作者：郭锐欣
出版社：东方出版中心
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公共事业改革与公共服务供给试读：
图书在版编目（CIP）数据
公用事业改革与公共服务供给／郭锐欣著．—上海：东方出版中心，2016.1（公司治理与国企改革研究丛书）
ISBN 978-7-5473-0894-3
Ⅰ．①公… Ⅱ．①郭… Ⅲ．①公用事业－研究－中国②社会服务－研究－中国 Ⅳ．①F299.24②D669.3
中国版本图书馆CIP数据核字（2015）第291584号责任编辑 鲁培康曹雪敏封面设计 郁 悦公用事业改革与公共服务供给出版发行：东方出版中心地 址：上海市仙霞路345号电 话：62417400邮政编码：200336经 销：全国新华书店印 刷：常熟新骅印刷有限公司开 本：710×1020毫米 1/16字 数：124千字印 张：10 插页2版 次：2016年1月第1版第1次印刷ISBN 978-7-5473-0894-3定 价：39.80元版权所有，侵权必究东方出版中心邮购部 电话：（021）52069798
本书得到教育部人文社会科学青年基金项目“信息不对称环境下金融控股公司管控模式研究：作用机制与效果评估”（项目编号：14YJC790041）、国家自然基金面上项目“适宜基础设施与中国经济增长：理论与实证研究”（项目编号：71273012）以及北京市哲学社会科学规划项目“北京城市公用事业价格规制及政府补贴管理研究”（项目编号：12JGB021）的资助。作者简介郭锐欣，1979年12月生，经济学博士，北京大学经济学院博士后，中国人民保险集团股份有限公司博士后，对外经济贸易大学保险学院讲师。2014年8月至2015年8月，波士顿大学访问学者。主要研究领域为公司治理、国有企业改革、契约理论、风险管理与保险等。主持教育部人文社科青年项目研究（项目编号：14YJC790041），参与多项国家自然基金项目、北京市哲学社科项目研究。在Applied Economics、《世界经济》、《经济科学》、《经济学（季刊）》、《上海金融》等期刊发表多篇学术文章。总序
两年多前，我在自己的办公室接待了中国出版集团东方出版中心副总编辑祝新刚先生以及财经编辑部主任鲁培康先生。他们从上海赶来北京向我约稿，并向我介绍了中国出版集团努力发挥国家队的使命担当，围绕中心、服务大局，建设财经产品线的战略规划。近年来，由于国企改革渐成热点，公司治理广受关注，所以他们希望我发挥自己的学术专长和资源优势，为他们组织和主编一套丛书。我听了他们的想法和思路很受触动，所以一拍即合，当即就接受了他们的约稿。
20世纪90年代初，我开始致力于企业理论与公司治理问题的研究。多年来有关公司治理理论和实践的探索和研究，使我深刻体会到中国公司治理行政化的积弊根深蒂固。2014年，在国务院国资委职业经理人研究中心举办的“经理人大讲堂”上，我做了题为“公司治理与国企发展混合所有制”的演讲，演讲结束后，国务院国资委一位官员说，中国企业家需要进行公司治理ABC的普及工作。他说的没有错，也曾有多次，我给企业家做报告，企业家反馈的信息是：公司治理原来是这个样子，我们原来的理解很多都错了。可见，公司治理在中国确有普及之必要，更有研究之急需。
公司治理的本质属性是契约，它要求企业必须尊重每个利益主体的法律地位和独立人格，要在充分尊重每个利益主体意见的基础上提出企业发展的战略决策，同时要使企业的每个行为主体都能够为自己的行为独立承担责任，这是契约之应有之义。然而，现实中很多中国企业，拥有话语权的只是少数特权者，而且还不用为自己的行为承担独立责任。权力和责任的不对称是中国企业公司治理的通病，也是中国畸形政商关系形成的土壤。
有鉴于此，自2007年开始，我做了三件事情，试图为促进中国公司治理的规范化发展尽自己的绵薄之力：一是从高管薪酬、信息披露、财务治理、董事会治理、企业家能力、中小投资者权益保护等六个方面，研制中国公司治理分类指数。目前已出版六类14部指数报告，从而全方位、多角度地阐述了中国公司治理的现状，以图找出中国公司治理的病症所在；二是主编“治理译丛”。这套译丛出版了四本（原计划五本），均是国外著名出版社的最新公司治理著作，所选书目以学术著作为主，兼及实务性著作。我们力求通过这套译丛的出版，为中国企业的公司治理规范化提供资料和借鉴；三是出版《公司治理学》，试图能够为大学开设公司治理课程提供支持。目前，开设公司治理课程的大学越来越多，这表明，中国公司治理规范化的教材得到了越来越多高校认同。
我现在所做的是第四件事，也是以上工作的延续和深化，这就是策划和出版这套“公司治理与国企改革研究丛书”。这是我多年来的一个夙愿，希望通过出版这套丛书，把中国学者（尤其是青年学者）最前沿的公司治理和国企改革研究成果奉献给社会，一方面扶持公司治理研究中的青年才俊；另一方面则是把脉中国国企改革中的公司治理“病症”，以利于探索和建立有中国特色的公司治理模式，因为这些研究成果均是以中国公司治理，特别是以国有企业的公司治理为研究对象的。
中国公司治理的不规范，尤其是政府介入公司治理的错位，导致中国产生畸形的政商关系，而这种畸形的政商关系又是官商勾结和腐败的温床。改革开放以来，这种官商勾结已经达到触目惊心的程度。为什么存在如此严重的官商勾结？一个明显的且公认的原因是政府权力过大，且不受法律约束，造成公权可以随意介入和侵害私权，导致创租和寻租盛行，进而导致腐败。显然，杜绝官商勾结和腐败，必须从依法治企、压缩公权入手，而依法治企的实质是强化公司治理。
2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要“健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。建立职业经理人制度，更好发挥企业家作用……建立长效激励约束机制”，由此开启了中国企业尤其是国有企业公司治理制度改革和机制创新的新局面。2014年10月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“依法治国”的执政治国方针，从企业层面讲，这意味着企业改革和发展必须着眼于“依法治企”，而“依法治企”的本质就是公司治理的制度化（尤其是法治化）和规范化。2015年9月，中共中央、国务院发布《关于国有企业深化改革的指导意见》以及国务院《关于国有企业发展混合所有制的意见》，进一步强调，要“依法治企，健全公司法人治理结构。切实保护混合所有制企业各类出资人的产权权益”。无疑，国家已经把公司治理的规范化提到了国企改革的战略层面上。
