作者：关晓红著
出版社：中华书局
格式: AZW3, DOCX, EPUB, MOBI, PDF, TXT
清末新政制度变革研究试读：
《中大史学文丛》编辑说明
中山大学历史学科肇始于学校创立之日，近百年来，始终在中国学术界占有重要的一席之地。在中国现代学术史上影响深远的“中央研究院历史语言研究所”，即在中山大学筹设。1952年，岭南大学并入中山大学，历史系由此兼祧两校史学之学脉。傅斯年、顾颉刚、陈寅恪、岑仲勉、梁方仲、朱希祖、刘节、朱谦之、陈序经、罗香林、容肇祖、端木正、戴裔煊、梁钊韬、朱杰勤、金应熙、陈锡祺、蒋湘泽、何肇发等多位大师、名家，先后在历史系任教，为历史系奠定了丰厚的基础和优秀的传统。他们的学术事业，构成中国现代史学史上的精彩篇章，他们创设并发展的诸多学术领域，至今仍为历史系具有特色和优势的学术园地。其教泽绵长，历史系历代学人均受沾溉，濡染浸润，以研求学问为职志，以守护学风为己任。
近数十年来，历史系同仁奋发有为，在继承前辈学术传统基础上，依托新时期不断改善的治学条件，把握当代史学发展趋势，在学术道路上艰辛求索，在秦汉史、魏晋南北朝史、隋唐史与敦煌学、宋史、明清史、中国近现代史、中国社会经济史、中外关系史、历史人类学、东南亚史、国际关系史、世界古代中世纪史等学术领域，勤奋治学，作育英才，取得了丰硕的成果。历史系学者的研究既体现了深耕细作、发幽阐微的朴实学风，也突出了跨学科交叉的特色，以及对学术理念和方法执着追求的精神。近年，历史系之中国古代史、中国近现代史均曾被评为国家重点学科，世界史学科亦被评为广东省重点学科，显示了历史系学术实力整体上的提升。
在这一发展过程中，历史系教师出版、发表了众多学术成果。编辑出版这套《中大史学文丛》的目的，是将各位学者所发表的专题研究论文，按照各自的主题编辑成册，以集中展现他们多年治学的成就，供学界同行参考、指正。此次出版的是这套《文丛》的第一批，仅为历史系部分在职教师的研究成果。收入其中的论文均发表于改革开放时期，是在中国史学迅速发展并与国际史学界频繁交流的背景下所取得的学术成果。将这些成果结集出版，既可使各位学者得以借此机会对自己多年来的研究进行总结，也可以使我们回顾这一时期历史系学术发展的历程，以更好地筹划未来之大计。由于各位教师治学领域各异，故《文丛》并无统一的主题，但这样也许更能体现历史系作为一个学术集体的风貌。我们希望今后能继续编辑，以将其他同仁的学术作品渐次结集出版，持续地推进历史系的学术研究和学科建设工作。《中大史学文丛》自2015年开始筹划。这一计划提出后，得到各位作者的积极回应。中华书局对我们这一计划给予大力协助和支持，近代史编辑室主任欧阳红女士进行了悉心策划和组织编辑的工作，各位责任编辑亦付出了大量的心血和汗水。在此一并致以深切的谢意！《中大史学文丛》编委会2016年6月
代序：章程条文与社会常情及其变态——清末政体改制的问题与研究
设官分职、用人行政，是王朝统治秩序确立与维系的基础。清康熙帝曾将规制的建立与完善称为“制治保邦之道”，认为其“损益无一不关乎黎庶”；光绪帝也在上谕中强调：“廓清积弊，明定责成，必从官制入手”。有鉴于此，晚近史家好将典章制度作为认识中国社会历史文化的纲领要钥。于制度史颇有心得的史家吕思勉指出：“然官制实为庶政之纲，研求史事者必不容不究心，最好以官制与他种制度相参考，既就一切政事求其属于何官，更就凡百职官求其所司何事，更通观前后而知其所以变迁之由，考诸并时而得其所以分职之故，则不独官制可明，即于一切庶政，亦弥觉若网在纲矣。”
清季遭逢千古未有的大变局，集历代王朝体制之大成的清代体制难以从容应对。为了图存，必须应变。于是，中国继隋唐以后再度出现整体性制度变更，以政体变革为主导，包括官制、司法、财政、金融、军事、交通、教育等方面，体制全面转型，各种牵涉西学、东学和国学的观念层面变化，最终落实于机构增置与制度建制，并通过各项制度内容的实施贯彻而得到体现。除了少数“仍旧”或“全新”外，多数情况虽取法域外或稽古求治，却是“变化多端”甚至“面目全非”，其进程在民国时期进一步全面展开，其影响则一直延续至今。
政体变动，牵涉观念与体制的各个层面，而清季官制改革，更加涉及中外新旧的诸多缠绕，成为近代中国知识与制度转型的关节枢纽。然而，迄今为止相关研究的进展程度，与史事本身的丰富蕴涵及其对于认识中国的现状及未来趋向可能具有的重要意义相比，差距相当明显。清末官制变革引起权力再分配和结构重组，各方利益相互纠缠，冲突不断，改革过程充满艰难曲折。由于明治日本的居间作用，中外新旧的观念制度高度混杂，加之清亡迅速，资料散佚，后来又缺乏充分的发掘整理和辨识，导致今人既不易理解前人种种观念行事的本意，又难以深究今日各种制度规定及其运行的来龙去脉，造成诸多误读错解，未能深入认识内外新旧各种因素影响制约知识与制度转型的相关规律及遗存问题，并从经验教训中获得重要启迪。
清末新政期间，清廷为应对危局，仿行立宪。因中外情势差异，东西两洋乃至欧洲各国体制千差万别，变革途径、取法对象以及具体步骤方面如何权衡取舍，朝野上下的各种主张、方案令人眼花缭乱，要想透过喧嚣纷扰的表象，深入理解各自的理据、托词、指向、困扰，并非易事；而以整合机构、理顺职能来提高效率的政体变革，最为棘手之处即体制内外的人员、机构如何共处与运作，在转制过程中扮演怎样的角色，起到怎样的作用，其去向归属如何。上述种种，在今人的认识中，大都还只是依据章程文本述其大概。
其实，在传统中国文化土壤中建构移植外来的全新体制，自然会遭遇古今内外观念体制相隔悬殊的困扰，如何兼容而不变质的难题，于改制之初，便已引起参与其事的中外官绅的百般困惑。而既变之后，用格义的眼光重新审视，更加不能把握领悟其中的种种玄奥。相比于体制层面脱胎换骨式大变局的丰富、周折、复杂，后来的历史叙述多少显得平淡、表浅，究竟这一改变中国政体发展进程和形态的大转折，何以成为古今历史的分水岭，又如何认识理解前后截然不同的设制本意和运作规则，既有研究尚未提供令人信服的答案。
