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夏书章《行政管理学》（第3版）笔记和考研真题详解试读：
第一章 行政和行政管理学
1.1 复习笔记
一、行政管理学的研究对象、内容和特点
1．什么是行政（1）行政的含义
行政是国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的活动。为了加深对这一概念的理解，可以从以下几个方面理解行政的含义：
①政治与行政
a．政治的实质是阶级之间的关系
在一定社会形态中，各阶级之间特别是统治阶级和被统治阶级之间的关系构成政治的实质内容。在阶级社会中，政治首先是阶级的政治，而行政的根本任务就是巩固统治阶级的政治统治。
b．政治的核心是国家政权，行政是以国家政权为后盾，以维护和巩固国家政权为根本任务
一切政治行为和政治活动，都是为了夺取政权和巩固政权，所以，政治主导行政，行政从属于政治。行政的目标、职能、行为和活动，都不同程度地、直接或间接地具有政治的属性。
②管理与行政
a．行政管理与私人管理
任何一个管理单位除其本身特殊的业务管理之外，还有诸如决策、计划、协调、人事、监督、庶务等等通常被称为行政管理的活动。于是在私人组织中，也就有“私人行政”的需要和可能。公共管理与私人管理虽然有许多相似之处，但在管理主体、管理权限、管理职能和管理目标等两者之间仍有重要区别。
b．行政管理与非政府组织的公共管理
行政管理通常仅指政府的公共管理活动，非政府组织的公共管理属于广义公共管理的内容，同为公共管理，两者遵循同一管理规律，并且有许多相通的地方；但政府的公共管理以国家名义依法行使国家行政权力，非政府组织则不能。在管理的权威性、管理的广泛性和管理多样性等方面，非政府组织的公共管理不及政府的公共管理，而在管理的效率和效益方面，非政府组织的公共管理又常常优于政府的公共管理。
③立法、司法与行政
a．西方国家的三权分立体制
西方国家把国家权力体系分为立法权、司法权和行政权，并分别由议会、法院和政府“独立”行使。行政是与立法和司法相互制约的一种权力体系。
b．社会主义国家对于权力系统的划分
从马克思主义观点看来，国家是阶级统治的工具，国家权力统属于占统治地位的阶级或该阶级与其他阶级的联盟，统一的国家权力也不可能分割为互不统属的各个部分而分属社会的各个阶级。在这一前提下，统一的国家权力系统必须有适当的划分，设置相应的国家机构负责行使，使国家权力能有效实现，立法、司法、行政是国家权力的三大系统。行政是有别于立法和司法的一种国家权力，行政活动也有别于立法活动和司法活动。
2．行政管理学研究的对象、内容和方法（1）行政管理学的研究对象
①行政管理的主体
行政管理主体是国家权力机关的执行机构，即行政机关。在我国，行政管理主体是国务院和地方各级人民政府。
②行政管理的客体
行政管理的客体是国家事务、社会公共事务和行政机关的内部事务。行政管理的范围遍及国家和社会生活的各方面和全体国民。
③行政管理的原则
行政管理活动的根本原则是依法管理。依法行政是现代行政管理的本质特征。行政管理必须以法律为根本的活动准则，在法律规定的范围内实施管理。
④行政管理的根本任务
行政管理学的主要任务和根本目的就在于探讨和发现国家事务、社会公共事务和机关内部事务的规律，形成科学理论，使行政管理建立在科学基础之上。（2）行政管理学与其他学科的联系
①政治学与行政管理学
政治学是研究以国家政权为中心的各种政治现象和政治关系及其发展规律的科学，而行政管理学是从政治学分离出来的一个分支学科。政治学的基本理论对行政管理学的研究有指导作用。但行政管理学研究的是国家行政机关的管理活动及其规律性，是管理学的一个领域，同政治学又有区别。
②管理学与行政管理学
现代管理学起源于工商企业管理，其研究重点至今仍放在企业管理方面。企业管理科学推动了行政管理学的发展，丰富了行政管理学的内容；行政管理学也吸取了企业管理科学的理论和方法。但行政管理学是国家行政机关管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的管理理论，又不完全等同于以工商企业管理为重点的管理科学。
③法学与行政管理学
法律是国家意志的体现，是实现国家职能的行为准则。行政管理的职能、权限和行为，以法律为依据，受法律制约。所以，行政管理学和法学有密切关系。但法学是研究社会现象中的法律关系，同行政管理学又有区别。
④经济学与行政管理学
行政学和经济学有极为密切的关系。管理经济，促进和保证国家经济的发展是现代政府的基本职能。经济学许多内容不仅为行政学所必需，经济学的方法也成为行政学重要的研究方法。
⑤社会学与行政管理学
社会学研究社会生活的矛盾及解决这些矛盾的途径，而行政管理是社会管理的一个组成部分，特别是对社会公共事务的管理更要借助于社会学的理论和方法。因此，社会学和行政管理学的内容有交叉的地方，但又不能彼此融合和互相代替。（3）行政管理学研究的主要内容
①行政管理学的研究对象、学科特点和演变历史，探讨建设中国特色社会主义行政管理学的依据和途径。
②行政活动与经济基础、上层建筑的其他部分以及整个外部环境相互作用、密切联系。行政管理是一定经济基础之上的上层建筑。行政环境是行政活动的依据，又是检验行政活动成效的客观标准。促进和保持行政活动与行政环境之间的互动和平衡，贯穿于行政管理过程的始终。
③行政主体。行政管理是由主体发动而作用于客体的有序管理。行政主体的健全、合理、优质，是行政管理效益和效率的决定性因素。行政主体包括行政组织和机构、行政领导以及执行行政公务的工作人员。
④行政管理过程。从社会和国家的发展长河看，行政管理经由低级到高级、粗放到科学的演变过程。无论是内容还是形式，都随着社会发展和文明的进步而不断演变。就每一管理周期来看，行政管理过程是由多个环节有机组成和有效运作的充满活力的过程。这些环节主要有行政目标、行政计划、行政决策、行政执行、行政监督、行政信息、行政咨询、行政公共关系和行政协调等。
⑤行政管理活动的保障条件。行政管理过程的顺利进行并达到预期目标，必须获得必不可少的保障。除外部条件外，主要的保障条件有行政立法、行政文化、行政道德、财务行政、后勤和办公室管理等。