本丛书即将付梓之时，正值党的十八届五中全会闭幕。五中全会报告再次强调：“发展是党执政兴国的第一要务”，而且必须“运用法治思维和法治方式推动发展”。可以说，党的十八大及十八届三中、四中、五中全会，为我国国企改革的不断推进和公司治理的深入发展奠定了理论基础。就此机会，着眼当前的国企改革与公司治理现状，我谈几个具体问题。一、政府直接介入导致公司治理行政化
公司治理是通过建立一套制度安排（尤其是法律制度安排）或制衡机制，以契约方式来解决若干在公司中有重大利益关系的主体之间的关系，其实质是各利益相关者之间的权利安排和利益分配问题。换言之，公司治理是制度范畴，尤其是法律范畴，从这个角度，政府公权力（行政权力）是不能介入公司治理的。但是，政府作为制度尤其是法律的制定者，又是可以介入公司治理的。此时，政府是作为财产保护者而存在的，即政府要为企业发展提供规范、秩序和公平，其相应的收益是税收。对于国有企业，政府还作为国有财产所有者的代表而介入公司治理。此时，政府是作为投资者（国有股东）而存在，它要通过监督（法律监督和经济监督）获取最大化投资收益。但是，不管政府是作为法律的制定者，还是作为国有企业财产的所有者（代表），政府的行为都限定在公司治理制度的框架内，而不是以自己掌握的行政权力介入。
然而，政府介入公司治理的方式却经常错位。现实中经常发生这样的情况，一方面，如果政府是股东，尤其是大股东的情况下（国有控股企业），则政府不仅派出代理人，而且必须让自己的代理人担任董事长，还可以越过董事会直接派人担任公司的总经理、副总经理、总经济师等高管人员。无疑，这是政府行政权力介入公司治理。当然，对于派出的高管人员，可能通过了董事会，但其实通过董事会仅仅是走形式，实质上董事会是被架空的。在很多情况下，尤其是在中央企业和地方重点国有企业中，政府派出的高管人员很多都具有行政级别，最高行政级别可达副部甚至正部级别。在政府公开招聘的国有企业高管中，即使没有赋予其行政级别，他们的行政色彩也是客观存在的。从国务院国资委多次全球公开招聘副总经理等高管情况看，由于招聘企业中并非只有国有独资企业，还有股份有限公司和有限责任公司，这类企业的高管聘用，按照公司法，无疑只能由董事会负责独立选聘，国家作为非单一股东，是无权单独招聘的。在政府直接任命或聘用的情况下，高管出现问题的概率不仅高，而且将无人对此负责。像中石化的陈同海、中石油的蒋洁敏、中国一汽的徐建一、东风汽车公司的朱福寿等，由于聘任他们的主体实际上是国资委或上级组织部门，而不仅仅是走形式的董事会，因此董事会是不可能对此负责的，而任命他们的国资委或上级组织部门由于是一个个集体组织，也无人对此负责，集体负责等于无人负责。
另一方面，如果政府不是股东，则政府通过设租，让公司治理服从于自己的意志，而企业（主要是民营企业）也乐于（或者无奈）通过寻租，寻求政府的支持，这使企业发展会因政府政策或领导人的变化而起伏，甚至走向不归路，同时也加大了投资者的投资风险。在民营企业中，寻求具有政府背景的人员担任公司高管具有相当的普遍性，这反映了中国企业与政府难以割舍的关系，聘请人大代表、政协委员，或聘请离退休的前任政府官员进入企业，是很多民营企业的追求。例如，在2013年度上市公司中，有31.84%的企业曾有政府官员到访（企业对此视为荣耀而大力宣传），有12.08%的CEO曾在政府部门任职，有9.77%的CEO为各级人大代表，有6.93%的CEO为各级政协委员。如果统计的对象是董事长，则曾在政府任职、担任人大代表和政协委员的比例将会更高。另外，同一企业还经常有多位政府背景的高管。如“七匹狼”，其高管中有政府背景的比例高达40%。二、公司治理行政化导致畸形政商关系
公司治理行政化，是对法律的背离。公司治理的核心问题是股东大会、董事会和经理班子（执行层）的关系。三者是什么关系？对此各国公司法都有明确的规定，且所有国家的公司法在这方面几乎没有什么差别。公司法的规定是：股东大会选举产生董事会，董事会选聘总经理（CEO）。很显然，股东（大会）、董事会和经理班子相互之间不是一个纵向的等级关系（只有在经理班子领导的生产和经营系统，才是一个纵向的行政管理系统），而是一组授权关系。每一方的权力和责任都受到法规的保护和约束，也就是说各方都有相对独立的权力运用空间和对应的责任，任何一方都不能越过边界、违反程序、滥用权力。如果股东大会和董事会被“架空”或“虚置”，则会出现股东对董事会，以及董事会对总经理监督上的“真空”。
仅就董事会和总经理的关系来说，他们代表的是不同的主体。董事会（包括董事长）作为股东的代理人，代表的是股东利益（现在已演变为以股东为核心的众多利益相关者的代表，独立董事作为“中立者”，就是代表这些不同的利益相关者的利益的）；而总经理作为从市场上选聘来的职业经理人，代表的是个人利益，他通过与董事会的契约关系获得授权。董事会是会议体制，董事会成员代表不同的利益主体，在董事会中，每个成员是平等的，没有身份高低之分，他们通过契约联系在一起，董事会的决策通过讨价还价而形成，包括董事长在内的任何人都没有凌驾于其他人之上的权力，所不同的只是投票权多少的不同（其实在美英习惯法系发达国家里，由于公司董事会的构成发生了很大变化，绝大部分都是独立董事，这种投票权的差异正在大大缩小），而董事长则不过是董事会的召集人，并没有高于他人的权力。基于董事会和总经理的这种差异，为了保证公司决策的科学性和高效性，并形成相互制衡的机制，董事长与总经理两个职务应该是分开的。