官制改革作为清末新政的要项，对其他方面的变革具有至关重要的影响和制约。美国学者任达的《新政革命与日本——中国，1898—1912》一书，强调晚清的思想和体制转变的影响更为深远，今天中国正是“完全以新政年代的思想和体制为基础。离开新政革命，20世纪的中国是不可想象的”。高旺则从政治学的视角宏观描述了清末宪政改革于近代政治转型的影响，肯定“清末官制改革是中国政治体制的重大变动与革新，是中国从传统政体走向现代政体的重要转折点”。无论从问题的重要性还是资料的丰富性看，清季官制变革不仅应该成为晚清史研究的重点，而且可能成为制度史研究的制高点。因为我国自秦以来两千多年文明的精华与糟粕，很大部分在典制，而迄今我们恰好对晚清至民初的制度变化，即两千年来变化最大、承上启下的重要转折时期研究不足，这在很大程度上妨碍了我们对传统的甄别与继承。
自20世纪80年代以来，清末新政研究一度成为学术界关注的热点，官制改革自然是其中重要甚至主要方面。不过，就取径和做法而言，典制研究既为中国史学的要项，近代体制转型的史事和史料，又极为复杂丰富，现有研究于此不免局限，尤其是与近年来海内外学人关注较多的知识转型相比，对政体变动的探讨进展相对滞后。存在的困难和问题主要有四：一是研究者习惯用后出外来的观念解读原有的制度，指示变化的方向，将前后截然不同的体制作简单对应，由此产生大量的误读错解，很难认识原有建制与近代变制的特性。二是将章程条文简单地等同于事实，且未能深究文本和体制的复杂来源及演化，尤其是近代制度转型牵涉古今中外众多层面，必须纵横贯通，才能妥当驾驭。三是静态地搭建典章制度的框架，低估了中国地广人众造成地缘民情的时空差异，忽视制度变动因时因地而异地展开进程以及形态差别。四是讲制度脱离具体人事与渊源流变，未能将制度沿革放入历史进程的整体脉络之中。
导致这一领域的研究进展缓慢的要因之一，是近年来中国学人多受国际学术变化的影响，而制度研究综合性地牵涉历史文化、社会国情的各方面，恰为域外学人的弱项，无法真正内化，使之很难进入制度研究的高深层面，为深化相关领域的研究带来强劲的外力推动。在这一对中国社会历史文化研究具有制导性的领域，必须重新建构认识理念、话语系统和研究方法。如此，则食洋较少，恰为其优势所在。
就视角和领域而言，已有成果偏重中央官制，对外官改制的研究少并过于笼统，且较多停留在章程条文的表面，集中于改制原因和舆论，以及1906—1907年外官制草案的讨论等结点，对改制前清代职官的立意与结构、改制方案的酝酿、实行的进程及其反复，以及改制遭遇的困境等诸多问题，明显关照不足，特别在改制的规划与统筹、议论与决策、官制与其他制度的相互制约影响、部院改制后与中枢关系的变化协调、部院之间职能的重新分割调整、直省原有职官机构的整合、督抚司道衙门改制的具体实施、外官改制的成效与遗留问题及其对民初政体建制的影响等方面，研究尤为薄弱，一些重要史实甚至出现时空错位。
清季中西新旧的知识与制度过渡交替，外官改制取法东西各国的法理政制，这些输入的新知蓝本及其表述概念，与固有政制及文化的涵义往往形同实异，不同知识背景的人讨论同一问题，既有因立场、经验、利益各异而判断主张截然不同的状况，也有由观念话语差异引发的看似针锋相对，实则互不交集的情形。在内外观念体制千差万别而又彼此“格义”的语境下，亲历者已经陷入“当局者迷”的困惑，后来人更加受制于后有知识的预设，而对新旧递嬗之际的复杂情况缺乏自觉认识，丝毫没有旁观者清与后见者明的优势。倘若对相关文本史事的本意真相缺乏辨析把握，所做判断与实情不免大相径庭。例如清代官制以文武及内外官职划分，清季试图以此对应外来政体的“中央”与“地方”官制，因新旧制度的立意有别，结构不同，在直省和督抚层面产生令朝野各方头痛不已的难解之结，争拗持续不断，迄清亡未能尘埃落定，对民初政制乃至社会动荡具有深远影响。
晚清官制变革，显示政府的组织形式及其职能必须随社会变化而相应变更。自戊戌（1898年）至新政，改革一脉相承，均以官制调整为中心。不过，改制的取向和模本虽自外来，却依然无法跳脱固有体制的制约。厘清前后两套职官体制的联系与分别，对于认识中国原有的典章制度，把握近代知识与制度转型的纠葛和利弊得失，以及对于现行制度的制约影响，大有裨益。
清代集历代王朝体制之大成，以保障皇权的绝对权威为宗旨，制度设置呈现自上而下的分权制衡，尽可能减少官员的统属，而直辖于皇权，尽可能弱化有章可循的约束，以便君主意志尽情发挥。言及体制，即使历代政书，所述也往往出现因人因时而异的情况。晚清变制，又涉及朝野上下，体制内外乃至东西两洋，观念制度的中西新旧缠绕处处剪不断理还乱。因此，研治外官改制，言之有据，只能聊备一说，还要考察所据为实情抑或说辞。在掌握和驾驭史料，把握章程条文与社会常情及其变态等关键处，因清季新政在取法域外的同时亦有稽古变通，整个进程又被诸多报刊报道评论，资料遗留数量巨大，散佚亦多，较研究历代典章制度更具难度和挑战。
晚近官私资料种类之多，数量之大，远过于历代之和，其可以深入的层面也较历代丰富复杂。整体而言，必须尽可能详尽地占有各种资料，并将各类资料比勘互证，以求近真并得其头绪。若尽信某种资料，则不仅失之于偏，且所见不免于陋。清季外官改制，不能单靠政书、档案，由于研究的问题、层面各异，对不同类型资料的倚重程度乃至方式，也有所分别。
清朝覆亡之际，改制变政的官方文书大多来不及整理归档，各地各类资料遗存多寡不均，有的只剩断简残篇。或者误以为历史的大体和一般尚在尘封状态，非由档案重建，不得信史。此说如当年章太炎批评新进学人指中国古史无稽，必须掘地，才能重建之例，其实善读者从一般正史亦可把握大体，深入具体。否则即使将所有档案阅读一过，也未必读懂贯通，还难免为官样文章所迷惑。所以为铁证定凭者，不过是当事人故意的说辞。况且档案本来大量残缺，就算完全掌握，也还是断片，仍有赖于在大量史料中去伪存真、比勘互证之能力。学术界历来重视档案的发掘，而对已刊档案的利用反而不尽人意。近年来陆续整理出版或发表的清代历朝各类档案，包括大量官制调整变化及各方态度意见，系统阅读，充分利用者尚不多见。