⑥增强行政效能，提高行政效率。行政管理要有效地为经济基础和国家政权服务，其本身必须充满活力和富有效率。增强行政效能，提高行政效率，是行政管理的出发点和归宿。
⑦行政改革。行政改革已经成为世界性潮流，为了适应社会主义市场经济发展需要，发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，我们必须围绕行政体制改革深入研究，总结行政改革的经验，提出行政改革建议，为行政改革提供咨询和指导，是行政管理学的重要任务。
⑧电子政务。现代高科技在行政管理过程中的广泛运用，使现代行政管理在低成本和高效率等方面发生了重大变革，推行电子政务已成为现代行政管理学着力研究的重要内容。（4）行政管理学的研究方法
①行政管理学研究方法的演变
a．从演绎研究到归纳研究；
b．从静态研究到动态研究；
c．从单科研究到跨学科研究。
②行政管理学研究方法
a．理论联系实际的方法
理论联系实际、实事求是是中国共产党一贯倡导的科学的态度、作风和方法，是科学研究取得成功的基本保证。欲使行政管理学的研究保持正确方向和结出丰硕果实，就必须始终一贯地采取这一科学的方法。
b．调查研究法
调查研究是行政管理的基本功和行政管理学的研究方法。行政管理活动必须遵循国家的法律和政策，不能各自为政。但同时又必须因时、因地、因人、因事制宜。经常、广泛地关注社情民意，及时、准确地了解和掌握当前的国情以及广大人民的利益和要求，是现代行政管理的重要前提和基础，也是研究现代行政管理学的一个基本方法。
c．案例分析法
行政案例分析也应成为行政管理学的研究方法。通过典型的案例分析，不仅能加深对原理的理解，而且可以提高分析问题和解决问题的能力。
d．历史研究法
中国古代社会，特别是封建社会，国家政治统治制度之完备，政治管理经验之丰富。以马克思主义理论为指导，批判继承这一历史遗产，既是行政管理学研究的任务，又是一个重要的研究方法。
e．比较研究法
国家无论大小，其政治统治和行政管理的制度、措施和运作方法等总有优劣、长短和得失。对不同国家的行政组织、行政行为和行政文化等方面的比较，旨在兴利去弊、取长补短、权衡得失、为我所用。
f．定量分析法
行政现象和行政行为有许多数量关系。现代信息设备和计算机技术的发展，为行政学的定量分析法提供了有利的条件。
二、行政管理学的产生和发展
1．行政管理学在西方国家的兴起（1）社会发展的推动
一个新学科的产生，其深刻的根源是社会发展的需要。是社会发展推动了人类科学的研究，也为新学科的产生提供必要条件。行政管理学于19世纪末萌芽到20世纪初诞生于美国，是有历史必然性的，这是因为：
①政府职能由政治统治扩大到对经济和社会事务的管理，由消极放任“守夜人”变成积极干预社会生活的“行政国家”；
②行政职能加强和行政活动范围扩大，使行政机构迅速增加，行政人员队伍日益壮大；而“功绩制”的实施和“政治中立”原则的确立，更促使行政成为“非政治化”的管理领域。
③行政机构臃肿所造成的庞大的财政开支和效率极低的官僚作风，妨碍了资本主义商品经济的发展。（2）吸收其他学科的优秀成果
行政管理学能获得长足的发展，还在于其与其他学科优秀成果的兼收并蓄。行政管理学都引进、吸收、消化了企业科学管理、行为科学、控制论、信息论、系统论、经济学、社会学、心理学、数学、生态学、法律学等学科的成果。这种兼收并蓄的功能，既是作为综合性学科的重要表现，又是其获得迅速发展的原因。
2．西方行政管理学的发展趋势（1）研究领域的拓宽和加深
①从学科内涵看，传统行政管理以提高效率为中心，强调权力结构、规章制度、组织职能，侧重于探讨固定不变的管理原则、严格的等级制度和机械的效率及服从等方面的内容。现代行政管理提出并且深入研究了许多拓展政府管理的新课题，如社会公平、公共物品、政府失败、公共选择、政府责任、绩效测定等。
②从研究的层次看，早期学者多作单层面的研究，如只从理论、制度或法律的研究，现代则发展为多层次的研究，既研究理论、原则、规律性，又研究行政管理实践的程序、手段、方法和艺术；还研究行政活动中技术性的问题。从抽象的行政理论到具体的技术，行政管理学已成为由多层次内容所构成的逻辑体系。（2）研究内容和研究方法更结合实际
行政管理发展的每一研究阶段上理论重点的转移和新观点的提出，都直接或间接地为解决当时社会的经济和行政的迫切问题而提出的，都是行政理论和行政实践相结合的产物。而且随着社会的发展，行政管理研究和政府的行政行为及行政活动的结合，呈现更加紧密的趋势。（3）不同学派之间的争鸣和交流
在行政管理学研究过程中，形成了各具特色的理论观点和学术派别。在管理科学领域内，学派繁多。学派之间往往互相批评和指责，但又常常互相吸取、渗透和融合。行政管理的不同理论派别之间是争鸣和交流的关系。正是这种争论和交流促进了西方管理学的发展，把行政管理学推前到一个新阶段。
3．行政管理学在中国的重建和发展（1）坚持为社会主义经济建设和社会主义政治文明服务的研究方向，积极研究改革开放中的热点、难点和重点，为行政管理体制改革提供咨询和舆论宣传，多年来，许多行政工作人员和专家学者深人研究诸如转变政府职能、改进管理方式等重要课题，涌现出一批有理论价值和实践意义的重要成果，丰富了行政管理学的理论体系，扩大了行政管理学的影响；（2）扩大教学和研究的队伍，建立了教育培训基地和研究机构，20多年来，国内许多大学开设了行政管理学课程，设置了行政管理学专业。涌现了一批造诣深厚的专家学者，培养了数量可观的年青有为的行政工作者和教学研究人员；（3）加强了国际合作和交流，我国人事部于1989年先后加入东部地区公共行政组织和国际行政科学学会，积极参加该组织和学会的组织工作与各项活动。为我国行政管理学界加强与世界各国在行政科学领域的合作和交流、走向世界建立了通道和平台；（4）扩展了行政学的研究领域，初步形成了新的学科群，在行政管理学发展过程中，一方面吸取其他学科的理论成果来丰富和发展自身；另一方面又把研究触角伸延到哲学、经济学、数学、伦理学、心理学、生态学、传播学、公共关系学等学科领域，形成了行政哲学、行政道德、行政心理、行政生态等等以行政管理学为核心的学科群。
三、建设中国特色社会主义的行政管理学
1．建设中国特色社会主义行政管理学的深厚基础（1）行政管理的二重性