当然，在公司实际运作中，董事长和总经理是否分开可视具体情况而定，一般情况下取决于公司的规模，以及资本市场（尤其是控制权市场）和职业经理人的发育程度。当公司规模较小时，两职合一可以提高决策效率。当资本市场和职业经理人发育成熟时，来自这两个市场的强大的约束力量足以让同时担任董事长职务的总经理实现自我约束。但是，即使两职是合一的，在行使职权时也必须明确当时所处的角色，这样可以保证董事会和经理层两个权力主体的协调和相互制衡。当公司规模较大时，董事长和总经理则必须分开，因为此时二者代表的是更大的群体，二者合一会加大彼此的冲突。当资本市场和职业经理人发育不成熟时，由于来自这两个市场对经理人的约束力量偏弱，同时担任董事长的总经理的权力就会被放大，或者说，总经理侵害股东等利益相关者利益的可能性就会加大。因此，此时两个职务也必须分开。总之，无论董事长与总经理的职位是否分开，董事长与总经理的职权都要分开，应各负其责。董事长和总经理不相互兼任的原则，体现着公司的权责明确以及公司决策的科学性和效率性。
那么，公司治理是如何演化为行政治理的？这与对公司治理的错误认识有关，恐怕还存在着故意认知错误。行政治理实际上是沿用政府权力机构的“一把手”观念来治理公司，“一把手”被视作公司治理的核心，而董事长经常被作为“一把手”的不二人选，总经理则是董事长属下的“二把手”，甚至干脆由董事长直接兼任总经理，即使不兼任，总经理的目标也是“升任”董事长。这种“一把手”观念使得规范的公司治理变得扭曲，甚至成为董事长和总经理之间矛盾的根源。本来，独立董事是可以在一定程度上化解这种矛盾的，然而，由于独立董事缺乏资本市场的支撑，在客观上和主观上都难以做到独立。加之独立董事人数太少，公司设立独立董事只满足于证监会的1/3的要求（2014年，全部上市公司独立董事比例平均只有36.79%），这更进一步加剧了独立董事的非独立性。加之，在国有企业（包括国有控股企业）中，董事长这个“一把手”又是政府任命的，因此，公司治理的行政化也就在所难免了。即使是在民营企业中，董事长“一人独大”也同样充斥着行政色彩，尽管这种行政色彩和政府的行政权力介入有一定的区别，但在“权力”行使上并没有根本性区别，公司治理本应具有的契约属性基本上不复存在。
近些年接连发生的公司腐败（如窝案）以及其中的官商勾结，在很大程度上其实就是董事会（董事长）和经理层（总经理）两个角色混同，以及企业负责人任免掌握在政府手中或与政府官员有瓜葛的必然结果，是畸形政商关系的具体表现。在这种畸形的关系中，本来的监督和授权关系变成了利益共同体关系。从这些腐败案中，我们不难发现，或者总经理和董事长合二为一，权力过大；或者在董事会中，经理层占据多数席位，而董事长也自认为是职业经理人。在这种情况下，董事长显然就不再是股东的代理人，而是演变为典型的追求自身利益的经理人。对政府，他们寻求租金；对投资者，他们制造信息不对称，侵害股东利益。尽管国企高管被政府作为“干部”来管理和监督，但由于信息不对称，内部人控制和企业资产流失仍普遍存在。三、消除公司治理行政化，强化公司治理规范化
如何减少畸形的政商关系导致的官商勾结和高管腐败？高管腐败曝光后，人们往往归因于高管的贪婪和无耻。无疑，高管的贪婪是官商勾结和腐败的推动力。但事实上，个体的贪婪不是官商勾结和腐败的根本原因，真正引起官商勾结和腐败的原因是公司治理制度的缺陷，更进一步说，就是公司治理的官僚化或行政化。个体的贪婪只是经济人的本性，在面对丰厚利益时，贪婪永远是理性经济人的最优选择。真正使这些经济人偏离正轨、铤而走险的，是人们对预期非法利益与惩戒风险的权衡，而这种权衡最终取决于公司治理制度的完善与否。因此，要从根本上杜绝官商勾结和腐败，最关键的是要完善公司治理制度，首先需要分清何者是治理主体，何者是治理客体。股东大会和董事会毫无疑问是治理主体，经理层则是治理客体，二者绝不能混同。其次要提高官商勾结和腐败行为被发现的概率，加大对官商勾结和腐败的惩罚力度，而这一点又是以治理主体和治理客体的区分作为前提的。
在市场化的企业中，对企业负责人的基本监督体制是法律监督和市场监督。法律监督的核心是强化公司治理，实现依法治企；市场监督的核心是健全市场体系，促进自我约束，而市场监督也是建立在法律基础上的。
以国企发展混合所有制为例。国企负责人可以分为政府董事（外部非独立董事）、独立董事、高管董事和非董事的高管。他们的来源不同，监督机制应有所不同。由于政府董事、独立董事、高管董事都是董事会成员，因此均应接受股东的监督和市场约束；对于高管董事和非董事的高管，则必须接受董事会的监督和市场约束。从规范的公司治理角度，必须强化以下制度和机制建设：
第一，要调动所有股东监督的积极性，以形成监督合力，防止大股东侵害和政府公权力介入。对此，一是实现股东权利平等，国有股东不应享有特权，对中小股东应该实行累积投票制，以保证他们参与公司决策的权利。二是大幅度降低股东行权成本，提高中小股东参与公司治理的动力。三是出台集体诉讼和索赔方面的法律，切实保护股东利益。四是实行股东满意度调查制度（类似于民调），如果董事会支持率低于80%，则应启动董事会解体程序。五是在公司控股形态上，尽可能采用国有相对控股，最终股权形态是竞争的结果。六是股东对董事要采取不同监督体制。对于政府董事，由于政府股东是代表公众的，同时考虑到公司经营的独立性，政府董事应设置为外部非执行董事（外部非独立董事），并借鉴公务员监督方式对政府董事进行监督；对于独立董事和高管董事，要通过对这些董事的市场（经理人市场）选择，以及满意度和惩罚等机制来实施强约束。
第二，要强化董事会对经营者的监督，并健全董事自我约束机制。对此，必须把董事会和经营层的职能区分开来，这有利于避免国有股东和政府干预企业经营问题。董事会中必须有较多独立董事，应不少于50%，否则独立董事难以发挥作用。独立董事必须是高度专业化的，而高度专业化的独立董事又来自高度职业化的经理人市场。要根据公司法，实行董事会独立选聘总经理（CEO）机制，并通过董事会备忘录制度使每个董事承担选错总经理的责任。