晚清报刊为数众多，背景取向各异，统治者对一般舆论的控制不严，报馆本身的组织也不完备，因而一方面自称为国民喉舌，政府监督，有闻必录；另一方面则立场各异，此是彼非，亦不免道听途说，甚至捕风捉影。报刊的栏目甚多，信息量大，内容不一，既有谕折章程、社说文电，与档案政书或文集无异，也有不可全信亦不可不信的各种新闻。坊间传闻未必无稽，档案政书却是官样文章的情形，比比皆是。善用者须将不同报刊的即时报道相互比勘，并与其他文献印证，方可补缀连续性史事的发展进程、人物活动以及普遍的历史情节严重不足的缺憾。更为重要的是，作为历史进程的社会反响，报刊的报道评论本身即为历史的有机成分，既能了解清末民初的舆情政局，又可借此回到历史现场，感同身受。清朝当政者尚且尽力搜求阅读以掌握社情民意，研究者岂能因噎废食？当然，要从浩如烟海、视角各异、真伪莫辨的海量报道中追寻史事演变的踪迹，捕捉朝野内外有意无意泄露的天机，领悟身历其境者彼此矛盾的观感记述，由表及里，去伪存真，接近历史的复杂本相，确非易事，这是对研究者学识、功力和毅力的极大考验。
典章制度的研究贯通历史整体，本为中国史学的强项，近代学术大家如陈寅恪、吕思勉、钱穆、梁方仲、严耕望等人的中古制度研究成效卓著，在驾驭史料、贯通史事方面尤其具有方法论意义，与杨树达、傅斯年、顾颉刚等人研治先秦经典、性命古训、民间传说的取径做法有异曲同工之妙。若与国际跨文化传通研究的理念方法相结合，将之运用于资料百倍扩增、相关史事联系更为曲折复杂的近代中国政体变革，不仅能够大幅度深化近代制度研究，呈现本相的丰富多彩，而且可使研究方法更加提升完善，效用大增。
将前贤研治古代典章制度的良法移植于近代制度研究，须以西学、东学、中学为支点，沟通古今中外，不以变化为进化，不以现在为现代，打破分科的藩篱，不受后来分门别类的局限，从多学科的角度，用不分科的取法，将观念与制度融为一体，以政体变革为核心，努力回到历史现场，避免用外来后出的观念误读错解，尤其要防止将前后不同的政体和法理简单地进行格义比附，注意中西新旧各种因素的复杂纠葛，把握观念变化与制度变动的关系，全面探究近代政体变革的全过程和各层面，依时序揭示和再现近代各级各类制度变动，在不同时段、不同层面的渊源流变等时空演化进程，从而使对体制变动的认识与史事的本相协调一致，在熟悉国情体制的基础上，总结吸取近代制度兴革的经验教训，从而深化对未来变革取向的理性思考。（本文曾发表于《学术研究》2010年第11期）第一部分设学部变隋唐六部架构晚清学部的酝酿产生
1905年学部的设置，是清政府仿行西方宪政，对传统京师行政体制作出的重大调整。学部成立前近二十年间，社会各界人士不断通过各种方式倡设学部，他们的动机或有不同，目标则完全一致。但千呼万唤之下，学部却姗姗来迟。通过对学部酝酿产生过程的透视分析，可以深入清朝统治集团内部，从行政体制变革的角度，全面地探索晚清社会的复杂矛盾以及政治变革的艰难曲折。一、旧制与西制
唐以来历行千余年的六部行政架构，越来越不适应晚清社会各方面的变化，不得不发生蜕变。学部之前，外务部、商部和巡警部相继成立，但因为是新制新设，与旧体制的冲突较小，所引起的震荡不大。而增设学部，却一方面触及礼部及国子监、翰林院的地位，另一方面动摇由上述机构所掌管维持的、以科举制为核心的旧学体制，激发与旧行政体制乃至整个政治文化制度的尖锐矛盾，因而其酝酿产生的阵痛更为持久与强烈。
学部的创建，使中国历史首次出现正式、独立和专门的全国教育行政机构建制。此前历代王朝的政治架构中，始终没有一个统管全国各级各类学校的专职教育行政机关。清代国家一级的教育管理职能分属礼部与国子监，但国子监只执掌中央官学，而礼部下设的四个清吏司中，管理各地学校及科举事务只是仪制司职能的一部分。以1862年京师同文馆为开端，清代中央和地方部门为适应洋务需求，陆续设立了一批新式学堂，实行对口管理，负责新政事务的总理各国事务衙门（简称“总理衙门”“总署”）事实上成为兼管学堂最多的统领行政机构。不过新式学堂多属专门学校性质，缺乏统一体系，总署虽然负责较多，却非统辖机构，更不是专职部门，其内部甚至没有负责教育的专官。新式教育的有限发展，尚未达到要求设立中央教育行政机构进行统一管理的程度。
最先对近代中央教育行政机构及其职能有所了解和认识的，是那些有机会走出国门看世界的驻外使节和游历官绅。郭嵩焘、何如璋、黄遵宪等人先后通过不同渠道了解、记述了日本文部省的职责权限及其下属机构的设置。郭嵩焘和曾纪泽对英、法两国的学部（或教部）的作用有所认识，认为其法尚有可采之处。两人还多次会见过英、法的学部大臣。而黄庆澄东渡日本考察政俗得失时曾到过文部省了解情况，洪勋则注意到欧洲一些国家的学部在政府机构中排列序位的差异。
将包括教育行政在内的中西官制进行比较者，首推薛福成。1891年春节，远在异国他乡的薛福成写道：“观各国设官之意，颇有与中国暗合者。如英、法、义（意）、比等国办事，亦各分厥部，每部设一尚书。”他当时认为“学部即礼部”。两天后，他于同中见异，思路从对官制的关注转到对国家盛衰原因的探究：“夫观大局之兴废盛衰，必究其所以致此之本原。学校之盛有如今日，此西洋诸国所以勃兴之本原欤？”从此，他非常留意法国学部大臣的任免。
由此可见，19世纪中叶以后，走出国门的中国人已经注意到西方教育行政机构在结构功能方面与清朝既有体制不同，有人甚至初步认识到这种差异对于国势兴衰的影响。然而，当时国内的社会变化尚未有提出变革官制的内在需求，新式学堂也还处于专门艺学阶段，因此，驻外使节和游历官绅的认识，不足以产生创设近代全国教育行政机构的社会冲动。
内力不足，则须借助外力。目前所知最早向清政府建议设学部的，是英国人李提摩太。这位在华长达四十五年，与晚清的权要名流交往广泛而且社会影响很大的传教士，可谓设学部的积极倡导者。他于1887年和1890年两次专门撰文介绍欧美列强和日本、印度的教育状况，呼吁清政府设立新学部以专责成，特赐新学部以统辖各省学政的专权，推广普及新学校，并乐观地预见：“循是以进……从此人材众多，国无废事，富强可待，亿兆蒙福”，“又何难驾出西人上哉！”这些建议针对中国没有专管学校的行政部门，全国教育不相统属，人口众多而教育投入甚少等问题，反映了以西方教育为背景的关于文化教育与国民素质的关系，以及国民素质对国势强弱的影响的观念。抛开他的宗教与文化偏见，其建议应当说是切中时弊的。遗憾的是，这一认识对于当时朝野上下的中国人来说过于新潮，而且科举尚存，新学作用有限，当权者未予采纳。而十七年后学部的成立及其办事方针，与此建议如出一辙。