①作为对国家事务和社会公共事务的管理，行政管理必须根据管理对象的实际情况进行有效的计划、组织、指挥、协调，这是行政管理的一般性、科学性；
②作为国家权力结构的一方面，行政管理又必须为一定的经济基础和政治统治服务，这是行政管理的特殊性、阶级性或政治性。（2）丰富的历史遗产
中国古代丰富的政治和行政管理的历史遗产为现代行政管理实践提供了历史借鉴，又为中国特色的行政管理学的形成和发展提供了丰富的内容。自秦汉至明清，历经各代王朝的沿革演变，封建国家的政治行政体制，包括行政机关的组织系统、职能分工、权力配置、行政官员的使用和管理以及施政过程中的决策、执行和监督等都形成了当时条件下能够达到的较为完备的管理体制、法律程序、实施方法和理论指导。而这些又通过历代王朝的法典政令以及浩如烟海的史书会要、政论经典等保存下来。这是形成中国特色的行政科学最深厚的历史源泉。（3）当代的行政实践
半个多世纪以来，我国的行政管理实践与社会主义建设的伟大实践一样丰富多彩，波澜壮阔，这是我国行政管理学理论创造的最坚实基础和取之不竭的源泉。新中国诞生后的中央人民政府和地方各级人民政府是社会主义新型的行政机关。我国行政管理的特点主要有：
①巩固和发展社会主义的经济基础和国家政权——我国行政管理的历史使命；
②全心全意为人民服务——我国行政管理的根本宗旨；
③坚持四项基本原则，坚持改革开放——我国行政管理活动的指导原则；
④说服教育和强制相结合——我国行政管理的基本方法；
⑤坚持中国共产党的领导，坚持依法行政——我国行政管理的根本原则。
2．建设中国特色社会主义行政管理学的主要原则（1）坚持马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想
马克思列宁主义揭示了人类社会历史发展的规律，是人类智慧的结晶，是无产阶级的科学体系。与中国具体实际相结合，产生了毛泽东思想、邓小平理论以及“三个代表”重要思想。马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想，是中国共产党的行动指南。（2）紧密围绕经济建设和社会主义市场经济下的行政体制改革
经济体制、政治体制、行政体制以及其他方面的改革是推进经济建设的重要动力。建设中国特色社会主义的行政管理学应紧密围绕经济建设、经济体制、政治体制和行政体制改革，而与行政体制改革的联系尤为直接。建立与社会主义市场经济体制和社会主义政治体制相配套的行政管理体制，是我国行政管理学研究的中心内容和贯穿始终的生命线。（3）加强与相关学科的结合
建设中国特色社会主义行政管理学的过程，应当是开放的过程，越是加强与相关学科的结合，从相关学科融会的理论原理越多，就越能加快其的成长和成熟。（4）强化创新意识，推动学科建设的创新进程
创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力，推进知识创新、技术创新和体制创新，提高全社会创新意识和国家创新能力，是中国实现新世纪发展的必由之路。建设中国特色的行政管理学理所当然地必须走创新的道路。
1.2 考研真题与典型题详解
一、选择题
现代意义上行政管理学的创始人是（ ）。（北理2007年研）
A．威尔逊
B．古德诺
C．怀特
D．泰勒【答案】A【解析】美国学者伍得罗·威尔逊在1887年发表了《行政研究》一文，这篇著名文章在世界范围内开创了行政管理学学术研究的先例，威尔逊也因此成为现代意义上行政管理学的创始人。
二、判断题
1．1900年威尔逊出版《政治与行政》一书，创立了政治、行政两分法。
答：错误。1900年出版的《政治与行政：对政府的研究》一书是古德诺的最有代表的著作。古德诺是美国著名学者，行政学的奠基人之一。
古德诺全面、系统地论述了两分法理论，认为传统的三权分立的学说不符合民主国家的实际，因为民主国家的主要职能只有政治和行政两种，司法不过是行政的一小部分而已。政治，是国家意志的表达，也是民意的表现和政策的决定，它是由议会掌握的制定法律和政策用以表达国家意志的权力。行政是国家意志的执行，也是民意的执行和政策的执行，是由行政部门掌握的执行法律和政策的权力。这样，古德诺就否认了立法、司法、行政的三分法，代之以政治和行政的两分法。
威尔逊也是美国著名的政治家、公共行政学的创始人，他于1887年发表的《行政学之研究》被认为是行政学发端的标志。最早提出政治与行政二分思想的是行政学创始人威尔逊，其后，古德诺对政治与行政的分离理论作了进一步阐释。
2．行政管理学的研究对象指的是各级政府部门和第三部门的构成、动作、执行过程和效果，以及内部管理的客观规律，其中也包括行政改革发展的问题。（电子科技大学2012年研）
答：该命题是错误的。其原因在于：（1）行政管理学与公共管理学是不同的，该命题混淆了行政管理学和公共管理学的研究对象。（2）只有公共管理学的研究对象才包括第三部门。（3）行政管理学的研究对象是国务院和各级人民政府的构成、动作、执行过程和效果，以及内部管理的客观规律，其中也包括行政改革发展的问题。
三、概念题
1．行政管理（中山大学2005年研）
答：行政管理主要是指国家各级政府部门在执行法定职能及其具体运作的过程中，对于所经历的程序、环节，以及所处理的事项和解决的问题等一系列的管理活动。（1）行政管理原是公共管理的重要组成部分，在社会生活中占有重要地位和发挥着重大的作用，影响到广大民众的切身利益。（2）在人类社会的发展过程中，不同性质方式方法的行政管理从来没有间断过。原因在于行政管理在各种管理之中，是涉及面最广和最具有权威性的管理。（3）行政管理的实践需要和改革需要也呼唤行政管理学的产生、发展和创新。
2．威尔逊（中山大学2005年研）
答：威尔逊是美国著名的政治家、公共行政学的创始人，曾任美国普林斯顿大学教授和校长，后任美国新泽西州州长和美国第二十八任总统。他在1887年发表的《行政学之研究》一文被认为是行政学发端的标志，威尔逊的主要贡献是：（1）强调了公共行政活动及其研究在所有国家现象中的特殊意义。威尔逊认为传统的论证主要集中在政治过程方面，而对如何实施法律则注意不够，应当把研究的重点放到行动的政府方面，即放到政府的行政管理方面。威尔逊还认为，为了效率可以适当牺牲民主，为此，应当建立一门新的学科——行政学，使民主宪政制度臻于完善。（2）提出了政治与行政的两分法。认为国家的权力主要是掌握在决定政治的议会和执行政治的行政部门手中。这就从结构上否认了三权分立的学说，提出政治和行政的两分法。
