补充的社会救助体系；1998年国家提出大力推进失业保障、国有企业下岗职工基本生活保障（包括再就业工程）和城镇居民最低生活保障政策；2005年底，基本实现将此“三条保障线”并为失业保险和低保“两条保障线”，使企业保障方式向社会保障方式迈出一大步；2003年以来，逐步在农村建立和完善新型农村合作医疗制度，医疗保险初步实现全覆盖，在农村社会养老保险也在快速推进。第三节当代中国民生事业存在的问题

当代中国民生事业发展变化很大，人民生活水平、生活质量、生活方式以及民生事业基础建设、民生事业制度建设取得很大成就。但是，正如上文所述，也存在很多难解之题，这不仅体现在就业总量压力与结构性矛盾方面，而且表现在社会保障总量投入不足、居住与居民生活收支存悖论、城市交通发展滞后于经济社会建设等方面。一 社会保障总量投入不足

目前，相对于民众的需求来说，全国的基本民生总量供给仍然不足，而且基础不牢，保障乏力，使得人们难以应对和抵御各种风险。从媒体报道的世界部分国家的社会福利情况看，美国等国家推行的是市场主导型的福利制度，法国、德国等则推行自治互助型的福利制度（社会福利占GDP在20%以上），北欧国家推行的基本上是政府主导型的福利制度（社会福利占GDP在30%以上）。中国目前推行的仍然是政府主导型的福利制度，政府在社会福利、社会保障方面的公共投入虽然逐年增加，但总体上仍然偏低（社保和就业、住房以及教、科、文、卫等6项总投入不到GDP的10%），属于低福利、低保障度的国家（见图1-1）。图1-1 当前部分国家的社会福利开支占国内生产总值比重比较注：此处中国的社会福利包含教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、医疗卫生、住房保障6项支出。资料来源：刘植荣《看看外国的社会福利》，《羊城晚报》2010年12月13日第5版；《中国统计年鉴2011》（电子版）。

此外，据《中国统计年鉴》的数据分析，中国抚养系数结构发生变化，少儿抚养负担系数已经从1982年的55%降到2004年的30%以下，老年抚养负担系数则在1999年突破了10%，而且随着老年人口的增加（2010年全国老年人口有1.7亿多人，占总人口的13%），老年抚养负担系数日渐增高。更为突出的问题是，社会保险费支付偏低、额度过少，如2010年全年人均领取的失业保险金仅为3000多元（每月仅250元/人左右），2010年新型农村合作医疗参加率达96.3%，但人[5]均新农合基金支付仅为130元。二 就业存在总量压力与结构性矛盾

进入21世纪，中国就业形势依然十分严峻，就业结构问题日益突出，主要表现在两方面：一方面，新增就业人口供给与就业岗位需求之间的矛盾加剧。从《中国统计年鉴》的数据看，全国劳动人口持续增加，2010年经济活动人口达到78388万人（占总人口的58.5%），比1978年增长了94.2%，比1990年增长了20.5%，比2000年增长了8.2%，增长速度逐步放缓，与人口增速一致，但就业人口总规模仍然较大，如2010年城镇新增就业人口约1800万人，就业需求量仅约为1100万个，就业的结构性压力逐步加大。[6]

另一方面，近20年来全国失业率持续偏高。如图1-2所示，目前政府登记失业率在4.0%～4.3%徘徊，这与人们看到的现实相距甚远。从各方调查的失业率来看，2000年全国第五次人口普查的失业率为8.12%，2008年中国社会科学院调查的失业率为9.6%（国际组织往往以10%作为失业诱致社会不安的警戒点），多数年份超出5%，[7]2010年约为8%。从失业人口构成看，2008年“中国综合社会调查”（CGSS）数据显示，以城镇失业为主（占83.3%）；年龄方面以35～54岁中青年劳动力为主（占59.0%）；受教育程度方面以初中以下为主（占56.0%）。广大年轻人无法就业，必成社会安全隐患。其中，1999年高校首次扩大招生规模以来，大学毕业生就业问题尤为社会所关注（见图1-2），2010年大学本专科毕业生为575.4万人，分别是1978年的35倍、1995年的7倍；2001年以来大学毕业生一次性就业率基本上在70%左右徘徊（近年低于70%）。就业无望导致“农门”子弟出现新的“读书无用论”，也引发对教育这一百年大计的思考。此外，社会还一度存在着“隐性失业者”（看似在岗，其实很容易失业）、体制外的非正规就业稳定性偏低（比如农民工群体“今天来，明天走”）等问题。图1-2 改革开放以来全国失业人口与失业率、高校毕业生数及就业变化注：为绘图方便，图中毕业生一次性就业率除以10。资料来源：中华人民共和国国家统计局编《中国统计年鉴2011》，中国统计出版社，2011；蔡昉主编《人口与劳动绿皮书（2007）》，社会科学文献出版社，2007，第47页；李培林、陈光金《力挽狂澜：中国社会发展迎接新挑战——2008～2009年中国社会形势分析与预测总报告》，载汝信等主编《2009年中国社会形势分析与预测》，社会科学文献出版社，2008，第8页；2000年第五次全国人口普查数据；2005年全国1%抽样调查的数据；2009年、2010年调查失业率为估计数；大学本专科毕业生人数、毕业生一次性就业率根据人力资源和社会保障部、教育部数据整理。三 居住与居民生活收支存悖论