第三，应在厘清董事会职能的前提下，高度重视企业家的独立性和能动性，并建立企业家自我约束机制。高管董事和其他高管应来自经理人市场，应明确企业的企业家不应是董事长，而是总经理。董事会（包括董事长）负责监督，但监督不是干预，要充分发挥总经理的能动性，为此必须给予其独立性，包括赋予独立权力和独立承担责任，以实现企业家的自我约束。市场化选择是高能力企业家（总经理）产生的重要机制。高能力企业家有两个要素：一是能力，二是忠诚。这样的企业家是在激烈的市场竞争中涌现出来的，靠政府的“独具慧眼”是选不出来的，也是不合法的。必须建立职业化的经理人市场，市场的惩戒机制能够对现任经理人产生强激励和强约束，从而造就和涌现更多的高能力企业家。市场选聘的总经理不再具有行政级别，成功的民营企业家也可以做国有控股的混合所有制企业的总经理。要以贡献（企业价值或股东回报）来对企业家进行考核，市场选择和淘汰是重要的考核机制。
第四，要“分层”确定负责人激励方式，以实现国企负责人的自我约束。对于政府董事（外部非独立董事），应实行“公务员基准+贡献+行政级别”的激励机制，薪酬待遇可以略高于同级公务员的薪酬待遇；对于独立董事，应采用国际通行做法，即车马费加少部分津贴，应通过经理人市场，建立独立董事声誉机制，强调薪酬机制是不利于独立董事的独立的。对于高管董事和非董事的高管，应实行市场化薪酬，但前提是由董事会独立从经理人市场选聘。在经理人市场上，高能力的企业家应有高价格，这是建立企业家自我约束机制的重要方面。
第五，严格信息公开。充分的信息披露对于防止代理人的违规行为（如内部人控制、国资和民资流失、内幕交易等），以及形成企业家的均衡价格，都具有重要意义。因此，应确保及时准确地披露公司所有重要事务的信息，包括财务状况、绩效、所有权结构和公司治理。不能只满足强制性信息披露，更要高度重视自愿性信息披露，这在中国尤为重要，根据笔者在《中国上市公司自愿性信息披露指数报告2014》中提供的数据，中国的自愿性信息披露对于投资者理性投资的需求具有很高的信息含量。
总之，要依法治企，消除公司治理行政化，实现公司治理规范化，建立企业各行为主体的外部监督与自我约束有机契合的机制，要使每个行为主体能够对自己的行为独立承担责任，这是防止官商勾结和腐败的重要制度保障。
最后，非常感谢东方出版中心的鼎力支持，感谢祝新刚先生和鲁培康先生，他们是这套丛书的积极推动者。希望在中国出版集团以及东方出版中心的支持下，使这套丛书能够延续下去，成为公司治理和国企改革研究的品牌产品。2015年10月29日第1章 导论1.1 选题依据与研究意义
新中国成立前公用事业普遍缺乏，新中国成立后公用事业部门的形成与计划经济体系息息相关。在历史原因影响下，中国的公用事业大多是由国有企业承担。自改革开放以来，中国的经营性领域的国有企业改革已经取得了相当大的成绩。然而公用事业领域的市场化改革仍然处于胶着状态。
自2001年12月国家计委出台文件，允许私人资本进入公用事业(1)领域以来，中国公用事业改革已经过去了十多年。中央所属的大型公用事业国有企业或基本保持原有管理和运营体制，或被分拆重组，基本上始终保持着国有企业的性质，市场化改革并没有改变此类大型公用事业国有企业的垄断地位。地方的公用事业改革主要表现为通过特许经营权制度、股份制改造、企业债、项目拍卖等方式引入私人资本，实现公用事业企业经营权，甚至所有权的“民营化”。公用事业市场化改革从概念上讲是让资源配置机制从行政手段改为市场竞争。由此产生的市场公平竞争问题、普遍服务问题、价格和质量规制以及政府合理补贴制度等种种议题，从各个方面挑战着中国以地方为主的公用事业市场化改革。
事实上，这场以“民营化”为主导的地方公用事业市场化改革并非一帆风顺。国内部分公用事业改革陷入困境，出现了政府承诺缺失、政府回购、经营权期限未满就取消合同等现象。公用事业“民营化”也引起了部分媒体和学者的严重质疑。面对这种情况，非常有必要从理论上分析中国部分公用事业市场化改革出现以上问题的深层次原因。
公用事业通常都具有规模经济和正网络外部性，政府基于保证社会福利目的对部分公用事业的产品或服务进行规制定价。当规制定价不足以弥补企业运营成本时（即福利性规制定价），政府需要为此类企业提供补贴等援助措施以维持其正常运行。例如，当自来水规制定价低于单位售水成本时，自来水厂需要获得财政补贴才能正常运转。由于信息不对称，公用事业企业经营者会出现道德风险和逆向选择问题。企业经营者在事前（ex ante）预期到政府事后（ex post）会对(2)亏损的公用事业企业提供补贴，一方面会尽可能地减少努力，即产生道德风险问题；另一方面会谎报企业类型，把成本类型低的企业伪装为成本类型高的企业，以便获得更多补贴，即产生逆向选择问题。
在经营者的道德风险和逆向选择问题共同作用下，政府无法准确衡量公用事业企业因福利性定价导致的“政策性亏损”程度，将会出现企业与政府就财政补贴额度讨价还价的情况，从而无法硬化公用事业企业的预算约束。因此，如何尽可能避免经营者的道德风险和逆向选择问题，硬化公用事业企业的预算约束，成为公用事业改革面临的一个非常重要的研究课题。
本书关注狭义的公用事业领域，即供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理和铁路等经营性市政公用设施。此类公用事业的市场化改革不仅需要强有力的改革政策和执行意愿，还需要配合以周密的规划和具体的可实施操作步骤，以及政府合理的监管规制制度。本书侧重从理论上分析中国公用事业市场化改革出现问题的深层次原因，并借此深入探讨今后中国公用事业市场化改革路径。本书既对中国十余年公用事业市场化改革历程进行总结和反思，也对今后公用事业市场化改革方向提出政策建议，具有一定的理论和实践意义。1.2 分析框架及主要结论
本书第2章明确了公用事业概念，详细阐述了公用事业的六个特征，并从管理层激励和政府规制两方面对公用事业相关研究进行了总结和评述。公用事业具备基础性、公共性，承担着“普遍服务”任务，具备显著的正的网络外部性和规模经济，其产品或服务又具备一定的私人性；由于技术和经济思想的发展，公用事业领域存在着多种可选择的竞争性。管理层激励问题和政府规制是公用事业理论研究的两个重要领域，其中管理层激励问题集中表现为对预算软约束问题的研究。本书第2章对这两个领域的文献进行了详细回顾总结，介绍了传统规制理论的基本观点和规制方法，并深入探讨了新规制经济学的基本分析思路和规制方法。