尽管威尔逊的理论并未涉及行政学的基本框架，也并未规定其基本范畴，但他拟定了行政学的内涵，奠定了行政学的基础，因此被认为是行政学的创始人。
3．威尔逊的《行政学之研究》
答：威尔逊是美国著名的政治家、公共行政学的创始人，曾任美国普林斯顿大学教授和校长，后任美国新泽西州州长和美国第二十八任总统。他于1887年发表的《行政学之研究》—文被认为是行政学发端的标志。威尔逊在《行政学之研究》一文中的主要观点是：①把研究的重点放到行动的政府方面，强调公共行政活动及其研究在所有国家现象中的特殊意义。威尔逊认为传统的论证主要集中在政治过程方面，而对如何实施法律则注意不够，应当把研究的重点放到行动的政府方面，即放到政府行政管理方面；②建立独立的行政学学科。威尔逊认为，要恢宏政治的功能，就必须纯洁政府的组织机构、加强执行、提高行政效率。为了效率应当适当牺牲民主，为此，应当建立—门新的学科——行政学，使民主宪政制度臻于完善；③政治与行政两分的观点。威尔逊认为国家的权力主要是掌握在决定政冶的议会和执行政治的行政部门手中。这就从结构上否定了三权分立的学说，提出政治与行政的两分法；④坚强有力的政务官和效能精干的文官是良好政府的两大支柱。这种对政府公务人员的区分也是建立在在政治与行政两分法的基础之上的。此外，威尔逊还论及了创造精神、行政责任、文职官员培养等问题。尽管威尔逊并未涉及行政学的基本框架，也未规定其基本范畴，但他拟定了行政学的内涵，奠定了行政学的基础，因此被认为是行政学的创始人。
4．古德诺
答：古德诺是早期公共行政学研究的先驱人物，行政学的奠基人之一，其代表作是1900年出版的《政治与行政：对政府的研究》一书。古德诺一生经历丰富，他是美国政治学会的主要创建人和第一任主席，曾任哥伦比亚大学教授和霍普金斯大学校长；并在1911～1912年担任美国塔夫托总统的经济与效率委员会顾问。古德诺对公共行政学发展的贡献可以归纳为以下两个方面：①将政治与行政两分法发展成为系统的理论。古德诺认为传统的三权分立的学说不符合民主国家的实际，因为民主国家的主要职能只有政治和行政两种，司法只不过是行政的—小部分而已。政治是国家意志的表现，也是民意的表现和政策的决定。其是由议会掌握的制定法律和政策以表达国家意志的权力。行政是国家意志的执行，也是民意的执行和政策的执行。其是由行政部门掌握的执行法律和政策的权力；②确立了行政学的研究范畴。古德诺将行政学与传统的政治学区分开来，认为行政学的主要任务不是研究政治问题，而是研究政府的行政效率、使用方法或技术的标准。为了提高行政效率，最好将政党的因素和政治权宜等政治排斥在行政之外，而将政府文职官员区分为政务官和常务官，并规定常务官在政治上中立。
5．公共行政
答：公共行政是指国家行政组织或公共行政组织在宪法和有关法律的规定范围内对国家和社会公共事务的管理活动。这个定义包括三方面的内涵：行政管理的主体是国家行政组织或公共行政组织；行政管理的主体是与立法、司法部门相对而言的行政执行部门或最高国家权力的执行机关；管理国家和社会公共事务突出了“公共”的特性，涉及到公共权力的运用、公共利益、公共政策、公共服务等问题。
6．民主行政
答：民主行政是指以民主价值观和政治伦理规范作为一切行政价值的基础的理论学说。从一定的意义上说，它是60年代新公共行政运动的理论在80年代的发展。民主行政理论涉及的领域是广泛的。民主行政的理论观点概括起来集中在以下几个方面：（1）公共行政的核心价值在于代表和最大限度地表达公共利益。因此，公共行政必须超越党派观点，超越团体利益，始终如一地维护社会公平、公理、公德，维护社会正义。（2）通过有效的制度安排实现国民的实质性参与公共政策的制定过程。国民参与是保障行政民主的根本途径，而行政民主由于政治与行政的不可分性成为政治民主的必要条件，同时亦是政治民主的不可或缺的重要组成部分。（3）确保行政“主权的委托者”的功能地位和作用，实现行政为国民服务的最高宗旨。与此相联系，必须实行开放式的政府公共政策议程，大大增强行政管理的透明度，在防止专业主义或“专家治国”的同时，反对任何以效率或成本为借口实行行政集权，甚至行政专权。（4）反对“价值中立”，主张通过积极的公共政策充分而有效地反映和体现社会各阶层的意愿、需求、利益。
7．古德诺的政治行政二分法（山东大学2004年研）
答：古德诺是行政学的奠基人之一，曾任哥伦比亚大学教授和霍普金斯大学校长，以及美国政治学会的第一任主席和塔夫托总统的经济与效率委员会顾问，长期教授行政法学。其代表作是1900年发表的《政治与行政：对政府的研究》一书。该书提出了“政治”与“行政”二分法，具体观点如下：（1）传统的三权分立的学说不符合民主国家的实际，因为民主国家的主要职能只有政治和行政两种，司法只不过是行政的一小部分而已（对此进行了全面系统的论证），主张否定立法、司法、行政的三分法，而代之以政治与行政的两分法。古德诺将执行国家意志的管理部门及其活动视为行政，其积极作用在于一方面在利于提高行政的效率和保证其公正性；另一方面将行政从政治中分离出来，使之获得了独立发展的机会。其缺陷在于国家的政治与行政难以分割，行政程序、行为中贯穿政治精神等。（2）行政学不研究政治问题，那是政治学的任务，也不使用民主或程序的标准，而是研究政府的行政效率、使用方法或技术的标准。（3）为了提高行政效率，最好将政党的因素和政治权宜等政治排斥在行政之外，而将政府文职官员区分为政务官和常务官，并规定常务官在政治上中立。
8．行政管理的二重性
答：行政管理的二重性是指行政管理同生产管理以及其他管理一样具有一般性和特殊性的双重属性，这种双重属性就是为科学性和阶级性。行政管理二重性表现为：①作为对国家事务和社会公共事务的管理，行政管理必须根据管理对象的实际情况进行有效的计划、组织、指挥、协调，这是行政管理的一般性、科学性；②作为国家权力结构的一方面，行政管理又必须为一定的经济基础和政治统治服务，这是行政管理的特殊性、阶级性或政治性。不同国家的行政管理，一方面存在某些普遍的、共同适用的原理，另一方面又在不同程度上具有不同的阶级性质或政治性质。此外，还受到各国不同的历史、经济、政治、文化和发展水平的影响。行政管理学既包括普遍的、共同运用的规律和原理，又有反映各国实际的理论特点。