收入与支出之间的合理比例关系始终是城乡居民基本民生需求得到满足的基本保证；但随着经济的快速发展，城乡之间、区域之间、阶层之间等的居民生活水平和质量的差距不断扩大。国家推行住房制度改革以来，尽管城乡居民的居住条件大为改观，但住房日益作为居民主要的消费品，大大影响了居民民生需求方面的收支。进入新时期的中国社会，城乡居民生活收支和居住之间开始形成严重的需求悖论。

在收入和消费分配方面，居民之间的收入和消费差距都在拉大。从表1-3看，改革开放以来居民的收入和消费之间出现了结构性的差距，城乡之间、区域之间、阶层之间等的差距不断拉大。社会底层居民生活压力相对较大。表1-3 改革开放以来居民收入和消费的结构性差距变化

此外，城市中下层住房类民生需求问题难以缓解。从表1-4看，城镇10%最高收入户与10%最低收入户在住房支出方面，差距是逐步扩大的，2003年达到最高，极比为5.81∶1；10%最高收入户与20%中等收入户的比差，显然要大于20%中等收入户与10%最低收入户的比差。这表明上层（至少有1套房）比中低层（能有1套房就不错了）的居住消费能力强很多倍，中下层购房、租赁都显得非常困难。尤其在北京、上海、广州、深圳等这样的一线特大城市，天价房价吓跑了一些年轻小白领，有的干脆逃到二、三线城市工作和生活。电视剧《蜗居》就是中产阶层日常生活之困真实的写照。而从地区比较看，据《中国统计年鉴2011》显示，2010年，上海城市居民人均居住支出绝对值最高（2166.2元），其次是广东（1925.2元），再次是天津（1615.6元）；若从人均居住支出占居民消费性支出比例看，河北（占13.0%）、山西（占12.7%）排前两位，估计前者是由于京津地区或外省市白领居民流入河北，后者则是由于煤商参与大批购房。表1-4 1998～2010年全国城镇社会阶层居住支出费用对比四 城市交通发展滞后于经济社会建设

铁路交通的“一票难求”、不安全，城市交通拥堵等问题，让人们多有不满。从交通方面看，1980年代中期以来，随着民工流、学生流、商人流的大量增加，城际火车“一票难求”问题越来越突出〔尤其是在三个“黄金周”（五一、十一、春节）期间〕，尽管新建了动车组、高铁，加开了临时列车。国内航班延误也越来越“流行”，而且几乎没有充足的解释理由和相应赔偿。随着私家车购买政策的放开，城区道路容量不足、交通拥堵、公交拥挤现象越来越严重，比如具有“首堵”之称的北京，自2001年一场大雪大堵以来，尽管先后施行了“公交优先”“增开地铁线路”“限号出行”“摇号限购”等政

[8]策，但仍然难以缓解交通拥堵压力，尤其是2010年9月17日、2011年6月23日十年难遇的大雨，2012年7月21日百年难遇的暴雨，更使北京交通几近瘫痪。据有关调查测算，被调查的全国50座城市中，17座城市上班花费的平均时间超过30分钟，北京最长达52分钟、广[9]州48分钟、上海47分钟、深圳46分钟。这些问题一直影响人们的正常生活和情绪，反映了社会建设严重滞后，总量投入不足，跟不上经济社会发展和人民生活需求。第四节当代中国民生事业难题的社会成因