本书第3章首先回顾了“放权让利”、承包租赁、股份制改革和建立现代企业制度等一系列中国国有企业改革历程，从经营者激励和预算软约束两个角度对以上改革措施进行了详细评述。然后概述了中国公用事业政府主导式的形成过程，详细阐释了中国公用事业三个阶段的改革历程。第一阶段是1993～2001年，国家行政机构改革打破了原来由行政机构直接参与管理公用事业的格局，公用事业控制权向企业实体回归。第二阶段是2001～2010年，放松准入规制，鼓励和引导私人资本参与市政公用事业建设。第三阶段是2010年到现在，肯定了放松准入规制的改革方向，开始尝试逐步放松公用事业价格规制。
本书第4章遵从规范的经济学研究范式，基于数理模型分析在福利性规制定价条件下，政府和公用事业企业之间的策略行为，揭示公用事业企业预算软约束的产生机制。为了较好地对比公用事业领域的国有企业的经营者行为和私有企业的经营者行为，本章假设公用事业企业是国有企业性质。
首先，模型论证了当信息对称时，规制机构的最优规制方案能够让所有的公用事业企业的经营者选择最优的努力水平，并保证经营者不能获得额外租金，且公用事业企业不会出现亏损，政府也无需对它们进行补贴。
接下来，模型分析了在信息不对称且契约完全情形下，规制机构的次优规制方案会导致部分公用事业企业存在亏损。除了最有效（成本类型最低）的公用事业企业的经营者会选择最优的努力水平外，其他类型的公用事业企业的经营者都会出现努力程度不足；除了最无效（成本类型最高）的公用事业企业的经营者不能获得正的租金外，其他类型的公用事业企业的经营者都可以获得正的租金。此时，企业经营者的努力不足，再加上他们所获得的正租金导致了部分公用事业企业将面临亏损。因而，要保证这些亏损的公用事业企业能够继续经营下去，政府需要提供补贴。由于契约是完全的，政府补贴能够在事前写进契约并且在事后被严格执行，显示原理意味着政府所设定的次优规制方案能够实现分离均衡。也就是说，政府的次优规制方案能够促使公用事业企业的经营者汇报真实的成本类型，不会出现瞒报类型以企图获得更多补贴的现象。此时虽然存在政府补贴，但是由于补贴能够根据企业的真实成本类型制定，公用事业企业的预算约束仍然是硬化的，不存在预算软约束。
然后，模型进一步分析了信息不对称且契约不完全情形，此时补贴不能在事前写入契约并在事后被严格执行，证明得出显示原理不再适用。这时，政府只能选择次次优的规制方案，无法实现分离均衡，只能得到混同均衡。混同均衡意味着边际成本低的公用事业企业会谎报自己的成本类型，通过申报较高的成本类型而获得更多的补贴。由于规制机构无法区分公用事业企业的真实类型，又需要考虑公众利益（社会福利）而不能让这类企业破产，规制机构和公用事业企业将会就补贴数额进行讨价还价。相对应于完全契约情形，部分亏损的公用事业企业将会通过谎报成本类型获得更多的政府补贴。由此揭示出公用事业企业的预算软约束的产生机制。
本书第5章所关注的问题是，当福利性规制定价条件不变时，民营化之后的公用事业企业的预算软约束问题是否能够得到缓解；如果政府在推行公用事业民营化改革的同时，停止或严格控制为民营化之后的公用事业企业提供财政补贴，会产生什么后果。本章假设公用事业企业是私有企业性质，数理模型的分析结果显示，在福利性规制等价下，如果要求公共产品或服务的数量和质量不变，民营化之后的公用事业企业经营者的激励相容约束与改革之前公用事业国有企业经营者的完全等价。在信息不对称且契约不完全情形下，显示原理同样不再适用。规制机构对公用事业私有企业的最优规制方案和对公用事业国有企业的最优规制方案完全等价，即公用事业私有企业的预算软约束产生机制与原领域国有企业相同。因此，民营化改革不可能硬化公用事业企业的预算软约束问题。并且，如果放松模型中有关企业利润可观察和一次性总赋税的假设，民营化之后的公用事业企业的预算软约束问题只能更加糟糕。现实中很多例子告诉我们，如果政府硬化了财政补贴约束，公用事业私有企业将会缩减公共产品或服务的数量和质量。
本书第6章基于上两个章节的数理模型的分析结果，对中国公用事业市场化改革已经取得的成绩进行评价，并且探讨为什么中国部分地区的部分公用事业民营化改革会以失败告终。中国公用事业市场化改革确实取得了很大成绩，各方面供给水平有了很大提高。但是笔者认为这主要应该归功于放松规制刺激了市场竞争程度，而不是所有制性质由国有向私有的转变。基于模型的分析，我们应该认识到中国公用事业改革存在着一些误区。一是公用事业市场化改革不能简单等同于“民营化”或“私有化”；二是公用事业市场化改革并不意味着国有企业必须退出；三是地方政府对公用事业的质量监管不到位；四是财政补贴缺失或不足导致部分民营的公用事业企业步履艰难；五是地方政府区别对待公用事业领域的国有资本和私人资本。
本书第7章试图从构建合理的公用事业企业公司治理架构的角度，探讨中国公用事业市场化改革路径。首先，强调公用事业领域的国有企业应该谨慎退出，允许私人资本和国有资本公平竞争公用事业企业的控制权，不能“一刀切”甩包袱式“民营化”。在公用事业企业的内部治理环节，强调公用事业企业的信息披露责任和利益相关者治理，以加强第三方监督。在公用事业企业的外部治理环节，应该持续放松公用事业领域及其相关替代行业的准入限制，放松竞争性领域的公用事业的价格规制，为处于福利性规制定价中的公用事业的私有企业和国有企业提供一视同仁的财政补贴，强调质量监管。本章还讨论了如何通过补贴拍卖等形式迫使经营者汇报真实成本类型，实现分离均衡，硬化企业预算约束。本章最后讨论了如何完善公用事业企业的退出机制。(1)详见2001年12月国家计委出台的《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》。(2)如果政府不对亏损企业提供补贴，亏损企业破产或者减少供给会降低社会福利。第2章 公用事业改革的理论研究
经济学研究所关注的公用事业范畴主要是指供水、供气、供热、邮政、固定电话、公交地铁、污水处理、垃圾处理和铁路等经营性市政公用设施。公用事业具备基础性、公共性，承担着“普遍服务”的任务，其产品或服务又具备一定的私人性；公用事业还具备显著的正的网络外部性和规模经济，又由于技术和经济思想的发展，公用事业领域存在着多种可选择的竞争性。本章详细阐述公用事业的以上特性，并从公用事业企业经营者激励和公用事业政府规制两方面对相关理论进行总结和评述。2.1 公用事业概念及特征2.1.1 公用事业概念解析