9．行政管理过程
答：行政管理过程是指从社会和国家的发展长河看，行政管理经由低级到高级、粗放到科学的演变过程。无论是内容还是形式，都随着社会发展和文明的进步而不断演变。就每一管理周期来看，行政管理过程是由多个环节有机组成和有效运作的充满活力的过程。这些环节主要有行政目标、行政计划、行政决策、行政执行、行政监督、行政信息、行政咨询、行政公共关系和行政协调等。
10．行政主体
答：行政主体是指享有国家行政权，能以自己的名义行使行政权，并能独立地承担因此而产生的相应法律责任的组织。国家行政机关是最主要的行政主体，此外依照法定授权而获得行政权的组织，也可以成为行政主体。行政管理是由主体发动而作用于客体的有序管理。行政主体的健全、合理、优质，是行政管理效益和效率的决定性因素。行政主体包括行政组织和机构、行政领导以及执行行政公务的工作人员。
四、简答题
1．西方行政管理的兴起及其原因、行政管理学的研究对象和范围及其学科特征。（上海交大2007年研）
答：行政管理学是资本主义社会经济和政治发展到更高阶段的产物，西方行政管理学的兴起有其深刻的社会政治背景及思想基础，有明确的研究范围及对象，有独特的学科特征。（1）兴起及其原因
行政管理学于19世纪末萌芽到20世纪初诞生于美国。其产生的原因如下：
①兴起的社会历史背景
随着美国经济发展到更高阶段，上层建筑也随之发生了重大变化。就政府行政活动的变化而言，主要有：a．政府职能由政治统治扩大到对经济和社会事务的管理，由消极放任“守夜人”变成积极干预社会生活的“行政国家”；b．行政职能加强和行政活动范围扩大，使行政机构迅速增加，行政人员队伍日益壮大；而“功绩制”的实施和“政治中立”原则的确立，更促使行政成为“非政治化”的管理领域；c．行政机构臃肿所造成的庞大的财政开支和效率极低的官僚作风，妨碍了资本主义商品经济的发展。
②兴起的思想基础
西方思想界产生了四种思想理论：a．西方近代政治学说，尤其是国家学说。它为行政学提供了有关国家权力、民权民意、政府结构、政治过程等概念和范畴，提供了传统的理论和思辩的研究方法。b．君主时代德奥两国的官房学，在改进行政制度、积累行政经验、培训人员等方面为后来的行政学提供了有益的启示。c．普鲁士的任官制度和英国的文官制度，为行政管理学的公共人事行政的研究提供了最主要的范畴和最早的规范。d．西方资产阶级革命时代兴起的行政法学，开创了“依法行政”的思想渊源，建立了“依法行政”的最初理论规范。
综上所述，上述客观的社会政治背景条件，推动了行政管理学产生于当时的美国，即行政管理学是资本主义社会经济和政治发展到更高阶段的产物。科学发展特别是思想发展为行政管理学获得长远的发展，提供了有利条件。（2）研究对象及范围
①行政管理学是研究国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的客观规律的科学。它包括以下的要点：
a．行政管理主体是国家权力机关的执行机构，即行政机关。
b．行政管理的客体是国家事务、社会公共事务和行政机关的内部事务。
c．行政管理活动的根本原则是依法行政；
d．虽然国家事务、社会公共事务和机关内部事务纷繁复杂、变化多端，往往令人难以捉摸，但行政管理是有规律的。行政管理学的研究对象从管理主体、客体、管理原则和根本任务等方面表现其矛盾的特殊性，这是行政管理学与其他学科相区别的重要根据。
②行政管理学逐渐发展成为一门研究范围比较广泛的应用性学科作为基础性的理论和实际相结合的学科，其主要任务是通过对行政系统、行政过程的抽象、综合研究，揭示行政管理的一般规律。其主要研究范围和内容大体上包括如下三点：
a．研究行政管理的权利主体。行政管理是行政权力的行使及其过程。行政权力的来源与结构，与行政权力相适应的行政职能，根据行政权力和行政职能设置的行政组织，掌握和运转行政组织行政领导和其他行政人员，构成行政管理权力主体这一部分的主要内容。这是一个权力、职能、组织、领导的有机系统。
b．研究行政管理过程和内容，包括行政决策、认识行政、财务行政、机关行政、行政监督等主要环节。
c．研究行政效率与行政改革。（3）学科特点
行政管理学作为一门理论性与应用性相结合的系统科学，其学科特点表现在综合性、实践性、系统性、技术性和发展性等方面。同时行政管理学又是一门综合性、交叉性的学科，因此同管理学、政治学、法学、社会学、心理学、经济学、财政学、数学、运筹学等学科有着密切的关系。
2．简述政治与行政两分及其对于公共管理学的意义。（中山大学2012年研）
答：（1）政治和行政二分法概述
最早提出政治与行政二分思想的是行政学创始人威尔逊，其后，古德诺对政治与行政的分离理论作了进一步阐释。政治与行政两分思想的具体内容如下：
①政府的职能可分为政治和行政，即国家意志的表达和国家意志的执行。“政治”是国家在重大而且带普遍性的事项方面的活动；“行政”是国家在个别和细微事项方面的活动，政治没有必要干涉行政。政治是国家意志的表现，也是民意的表现和政策的决定，它是由议会掌握的权力，重点在于体现民意。而行政是国家意志的执行，也是民意的执行和政策的执行，与政治有着相对的独立性，重点在于提高效率。
②政府机构之间的分工不可能像政府职能分工一样明晰，因此“政治”与“行政”必须在某种程度上达到调适。对政治和行政，人们普遍的印象是二者相互分离，早期的学者并没有过政治和行政事务部门和具体行政事务上可以分离的表述。其实政治行政二分的“二分”是针对政府职能这样一个前提，而在具体的行政事务部门和公共事务上政治和行政不可能完全的分离。
③行政更多地表现为一些事务性、程序性和可操作性的具体事务，因此行政对于效率的追求是可行的。威尔逊在《行政学之研究》的开篇说“行政学研究的目标在于了解：首先，政府能够适当的和成功的进行什么工作。其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面，用尽可能少的成本完成这些适当的工作。”