当前民生事业领域难题的形成，原因是多方面的，但主要是资源和机会配置不公平，体制机制存缺陷，并普遍存在结构性失衡。一 体制惯性与正常监督机制的缺失

从民生事业的体制机制看，主要是体制存惯性、民生投入机制单一、民主决策不充分、缺乏民主监督机制，诱发诸多民生难题。1.体制存惯性，民生投入机制单一

根据发达国家的经验，“基本民生”属于公共产品和公共服务，一般由政府免费或低收费提供，覆盖全民，均等化配置；而“非基本民生”一般由市场和社会力量有偿提供，满足多层次社会主体的多样化需求。中国长期以来形成的政府全能主义体制，其惯性使得政府成为基本民生资源投入的单一主体；在财政吃紧的情况下，政府投入不会太多。虽然在市场化改革背景下，社会组织和企业参与民生资源投入，但社会捐赠、市场补充目前仍然少而又少。从《中国统计年鉴》看，在2009年社会保障资金的来源中，社会组织和企业的投入不到公共财政投入的10%。而且，民生的中央与地方政府支出结构十分不合理，从《中国统计年鉴》看，近年来中央的民生投入一直仅占20%，而地方投入却占80%；相反，承担大量基层事务的地方政府的财税收入仅占40%，中央税收却取得60%，这就导致出现严重的结构性偏差，即地方政府要用40%的财力来负担80%的民生支出。这种体制无疑导致地方政府只能依靠“土地生财”“矿产生财”等来弥补经费短缺，由此难免出现强拆强建的群体冲突事件和安全生产事故。2.民生资源配置机制不合理，投入增长慢

所谓民生资源配置机制不合理，其实就是民生资源配置不公平，甚至出现资源配置的“倒挂”。如社会保障领域的资源配置，一些高收入者反而拿着低保，一些低收入者反而拿不到保障。如一些国有企业单位里的养老保险、医疗保险、社会福利等均按照行政级别或职称级别进行定标发放，结果级别越高，得到的保障越多，社会保障没有起到保障弱势群体的应有作用。民生资源增长滞后，与市场化不同步，与经济增长不同步。从《中国统计年鉴》看，2010年相较于1978年，人均国内生产总值增长了78倍，而城镇居民人均可支配收入仅增长55倍，农村居民人均纯收入仅增长43倍，经济增长绩效没有很好地惠及广大城乡居民。同时，民生资源不能与房价、物价等同步增长。如1998年房改以来，房价暴炒暴涨成为当今突出的民生问题，[10]住房费用负担过重成为压在当今城市居民心头的“一座大山”，成为2008～2010年这三年公众关注的八大社会问题的第三、第四位问

[11]题。这些问题的产生正是由于缺乏收入倍增、福利普惠等“民生正常增长机制”，民生资源配置失衡加剧。3.民主决策不充分，缺乏民主监督机制

政府全能主义体制的惯性阻碍了公民社会的积极成长。长期以来，中国是依靠政府包打天下，民生规划、民生投入等由政府替民做主，社会组织缺失、社会力量参与不进来，市场不能充分、有效地发挥应有的作用，结果民生事业发展相当单一，民生事业的决策失误、失当太多。有的地方政府为了推进“民生政绩工程”，不进行调查研究，不走群众路线，不响应群众诉求，不让群众参与决策，结果不是造成供过于求，就是供偏于求，供需结构失衡。如国家在新农村建设、社区规范化建设等方面投入大量资金，但是由于缺乏居民参与决策，资金运作缺乏有效监督，导致极大浪费。在实际调查中，某地方官员对该地新农村建设的评价是“奢侈的农村，贫穷的农民”。二 规律认识不足，理念落后，规划失调

对社会变迁和社会转型等社会发展规律的阶段性特征、主要矛盾等认识不足，把握不准，加之现代执政理念落后，人治或权力替代了制度，管理替代了治理，使得决策少有民主参与，导致民生事业领域的规划设计失误、失当多。1.对规律认识不足，理念落后，使得基本民生政策设计显得“拘谨”

比如一些政府领导因为知识结构不完善和观念旨趣取向的原因，长期以来固守城乡二元结构思维或“GDP主义”思维，认为“农民不应该进城”，这种人为阻挡人潮于城外的做法根本无济于事，结果是车站、机场等基础设施以及城区规划设计跟不上人口增长，如深圳特区最初设计的人口容量为300万～500万人，结果现在实际已经超出1200万人，这就如同“人长高长大了，还穿着小时候的衣服”，导致城区规划乱象丛生，问题突出：交通拥堵、资源破坏、环境污染、噪声扰民，银行、医院、学校、超市等“排队经济”重回头，居民生活质量普遍下降。原因主要在于城区规划没有遵循人口大量流迁集聚城市的客观规律，对人口流迁规律和城市化发展规律认识不足。2.顶层政策规划欠缺科学合理性，且形成一种规划失当的“制度惯性”

如收入分配的顶层设计曾一度推行“效率优先，兼顾公平”政策，强调一次分配的价值，当初主要是要打破平均主义“大锅饭”，调动居民的积极性和创造性，但由于缺乏配套性合理调节机制（如税收、社会保障等二次分配政策没有及时跟进），结果长期推行这一权宜之计产生了一种“制度惯性”，导致居民收入差距越拉越大，至今看不到回缩的尽头。又如，空间结构性布局规划不合理也诱发诸多民生乱象，民生的空间平等问题突出，城乡之间、东中西区域之间的民生资源配置不均衡，既是民生难题，也是造成民生不均的外在原因。

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