对公用事业（public utilities）的任何研究都需要明确其概念范围。韦氏英文大辞典对公用事业给予了最为宽泛的定义，即“提供某(1)种基本的公共服务并且接受政府管制的行业”。由于侧重点不同，公用事业一贯被赋予了多重含义。狭义的公用事业一般包括供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理和铁路等经营性市政公用设施。而广义的公用事业，除了包括以上内容外，还包括园林绿化、教育医疗等基础设施。
经济学研究更多地关注狭义的公用事业领域，即经营性的市政公用设施。戈特和沃尔（Gort and Wall，1988）、拉丰（Laffont，2004）等的多篇经济学论文大都采用列举法，将公用事业定义在狭义范围内。詹姆斯（James，1961）等学者又将狭义范围内的公用事业分为两类：第一类是“通过某种耐久性有形设施，直接或间接提供持续性或重复性服务的行业”；第二类是公交、铁路等“公共运输业”。《新帕尔格雷夫经济学大辞典》将公用事业描述为“需要借助一些有形或(2)无形的网络设施来提供服务的行业”，这个概念界定更多地偏向于经济学家研究的角度。中国政府的官方文件一般侧重于广义的公用事业领域。例如，中国建设部2002年出台的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，采用列举法对“市政公用事业”进行了界定，除了狭义的公用事业外，还包括“园林绿化、环卫保洁等非经营性设施”。
本书采用规范经济学分析方法，研究中国公用事业企业改革与公共服务供给。本书所关注的是狭义范畴的公用事业，即供水、供气、供热、邮政、固定电话、公交地铁、污水处理、垃圾处理和铁路等，园林绿化和教育医疗等不在本书的研究范围内。各国政府出于公众利益的考虑，大多对此类公用事业进行较为严格的价格和数量规制。当政府对某些公用事业的规制价格不足以弥补企业的运营成本，本书称之为福利性规制定价。根据全国工商联环境服务业商会（2010）的调查数据，2008年全国36个大中城市中，有25个城市的规制水价低(3)于其单位售水成本，这是福利性规制定价的一个典型例子。2.1.2 公用事业特征
公用事业行业大多数属于国家基础建设行业，紧密联系并影响着居民的日常生活，具有公益性、正的网络外部性和规模经济等特性。一般情况下，政府对这类行业进行较为严格的价格和准入等方面的规制。可以说，对公用事业部门进行规制是政府的重要职能之一，在一定程度上体现着社会公平，起到了收入再分配的作用。（1）基础性和公共性
公用事业作为城市经济发展和社会正常运转所必须的重要基础设施，在经济社会生活中发挥着越来越大的作用。随着社会经济的不断发展，供水、供气、供热、邮政、固定电话、公交地铁、污水处理、垃圾处理和铁路等行业已经成为居民日常生活不可缺少的基本设施和必需品，同时也是其他企业正常生产的重要前提。公用事业的产品或服务不能专供于某个特定部门或特定企业，必须具有一定的辐射度，满足一定区域内的居民生活和企业生产的需要。因此，为了满足公共利益的需要，从事公用事业的企业被要求以合理的价格、合适的数量和质量向社会提供稳定、安全的公共产品或服务。
正是由于公用事业的基础性和公共性，公用事业产品或服务的生产和消费水平逐渐成为衡量一个国家或地区经济发展和居民生活质量的重要标志之一。世界银行等机构，选取获得安全饮用水的人口比例、每千人拥有电话主线的数量等指标，作为衡量各国经济社会发展的统计口径。（2）产品或服务具有一定私人性(4)
恰如科姆（Kolm）所言，“世界上很少有纯粹的公共物品”。公用事业产品和服务并非完全免费，消费者必须支付一定费用后才能够获得，而所购买的产品或服务具有私人物品特性。因此，从严格意义上说，公用事业提供的是准公共物品。例如，四通八达的公共交通对城市发展具有正外部性，不专属于某个人，具备公共特性。然而某人通过买票的方式乘坐公共交通工具，在一定时期内对其他人会产生挤出效应，也就是说交通服务对个人来说具备一定的私人物品特性。供水、供气、供热、邮政、固定电话、污水处理、垃圾处理和铁路等与此类似。因此，公用事业企业提供的并非绝对意义上的公共物品，其产品或服务是一种介于公共物品和私人物品之间的准公共物品，具有一定的私人性。（3）普遍服务
普遍服务最初源自美国的电信业规制，1913年美国司法部对美国电话电报公司（AT&T）提出反垄断诉讼，迫使AT&T接受了包括停(5)止兼并、同意互联互通、普及电话服务等政府条件。美国联邦电信委员会对电信业的普遍服务要求是，“以消费者可以承受的收费水平向包括低收入者、农村和偏远地区，以及高成本地区在内的所有地区(6)的消费者提供有质量保证的电信服务”。之后，普遍服务逐渐成为政府对网络型公用事业的一个重要规制目标。
由于城市人口众多且经济状况相对较好，网络型公用事业的网络建设一般基本能够满足需求。但是对于高成本和潜在用户较少的地区（如山区和偏远地区），如果政府没有提供该产品或服务，最初的网络很有可能无法建立。例如，城郊公共交通线路缺失或不足，山区不通水不通电不通邮，等等。网络型公用事业的产品或服务具备很强的公共特性，为了让每个居民都能平等地享受到社会所赋予公民消费公共物品的权利，尤其要保证低收入阶层、老人、残疾人和农村居民等群体的利益，就必须推行公用事业的普遍服务。也就是说，要保证公用事业以居民能够支付得起的价格向社会提供质量标准相同的产品或服务。公用事业的普遍服务因此在某种程度上带有收入再分配的意味。（4）正的网络外部性
当某产品或服务的价值随着使用相同产品或可兼容产品的用户增(7)加而增加时，即产生了正的网络外部性（network externatity）。当基础网络建立起来后，在运输承载能力范围内，多一个用户（即增加一个节点）能增加其他网络用户的效益，从而提高整个网络的有效性。并且每增加一个用户的边际成本要比建设网络的初始投资低得多，对整个网络的成本影响不大。网络节点增加还有可能产生更多的互补性产品以降低原产品的价格。因此，要提升网络的整体效益和尽可能多的回收建设网络的固定成本，使用基础网络的消费者越多越好。
