作者：齐港
出版社：湖南人民出版社
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新加坡公共政策的运作过程：行之有效的政府行为试读：
“新加坡国家治理体系与治理能力现代化丛书”总序
人类已迈入新世纪，中国正经历着以习近平为总书记的党中央领导下的意义久远的深刻变革。这场变革以“人民的福祉”为愿景，以“国家治理体系与治理能力现代化”为总目标，以“制度创新”为主要特征，其深度、广度与难度，均超越中国两千余年封建历史长河中的任何一次改革，其对中华民族乃至世界文明的发展都有着无法估量的价值！
回首往事，在过去的100余年里，为建设一个富强、民主、法治、公正与文明的现代化中国，我们的祖国经历了戊戌变法、辛亥革命、五四运动、新中国的创立、“文化大革命”与改革开放；我们的人民进行着一次又一次不屈不挠的艰难的思想探索与体制重塑。直到20世纪末叶，中国人民终于找到了适合自己特点的发展道路——有中国特色的社会主义现代化道路。
今天，坚冰已经打破，方向已经明了，摆在我们面前的重要任务，就是通过一个个具体的国家治理体系与治理能力的现代化建构，来铺就通向美好愿景的坚实大道。如果说改革开放初期我们的重任是思想解放的话，时至今日，36年的改革开放事业，奠定了浓厚的思想解放的氛围与雄厚的经济基础，同时，也要求我们必须将改革引向“深水区”，进行深入而全面的“制度创新”，实现“国家治理体系与治理能力现代化”，这正是十八届三中全会提出的全面深化改革的总目标。早在2012年11月17日的十八届中共中央政治局第一次集体学习中，习近平主席在讲话中就指出“我们要坚持以实践基础上的理论创新推动制度创新，坚持和完善现有制度，从实际出发，及时制定一些新的制度，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”。当前我国正在进行的“全面深化改革”的一系列举措，正是顺应了这一历史的必然。
毋庸置疑，中国共产党领导中国人民所进行的改革开放事业，既是一次深刻的思想解放运动，更是一个伟大的制度建设的过程。小平同志早在20世纪70年代，在系统分析新中国成立以来党和国家工作上的失误的原因时就深刻指出：“制度是决定因素。”江泽民同志在党的十四届四中全会上也明确指出：“注重制度建设，是这次全会决定的一个重要指导思想，制度建设更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”
自有人类历史以来就有制度的存在，制度文明已成为当今世界各国综合国力竞争的主要内容和标志。
随着党的十八大的召开，特别是三中全会以来，对“依宪治国，依法治国”理念的强调，标志着中国改革开放的历史进程翻开了崭新的一页！世界经济全球化与政治多元化的步伐进一步加快，更加要求我们深入了解和掌握国际社会的各种运行机制，及早具备卓有成效的、具有国际先进水平的现代化的国家治理体系与治理能力，这在很大程度上关系着改革开放事业的成败。
历史证明，一个国家不管历史多么漫长，文明多么悠久，不论在制度建设还是在其他各个领域，单方面依靠自然发展是远远不够的。在自我完善、自我创新的同时，必须借鉴和学习其他民族与国家的优秀经验。制度文明是人类智慧的共同结晶。只要我们本着为我所用的方针，对外国的东西进行认真的鉴别与分析，密切结合中国的特点，切实解决中国的问题，不邯郸学步、失其故步，是可以做到“洋为中用”的。
新加坡承中华文明之血脉，汲西方文化之养分，融现代法治之精神、民主之理念，营建了不同种族、不同文化、不同阶层、人与自然、人与人之间的“新加坡模式”的“和谐社会”。尽管新加坡是个小国，新加坡模式并不是尽善尽美，我们不可照搬照抄，但其结合了长期增长、政治稳定与传统价值的成长经验，是提升中国国家治理体系与能力的重要参考。新加坡经验是中国各级官员高度认可并认真学习的榜样，特别是其执政党人民行动党通过议会制度与政府行政制度，把“为民服务”的宗旨与“以民为本”的理念，有效地落实在执政能力上的经验，尤其值得中国共产党借鉴。
当前，建立一个高效、廉洁、公正的国家治理体系，正是中国共产党实现中华民族伟大复兴面临的艰巨任务。“国家兴亡，匹夫有责。”正是出于这种对民族与国家的责任感和使命感，“顶针智库”在世界未来发展基金会鼎力襄助下，历时有年，编纂了“新加坡国家治理体系与治理能力现代化丛书”，于2015年初春时节付梓。该丛书的作者有新加坡的前国会议员、行政官员，也有新加坡研究领域的专家与学者。丛书既有作者大量的切身体会与经验，又有专业的理论深度与水平，对我国现阶段的国家治理体系与能力现代化的改革，有着极强的实用性和操作性，希冀本丛书能够为探索我国政治体制改革的对策与方案，提供有益的参考与借鉴。顶针智库刘鹏辉 博士2015年4月8日
长期执政靠什么
我去新加坡之前一直有一个疑问：新加坡人民行动党长期一党执政，但是每过五年社会上就有公开的选举，这究竟是一个民主体制还是一个集权体制？带着这样的疑问，我到新加坡访问了人民行动党中央委员会，终于揭开谜底，并找到了以下几个问题的答案：人民行动党是依靠什么长期执政，又是怎样长期执政的？今后是否会永久执政？
一
新加坡有600多万人，人口虽然不算很多，但是一党长期执政，毕竟需要大量的执政资源、社会资源。我去之前心里想，这么一个拥有几万党员的执政党的党中央，怎么都得有一座大楼。去了一看只有一座三层小楼，还得从最靠边的门进去，拐好多弯才到了接待的地方。负责接待的老先生告诉我们，这就是人民行动党的党中央，一共有12个人，办公面积不到两百平方米，还是租的别人的地儿。这样一个执政50年，被外界认为高度有效、集权威权的领袖和政党，怎么就这么点儿人呢？它靠什么执政呢？
老先生是人民行动党的日常接待人员，相当于咱们副秘书长的日常值班。他说，人民行动党不是通过武装暴力夺权，也不是靠宫廷政变，而是通过选举上台的。也就是说，它从第一天获得政权，就是依托民意。李光耀开始就是一名律师，带领一帮律师从事工人运动、工会运动，后来通过参加选举，使自己的政党取得了执政地位。