④行政官员对于民选官员负责并执行民选官员的意志，在价值上要保持中立。行政应该以追求效率为前提。传统的政治与行政二分法的理解是：政治是政策的制定，行政是政策的执行；行政官员应该而且必须保持政治上的中立。（2）评价
①政治与行政二分法对公共管理学的意义在于从以下四个方面提出了关于学科的论证基础：
a．政府由“政治”与“行政”两种过程构成，“行政”是其中一种单独的过程；
b．行政研究应当建立在管理的基础上而不是法律的基础上；
c．关于“行政”的科学研究可以寻得类似于物理学的普遍原则，行政研究可以由艺术转变为一门科学；
d．行政将成为现代政府的中心问题，运用行政科学可以增进政府管理的效率。
②政治和行政分离的历史意义
a．把行政从政治中分离出来，使之成为一个相对独立的研究领域，这对行政学的产生起了重要的促进作用。
b．国家意志的表达功能和执行功能是互相渗透、难以截然分开的。以执行国家意志为主要功能的政府机关，通常又被赋予表达国家意志的具体细节的职责。而以表达国家意志为主要职责的机关，即立法机关，通常又有权用某种方式控制以执行国家意志为主要职责的机关对国家意志的执行。
③从马克思主义的观点看来，政治与行政都是建立在一定经济基础之上、为一定经济基础服务的上层建筑。二者的关系是：
a．政治的实质是阶级之间的关系。在一定社会形态中，各阶级之间特别是统治阶级和被统治阶级之间的关系构成政治的实质内容。在阶级社会中，政治首先是阶级的政治，而行政的根本任务就是巩固统治阶级的政治统治。
b．政治的核心是国家政权，某些政党、集团之所以拥有立法权和政治决策权，是因为其所属的阶级掌握了国家政权。一切政治行为和政治活动，归根结底是为了夺取政权和巩固政权，而行政正是以国家政权为后盾，以维护和巩固国家政权力根本任务的。所以，政治主导行政，行政从属于政治，行政的目标、职能、行为和活动，都不同程度地、直接或间接地具有政治的属性。这是理解行政概念不可忽略的基本观点。
虽然政治与行政的思想受到了后来学者的质疑，但就当时的历史背景来说确实是一个很大的进步。政治与行政不可能完全分离，所以后来在古德诺的研究中也出现了政治与行政协调的途径，一是政治对行政的适度控制，二是行政的适度集权化。当然美国也走向了政治与行政协调的独特道路，即法外调节。
3．理解公共行政的“公共”二字的含义、“公共行政”与“公共管理”的异同。
答：（1）公共行政的“公共”二字的含义“公共行政”是公共行政学中的专门术语，由于在“行政”前面加了“公共”二字，使“行政”本身的含义更为丰富。①和私人行政相区别。“公共”是相对于“赢利的”、“私人的”或“企业的”行政来说的，亦即强调执行行政活动的主体主要是公共（Public）部门或公共服务机构，而不是私人企业或私人机构。②明确行政活动的目的和性质。公共行政的目的和性质主要是为公众（Public）提供服务。③强调行政所负的社会（society）责任和义务。行政活动的目的和性质决定了它应负有的社会责任和义务，因此其工作绩效不能简单地用利润或效率作标准，而必须用服务数量、质量、满足社会需求的程度等多种尺度作标准。④强调公众的（Public）参与性。行政的整个活动过程和广大公众的利益有密切联系，主要表现在公众对政府决策的影响、通过立法、司法机构对政府行为的约束及通过各种渠道对政府活动的舆论监督等各个方面。⑤强调行政活动的公开性（Public）。公开性一方面说明行政官员的工作要有透明度，让公众知晓，另一方面说明要让立法机关、司法机关、新闻媒介和各种公众了解主要的行政工作，并随时接受检查、调查和监督。因此“公共行政”一词本身的含义比“行政”一词要丰富得多。（2）公共行政与公共管理的异同
①在广义上，公共行政和公共管理二者是相等的，都可以理解为公共部门对公共事务所进行的管理活动（主要是包括政府公共管理）。即二者的外延是一致的。
学界所称的公共行政，有狭义和广义之分。前者指政府对自身事务的管理；后者指政府对包括自身事务在内的整个社会的管理。同样，公共管理，亦可以认为只是行政学意义上的概念。在最广泛范围内，公共管理可以分为宏观、中观和微观3个不同的层次。宏观层面的公共管理，指的是政治学（价值）意义上的公共管理，即政治学所研究的国家治理或政治管理。可见，管理公共事务是政治的本义，就是政治层面的公共管理。中观层面的公共管理是纯粹意义上的公共管理，即与政治统治相分离的公共管理活动。在政治行政二分法下，公共行政或公共管理，都是公共部门管理的具体模式。在微观层面上，公共管理重点是解决管理技术和方法问题，新公共管理更多地在这一范畴内体现出来。通常所说的公共部门与私营部门的管理具有相通性，大概也是基于这层意思而言的。
②公共行政和公共管理在狭义上被用来指公共部门管理的两种不同模式。
a．理论界倾向于把公共行政看成是政府为主体的管理活动，在国内也被称为行政管理。因此公共行政是指政府对国家、社会及自身事务所进行的一系列管理活动。由于公共行政是政府独特的管理活动，它必然与政府的本质特性密不可分。有学者指出，“作为一种特殊形式的管理，行政是与国家的产生联系一起的，是有了国家才出现了行政，即行其政事”。由于现代政府是公众权力的执行者，承担着建立在委托—代理关系上的管理人角色，因而如何保持公众权力行使的合法性及公众利益最大化是政府管理或公共行政必须考虑的问题。公共行政欲达到上述目标，在管理中体现政府公共部门“公共性”就是核心要素。事实上，无论从公共行政主体还是管理手段上看，公共行政的本质必然是“公共的”管理活动。
b．“公共管理是指政府及其他公共机构，为了适应社会经济的发展和满足公众的利益需求，对涉及公众利益的各种社会事务所实施的有效管理。它强调的是政府的社会管理和公共服务职能，而弱化了政府的政治统治职能”。因此，公共管理的着眼点应该是社会事务的管理，社会性是公共管理的内涵。原因在于：第一，公共管理主体的社会性内涵。公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。国家存在于社会之中，以社会的存在为基础；政府是国家的伴生物，政府的生命力来自于它的社会服务作用；社会公共组织本身就是社会自我管理、自我服务的组织。第二，公共管理对象的社会性内涵。公共管理的对象就是社会 （广义的社会）公共事务，而公共事务的公共性和 社会性在这里是同义语。第三，社会性是公共管理活动和过程的共同性内涵和基础性内涵。基于此，国内有学者认为，“推行公共管理实践的发展，开展公共管理的理论研究，更大的意义在于推进公共管理社会化”。