供水、供气、供热、邮政、固定电话、公交地铁、污水处理、垃圾处理和铁路等公用事业行业具备典型的正的网络外部性，消费者们的消费行为相互影响。某个消费者是否购买的行为决策在一定程度上取决于其他消费者是否愿意购买。例如，只有两个节点（使用者）的固定电话网络的建设成本非常高昂，消费者的使用效益也非常小，但是扩充网络节点，密集的固定电话网增加了每个消费者的潜在通话对象，即提升了每个用户的获益空间。正因为此，有的学者将这些行业(8)称之为“网络型公用事业”。（5）规模经济
供水、供气、供热、邮政、固定电话、公交地铁、污水处理、垃圾处理和铁路等公用事业行业属于资本密集型产业，具有规模经济特性。此类行业的投资回收周期较长，往往前期投资巨大，沉没成本较高，平均成本随产量规模的增加而降低。此外，此类公用事业的资产专用性很强，用于铺设网络的资产再投入其他行业用途的价值非常低。规模经济特性和高资产专用性决定了网络型公用事业必须面对较高的进入和退出技术性壁垒，正因为此，对社会来说重复投资建设是低效率的。
对于这类具有典型规模经济的网络型公用事业，边际定价虽然能够实现社会福利最优，却不能弥补企业成本，从而导致亏损；平均成本定价虽然将固定成本考虑在内，能够避免企业亏损，但是较高的固定成本必然带来较高的消费价格，从而无法实现普遍服务的社会福利目标。为了保证社会福利，政府一般对这类产品或服务的定价进行规制，而公用事业产品或服务的定价机制一直都是经济学研究的重要课题。（6）可选择的竞争性
按照传统的定义，如果一个企业要比两个或两个以上企业以更低的成本提供市场服务，就可被认为属于“自然”垄断。传统的固话网络、管道供水、管道燃气、管道供热、输电网和铁路网一直以来都被认为具有自然垄断特性。然而，随着科学技术水平的提高、服务种类的多样化，以及经济思想的进步，传统自然垄断概念已经受到了挑战。(9)这体现在新的技术、政策和监管扩大了提供公用事业产品或服务的竞争机会，从而导致放松或消除市场准入的监管壁垒。目前，存在着以下几种可供选择的竞争类型：
第一类竞争：技术进步改变了行业本身的自然垄断特性。随着通信技术的发展，出现了微波通信技术和数字通信技术。传统的有线电话面临着移动通信的竞争，也面临着互联网、广播电视网的替代威胁。移动通信和网络电话的进入门槛比固定电话低很多，盈利空间巨大，电信业的自然垄断特性不断淡化。集中空调供暖、天然气地暖和电热膜供暖等技术的出现，也改变了传统管道供热的垄断格局。传统的垃圾填埋和焚烧处理技术已经被垃圾分类且无害化处理所替代，传统的垃圾处理企业面临着新型企业的挑战。
第二类竞争：网络型公用事业通过水平分割或垂直结构分解引入竞争。水平分割，比如将一个发电企业分成几个发电公司；垂直结构分解，则是将这个发电企业分为发电、输电、电力分销等不同类型的企业。20世纪80年代末，美国政府要求电力公司改变原有的发电、输电和配电垂直一体化管理模式，实行输电系统分开管理，输电和配电分开结算，允许公用性电力公司以外的投资者建厂发电，鼓励各独立电厂和电力公司的电厂竞价上网。美国政府1992年出台的《国家能源法》要求公用性电力公司开放输电系统为非公用性电力公司提供(10)服务，取消了新的发电公司上网的法律障碍。事实上，网络型公用事业的水平分割和垂直结构分解已经成为新规制经济学的一个重要研究领域。
第三类竞争：在非居民用户层面引入竞争。这和公用事业普遍服务并不矛盾。欧洲理事会在2002年3月巴塞罗那会议上决定，2003年向“非居民用户”开放电力市场以实行自由选择供应商，并且要求所有的电力公司将输电、配电业务分离出来，建立专门的法人机构负责(11)各项电网业务。
第四类竞争：行业间的异质竞争。具备典型的个人运营特征的出(12)租车行业和公共交通、城市地铁之间存在异质竞争。有线电视网络通过简单的技术改造能够提供电信业务，和原电信的基础网进行异质竞争。美国、欧盟和香港分别在1996年、1998年和2000年允许电信业务对有线电视网络开放。上海有线在1999年就已经完成了30万户的双向改造，在有线网接入互联网的试验小区，已有几百户居民可以(13)通过有线网络接入互联网。此外，国内快递行业和邮政形成了较为激烈的竞争格局，除了特别偏远的地区，国内快递行业基本上能够实现全国范围内货物递送。2.2 公用事业企业公司治理的理论研究
供水、供气、供热、邮政、固定电话、公交地铁、污水处理、垃圾处理和铁路等公用事业，一方面具备基础性和公共性，其产品或服务具备一定私人性，肩负着普遍服务的社会目标；另一方面具备正的网络外部性、规模经济和可选择的竞争性。世界各国无一例外地对公用事业进行着较为严格的价格和进入规制。正因为此，公用事业企业公司治理研究与一般性的经营性企业的相关研究侧重点有着明显不(14)同，政府规制成为一个绕不开的重要话题。
管理层激励问题是公司治理研究的一项重要内容。由于信息不对称和契约不完全，经理人决策有可能基于其自身利益而非委托人利益。在政府规制和政府补贴双向作用下，公用事业的管理层行为更为复杂，其管理层激励研究就更有难度。
政府出于公众利益和社会福利的考虑，规制定价低于企业运营成本（即福利性规制定价），企业无法获得正常利润，面临“政策性亏损”。此时，政府必须通过补贴、税收减免或延期、优惠贷款等手段支持企业的正常运营。由于契约的不完全（Grossman and Hart，1986），企业经营者倾向于用“政策性亏损”掩盖“经营性亏损”，利用信息不对称，试图通过申报虚高的成本类型来获得更多补贴，这就会产生预算软约束问题。因此，预算软约束的产生机制，以及如何硬化预算约束成为公用事业企业管理层激励研究的一个重要课题。2.2.1 预算软约束理论研究（1）预算软约束产生原因
预算软约束（soft budget constraint）最初是由科尔内（Kornai）发现并提出的。他在研究匈牙利经济时发现，匈牙利的部分国有企业即使长期亏损也不允许倒闭，亏损的国有企业依靠政府的财政补贴或者其他干预方式存活下来，企业对政府干预的预期也会影响着企业经(15)营者的行为，使之采取低效率的工作方式。