另外，相比其他政党，人民行动党的创建者如李光耀等人，都是受过良好教育的知识分子。李光耀夫妇都是学法律的，毕业于剑桥大学，其他创始人也大多在新加坡以外的地方受过很好的教育。这与历史上其他高度集权倾向体制国家的领导人非常不同，那些长期执政的领导人大多文化水平不高，从事武装斗争，要么是军人，要么是农民，要么是小知识分子。
新加坡的李光耀取得政权的起点是参加选举，创立的体制类似于英国的君主立宪制，有一个虚君，虚君在新加坡就是总统。在选举中获得多数议席的政党可以组成政府，由政府管理社会，政府内阁所有部长都是由执政党党员担任的。也就是说，你要成为部长，前提是你要被选为议员，而议员必须是执政党党员。
李光耀当总理，包括现在李显龙当总理，都要经过这样的选举程序，所有的部长也都是打过选战的。五年一选，相当于每过五年人民就要对他们进行考试，考试及格了，人民行动党就得到了议会多数议席，那就继续执政。至于连续几届没有限制，可以一直执政。另外，如果总理让你做部长，只要选举成功你就可以做，如果选不上那你就退休。
有一天晚上，我跟一名在去年的选战中失败的人民行动党前议员交谈。在他那个集选区，人民行动党提出五个人参加竞选，反对党也提出五个人，如果赢了这五个人都当选，输了就都落选。他们去年在那个集选区惨败，没能当选，这在人民行动党内部算是一个重大挫折。之后他就不做部长了，出来到社会上工作。
二
人民行动党人很少，大量选举工作怎么进行呢？
第一，不是靠军队。人民行动党没有军队，因为军队是国家的武装力量，而不是党的武装力量。新加坡军人是不能参加政党的，除非你是国防部长，人民行动党执政了要派你当部长，那么你可以参加政党，而部长以下的次长（就是比副部长更低的事务类公务员）都不能参加政党。这是沿用的英国体制。
第二，也不是靠企业。新加坡的淡马锡是政府的主权基金，相当于国有企业，也是最大的国有投资公司，与GIC（新加坡政府投资公司）是两个最大的政府基金，但它们不属于政党。这两个庞大的企业属于政府，是内阁管理的一部分，它们的部分盈余纳入国家储备金，同时由总统管理，而总统并不一定是人民行动党党员。所以，人民行动党的竞选不是靠企业或者金钱。
人民行动党没有军队，也没有企业，为什么每次选举都能赢呢？我发现，靠两点，这两点其实在中国经常讲到，新加坡人民行动党做得很好。
第一是密切联系民众。人民行动党内的议员、部长每周四或周五都要在自己的选区接待老百姓，从上午八点开始，有时候会接待到深夜一点。选区里家长里短、鸡毛蒜皮的事多了，但是这种接待一做就是50年。我有一个朋友是议员，我去看过他的接待，他真是跟每个人都熟，啥事都知道。每个选区就这么几万人，群众有什么事都找议员说，而议员就在竞选的时候拜托大家选他，靠他替大家办事。
据说李显龙也会来接待，这里有政党的一个小活动室。议员做接待时，大概有三分之一的小事调解调解就可以解决，更多时候需要指导群众循着法律途径去解决，还有一些问题不一定能够解决，那就安慰他们，跟他们沟通，帮他们出主意。新加坡的议员一般在自己的选区有两万到三万人需要接待，每次接待都有八百多人。议员就摆一张桌子来聊，这个问题聊一会儿，那个问题聊一会儿，也靠这个来听取民意。
第二就是全心全意为选民服务。人民行动党办了两件重要的事，第一是办了专门照顾儿童的公益基金，在社区创办低收费的幼儿园。这种基金是大家捐钱办的，与政党的基金没关系，属于公益组织。
另外，人民行动党举办很多工会活动。在新加坡，工会是自由的独立组织。李光耀就是做工会起家的，他曾经对工会承诺：你们要的东西，一旦我执政都可以给你们。在这50年里，他践行了承诺，比如帮助工会支持工友充分就业，为工友提供生活保障等，与工会之间的互动一直很有信誉。工会里有一种平价卖场，就像咱们的合作社，那里的粮食、油等都是最便宜的，这也得到了人民行动党的支持。另外，工会还办了保险公司，为工友解决寿险、保险问题。人民行动党为工会办了这么多实事，工会可以让工人们投票给人民行动党，这是一种良性机制。
还有就是凭业绩。就像王石，他在万科没有什么股份，但是他做董事长快三十年了，董事会为什么选他呢？因为他有业绩，不断的业绩累积使人们更信赖他。新加坡人民行动党就是通过组织精英的团队和建立高效的政府，形成有效的制度体系。我们看到，那些竞选议员的人都是精英，当选后才能做部长。同时，新加坡有设计得很好的国家治理制度，人民行动党执政后又不断完善这些制度，这样下次选举时就很容易成功了。新加坡50年创造的业绩有：人均GDP全世界排第三，营商环境全世界排第一，新加坡政府还是全世界最廉洁的政府之一。人民行动党的这张成绩单，在它执政27年的时候大家就看到了，所以后来又让它执政23年。
所以说，一个政党的长期执政是可以不靠暴力、谎言、威胁和强制的。人民行动党会不会永久执政呢？新加坡的议员和部长说不会，比如最近这次补选，人民行动党又失败了，那就让别人上，作为反对党的工人党就很强势地来了。
人民行动党取得了这么好的成绩，在2011年的大选中得到的公众支持率却降到历史最低，所以他们非常有危机感。他们发现，现在的年轻人与执政的议员年龄差距很大，语言系统完全不一样，思维模式也不一样，这是造成现在支持率降低的原因。于是，崔宪来部长等人非常谦卑地去跟年轻人对话，倾听他们的意见，希望在下次选举中赢回年轻人的心。
他们不认为自己可以永久执政，而认为应该不断适应挑战，赢得选民的心，只有这样才有可能长期执政。如果有一天人民行动党做得不够好，或者已经做得很好，很难更好了，而人们希望更好的愿望是不变的，有可能想换换口味，那么工人党就上去试试，人民行动党可能就下台了。
三
再说说执政党的经费和待遇。党中央这12个人花多少钱呢？党中央一年的经费将近500万新元，包括房租、人员薪资，还有一笔预算就是接待，比如我们去了，给我们一瓶水喝，这都得纳入预算。那么钱从哪儿来呢？党费只有一点点，更多是靠议员、部长，他们捐出自己三分之一的收入，大概有两三百万新元，加上党费大概500万新元。党中央的部长都没有公车，从家到办公室得开自己的车。