甲午之战中国惨遭败绩，李提摩太第三次建议设学部。他于1895年10月以建议书的形式直接向清廷递交挽救中国时局的《新政策》，要求成立包括学部在内的八个部组成的新内阁，任部长者中外人士各半；而“学部为人才根本”，应请“名望甚高，才德俱备”的德国人花之安和美国人丁韪良“与中国大臣合办”。与此同时，他继续鼓动舆论，在《广广学以广利源议》中提出：“他国皆别立新学部或广学部，中国亟宜择而行之。”建议设广学部于京师总管新学。与此相呼应，美国传教士林乐知也在《治安新策》中要求请英、美等国的学部大臣来华执掌订立教育章程和规划等事宜。《新政策》和《治安新策》试图以外力促成中国变法，适逢《马关条约》的签订刺激国人民族情绪高涨之时，势必令人怀疑其居心叵测。为此，李提摩太更多地通过与当朝政要及社会名流的频繁接触来宣传其主张。从1895年9月至次年2月，他先后会见了翁同龢、奕䜣、孙家鼐等人，并与维新派领袖康有为等接触。尽管其建议未被当局采纳，但他三番五次强调兴学和设学部的作用，成为朝野上下倡设学部舆论的肇端。二、议设学部与学校局
中国人自己倡设学部，始于1895年。早期维新思想家何启与胡礼垣在1895年3月印行的《新政论议》中，针对清政府官僚体制的弊病和“新政既行”的现实，提出政体改革的全面设想，将并无用人实权的吏部与权限逐渐缩小的礼部合并为内部，“而添商部、学部、外部，合兵、刑、工而为八部。论其次叙则以商部为第一，学部第二，户部第三，兵部第四，刑部第五，工部第六，内部第七，外部第八……以一人为宰相，而八部之长，使宰相自择其人”。这是在原有体制的基础上，根据西方近代国家机构的模式，结合中国情势调整改造的方案。新设三部的排名顺序，依据其在政府中的地位与作用而定：“商务不兴，则不能与敌国并立，故加立商部且进之为第一者，欲中国以商务称雄也。学部不设，则国内无堪用之才，故加立学部而进之为第二者，欲中国以贤才为宝也。外部为钦差领事等官起见，中国之人经营出洋者，为天下之至众，故钦差领事等官，比天下各国更宜加隆。”
在中西文化交汇的香港生活了多年的何启，对西方政治制度的认识了解强于内地革新人士，其变政方案既反映了开明官绅的意愿，又显得成熟和完善。同时，与李提摩太等西方传教士不同，他更加熟悉中国的内情而少带偏见。其立足自身，兼顾中外，酌情增删，因势利导的改革方案，易为朝野上下所接受，更具现实可行性。后来新政在政府机构的改革方面，基本按照这一思路进行。
甲午之战，给国人以强烈的刺激，痛定思痛，发奋图强，变法改制成为朝野议论的热点，兴学育才被视为救亡图存的希望所在。继何启之后，又有一些有识之士提出改制建议，增设学部成为其中的重要内容。1896年9月7日《时务报》第4册续载汪康年的长文《中国自强策》，提出：“议院既立，则立相以总内外之务”，下设户、刑、商、农、外、兵、工、邮、政、民、海、教等部分管各事，学校由教部执掌。“俟议员举定相臣，则由相臣自择用诸部大臣及各省之长，大臣及长又各举其属而皆决于议院。”该方案将行政变制纳入君主立宪的政体变革大框架，但立法机构的组织“使中外大员自三品以上俱入议院”，行政机构则欲将原有六部保留四部，职能或名称都没有大的变化。汪康年的调和式改革，被不少人引为同调。1897年4月，麦孟华的《论中国变法必自官制始》也主张革宿弊与增善制相辅而行，新增商部、农部和学部。文章强调设学部的必要：“非民之智于西而愚于中也，上不设学校以开其智也。多立学堂，别创学部，专官任事，重其责成，如是而民智不开，殆未有也。”只要“增减得宜，利举弊革，立法美善，中人之性可以贤，中人之质可以智，中人之力可以才，以行新政，何政不举，以兴新法，何法不张”。
与上述在原有六部架构内增设调整的主张不同，戊戌时期维新派提出了更加激进彻底的政改方案。他们从日本的崛起中受到启迪，主张建立以普通教育为基础，各级各类学校配备完整的近代国民教育体系，这就要求有统一的中央教育行政机构进行管理。但是，戊戌时期中央教育行政体制的改革，上接变官制、改政体，下连废科举、兴学校、育人才，处在关键的焦点位置。梁启超一针见血地指出：“吾今为一言以蔽之曰：变法之本，在育人才，人才之兴，在开学校，学校之立，在变科举，而一切要其大成，在变官制。”戊戌维新一开始，康有为就将改革官制的主张变为大胆的政治实践，提出设制度局为指导全国变法的中枢机构，下设的十二个新政局中，学校局位列第三。其职责是建立新的教育体系，并进行统一管理。在康有为看来，这一切“非礼部所能办，宜立局而责成焉”。与何启的建议相比，设制度局主张的最大区别在于它不是在原有官制框架内进行局部的变动调整，而是根本否定旧的行政体制，另建一套统领变法大政的新班子。这其实是对京师行政结构变相的全面改革，六部的作用名存实亡。从在华西人的角度看，十二局就是十二部，学校局便被译成教育部。这势必引起旧势力的极力阻挠。尽管光绪帝再三催促，总署或托故敷衍，或借名“变通”，最终全盘否定，学校局也难逃胎死腹中的厄运。
康有为请设学校局的建议被搁置后，1898年6月又在《请开学校折》中提出：“今变法百事可急就，而兴学养才，不可以一日致也。故臣请立学亟亟也。若其设师范，分科学，撰课本，定章程，其事至繁，非专立学部，妙选人才，不能致效也。”面对强大阻力，他不得不从全面变革退到易者先行。
此外，负责实际事务的一些官员也意识到中央教育行政机构的有无，已经成为制约兴学的要素。1898年7月，学校局方案刚遭否决，湖北巡抚谭继洵便向朝廷建议：“今各省亦竞言学堂矣，然而章程不同，则无其法；款项支绌则无其费；教习难聘，则无其师。以臣观之，此三者皆非所难也，难在规模未定耳。拟请于京师设立学部，总管各省学校事务，议定办理学校之章程，处分之则例，与教习之程式，生徒之功课，以及学成考试之法，分门别类，纲举目张，以之颁行天下，使其一律遵办，则法整齐矣。”基于湖北学务发展较快的实践，他看到旧的教育行政管理已无法适应学堂日增的社会需要，欲定规模，必须首先变革教育行政。