4．行政与管理的区别。
答：管理是伴随人类社会产生而出现的一种活动。国家产生以后，国家政务逐渐从混乱的社会事务中分离出来，并逐渐出现了以国家政务管理为主要职责的专门机构和集团。但除国家的政务管理以外，还有多种多样的管理领域以及由此形成的各种不同的管理主体和管理行为。行政作为管理的一个重要组成部分，二者密切联系，但是行政与管理有着重大区别。具体来说：（1）从纵向来看，管理的历史比行政更长，自从出现人类群体以来，就出现了管理活动。早在原始社会，人们为了生存组织起来同自然界作斗争，便出现了管理活动。但这时的管理只有社会属性，不具有政治性、阶级性，因而还不是行政。只有当原始社会解体后，阶级、国家产生，这时管理代表了统治阶级的意志，具有鲜明的阶级性，行政才产生。（2）从横向来看，管理的外延更宽，从生活到生产，从经济到政治，从个人、家庭到国家，都需要管理，都存在管理。但是，并非所有管理都属于行政，只有国家的政务管理活动才是行政。（3）从性质上来说，管理具有社会性；行政除了具有社会性外，还具有明显的政治性。
5．简述“新行政管理”的六个共同特点。
答：（1）新行政管理主张市场至上，将市场机制引入行政管理。在政府机构中，效率低下严重影响行政工作。引入市场机制，可以提高政府的工作效率，更好地做好服务工作。（2）主张企业家型政府。引入市场机制，让公共管理者管理并承担责任，做到人负其责，可以提高公务员与各级领导的责任感，为完成行政工作的目标实现各司其职。（3）主张将一些公共部门私有化或公共部门与私营部门合作，这样可以提高公共部门的竞争力，解决效率低下的问题。（4）主张权力下放，加强底层官员的决策权和自主权，提高效率和服务质量。权力下放，可以改变官僚体制中政治权力集中于上级政府，底层政府没有自主权力的局面，最大限度地调动底层政府的主动性与积极性，提高行政效率。（5）主张引入竞争机制，顾客至上。政府是服务型政府，但政府又是高高在上的。这不可避免的产生了政府令公民难以接近的结果。政府应当认清自己为人民服务的本质，减少与公民的距离。真正成为服务型的政府。（6）转向部门分权。打破公共部门的本位主义，破除单位与单位之间的界限。公共部门之间的明确分工带来了责任的明确，同时也带来了部门之间的孤立与分化，这样，部门之间的互相扯皮就造成了效率的低下。公民得不到政府高效的服务。部门分权，可以使政府提高行政效率。
6．简述政府行政管理现代化的基本要求。
答：行政管理现代化是指行政机关及其工作人员在其管理活动中运用现代科学技术和时代精神改造行政管理体制和优化行政管理手段以提高行政公平性和行政效率的过程。它与政治生活现代化和经济生活现代化密切相关。（1）思想观念现代化。思想观念现代化必须以现代化的行政管理为归依，形成自觉的行政意识、开放的行政观念、优良的行政传统、良好的行政习惯、科学的行政思想、正确的行政价值、积极的行政理想、健康的行政心理、高尚的行政道德。（2）行政职能合理化。主要是职能重心的转变（坚持以经济建设为中心）和职能方式的转变。这种转变体现在三个方面：①由运用行政手段为主转向运用经济手段为主；②由重视计划、排斥市场转向把计划与市场有机结合起来；③由微观管理、直接管理为主转向宏观管理、间接管理为主。（3）组织结构效能化。行政管理的现代化必然要求行政组织结构的合理化，比如合理划分权限、实现政企分开以及建立完善的行政管理体系等，使得行政组织结构的效能最大化。（4）行政法治化。在国家机关及其工作人员在进行行政管理活动中要确保宪法、法律和法规的顺利实施，不得违反宪法、法律和法规的规定，以宪法、法律和法规的规定来约束自己的行为，在依法行政的过程中提高行政的效率，促进行政管理的现代化发展。（5）方法手段的现代化。推进电子政务建设，即是实现行政管理现代化的重要手段。它有利于健全和完善社会主义经济体制；有利于改进政府的工作效率和决策水平，提高勤政和廉政水平；有利于加强宏观调控力度，保证政府职能转变的顺利推进。
7．法约尔是如何理解“管理”这个概念的。
答：亨利·法约尔被誉为“法国科学管理之父”。其对管理概念的理解具体如下：（1）法约尔通过对企业全部活动的分析，将管理活动从经营职能，包括技术、商业、财务、安全和会计等五大职能中提炼出来，成为经营的第六项职能。他认为管理是一种普遍的单独活动，有一套自身的知识体系，由各种职能构成，管理是管理者通过完成各种职能来实现目标的一个过程。行政管理活动又分为计划、组织、指挥、协调和控制五种。他把管理的五种活动称为管理的五要素，并集中对其进行研究。在他的概念里，管理与行政管理是不能混为一谈的。管理是企业确保六项基本职能得以顺利执行的全部活动，行政管理则只是这些职能中的一种。“行政管理就是计划、组织、指挥、协调和控制”。（2）法约尔提出了管理的十四条“普遍原则”：
①指挥的统一性原则，即每一个雇员只接受一个上级的命令。
②等级系列原则，即指挥系统的链条应像组织的金字塔。
③集权原则，即组织实行从上到下的管理，最终职权仍在上层，而不是分散在组织总体的下层中。
④责任原则，即无论在何处行使权力都存在责任。行政部门授权时，必须既授权又授责任。
⑤劳动分工。实行劳动的专业化分工可以提高效率。这种分工不仅限于技术工作，也适用于管理工作。但专业化分工要适度，不是分得越细越好。
⑥纪律。法约尔认为，纪律实际上是领导人同下属人员之间在服从、勤勉、积极、举止和尊敬方面所达成的一种协议。纪律对组织取得成功具有重要的作用。
⑦统一领导。凡是具有同一目标的全部活动，都应仅有一个领导人和一套计划。
⑧个别利益服从整体利益。个人的私心和缺点常常促使员工将个人利益放在集体利益之上，因此身为领导，必须经常监督又要以身作则，才能缓和两者的矛盾，使其一致起来。
⑨合理的报酬。薪酬制度应当尽量公平、适度，对工作成绩与工作效率优良者应给予奖励。
⑩秩序。人员和资源应当在恰当的时候处在恰当的位置上。
⑪公平。公平是由善意和公道产生的。善意即领导者应该和蔼地对待下属。公道就是要执行已订立的协定，讲信用。