做部长比一般人有没有更多的经济利益呢？没有。他们应该就是为选民服务。我以前也听说，新加坡部长的薪资是一两百万新元，所谓高薪养廉，但是要知道这是裸薪，以后是没有退休工资的，如果你不当部长了就一分钱都没有，另外也不会管你的用车和看病。这有点像明星拿片酬，片酬之外都靠自己打理。这样算来，部长们的薪资不算高。他们都是名校毕业的精英，比如同是剑桥毕业，在私人公司工作的同学一年拿一百万新元，当部长的话却只有七十万，这就叫机会成本。因为你是为社会大众服务，所以你要减少三分之一，从这个角度来讲，部长真是做奉献。再对比香港的公务员，虽然他们名义工资很低，但是退休以后的二三十年国家都会管。所以按劳动力市场的标准算，当新加坡的部长应该是市价的七折。如果以后不当部长了，他们可以去做公司，相当于咱们国企控股的那种，也可以在私人公司当董事，还可以自己去做生意。因为部长是裸薪，以后还得养活自己。
在新加坡的公务员体系中，部长以上的可以参加政党，而常任秘书（即相当于常务副部长）以下的公务员不参加政党。参照英国的体制，公务员、军人、警察中的事务类人员都不参加政党，只有政务类的部长、副部长参加政党。如果以后工人党竞选成功，可以把部长换成工人党党员。
新加坡人民行动党的入党程序不是多么严格。比如某次选举过后，发现某个年轻人不错，就会说服他参加人民行动党。他入党后就开始接受培养，通过一套很严格的面试体系，包括心理测试，最后一关就是代表人民行动党出来竞选，选上了就当部长，选不上就该干吗干吗。一些人年轻时被选中加入人民行动党，但是后来放弃政党，如果后来选上公务员了，可以再做一次审核。专业团队不需要什么倾向，就如公司员工不需要代表各自的股东，否则公司就乱套了；对于一个执行团队，事务类以下的全部是非党，属于职业技术官僚。
偶尔走进新加坡人民行动党的党中央，我发现世界上的华人地区还有这么一个政党，通过选举掌握政权，通过吸纳民意来为选民服务，凭借精英团队和良好业绩长期执政，而且不以永久执政为目的。
在中国，共产党的执政让中国经济有了30多年的盛景，也很成功，但是在现在的社会转型中也面临很多挑战，面临未来中国社会如何整合社会政治资源，从而创设更好的国家治理形式的问题。新加坡人民行动党创造的经济和社会发展模式，可以带来很多参考，这也算是我这次旅行的意外收获。世界未来基金会冯 仑2015年4月8日
引言
如果政府要提高老龄津贴，这无疑是一项惠及民生的政策，老年人可以得到一笔资金减轻生活的负担，相信是会得到民众支持的。但是事情并没有那么简单，政府的政策往往都是涉及很多复杂面的，例如老龄津贴的发放标准是什么，是给每一个某个年龄段的老人，还是只给收入在一定水平之下的老人。2008年，香港特区政府就遇到这样的问题。新“生果金”政策是香港特首2008年在施政报告中提出的，计划提出将高龄津贴即生果金增加至1，000元，但是需要对领取生果金的人进行资产审查，杜绝一部分人生活条件优越但依然领取生果金的现象，这种行为增加了政府的负担，且相应挤压了真正需要生果金的老年人的资源。生果金原本也不是以老年退休金的形式设立的，不是所有老年人都能够领取生果金。生果金政策的改变让一部分人无法接受，不少议员和民众提出反对，认为政府欠缺实施政策的决心，“全无长者心”，列入入息审查是对老年人的侮辱。曾荫权不无遗憾地表示，“理性的政策讨论，被感性反应通通盖过”。在反对声中，新“生果金”政策取消了资产审查。复杂性使公共政策不会那么容易实施，那么，如何让政策更为有效？这是很多政府想要了解的内容和追求的结果。
美国政治学家塞缪尔·亨廷顿在《变化社会中的政治秩序》中提出，“各国之间最重要的政治分野，不在于它们政府的形式，而在于它们政府的有效程度。”1与人们热衷于关注民主制度不同，亨廷顿强调的不是形式，而是有效性。自1965年8月新加坡脱离马来西亚联邦独立建国以来，虽然人们对其家长式统治颇具微词，但大体而言，新加坡经济发展迅速、政府廉洁高效为世人所公认，成为世界上实现有效治理的国家之一。政府的有效性往往体现在公共政策的执行能力上，公共政策的成效如何将影响国家发展。然而，有效性并不是件简单的事情，与新加坡的情况不同，公共政策的复杂性使得各个地方的决策很容易陷入困境，导致政府失灵。例如香港的高铁建设问题，2010年，香港特区立法会就建设高铁问题进行辩论时，反对建高铁的团体发动了声势浩大的反抗活动。反对团体主要为香港泛民主派组织发动的人士，其中包括了备受瞩目的香港“80后”。反对人士在舆论层面无法占据道德高地，发动专业人士签名又反应冷淡，在议会内也没有足够的票数压倒对方。反对团体最终采取里应外合的方式，在会场内拉布条，在会场外示威，沉默的大多数港人“被代表”反对建高铁，这些方式导致立法会辩论无法完成，香港立法会财务委员会再次搁置讨论广深港高速铁路工程拨款事项。香港高铁项目拖了5年，一路坎坷，预算费用步步攀升，翻了近四倍，最终经过了长达25个小时的四次审议才勉强通过。现代西方民主强调让人民做主，“民主是个好东西”，然而也往往容易出现效率不高的情况。公民参政不理性，有的甚至是“为了反对而反对”，使政府不能很好地吸纳民意。这导致苦心经营的政府被动地处于无作为状态。
怎样让行政有效是诸多国家和地区想破解的一个问题。制定和组织实施公共政策是政府实现其职能的基本手段。从某种意义上说，政府过程实质上就是公共政策过程。公共政策对社会的存在、运行和发展起着引导、协调、控制和分配的作用，有维持社会稳定均衡、保证社会公平正义、促进社会变革求新的宏观功能。由于全球化和科技进步，很多公共问题变得越来越复杂，再加上公共政策自身也是一项复杂的工程，公共政策能力就成为当前各国政府关注的焦点。一旦政府政策糟糕，极容易导致政府“失灵”的现象。一些地方的管治正在变得越来越弱：政策不能有效推行，办事虎头蛇尾，不能很好地坚持贯彻下去；应对困难和危机的创新力度不够；民众利益不能得到保障，政府与民争利，民怨郁积，引发群体性事件，政府功能走向异化；公民参政缺乏理性，“为了反对而反对”，导致苦心经营的政府处于无作为的被动状态等。在新加坡40多年的建设中，政府推行了诸如中央公积金政策、“居者有其屋”的住房政策、种族和谐政策等颇具影响力的政策，这些政策建构了新加坡国家运行的基础，不仅使政府获得了民众对其决策的信任，也使其他国家乐于研究和借鉴新加坡的公共政策。在公共政策方面，新加坡似乎没有出现过大的政治错误。为什么新加坡政府能够保证其政策的有效性呢？