然而，设学部虽属局部性调整，由于触及权力的重新分配，仍然遭到既得利益集团的坚决反对。百日维新期间礼部六堂官阻挠王照上奏而被罢黜事件，冲突焦点其实不在奏稿中请皇帝和太后出游外国的内容，而是提出设学部和教部，断了礼部生存的命脉，使其不得不背水一战。王照所说的教部，“与学部无涉”，并非学部的别称，而是为了“以西人敬教之法，尊我孔子之教，以西人劝学之法，兴我中国之学，特设教部”，“至学部专辖各等学堂企入专门，亦自博大精深……此学部之专责，以实用为重者也。”此时正值百日维新中新旧势力激烈交锋之际，从奏稿反映的内容看来，显然有人以儒学反对传播西学，以礼部和翰林院的存在反对设置学部。为了调解矛盾，消除障碍，“庶乎道可卫而学可兴”，避免守旧派借维护纲常名教向维新派大兴问罪之师，王照力陈中学与西学可以并行不悖，教部和学部可以“相辅而行，不相牵制”。他提议：以翰林院为教部署，专门讨论经术维系纲常，各省学政改名教政，佐以教职。各邑各乡增设明伦堂，由师儒聚讲儒书；每州县拔取一定数额的优行生，“以备用为教官，并备学部咨取，用作学堂之国文教习，表以章服，树之风声”。王照的这番苦心与康有为托古改制的用意一样，是希望卫道与兴学各行其是，变法能够“概无阻滞”。但如此一来，礼部必将大权旁落，形同虚设。礼部堂官以冠冕堂皇的理由为借口拒绝代递，也在情理之中。由此与王照冲突，被光绪帝诏令革职，成为新旧冲突爆发的契机，却是势所必然了。
有鉴于此，后继者更加小心翼翼。不久，蔡镇藩上《奏请审官定职以成新政折》，建议在原有建制内进行局部调整。针对“学堂科举，新旧并行”的局面，他主张将主客司归入仪制司，“而以仪制司所管之学校举贡，别立学校司，员缺一仍主客之旧”。以新设的学校司顶替合并的主客司，既不必为安置裁减人员发愁，也无须为增设学部而争论不休。虽有些消极，但新旧偶合，皆大欢喜。可惜适逢复辟恶潮，再小的变革也难以施行。
1895—1898年的短短数年间，中国经历了维新思潮风起云涌与戊戌变法骤兴倏败的大震荡。有识之士从甲午战败的教训中自省反思，并在中外比较中得到启迪，往往以兴学育才为民族振兴的重要手段，视政治体制的革故鼎新为变法图强的核心。设学部的议论比较集中地出现于此时，表明不少人认识到这是沟通兴学和政体变革的关键一环。然而，由于因循守旧的积习与既得利益者的阻挠，改革举步维艰，无论是调整礼部职能及机构的设想，抑或建立新学部的提议，都是政体变革中新旧观念激烈交锋的反映。百日维新的失败，使一切争议复归于沉寂。三、学部难产与学务处的问世
庚子（1900年）之后，变革官制已势在必行，在督办政务处的操作下，京师官制逐步变动，相继设立了外务部、商部、巡警部。但对如何调整原有功能已经消失或发生较大变化的旧机构，清政府仍显得顾虑重重，优柔寡断。尽管变革中央官制已成定势，设学部没有遇到公开反对，但最高当局的患得患失心理和既得利益者的暗中阻挠，仍使这一过程变得滞重迟缓。
这一时期，伴随着官制变动，设学部的议论又逐渐增多，并形成较有影响的社会舆论。与戊戌时期不同的是，重心已从论证设学部的必要性转向对其管理职能和范围的详细论述。
张鹤龄在1900年发表的《变法经纬公例论·兴学篇》中提出：“今议国家设立学部，延聘中西通儒译编课本，自蒙课递及普通，依次分门纂为定本，通行天下，画一遵守……至如教师定范，各省亦设师范总学堂一所，分学堂数所，由学部派员考察，次其等第，领有堪胜教习之文凭方准受徒授学教课，勤惰亦由学官访察。”据此，学部应担负统一全国各级学堂教材和师资标准、制定学规及考核教学质量之责，而这些功能大多为传统教育管理体制所欠缺。
1901年《教育世界》杂志创刊，在第1期所载《教育私议》中，罗振玉提出“措施之方”，第一条便是设学部以为“教育之纲领”，他扼要指明了新旧体制在统管全国学务上的不同，“即改礼部为学部，但必重设僚属，别订职掌矣。今宜采用日本之制，相宜变通之。京师既立学部，更于各地方立学务官如今之教官，而崇其品秩，重其职任，直辖于学部，以掌本地之学务。更分天下为数学区，而特令大臣充学政巡察使者，使按区巡视。如是则官立职分而事自举矣。”他认为学部成立后，“则定处理章程是为先务”。为此，该刊不惜篇幅，翻译连载日本文部省官制及分课规程，以利取鉴仿效。
1902年，一篇题为《论中国宜设立文部之关系》的文章，旨在催促清政府尽早成立主管教育行政的中央专职部门。该文比较中国与近代西方国家，指出教育落后是今日中国受制于外国的根本原因。虽然近年来兴学育才成为国人的共识，“而教育之宗旨概不一致，其规模阶级又无一定之章程以为限制，离披四散，精神不相联属，恐犹未足以收效也”。作者认为：东西方各国“皆有文部为一国文教之总汇，国中学校之事咸隶焉，其重与内、外部等。文部所掌，自大学堂以迄民间社会之小学、私家之蒙塾，悉定其教之程度、学之科条，而领之以文部大臣，有不合法者，文部得以处分之。故国中学校纵多至数十万所，而条理秩然，纲举目张”。反观中国的礼部，“虽有职掌文化之权而兼摄非专官，向自春闱一试外，他不甚与闻”，各省学政“亦但知一岁一科校阅文字”，“于学务置诸膜外”。在变动日剧的形势下，抱残守缺难以为继，建立新机构势在必行。但新机构必须有新章法，“宜特立文部一衙门，以各省学政归入文部，以各省所有学堂归入学政，其文部或即名为学务部，划出其职掌于礼部外，而另订学务部则例，勒为成书，仿西国教育制度之作，颁行国中而遵循焉……不然今各省学堂之设，其权在于督抚，封疆大吏政事繁剧，未必尽心于教化。而学政则除按临考试外，反近于投闲而置散，名实〔不〕符。其在内则礼官之权不能及督抚以考察其设立学堂之效应，又无民间学堂教育制度之定本，家自为教，人自为学，拉杂淆乱，异说歧趋，如是而欲彰文明之化，树新国于东亚，不为外人所狎侮，难矣！”此文论点不少来自李提摩太，但重要的是以外国的文部为参照，尖锐地指出礼部的职能已不能适应社会发展的需求，从而为设学部鸣锣开道。