⑫保持人员稳定。一个成功的管理人员必须是稳定的，要尽可能避免人员的流动。不必要的流动是管理不善的结果。
⑬首创精神。首创精神是创立和推行一项计划的动力。
⑭团结精神。领导者应尽一切可能，保持和巩固人员的团结，努力在内部建立起和谐与团结的气氛。
8．公共行政研究大致经历了哪些变化？
答：公共行政研究大致经历了以下几个方面的变化。（1）从演绎分析转向归纳分析，即从关注于确定基本原则，并把这些基本原则和基本观念作为行政学研究的规范标准，转变为从现实的行政活动出发，在大量事实材料的基础上产生行政原则并用以分析行政活动。（2）从价值分析转向实证分析。从注重“应然”的分析，偏重于对价值的考虑，转变为从“实然”出发，注重事实的调查和收集，以发现行政活动和行政关系的问题。（3）从静态分析转向动态分析。从注重组织结构、规章制度、职权规范、原理等静态的制度、结构研究，转变为注重行政活动中人和行政过程的研究。（4）从生理分析转向心理分析。在对行政人员的研究上，从关注人员的生理活动和生理需要，并把满足这种需要作为提高行政效率的重要手段，转变为注重人的心理层面的研究。（5）从间接分析转向直接分析。从较多地采用已有的二手资料进行理论分析和逻辑分析，转变为偏向于经验的作用，偏向于从第一手资料，包括调查研究等手段来进行研究。（6）从单科分析转向多科分析。从较少利用其他的学科来研究行政活动涉及的问题，转变为一种带有政治学、管理学、经济学、社会学、心理学等多学科特征的研究。（7）从比较分析转向生态分析。这是比较方法中的一个新发展。生态研究把不同生态的行政体系的特点作为比较的重要考虑内容，这使得比较具备了较为合理的基础，防止将一些行政模式简单地套用。
9．如何认识公共行政的功能？
作为国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动，现代公共行政对社会公共事务的管理履行着如下的功能：（1）管制功能。公共行政的任务之一是协调和处理社会的各种关系和利益，在整体上维持社会生活的正常运行。管制功能是这一协调所必需的，它体现了公共行政机构的权威性，以及它所具有的强制性特征，从而使社会的各项活动得以在规范的框架中进行。（2）服务功能。公共行政过程也是公共产品的输出过程。行政系统承担着向社会提供各种公共产品的任务，公共产品的提供程度取决于行政系统的服务取向。（3）维护功能。即维护社会的稳定，维持社会生活的正常运作，如国防建设、公共医疗、教育等。（4）扶助功能。行政系统有义务对社会的有关团体和组织提供某种帮助，以便有助于实现他们的目标，而这些目标的实现通常有利于整个社会的发展。此外，行政系统还有义务对社会的弱势集团和个人提供帮助。
五、论述题
1．行为科学时期的公共行政管理学有哪几种代表性理论？
答：行为科学是应用心理学、社会学、人类学以及其他相关学科的成果，来研究人的行为以及人与人之间关系的一门学科。在行为科学时期，把有关行为科学的理论和方法引入行政管理研究领域，最著名和最有影响的人物是C.L.巴纳德和H.A.西蒙。（1）巴纳德是行为科学管理理论的重要奠基人。他的主要理论观点和贡献表现在以下几个方面：
①运用社会系统的观点推进了对正式组织的研究。他认为，正式组织是人们自觉的、有意识的、有目的的一种协作，是有意识加以协调的系统。任何组织都包含三种普遍的要素：协作的意愿、共同的目标、信息沟通。
②非正式组织理论。他认为，非正式组织是没有正式结构、不定型的，往往也不能自觉地认识到共同的目标，而是在共同工作中自然形成一定的态度、习惯和规范。其作用在于，获得从正式组织难以获得或不宜沟通的信息、意见；通过对协作意愿的调节，维持正式组织内部的团结；可以避免正式的控制，维持个人品德、个人自尊和独立选择。
③权威的接受理论。他认为权威的来源和实质在于被命令者接受与否。所以，行政主管者应力求使自己的命令被下属接受或同意。
④组织平衡理论。他认为，组织的存在取决于组织成员的贡献与满足之间的平衡。一个行政领导者要善于协调贡献与满足之间的平衡关系，不断将组织成员的贡献转换成满足，又利用满足促使组织成员做更多的贡献，这样才能保持组织的活力和发展。（2）西蒙是行政学家中运用行为科学理论研究行政管理最有成就的人之一。
①主张用行为主义的观点和方法研究行政问题，提出要注意对人的行为组织、决策过程、信息沟通等动态的东西进行研究。
②把行为科学的一套理论和方法引入行政学研究领域，形成了西方行政学中的一个新的学派，即行为主义学派或逻辑实证主义学派。
③在行政学理论方面最突出的贡献，是把决策概念引入行政管理，建立了一个比较完整的决策理论体系。他认为，管理就是决策，决策是行政的中心，行政行为之根本就是组织中决策制定的整个过程。因此行政学必须注重决策问题的研究。他采用行为主义的行政研究方法，系统地研究了行政决策过程，把决策过程分为情报阶段、设计阶段、抉择阶段三个阶段，强调整个决策活动过程，需要对实际情况真切了解、上层和下层密切配合以及信息沟通。
④十分重视决策中的“价值”的研究，他认为行政决策所涉及的因素：一是价值因素，二是事实因素，前者是目的，后者是手段，强调决策不能只注意事实和过程，而忽视社会的价值。
⑤从决策过程的角度研究行政组织，认为行政组织的作用在于提供一个有利于作出合理决策的组织结构。西蒙强调：行政组织要为决策活动提供各方面的信息，要确定行政组织及其所属机构的活动目标，要确定各个层级组织成员制定决策的范围，并要为达到组织目标创造各种条件和提供各种有效手段。所以，人们把西蒙的组织理论称为决策过程组织理论。
行为科学时期行政学研究获得了重大进展。从总体上说，行政学研究着眼于行政现象中人的行为和动机、过程和效果，重视人的各种需要和非正式组织的作用，重视激励人的积极性和民主的领导方式。
2．西方公共行政理论述评。
答：西方现代公共行政理论的研究始于19世纪末和20世纪初。l887年威尔逊发表的《行政研究》，1900年古德诺出版《政治与行政》以及1926年怀特出版的《行政学导论》，使行政管理学成为一个独立的重要学科。自此，公共行政的理论研究在西方国家，尤其在美国取得了长足的发展。
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