赌场政策是新加坡具有代表性的公共政策之一。由于新加坡一直禁赌，赌场的兴建也会引发社会问题，从一开始这一政策便备受争议。从赌场政策的提议、出台、执行到反馈的过程中，我们可以了解新加坡应对民众诉求的增加做了哪些制度调适。面对争议，政府如何将政策强有力地推行下去？政府为什么要突然改变想法在新加坡开赌呢？作为一个城市国家，新加坡公共政策的具体内容没有办法完全复制，但是怎样为加快经济发展、推动社会和谐提供一个更加合理的制度模式，这是值得思考借鉴的。那么，在公共政策的制定和实施过程的背后，新加坡形成了一套怎样的程序？公共政策过程依赖于怎样的组织和规则？
2010年2月14日，新加坡第一家含有赌场的综合娱乐城——“圣淘沙名胜世界”正式开业。第二家综合娱乐城“滨海湾金沙娱乐城”也于4月份建成投入使用。开设赌场的建议要追溯至2004年3月份，在国会辩论时，时任新加坡贸易与工业部部长杨荣文指出政府会放宽对禁区的限制，为了带动一个有活力的新加坡，政府会考虑兴建赌场。
兴建赌场的建议一经提出，立刻引起了轩然大波，成为新加坡国人关注的焦点。在此之前，新加坡领导人曾经两度拒绝建立赌场。第一次是在1985年石油危机的时候，当时新加坡经济受到影响，有人提议建立赌场，遭到了断然拒绝。多年来，李光耀坚持新加坡人必须靠拼搏与奋斗起家，而不是以碰运气的赌徒心态去决定自己的前途和命运。第二次是在2002年，新加坡经济增长放缓，建赌场议题被再次提出，吴作栋总理否决了这项提议。当2004年第三度被提起时，由于赌场违背了新加坡人坚持的核心价值观、社会规范和管制方式，以及赌场将引发的不确定性使得赌场政策成为新加坡极富争议性的政策，公众在报纸、网络和电视上进行了热烈的讨论。赌场之议持续了13个月，在此期间，一群新加坡人在网上发起了“反赌场家庭”（Families Against the Casino Threat in Singapore）请愿书签名，这个活动接到29，000个签名。请愿书也被提交给总统纳丹。公民社会组织中一直比较活跃的妇女行动与研究协会（AWARE）发表报告，报告指出设立赌场会影响7万多人。同赌场带来的经济收益和旅客服务相比，代价太大。因此，该协会呼吁政府反对建赌场，以免影响广大家庭。新加坡最大的反对党工人党也公开表示反对建立赌场，并且开办了“赌场论坛”。新加坡媒体、民情联系组、社青体部都做了有关的民意调查。调查显示民众意见分歧很大，正反双方各持意见，基本上各占一半。
2005年4月18日，经过长时间的官方、民众的讨论，在综合考虑反馈出来的各方面因素之后，国会正式决定通过建立两个附有赌场的综合娱乐胜地（IR）的政策（滨海湾和圣淘沙综合娱乐胜地）。为了防止赌场带来的社会问题，开设赌场的同时，政府成立了赌场管治局、预防嗜赌理事会等机构，设立收取入场费100元的规定；禁止领取公共社会援助金的人、破产和有信用卡坏账纪录的人以及未满21岁的人进入赌场，试图消除民众的担忧。
自2010年年初开业以来，两家赌场依然处于备受瞩目的地位。对于原先规定的新加坡国人要缴纳100元入场费的问题，民众进行了新一轮的争论。有人指出为了能够陪同友人游玩，应当给予一年几次的免费进入赌场的机会。此外，还有赌场免费巴士问题。赌场开业之初，为了招揽顾客，提供了免费巴士的服务。免费巴士的主要问题是它锁定目标为组屋区的人群，这会方便和鼓励更多的人进入赌场。民众反应之后，赌场管制局和社青体部决定终止免费巴士的服务。但是，在赌场政策执行之后，没有引发社会危机和大的犯罪案件，而且两个附带赌场的娱乐城也开始发挥为经济增长助推的作用。在2010年上半年，新加坡的经济增长率高达18.1%，成为全球经济最热的国家。促进新加坡经济快速增长最关键的一点，即为两家娱乐城的建立。
在赌场政策的整个过程中，出现了一些新的政治现象。原本新加坡公共政策的制定是政府的“一言堂”，政府并不希望在做出决定之前让民众知晓政策的细节。但是，在赌场政策中，政府不断提供信息。新加坡政府认识到了经济和社会环境的变化，公民政治参与意识在扩大，并且新加坡大范围的讨论并没有出现混乱的局面和引发危机。2004年，新加坡政府将公共政策必须先征询民众意见列入正式的规章。另外，内阁一改过去以一致意见示人的做法，国家领导人公开在人民面前剖析自己的思维，承认自己旧观念的错误。内阁成员的分歧也公之于众。新加坡民众表示，这些变化了的安排比之前更加开放，也更加具有合法性的基础。从赌场这一事例中，我们不仅可以看到新加坡严格的公共政策过程，也能看到其适应民主诉求的制度变更。另外，整个政策过程的新闻报道翔实而丰富，信息量充足，对于研究新加坡政府如何满足公民参政的需求、领导层如何决策、政府如何整合各方不同的利益等等提供了很大的便利。
新加坡如何能够打破旧的观念，并将政策强有力地推行下去？公共政策学本来就是一门以“解决实际问题”为动力的学科，各个研究政策的研究机构、专业协会抱着提高公共政策质量的共同信仰从事科研工作。目前，我国以及其他地区的公共政策都面临各种各样的问题，比如官本位、官民冲突、群体性事件频发等。从新加坡的赌场政策制定过程，可以看到新加坡政府如何满足公民参与的需求，提供政府与公民互动的畅通渠道；如何整合基层精英、行政精英的不同声音，平衡多元利益主体；政府在政策制定过程中如何通过媒体公开信息，表达政府的苦心，提高公众对政策的认知程度；在较大争议的政策面前，如何统筹各方意见，进行协商，使政策有效。新加坡的公共政策制定机制可以提供借鉴参考，就具体的公共问题给出制度分析角度的看法或者政策建议。所以，透过赌场政策的案例来了解新加坡公共政策中的运作过程，是一件十分有意思的事情，这也是有意改善政策实效的政府迫切想要探究和学习的地方。第一章 发现问题：基于精英治国理念的内输入模式