一般情况下，企业都面临预算（硬）约束，即支出不能超出初始禀赋和企业收益之和。科尔内（Kornai，1980）认为当企业的支出超(16)过了初始禀赋和收益之和，如果超额支出由其他机构（政府）承担了，该企业就面临着预算软约束，反之，如果面临经营困境的亏损企业因没有得到政府财政干预或保护而破产，则认为该企业的预算约束是硬的（hard budget constraint）。
究竟是什么原因导致了预算软约束问题？已有文献认为政府帮助陷入困境的企业的理由大致有以下四点：
一是出于父爱主义（paternalism）。科尔内（Kornai，1980）认为在社会主义国家，因为不希望失业人口增加等因素，政府认为自己有责任去保护亏损的国有企业。
二是政府为减小亏损企业的外部效应。一家大型企业倒闭，会冲击到很多与之有业务往来的企业，对整个国家经济的影响很大，因而会促使政府进行干预。例如，2007年末的美国次级贷款危机爆发后，美国政府接管了房地美和房利美两家大型的房地产公司，并且对花旗银行进行了救助。
三是政府为自身收益最大化。如果政府不干预，企业将被清偿，政府对企业前期的投资就完全无法收回，如果进行了干预，则前期投资多少能够收回一些，也就是说，对政府而言，再投资要优于清偿。德沃特里庞和马斯金（Dewatripont and Maskin，1995）的主要思想正是如此。
四是企业担负了政策性负担。林毅夫（1997）认为政府对企业的政策性负担所造成的亏损负有责任，因此政府必然要对这类企业进行财政支持以让其继续生存。
由于公用事业的本质属性就是提供准公共物品，因此即使在福利性规制定价下需要政府补贴维持正常运营，也不应该被看作是担负了“负担”。因此，公用事业企业预算软约束的产生原因比一般性企业还要复杂。（2）预算软约束理论演进
在科尔内提出了预算软约束问题之后，尽管已经有大量的文献涉及了预算软约束问题，但从数理模型上分析预算软约束的产生机制且比较受到认可的文献只有两篇，一篇是德沃特里庞和马斯金（Dewatripont and Maskin，1995，简称DM模型）的文章，另一篇是沙费尔（Schaffer，1989）的文章，前者有着广泛影响，后者的影响较小。此后大部分讨论预算软约束问题的文献，基本上都延续了DM(17)模型。
沙费尔（Schaffer，1989）从预算软约束的角度解释了在中央计划经济中企业的低效率问题。在沙费尔的模型中，当政府不进行干预的时候，经营者使自身收益最大化的选择是付出努力，当政府进行干预的时候，经营者的最优选择是不付出努力，在中央计划经济中，经营者预期政府一定会干预而选择不努力，因而产生了预算软约束。沙费尔的文章存在以下两个问题：（1）没有从经济学的角度解释清楚政府干预的理由。在沙费尔（Schaffer，1989）的模型设定中，政府完全可以承诺不进行干预并且严格执行自己的承诺，从而可以迫使企业经营者付出努力以完全避免企业“预算软约束”。（2）没有解释相比于资本主义国家，为什么社会主义国家和转型国家更容易出现预算软约束问题。后来，德沃特里庞和马斯金（Dewatripont and Maskin，1995）对这两个问题给出了答案。
德沃特里庞和马斯金（Dewatripont and Maskin，1995）基于完全契约的框架，构建了一个两期非对称信息（动态逆向选择）模型，分析信用市场的集中（集权）和分散（分权）对项目（效率）选择的影响。文章把项目分为两类——好项目（good project）和坏项目（poor project），经营者知道项目类型，而银行（政府）并不清楚。好项目第一期运营即可获得收益，并且收益大于投资成本，坏项目第一期运营不能盈利，在第二期开始时，第一期的投资已经是沉没成本，银行（政府）有两种选择——清偿或再投资，其中清偿就意味着银行（政府）没有再投资。当不考虑沉没成本时，再投资的支付函数大于清偿的支付函数，可以推导出再投资的条件，即事后条件（ex post criterion）；当考虑了沉没成本，再投资的支付函数大于两期的总投资成本，可推导出事前条件（ex ante criterion），事前条件意味着坏项目是缺乏效率的。当两个条件同时满足时，银行会投资一个没有效率的（不盈利的）项目，使之得以生存。DM模型指出如果第一期和第二期的资本投入不是来自一个机构（即分权，decentralization），交易成本增加，使得再融资变为“事后无效”，预算约束会因此而被硬化。
DM模型从隐藏信息的角度（hidden information）较好地解释了沙费尔没有解决的两个问题，但是却没有从隐藏行为（hidden behavior）的角度考虑企业经营人员的行为对“预算软约束”的影响。当企业经营人员预期到如果企业陷入困境肯定会得到政府的干预和补贴，那么他们就会扭曲自己的行为而选择付出更少的努力去获得更多的租金，从而影响不盈利项目的亏损程度并使得预算约束进一步软化。政府干预越频繁，企业越依赖于获得帮助，努力程度扭曲得越严重，政府的补贴数额越大。此外，DM模型的结论是信用分权可以促使经理人不启动坏项目从而避免预算软约束，然而，这就等同于投资（前期投资以及随后的追加投资）的大门对坏项目彻底关闭，由于公用事业领域的特殊性，我们不可能像德沃特里庞和马斯金（Dewatripont and Maskin，1995）认为的那样通过分权的办法彻底关闭融资渠道来避免公用事业国有企业的预算软约束问题。如何对这类企业进行前期投资及随后的再融资并努力缩小补贴（再融资）是摆在(18)投资方面前的一个非常棘手的问题。(19)
李稻葵（1992）认为造成社会主义国家比资本主义国家更容易出现预算软约束问题的一个重要原因是公共产权（public ownership），他将公共产权定义为银行和企业共同决定是否再投资。文章沿用了DM模型，论证了相比于由银行单方面决策的资本主义国
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