从1902年底开始，报界关于学部将设的传闻不绝于耳。1902年12月29日《大公报》的《时事要闻》登载了张百熙嘱瞿鸿禨“具草请立文部”的消息。是月30日《新民丛报》第23号则有《将设学部》的新闻：“该部尚书将派张冶秋大冢宰，不日可见上谕。”此后，议设学部屡屡成为朝野议论和传媒报道的中心。在会商订立《奏定学堂章程》期间，传媒纷纷报道京师大学堂将改为文部或学部，有的还涉及了人事安排与机构设置，如谓：“大学堂将设学部，学务大臣及两管学大臣为一正堂两副堂，并分设四司，调员充补。”“闻政府有设立文学部之议，拟以孙中堂管部大臣，张百熙氏汉尚书，满尚书则以荣庆氏补授，而于式枚氏、张亨嘉氏有补授侍郎之说。”“传闻大学堂有改为文务部之信，所有堂中提调改为教长，均由翰林院、六部咨送考选，作为实缺人员，与外部之章京仿佛相似，优给廉俸，不准他处兼差。”有的则言及与旧制的关系：如“大学堂改为文部”，“礼部衙门即无所事事，将来亦欲议裁所有礼部人员，均归文部当差”。“并闻将礼部归并，添设两司，统共六司，凡礼部应办事宜，改由文部咨行。”但两个月后，清政府批准成立的是学务处，从规格与规模看，尚属临时过渡性质，礼部的机构及职能没有丝毫变动。
学部降格为学务处，只能作为权宜之计。社会舆论似乎并不满意如此措置，在相当长的一段时间里，传媒有意无意地称学务处为学部。而一味新增机构，不仅导致机构重叠，冗员糜费，更糟糕的是，还会引起新旧机构权限不清、职责不明，造成整个统治机器的功能紊乱。1904年6月21日、7月10日，财政窘迫的清廷两度谕令“除冗滥而裕度支”，由内务府开始，内外衙门乃至地方一律归并局所，裁汰冗员，清剔陋规，力除糜费。而军机处筹商对策时，不得不考虑到只有全面变革政体、划一事权，才能根本解决问题，设学部自然也在议论之列。据7—8月间的《广东日报》报道：“闻清政府近会议，拟将六部归并，以节糜费而免纷歧。除刑部外，其余五部，一律裁并。闻吏部归并政务处；户部归入财政处；礼部于会试之后，典礼之事，归入内务府，其余则归学务处；兵部归入练兵处；工部归并工巡局。”另据《大阪朝日新闻》刊发的7月16日北京来电：“军机处大臣等现在遵照五月初八日及五月二十七日之上谕，商议改革中央政府官制。据外间传言，谓拟将礼部及国子监合并，而称为文部”，与刑、武、藩、内、外、警、商、户、工等部，共设十部。可惜在当道看来，稳固统治与革新进取毕竟轻重有别，变官制之议又不了了之。
全面变革官制一时不易实行，学务处又无法应付日趋繁重的兴学事务，1905年4月，增设学部的旧话重提。传媒消息纷纷：“探闻政府近日会议添设学部，拟以荣大军机为尚书，黄绍箕为侍郎云。”“学务处拟改为文部一节，早纪本报。日前各军机又秘密会商，大约已有改设之意。并闻钱侍郎□□力保梁鼎芬、余〔于〕士枚、黄绍箕等堪为文部参谋官云。”但后来清政府还是以“要政纷繁”为由，将此事“暂从缓议”。不久，传媒再度报道有关消息：“兹悉某大军机又拟改学务处为学部，设尚书、侍郎等职。并闻有以孙相国、张大司农二人兼理尚书事，候补道梁某留署侍郎之说。”翘首多时，屡次失望的新闻记者这一次再也不敢轻信，声明：“姑据有闻必录之例志之，以观其后。”
学部迟迟不能降生，反映出清政府在面临新旧体制转换的两难选择时，顾此失彼、进退失据的矛盾心态。
学部难产，原因错综复杂，关键在于设学部将动摇礼部等旧机构的地位，触动中国传统政治文化的核心。第一，清政府以“中体西用”为新政的宗旨，而礼部和学部在相当长的一段时间内成为“体”“用”的象征。尽管驻外使节将外国的学部与中国的礼部相提并论，其实二者的地位与功能截然不同。在通行礼制礼教的“礼仪之邦”，礼部成了政治制度与理念的标志，其命运反映了中西学的此消彼长。对此，张之洞的态度既有典型意义，又颇具影响。1903年张之洞奉旨入京修改学堂章程，报界盛传裁撤礼部或将其与学部合并。但以“通晓学务”著名、又于湖北积极倡设学务行政机关的张之洞却置若罔闻。他从未主张设学部，却在1904年初专折奏请以不影响六部架构的总理学务大臣和学务处取而代之。与此同时，张之洞一面坚决主张废科举，一面又不顾各方反对，坚持在京师大学堂课程中添设经史、词章二门。用他自己的话说：“科举不废，不能出人才，科举虽废，亦未见准出人才，观于学堂，可知我亦不必徒遭人言啧啧矣。”1906年官制改革之际，张之洞对载泽等人起草的官制改革大纲“极论其更张太多，有害无利。谓立宪本意在救专制之偏，果能好恶同民，虽仍旧无害，否则仍无解于上下之暌隔。似宜慎重”，慈禧誉为“老成之见”。在此思想主导下，即使学部设立后礼部的职掌已非国家行政，与各部极不相称，仍然迟迟不撤，直到1911年责任内阁组建，才改为典礼院。
第二，设学部虽是增加新部门，却涉及礼部等旧机构与人员的调整安排，前此没有先例。新政复行后所设各部，外务部由总理衙门改名，商部和巡警部纯属新增，不存在新旧体制的衔接问题。而且新学已兴，旧学未废，新旧机构的关系如何理顺，确是复杂而棘手的现实矛盾。解决难度大，则必然费时费力。
第三，清政府改革政体出于被动，应付新增机构尚能保持心理平衡，一旦涉及新旧部门的协调过渡，由于缺少全盘考虑和规划，对各部门的设置规格与职能分工不能科学界定，往往摇摆不定，无所适从。1904年4月9日《警钟日报》一则题为《学务处建设》的消息，颇能揭示内情：“去岁京城人士咸云政府欲添设文部，乃迟隔多日，又寂然无声。刻闻此事某宫保在京时曾进言云不必添设部署，专事皮毛，只须设一总管天下学务之所便可。盖添一部署，又多一份糜费，况中国之礼部即系文部，今若专为学堂之事多设一部，似觉小题大做矣。当道大老一时颇以此议为然，故即将设文部之议改设学务处一区，以掌天下学界事务云。”此言很可能出自张之洞之口，这典型地反映出在新机构与旧衙门的抉择之间，当权者首先不是考虑机构的职能及其运作是否满足社会需要和适应时代要求，而是顾虑费用是否增加等其他因素。“不必添设部署，专事皮毛”，“似觉小题大做”，恰恰反映了决策者在改制过程中敷衍、应付的心态。