政策问题的发起是政策制定过程的起点。新加坡公共政策问题提出阶段具有内输入模式的特点，建立在精英治国体系的基础之上，遵循理性和务实的价值原则，并注重长远规划，设立专门的战略政策机构。但是内输入模式有其不可避免的局限性，存在着政治参与的增长和制度供给的不足的矛盾。
去过新加坡的朋友说新加坡好像没有赌场。这是一件很有趣的事，实际上新加坡是有两家大型赌场的，只不过新加坡人在媒体上习惯于把赌场叫作综合娱乐胜地（IR, Integrated Resort），而不是Casino。我们在媒体上几乎看不到“赌场”的叫法，而且赌场禁止做广告宣传。这可能也意味着新加坡的赌场与世界各地盛行的赌博场所有着很多不同。滨海湾金沙综合娱乐胜地，被当地人形象地比喻为三支晒衣夹，现已成为新加坡新的地标。圣淘沙名胜世界，未开业的赌场吸引了不少访客到来一睹它的外观。（图片来源于《联合早报》）第一节 领导人：遵循实用主义提出现实问题
说到不同，赌场诞生的过程就与众不同，可谓一波三折。1959年，人民行动党上台执政时，超过半数的支持者是左派的华校生，他们深受中国反黄色文化运动鼓动。而受华文教育的内政部部长王邦文当时也开始严禁色情刊物、扫荡酒吧、关闭赌窟，并逮捕包娼庇赌的私会党集团，但是并没有强制地彻底清除娼妓和赌业。这是因为自1819年以来，世界各地海员在船只到新加坡海港靠岸时，都要上岸消遣。因此，政府还是允许人们赌马和买万字票。多年来，新加坡政府一贯不允许开赌场，也一再拒绝开赌建议。1985年，新加坡经历严重的经济不景气，人们提出圣淘沙开设赌场的建议，当时的第一副总理吴作栋先生拒绝了这项提议。2002年，旅游业工作小组建议开设一个“世界级的赌博设施”。新加坡政治领袖以赌场可能造成严重犯罪、影响社会风气和价值观为由，再次拒绝。现任内阁总理李光耀曾经说，新加坡要想开赌场，除非“跨过我的尸体”。在建国的时候，年轻的李光耀曾经强烈反对在新加坡建赌场。这与李光耀的自身经历有关。李光耀出生在一个条件比较富裕的家庭，自小生活殷实，但他回忆童年时却说：“儿时的生活并非完全充满欢乐。父亲偶尔会怀着恶劣的心情回家来，这一般是他在安珀路中华游泳会会所赌21点或其他纸牌输了钱。他要母亲把一些首饰给他，让他典当后再回去碰碰运气。这时候，两人会发生可怕的争吵。父亲有时变得很狂暴，但母亲却是个勇敢的女人，无论如何都要保住父母亲给她当嫁妆的首饰。她性格很坚强，精力充沛，足智多谋，15岁出嫁太早了。”2在其祖父去世后，李光耀的父亲李进坤无力重振家业，曾一度沉迷于赌博。在李光耀所撰写的回忆录中，开篇后不久即写到其父爱好赌博，而夸赞其母亲勇敢贤惠。从传统儒家文化的角度来看，谈及长辈应当尊重而有所忌讳，但是李光耀不避讳，而且多处提到父亲赌博的事情，可以看得出李光耀内心对赌博的不认同。在他担任新加坡总理的时候，就取缔了所有的赌博场所，只允许彩票和赌马的经营。从建国开始，李光耀就坚持新加坡人必须靠拼搏与奋斗起家，不以碰运气的赌徒心态去决定自己的前途和命运，不相信世上有不劳而获的东西。
40年的禁赌令没了
作为新加坡第一任总理李光耀的儿子，李显龙于2004年8月12日隔代接班，担任新加坡总理。上任不到一年，李显龙即宣布，新加坡将兴建两座附带赌场的综合娱乐城。在吴作栋执政时期，新加坡放宽了吧台跳舞的限制和口香糖禁令，鼓励生育，生第三胎更给予优厚的津贴；李显龙执政后，开放旅游业，开放赌场，设立综合度假胜地——新加坡一直在谋求转型突破。2004年3月12日，贸工部部长杨荣文在国会拨款委员会辩论贸工部的开支预算时，提出政府将为圣淘沙岛和南部几个岛屿进行整体发展，建设游艇停泊的港湾、游乐消闲设施、度假屋，还可能建赌场，再一次向兴建赌场抛出了橄榄枝。赌场政策开始进入公众的视野。2005年4月18日，经过近13个月的讨论，国会正式决定通过建立两个附有赌场的综合娱乐胜地（滨海湾和圣淘沙综合娱乐胜地）的政策。至此，新加坡40多年的禁赌令撤销了。
2010年2月14日，云顶集团旗下“圣淘沙名胜世界”开业，这一天正好也是华人春节的大年初一，也是西方的情人节。“圣淘沙名胜世界”位于新加坡圣淘沙岛，占地49万平方米，由马来西亚云顶集团出资50亿美元建设，包括6家酒店和别墅，以及海洋馆和环球影城。赌场只是其中的一小部分，营业面积仅占度假中心总面积的3%。2010年4月27日，金沙集团投资的“滨海湾综合度假胜地”开业，投资55亿美元，开业阶段开放的范围包括2，560间酒店客房中的963间、一部分购物商店和餐馆、展览与会议中心、活动广场以及赌场。赌场内有669张赌桌，以及1，500台老虎机。金沙有离地面200米高的空中花园，建筑独具特色。李光耀曾经在美国拉斯维加斯受访时表示，如果现有的两个项目取得成功，不排除将来再建第三个综合度假胜地的可能性。但政府已承诺不会在10年内发出另一张赌牌，以保障两个获得IR发展权的业者利益。
坚持40多年的原则，改变并不是一件容易的事情，到底新加坡是出于什么样的考虑才下定决心“开赌”？2010年，李光耀在接受《国家地理》杂志专访时说，他正是因察觉到环球商业环境改变，才改变原本不赞成在本地设赌场的想法。当年内阁的年轻部长对他说，新加坡必须有自己的赌场，不然就会因赶不上世界的潮流而被比下去。他说：“我一直都很抗拒这个想法，我曾告诉当时的总理，我说不、不，别这么做，你会引来黑手党、洗黑钱和其他各种各样的犯罪活动。”后来当英国和瑞士都决定开设赌场后，他的反应是：“天啊，世界已经改变了。如果我不改变，我们就完了。”所以，新加坡决定开设两家赌场，显然顾客群不是瞄准新加坡人，因为单靠他们是不足以维持赌场的运营的，所以必须吸引中国、印度和其他地方的顾客。李光耀表示，如果他当初没站出来干预新加坡人对赌场的辩论，各宗教团体必定会激烈反对并加以阻止，到时总理和他的内阁部长就会有麻烦了。“所以，我站出来说我明白你们的观点，我也有相同的看法，但是我要告诉你们我改变看法的原因。我的论点对这场激烈的辩论有冷却作用。如果新加坡不这么做，就无法成为现代世界的一部分。你或者得接受这是今日全球化世界的一部分，要举办F1赛车及所有这类精彩的活动，不然生意就没了。而在新加坡，如果生意没了，你也别想有饭吃。”3圣淘沙综合娱乐胜地开业前夕，李光耀参观了度假胜地内的环球影城主题公园、酒店及环球影城中“未来水世界”露天圆形剧场。李光耀也参观了可容纳5，500人参加宴会、7，300人观赏演出的亚洲最大无圆柱豪华宴会厅，及IR内的赌场。（见下图）新加坡第二任总理吴作栋也表示，部长支持与否跟年龄没有关系。“我是从长远利益来考虑，也就是说我们必须平衡经济利益和社会代价，然后再决定应该选择哪条路。”“世界改变了，新加坡人也改变了。我们的价值观真的会因为建赌场而被削弱吗？我不认为。我们的社会真的会因此而崩溃吗？我也不认为。”吴作栋说他很高兴见到那么多新加坡人反对建赌场，因为如果大家都赞成，就表示社会已经演变到过于注重实际利益，而忘了社会、道德和宗教价值观。“站在政府立场，我们会重视这些意见。但是，我们最终得问自己，我们的旅游业是否还能继续吸引投资，我们的经济是否还能得到其他刺激，我们又如何能维持经济增长？”42004年起，第三代政治家执政后，新加坡经济连续三年高速增长，2006年的经济涨幅甚至达到7.7%，摆脱了起伏状态。建设赌场的政策建议最终成为一项正式推行的公共政策，这是新一代政治领袖和行政精英适应新形势、调整政策立场的重大转变。从允许开设附设赌场的综合度假胜地（IR）及举行一级方程式赛车（F1）等活动，到丰富临河滨海的夜生活，发展卡拉OK及酒廊等流行文化，同时重视音乐会、交响乐演奏会、歌剧及芭蕾舞表演等高层次文化的发展，新一代政治领袖准确定位了自己政策的主要影响对象，也即1965年8月独立后出生的一代人，这些人占全国人口的一半以上，要赢得他们的支持。而增强国民凝聚力的最有效途径，就是让人们对自己的生存方式增强自豪感，提升人们对制度的信心，增强体制的活力。图：李资政在圣淘沙开业前夕巡视圣淘沙名胜世界。右一是云顶集团及圣淘沙名胜世界主席林国泰，左一是圣淘沙名胜世界总裁陈启德。（图片来源于《联合早报》2010年1月15日，《参观圣淘沙名胜世界，李资政巡视赌场》）
建赌场，增就业？
公共政策问题的发现是政策制定过程的起点。问题被提出的方式和形式是决定政策者最终解决问题的重要因素。因此，我们首先要弄清楚公共政策问题的概念。对于这一概念的定义，学术界存在不同的看法。詹姆斯·E.安德森认为政策问题可以被定义为引起社会上某一部分人的需要或不满足的某种条件或环境，并为此寻求援助和补偿的活动。寻求援助和补偿的活动可以由那些受环境影响的人直接从事，也可以由别人以他们的名义进行。5威廉·N.邓恩认为政策问题是“有待实现的需要、价值或机会，不论其是怎样确定的，都可以通过公共行为实现”。6国内学者定义政策问题为“统治集团或者社会大多数人感觉到现实中出现的某种情况与他们的利益、期望、价值和规范有相当严重的矛盾和冲突，进而通过团体或组织活动要求有关社会公共组织和政府采取行动加以解决，并被后者列入政策议程的社会问题或公共问题”7。他们普遍认为，在发现问题的过程中，需要挖掘和确认问题，并且分析其产生的背景、原因以及影响的范围和程度。
对于兴建赌场，新加坡总理李显龙解释说，若不提高国家竞争力的话，新加坡便会远远落后。在解释政府对设立赌场的立场转变时，杨荣文说，政府这次愿意考虑设立赌场，是因为世界正在改变。从某种程度上讲，赌场政策的提出并没有特殊的理由，可以说是“形势所迫”。
在2004年，新加坡经济状况并不太理想。新加坡虽然素有“花园城市”的美誉，但在2004年以及过去的几年间，新加坡的旅游业遭遇了危机，旅游市场在国际上已经逐渐失去了竞争力。这主要表现为在亚太地区的市场占有率缩小，从1993年的13.3%缩减到2002年的6%。尽管来新加坡旅游的人数有增加的趋势，不过他们在新加坡逗留的天数却有下降的趋势。来新加坡的旅客由1991年的平均待上4天缩短为3天。与此相比，中国香港旅客平均逗留日为4天，伦敦为5天，纽约为近一个星期。新加坡的旅游收入在1993年是71亿多美元，到2004年跌落到58亿美元。由于旅游业无法随着其他产业同步增长，其对国内生产总值的贡献减少了近一半，从1993年的6.1%减到2002年的3%。8然而，巴黎每年能吸引2，500万游客，游客人数是新加坡的两倍。9新加坡原本就缺乏旅游资源，没有历史古迹，也没有著名的世界遗产，而新加坡的一些创新成功模式，比如夜间动物园，在广东、四川等地也陆续出现。旅游业再不创新，将面临持续低迷的状况。更重要的是，新加坡会丧失多年来努力实现的旅游地位。此外，新加坡的就业同样出现了危机，截至2004年9月底，新加坡的失业率已从7月份的4.1%升至4.8%。这一失业率已经创下了15年来的最高纪录。（见下图）新加坡如何走出动荡低潮，如何再创成长动力，成了政府所需思考的首要问题。新加坡（年度）失业率（%）[来源于：新加坡统计局（2009）]
新加坡选择赌场并不是“饥不择食”，也不是“走投无路”，更不是“锦上添花”。兴建赌场，首先，它可以吸引游客，带动旅游业，增加GDP总量。新加坡国小人少，缺少资源，经济容易受外界变化影响。旅游业由于技术含量较低，又可以创造较多的就业机会，能成为拉动经济的引擎。专家估计，赌场将为新加坡增加3亿美元的年收入，滨海湾和圣淘沙的两个综合度假胜地可让国内生产总值每年增加超过15亿元，提高1%到2%。另外，还可创造35，000个就业机会，为3，000多人带来工作。10政府估计，2010年亚洲民众的赌资为230亿美元，临近的中国澳门、马来西亚、韩国、老挝和菲律宾等国和地区，最近都新建或扩建赌场，盯住这块大蛋糕，新加坡自然要分一杯羹。11此外，新加坡人本身好赌，除在国内买彩票、赌赛马，还出境到临近地区赌博。新加坡政府在2002至2003年从博彩、赌马及赌球活动所征收的税款高达9亿美元，新加坡人在马来西亚云顶赌场一年的花费约1.8亿美元；在靠近新加坡的印度尼西亚巴淡岛赌场一年的花费1.4亿美元；在柔佛海峡巡游的邮轮赌场花掉4亿美元。12到底新加坡兴建的赌场有没有达到预期的经济效果，我们将在后文中揭晓。