第四，行政体制改革必然涉及机构与人事，利害相关，清政府内各派对此态度不同，也会影响改革进程。张百熙由积极倡设学部转而主张缓办的变化，反映出派系冲突对于政体改革的制约作用。1901年和1902年，张曾两次提议设学部。但自1902年初任管学大臣以来，因办事锐意进取，用人不拘一格，招致不少非议。一些旁观者私下议论道：“有咎其所用之非人者，则同类相挤之言也”；“今日事势，救中国易，救大臣难。无为之失，甚于偾事，调停之说，过于阻挠。公理不明，根性不改，亦幸而不办事，办则事败矣。”张百熙致函友人感慨万分：“流言之来无端，恐有处心积虑以排我而因以害及学堂者。”后来，他与荣庆的矛盾日剧，传媒报道：“北京操理学务之全权者，满人为荣庆，汉人为张伯熙，现互相猜忌。荣在各满人前，日言张为新党，致满汉诸臣多忌之。大学堂监督张亨嘉，伯熙之党也，故不日有告退之说。即伯熙亦有难居此任之意。”压力纷至之下，张百熙知道一旦学部成立，自己出任要职，势必加剧矛盾。为了减少兴学阻力，张由过去积极主张设立学部，转而提出缓设的建议：“学务事日前与华翁（荣庆）深谈，意见颇合，似以缓设学部为宜。此时照香帅所定学务处章程，分科办理（此即与学部无异），不立学部之名，而居其实，必于学界有所裨补。俟一年之后，各省学堂普立，再就学务处已扩之规模改作学部，不至头绪棼如。”他希望瞿鸿禨“力为主持”，同时出面向徐世昌、铁良等人说项。
外界议论设学部时，多猜测尚书人选必为张百熙，瞿鸿禨也私下询问，张表示将坚辞不就，并道出其中隐情：“学部非设不可，而兹事体大，下走实不敢承。公之意固公而非私，然自揣无此学识，以公一人之意争之，不得固失言，得而不能胜任，使我公有举不得人之悔，而议之者并公而咎之，何如慎之于始也。公谓何如？下走于学务，于京师各馆，尚无不可对人之处，及此而卸肩，何快如之。若既为人之所轻而忌之，不去必不讨好，且将并其前所办者亦以为罪（开学不久，即两人同办，实亦不能罪及一人，然事未可知也）。非公爱我，谁可与言及此者？幸乘其自任而赞成之，俾潜得以引身而退，公之赐也。”仔细体会，其决心急流勇退确有不得已的苦衷。此后议及学部人选，张百熙屡次言明退意，并声称：“二三年来，颇有退志”，只是一再耽搁；“但能开去学务，无论身居何部，冀可渐得自由”。这位清末兴学的首功之臣之所以如此厌倦学务，一则“窥当事之意，未必以此为重要也”；二则有人曾写匿名信诬陷他，即使任职学部，也难有所作为。因而要求“或铨（吏部）或外，否则惟有引退耳”。为此，瞿鸿禨复信一面对其“随人仰屋持筹，无往而非难境”表示同情，一面扼腕叹息：“公于学务有益，学务于公亦相宜。吾两人苦心热血，一旦皆付之东流，夫复何说！”
由于张百熙坚拒，学部主官先后又有孙家鼐、端方、荣庆等候选之说。1905年5月1日，《二十世纪之支那》对传闻荣庆将为学部尚书发表评论《虽设学部亦何益耶》，文章说：“近闻政府拟设学部，仍仿六部例，设尚书以下官，并闻有用荣庆为尚书之说。政府之举行新政，此又其一端。夫设一总机关，合全国之教育提挈而维持之，使之整齐画一而日趋于完善，此固极文明之事，东西各国行之而已效者也。虽然，彼东西各国之政府，立宪政府也，共和政府也，其执政文明之国民也。以文明之国民，组织此总司教育之机关，以行此立宪共和政府一部分之事，故其事举而效速。”作者诘问道：“今日之政府何如之政府乎，其执政何如之执政乎？其将来充此学部之各员，亦曾受过毫末之教育，而稍知学务之条理焉否乎？使其果行也，行见其仰专制鼻息，用束缚手段，以完全之奴隶教育，普及于国民已耳。否则敷衍搪塞，徒饰天下耳目，如外、商两部之故态焉，此必然之事也。呜呼！我国民其尚日望政府之维新变法以自强乎。”作者对清政府设学部及其人事安排深表失望。四、清廷批准设学部统管全国教育
尽管设学部之议一再胎死腹中，但时势到底比人强，社会的变化发展终于到了统领全国的教育行政非变不可的程度。首先，在壬寅学制、癸卯学制实施后，新式学堂发展迅速。到1905年，除去教会学堂，全国已有各级各类学堂8277所，学生达二十五万余人，一个有官、公、私立和大中小学、师范、专门学校相互配套的新学教育体系初具规模，而且发展势头强劲。随着学务的急剧扩展，继江宁、直隶、湖北、山西、广东和京师之后，依据《奏定京师学务处分设属官章程》的有关规定，江苏、江西、湖南、山东、浙江、福建、安徽、四川等省相继设立了学务处，并健全机构机制。湖北学务处下设审订、普通、专门、实业、游学、会计六科，湖南、江苏等省还设立了若干学务分处。而学务大臣属下的学务处，虽然标名“总理”以示区别，但又称京师学务处，毕竟容易与各地学务部门相混淆，难以反映统属关系。该处与京师各衙门相比，级别较各部低，权力又不及政务、练兵、财政等处，加以对上、对下分别使用学务大臣和学务处名义，多有不便。只有适时提高规格，扩充机构，才能理顺关系，扭转乱局。
其次，科举制的废除，根除了阻碍学部诞生的痼疾。作为传统教育的核心，科举与旧学（国子监、府州县学与各类官学）书院相互依存，科举制不去，旧学体系及其管理机构就依然有用和有效。废科举经历了长期曲折的过程，其间科举与学堂此消彼长，相悖而行。1902年以前，改革侧重于科考的内容，此后则以停废为中心。而几位管学大员对此颇有共识，1903年，张之洞、张百熙、荣庆等屡次奏请递减科举、注重学堂。1905年9月2日，清廷终于批准了多位督抚大员奏请立停科举以广学校的要求，延续一千三百余年的科举制正式废除。而围绕科举管理教育的礼部与国子监因此失去教育文化行政机构的功用，社会所急需的统辖全国教育的行政机构，终于呼之欲出了。
即便如此，新旧体制如何衔接的问题，依然阻碍着学部的出世。1905年10月，山西学政宝熙专折奏请设立学部，裁撤礼部、国子监。他强调指出：科举停办后，一方面“学堂之统系，愈重愈繁。欲令全国学制画一整齐，断非补苴罅漏之计所能为，一手一足之烈所能济。且当变更伊始，造端宏大，各处学务之待考核统治者，条绪极繁，必须有一总汇之区，始足以期日臻进步”，建议“速行设立学部。上师三代建学之深意，近仿日本文部之成规，遴选通才，分研教育改良之法，总持一切，纲举目张，实于全国学务大有裨益”。另一方面，礼部、国子监“公事愈形清简，似宜统行裁撤，归并学部，以节经费，兼免纷歧”。至于旧衙门的人员安排，“亦可择其学识明通者，十留二三，隶于学部，其余亟当统筹出路，设法疏通”。宝熙估计此举将动摇已运行千余年的六部行政架构，阻力较大，可能通不过廷议，特附片提出：如礼部未便裁撤，就将翰林院归并学部，令其人员“研求学务”，“在学部或可得通才之助，而翰林院各员，亦不致独抱向隅矣”。