理性和务实是新加坡政策决策和执行的基础，它已经成为一种决策原则，成为新加坡发展首要考虑的问题。政府始终如一地强调理性务实，它使决策者采取理性的方法来提出方案，采取务实的做法来解决问题。理性、务实、强烈地以结果为导向是新加坡治理的文化基础。尽管新加坡的民主人权状况在世界上倍受争议，但其政府能够推行诸多具有影响力的公共政策，却为世人公认。新加坡的廉洁高效，是各个国家争相借鉴的地方，也使新加坡政府具有很高的公信力。一贯以“坐言起行”形象示人的新加坡，这次也公开做起了反思。李显龙总理2005年在美国—亚细安商业理事会设的晚宴上说，“叫水不要涨潮”是没有意义的。新加坡意识到中国、印度等周边国家都在进步，其他国家也都在改变。如果新加坡依然原地踏步，在5年、10年或15年内，大水将冲刷而来，所以新加坡能做的最好的应对方法是向前或向上。李显龙总理说：“如果你和500年前无异，或许有人会来参观，但是如果我们仍是殖民地时代的新加坡，我认为我们已经失败了。”13能够反思和改变恰恰也是新加坡公共政策成功的特点之一。政府决定允许建造的附设赌场的综合度假胜地，不只是一项普通的工程，而是将它提高到重造新加坡的必要，希望以不同的活动去使新加坡成为一个令人兴奋、与众不同以及契合时代的城市及旅游点，并且以此证明新加坡也有反思自身问题和既定态度的能力。14
成大功者不谋于众
卫鞅欲变法，秦人不悦。卫鞅言于秦孝公曰：“夫民不可与虑始，而可与乐成。论至德者不和于俗，成大功者不谋于众。是以圣人苟可以强国，不法其故。”甘龙曰：“不然。缘法而治者，吏习而民安之。”卫鞅曰：“常人安于故俗，学者溺于所闻，以此两者，居官守法可也，非所与论于法之外也。智者作法，愚者制焉；贤者更礼，不肖者拘焉。”公曰：“善。”以卫鞅为左庶长，卒定变法之令。
——《资治通鉴》“商鞅变法”
商鞅变法的故事大家都很熟悉。战国时期，群雄争霸，商鞅认为要想让国家强大起来，必须变法，但是秦国人不太乐意。于是商鞅对秦孝公说：“老百姓都不会明白国家治理的道理，国家治理好了，他们自然可以共享其乐。所以品德极其高尚的人不迎合世俗，谋划大事不需要与很多人商量，如果能使国家强盛，旧的章法也可以换一换。”大臣甘龙驳斥他说：“官吏和百姓都已经习惯了旧的法制，怎么能说改就改呢？”商鞅说：“普通人习惯旧法，学者相信自己所学，这两种人都只能要求他们守法，不能和他们谈论法规应如何制定。聪明的人制定法规，愚者遵守法规；贤人制定礼乐，品行不好的人则受礼乐约束。”秦孝公认为商鞅说的很有道理，就拜他为左庶长，让他制定新的法律法规。秦国也因为商鞅的变法逐渐强盛，最终兼并关东六国，一统天下。“成大功者不谋于众”。在一个社会里，由少数人做出决策，这是精英模式的一个特征。在倡导精英治国理念的新加坡，公共政策是这样一种模式：一项决策的做出往往来源于政府高层对现实的把握。新加坡的政治精英包括总统、总理、国会议员、内阁部长、政府部门政务部长、政务次长和法定机构负责人等，他们要承担把握新加坡政治方向和长远利益的责任。从建国至今，这批政治精英主要来自人民行动党。新加坡执政党和公共部门领导人是政策倡议的主要发起人。这两部分成员高度重叠，人民行动党对政府的控制主要是政治领导，党的各层干部担任政府各级长官，呈现对应关系：党秘书长任内阁总理，党主席任副总理，党中央执行委员会委员任内阁部长；党国会议员任各部政务部长、政务次长和法定机构主要领导；党支部委员任基层组织管委会委员。党干部与政府长官的一体两面，使得党的方针、政策、任务在党内达成共识。可以说，人民行动党高层控制政府，决定政策的制定。决策最终也要由政治领导人、具体机构的部长或者内阁全体成员来制定。人民行动党在新加坡有长期执政地位，将公务员体系、议会体系变成吸引行政精英、培养政治精英的政治场所，民众信赖行政精英作为技术官僚的高效，也支持分布在各国会选区为自身利益服务的党议员。人民行动党的公务员与政治领袖群体直接处理国家事务，有丰富的行政经验。赌场政策的提出也是源于政府高层，在2004年3月，贸工部部长同时也是内阁成员的杨荣文准将在国会辩论贸工部财政预算时指出政府计划——对圣淘沙岛和南部几个岛屿进行整体发展，在这个热带岛屿上的乐园将建有让游艇停泊的港湾、游乐消闲设施、度假屋，还可能建赌场。
新加坡政府领导人相信，有好领袖才会有好政府。按照公共政策的精英理论，公共政策是统治精英的偏好和价值体现。这些政治精英或者说政治领袖通常是指“通过法定的途径占据国家或者各种政党或政治组织高层权力地位的政治领袖人物”。15无论在哪一种政治体制下，政治领袖都能以政治家的战略眼光总揽全局，能全面而准确地把握政策问题，并且利用手中的制度授权和自身的影响力提出公共政策问题。新加坡执政党人民行动党领导人在实行好政府的条件上反复强调的一点就是，“有好领袖才会有好政府”。1994年，李光耀在《薪金白皮书》（《部长与高级公务员薪金标准白皮书》）辩护演词中明确指出：“没有好人掌管政府，能不能有好政府？美国自由主义者相信可以，认为政府制度好，行政、立法和司法三权分开，外加三方相互制衡，像美国国会和白宫定期斗争，众议院和参议院定期争斗，就会有好政府，哪怕是软弱的人或不好的人赢得选举和掌控。但亚洲经验使我得出不同的结论：要有好政府，必须有好人管理政府。我40年来观察到的是，甚至当政府制度差，只要有好人掌管，政府就会过得去，会有适当的进展。另一方面，我看到过很多理想的政府制度垮了。这些政府是在英国和法国殖民地获得独立时，由英法两国成立的，但由于掌管的领袖不称职，这些国家在暴力、政变和革命中倒了，制度垮了。过去的菲律宾、过去的锡兰、过去的巴基斯坦和许多国家，它们统统是领袖差或不合适而失败了，虽然他们的政府制度好，是以最好的自由宪法作为模式的。”16李光耀也指出：“要建立好政府，非有优秀人才不可。不论政治体制有多好，差劲的领袖仍会给人民带来伤害。相反地，我见过好些社会，尽管缺乏健全的政治体制，却管理得很妥善，正因为有优秀强悍的领袖当政。”17新加坡奉行精英主义，在这一理念的指导下，拥有一套严密的培养和选拔精英的标准和机构，通过奖学金吸引和招募最优秀的人才，发展高潜质的官员，为有能力的领导人创造机遇，确保他们的薪酬跟得上私人部门的发展。