作为清廷批准设学部的主要依据，宝熙的奏折被有关著述视为学部的催生剂。但实际上，在其动议之前，清政府已在酝酿设置新的机构及其人事安排。1905年9月，几度浮沉的设学部呼声再起。《大公报》连续报道有关消息，其关注重心如下：其一，有关旧衙门的归宿。“政务处近日议设学部，专管天下学务事宜。至于国子监，当科举未停之时，已属事简，今科举既停，更无所事。拟归并学部办理，以专责成而节冗费。”清廷宣布废科举时，即饬令各省学政今后专司考校学堂事务，9月11日又谕令“嗣后各该学政事宜，着即归学务大臣考核，毋庸再隶礼部，以昭画一”，因而政府“有将礼部并归学部之议”。礼部各堂官不安于位，“会议自请裁撤，以节经费”。10月底，报纸称：“兹得确定消息，拟将国子监、翰林院、学务处一律裁撤，归并文部。”其二，学部要员的人选。开始传闻由荣庆、张百熙任尚书，严修任侍郎，后因张百熙力辞，又有改派端方为尚书，严修、熙瑛为左、右侍郎，黄绍箕、张亨嘉为左、右丞，于式枚、王式通为左、右参议之说。但政府考虑到张百熙长期主持学务，虽力辞学部之责，“犹以为非伊莫能”，仍决意添派其为尚书。其三，经费来源。“政府会议，以奏设学部，需款甚巨，拟将各省学政按临时一切规费及其余各款统提归学部，作为办公经费，其有不敷之处，再行设法筹拨。”后考虑到“尚有考贡之举，恐未能无滞碍”，放弃了这个方案。
然而，事情到了这一步，仍然不能一帆风顺。9月6日传媒即称：“政府将于日内明宣设立文部之谕旨”，29日又据内廷消息：“十日内可见明文。”到了10月25日，则改为“兹据官场人云：设文部之谕旨，业已拟妥，大约于本月二十六日（10月24日）可以发明”。过了几天，又说因有人条陈请将翰林院归并文部，并整顿官制，须由政务处议妥后方可定议，暂缓公布。11月7日，再提出新的时间表：“万寿节后可见明文。”
紧随宝熙之后，顺天学政陆宝忠、翰林院代递编修尹铭绶等人也奏请设立学部或文部，并将翰林院归并学部。他们一致认为：“科举停罢以后，非设立学部不足定统综而资表率”；“现在学堂林立，应有文部统摄，自京师大学堂译学馆以下，天下学堂皆归文部管理”。政务处和学务大臣将各折核议，只同意将国子监归并学部，而裁撤礼部事宜，归入他折另行议奏，归并翰林院则“毋庸议”。这表明，尽管整个中央行政体制的变更已经势在必行，具体承办者仍然宁可采取震动幅度最小的应对之方。这也是学部成立一拖再拖的重要原因。
1905年12月6日，清政府终于颁布上谕，确认振兴学务“必须有总汇之区，以资董率而专责成。着即设立学部”，荣庆调补尚书，熙瑛、严修为左、右侍郎；并将国子监归并学部。“旧日学务处之人员，酌量调入学部，以便差委。”至此，中国历史上第一个专职统管全国教育事务的正式中央行政机构——学部宣告诞生。
学部的设立，既是新政在教育改革方面的显著成就，一定程度上也成为中央行政体制变革突破瓶颈的标志。学部成立不到一年，清政府中央官制的全面改革就顺利实施，其中围绕设学部而展开的长期斗争与调整，对于解决新旧体制的调适过渡，当有促进作用和借鉴意义。同时它还表明，即使是以不触动统治基础为前提的政体范围内改革，一旦关系到权力结构的调整与权力资源的重新分配，也会变得困难重重，甚至充满矛盾与斗争。各派虽然属于同一统治阶层，却又反映了不同利益群体的意愿，他们的矛盾斗争，客观上成为全社会新旧势力冲突的集中体现。因此，这种体制内的变革有重要的意义，即使当权者意在欺骗舆论，实际进程也会产生社会变革的效应，不应仅仅被看成政治把戏，简单地予以否定。（本文曾发表于《历史研究》1998年第2期）张之洞与晚清学部
在张之洞研究的众多著述中，其管理学部的情况较少被涉及，主要原因当是他的文集、年谱甚少收录有关资料。其实，张之洞在生命的最后两年，将相当多的精力与心血倾注于学部事务，这恰恰也是他从疆吏进入权力中枢，对国家决策发挥作用与影响最直接的时期。缺少这一重要部分，对其一生的把握便不够完整，尤其难以认识张之洞晚年思想的延续与变化。更为重要的是，透过张之洞与学部错综复杂的关系，可以发现背后隐藏着清末兴学过程中湖北与直隶、张之洞与袁世凯的门户立异。人脉与袁世凯关系密切的学部，在张之洞管部之前，更多地运用直隶兴学经验，而对张之洞按照湖北模式制定的《奏定学堂章程》即癸卯学制，并未照本宣科地贯彻执行。这不仅是理解张之洞与学部矛盾的关键，同时也为认识晚清教育近代化的复杂性提供了例证，表明应从制度条文与实际运作的差异来把握社会转型的具体进程。一、管部大臣
1907年9月30日清廷谕令入值军机的张之洞管理学部，是学部短暂历史上的一件大事，也是张之洞政治生涯形式上的巅峰。
南、北两大重臣张之洞、袁世凯同入军机，是“丁未政潮”余波之下晚清政坛的重大调整，成为传媒注意的焦点和朝野议论的中心，时论对此颇多揣测。其实，所谓调虎离山，主要矛头应指重兵在握的袁世凯，至于张之洞，权力制衡之外，共辅朝政以挽危局之说似乎更符合实情。一些传闻也佐证了这种揣测：据说“张中堂近屡有电至京，于改革官制、设立内阁暨维持粤汉铁路、对付留学生问题并消除满汉界限办法，皆别有政见。”因此，当廷臣反复讨论袁世凯请立内阁的奏折议而未决时，两宫不无怨辞：“你们毫无主意，张之洞虑事周详，可电召来京，裨各事有所商斟”。后来张之洞入京觐见，太后面谕：“奕劻已老，载沣尚幼，汝系朝廷旧臣，国家政务历练颇深，日后国政，仗汝办理。”内讧政潮暴露了官场黑暗，使清廷元气大伤，令本来阻力颇大、困难重重的新政、宪政改革更加举步维艰。清廷对张、袁既有顾忌，又不能不有所借重，相互牵制之下，若能共辅朝政以济时艰，虽无力回天，尚可支撑残局。张之洞本人对入京不无犹豫，曾“两辞军机，均奉温旨慰勉，而又七奉电旨敦促来京，乃犹逗留鄂中，徘徊不发”，以致言官奏参疆臣抗旨，恐蹈尾大不掉之覆辙。
学部方面，张之洞入京引起不小的骚动，首先是尚书荣庆不安于位。荣庆仕途发迹，缘于任山东学政时结识袁世凯，并由后者引荐，和权倾一时的荣禄拉上关系，就任学部尚书后，还与袁过从甚密。他虽在管学大臣任上因修订学制与张之洞共事过，但实际不过附庸。而袁、张之间明争暗斗，天下周知。袁世凯不久出任外务部尚书，而张之洞屡请回鄂，当局彷徨，并未授予实职。此时荣庆因学部的改革引起朝野诸多非议，如坐针毡，关于张之洞去向的种种传言，更使其忐
试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]