这些措施是全面的，几乎覆盖了领导人的招聘、发展、任用、奖励、更新和保留。人民行动党和公共部门的政府精英都相信，他们能够挑选和解读问题，能够决策是否需要更多政策关注。新加坡现任总理李显龙说过：“我们持续寻找高素质的新人来加入政治领导团队以及公共部门。如果我们找不到这种品质的人，这个系统就会失败。我们有优秀的制度，但是这只是因为有一群关键的人把这些制度一起坚持下去。”18在人民行动党长期的执政当中，在精英治理的模式中，新加坡制定和推行了诸多成功的政策。例如居者有其屋政策，早在建国初期，新加坡政府就设立建屋发展局，专责执行居者有其屋政策，分批循序兴建公共住房，低价出售给工人、低收入者和遭遇火宅的家庭，建国后至第二代领导人执政前，新加坡的住房自有率已升至87.5%，大多数新加坡人拥有了自己的住房。居者有其屋政策是新加坡政府运用行政手段干预社会的最成功事例，缩小了市场化比例，合理的公共住房政策让每个人亲身感受到了生活的美好前景。
关于公共政策过程，戴维·伊斯顿曾经将复杂的政策运作机制简化为一个闭合的系统模型，在政治系统模型中，一个国家的政治就像生物系统一样运作。按照伊斯顿的系统模型，公民的要求和支持为“输入（input）”，被政策制定者所接受。他们将公民的要求变为政府的决定和行动，即“输出（output）”。政府的输出对社会、经济和政治环境会产生影响，这些影响公民有可能接受也有可能不接受。因此，公民们会重新表达他们的要求，这就形成了与系统相连的重要的“反馈（feedback）”，它可能改变先前的决定，引发新的输出。“转换过程”运行的确切情形仍不透明，这时候就出现了所谓的“黑箱（black box）”。（见下图）伊斯顿将政策过程视为“输入（要求和支持）——转换（决策系统）——输出（公共政策）——反馈”的循环往复过程。政治系统模型19
在很多国家，例如新加坡，政策并不像伊斯顿的系统模型所描述的那样，政策的要求是由外部输入，再经“黑箱”转换的。在现实政治中，大量公共事务及相关决定发生在政府体制内部，这些事情并不是由公民提议，甚至会与他们的愿望和迫切的需要没有关系。无论现实对某些政策的需求多么迫切，都无法将政策需求输入到政策过程中。在现实生活中，并不是根据公民的意愿，而是政府作为决策者创造了大多数的决定。公众的反应都只是事后的事情。因此，为了使系统模型能更好地反映现实，可以用另一张图来表示。伊斯顿将来自政府不同部分的压力——政府主要是与自己进行对话从而形成简短的反馈循环，称之为内部输入。20（见下图）政治系统的修正模型21
在新加坡的现实政治生活中，政府公共政策问题的提出就明显地具有“内输入”模式的相关特征。首先，新加坡公共政策输入的主体是权力精英，最主要的政策制定者是执政党和政府，重大的决定都是由执政党和政府中的精英做出的。“所谓政府的决策，在很大程度上可以看作是执政党的决策。”22其次，政策制定系统之外的个人或团体，在政策输入过程中的作用还微乎其微，内阁负责制定所有的政府政策和控制国家事务。政府认为，并不是每件事、每项政策都要根据民众的喜好来决策和执行。因为，一般人通常最多只考虑个人、家人、小群体的利益，而政府有责任照顾全体人民的短期和长远利益。新加坡领导层相信，政治领袖与政策决策者要有政治决断能力，有自己的主见，对政策方向和政策执行有自己的主意和看法，既不能做绝对武断的家长，也不能一味讨好民众。不能做好好先生，没有主见，人云亦云。政治领袖除了听取民意，还有责任分析、解释问题，告诉人民自己的信念和立场，设法说服人民，争取共识，推动社会往前走。如果不能用简单明了的语言向民众解释清楚复杂的政策，就很难让人们接受。每个决定都有负面影响，任何选择都有好坏两面，政治领导层及其所领导的政府要权衡利弊，做出策略选择。政策可能在短期内不被民众接受，但只要是比较妥当的长远之计，遇到困难也要坚持。没有坚强、有主见的领导，政治目标和政策方向就会失去掌舵者，整个社会就难以就长期战略发展目标达成共识。第二节 战略政策办公室：基于长远利益发起战略问题
如果说领导人在提出问题的时候遵循“实用主义”原则，这样的做法尚带有经验性，是一种非正式的规则，那么对未来具有挑战性问题的确认能否进行科学的界定，何为具有可操作性的研究思路和步骤呢？
居安思危，思则有备
在新加坡，对未来的展望和预测尤其重要。因为新加坡有一种不可否认的天生的脆弱性，它国土面积狭小，自然资源匮乏，基本的饮用水资源也需要从马来西亚进口，时刻面临着生存危机。这样的危机状态下，它唯一的选择就是对未来的挑战能够快速、灵活并且频繁地做出反应。因此，新加坡需要随时做好应对未来挑战的准备，从外到内地看待外部环境的不确定性对国家的影响，制定长期的战略性反应措施。然而，未来的难以预知使得这样的前瞻性思考往往停留在凭经验的简单猜想阶段，不能实现科学的界定。新加坡“居安思危”的做法，使得对未来的预测不是简单的分析，而是有一套制度化的行为规则以及组织机构。仅仅依赖领导人的高瞻远瞩，太过冒险。领导人个人的动机和治理能力很重要，但是人并不是完全理性的，相反，决策人往往只能是有限的理性。因此，有效的管理必须制度化。为此，新加坡在制定未来远景规划、挑战假设以及创造战略反应上，建立了专门的组织，有专业的技术和程序。
从1990年开始，新加坡公共政策的长远发展规划开始采用情景去思考。国防部是第一个用这种方式去思考未来的公共部门。1991年，行政部门也开始在国防部的协助下学习情景规划。1995年，新加坡正式成立情景规划办公室，隶属于总理公署公共服务部（PSD）。2003年，情景规划办公室改为战略政策办公室（Strategic Policy Office），将战略问题小组纳入进来。战略政策办公室的员工只有11人，他们为专业的调解员，不依赖于自上而下的官僚权力来指导机构。
战略政策办公室有两个主要任务。一是运用情景规划工具（scenario planning），专门应对未来5-10年甚至更长时间的政策挑战，
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