作者：翁有为
出版社：社会科学文献出版社
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行政督察专员区公署制研究试读：
绪论
一 本课题的现有研究状况
行政督察专员区公署制，是民国南京国民政府时期所设置的介于省和县之间的具有行政和督察职能的一级或准一级政府制度。这一制度的设置，既具有深厚的历史渊源和历史承续关系，又有强烈的现实力量的推动，还有近代中西政治文化冲突、交融的舆论背景的生成环境，更有制度本身客观需要的内在驱力，是多种因素相互作用的结果。其制度从1932年创设并在部分省区实施，到1936年在全国范围内推广，直伴随到1949年国民党政权在大陆垮台而后终止，在国民党统治的22年间实施了17年时间。这一制度在南京国民政府政治体系中，充分显示了它存在的价值。而且，尤需要指出的是，这一制度在抗日战争国共合作的条件下并被中共领导的各根据地所援用并普遍实施，在抗战胜利后的国共内战时期也继续得以推广，体现了这一制度在中共政治体系内的强大制度力量，由此并直接运用于新中国成立后的地方政府层级结构的管理之中，对当今省县之间的地级市层级政府的设置都有深刻的影响。因此，这一课题的研究具有极为重要的学术和现实价值。
对于这一课题的研究，就已有的研究成果看，学术界已有了相关成果，为本课题进一步系统、深入研究提供了必要的学术积累和借鉴。
早在南京国民政府创设专员区公署制不久，学界就开始关注此一新设制度，并发表了一定数量的研究成果。陈之迈对行政督察专员制的研究较早。1936年夏，时为清华大学教授的陈之迈，被行政院聘请前往各省考察正在实施中的行政督察专员制度。陈于考察结束后，写有《研究行政督察专员制度报告》一文。该文对行政督察专员制度设置的缘由和经过，专员制度的性质和作用等问题进行了探讨。他研究后认为，专员制度实为补救现行地方政治之一种有效力的制度，政[1]府自应审查人才供给情形，竭力为之推广，以期普及于全国。陈氏此一研究随即发表在1936年创刊的《行政研究》创刊号上，为专员制的进一步推行进行了权威性的学术论证。而陈之迈在其后的《中国政府》这部著作的第四十七章“行政督察专员制度”中，介绍了专员制设置的经过和抗战时期专员制的现状，认为行政督察专员制度的实[2][3]施，并没有达到其预期的各项目的。其所论甚简。论者杨适生、[4][5][6]高、萧文哲、周必璋等从各自学术立场出发，对专员区公署制设置的利弊、存废和历史关系等作了不同的分析，这些论证往往还要进一步提出具体的对策和建议。宪政研究专家钱端升等著的《民国[7]政制史》在其第七章第三节中，专门叙述了行政督察专员制度问题，对专员制度的设置缘由和经过、专员公署的组织、专员的职权等问题有简明的叙述和介绍，但由于该书是大学教材用书，因此，该书对专员制度的研究较之同时期已经出版或发表的论著显得有些不足。
上述对行政督察专员制的研究，集中在1936—1941年之间，主要是围绕行政督察专员区制的推行与改革问题而作的研究或论证。这些成果，一方面由于作者系依据当时的资料并有亲身的感受和独特的观察，其研究价值是弥足珍贵的；另一方面，这些研究，主要是从行政制度的层面立论，立足于当时的制度改革的现实，尚不是沉淀后的对历史史实的研究和梳理。当然，这些成果对进一步全面、系统、深入地研究这一问题，提供了一定的研究基础和研究便利。
由于国民党政权于20世纪40年代末在大陆的崩溃，其原控制区所推行的专员区制度亦随之寿终正寝。为创制者所始料未及的是，曾于国共合作条件下抗日根据地所推行的专员区制度，在新中国成立之后又被推行于大陆。然而，专员区制在新中国成立后的推行，在当时的学术环境下，不可能得到相关的研究。对专员区公署制的重新研究，[8]是在改革开放之后。1987年程幸超的新著《中国地方政府》，对行政督察专员制作了通论性的叙述；1988年陆建洪的《论国民党政府[9]行政督察专员制之性质》一文，对南京国民政府推行的行政督察专员制的阶级属性和法律地位等问题进行了探讨和分析。孔庆泰等著的《国民党政府政治制度史》一书，在第八章第四节“行政督察专员制的确立与推行”、第十章第四节“行政督察区制”中，对专员制设置[10]与推行情况作了简明的叙述。上述情况表明，改革开放以来，这一课题的研究尽管取得了某些进展，但至今仍十分薄弱。
二 本课题需要进一步解决和研究的问题及研究价值
整体而言，民国以来关于专员区公署制的研究还相当薄弱，还有相当的研究空间。
第一，关于专员区公署制度的历史渊源问题，是需要深入解决的一个问题，只有把这个问题解决了，才能真正从中国制度史的演变中认识专员区公署制设置的制度文化背景、历史文化与制度变革之间的内在联系，从制度变迁和发展演变的历史脉络中把握专员区公署制度演变的内在规律和趋势，由此而观照专员区的设置与变革问题。这是从历史文化的空间角度考察专员区公署制的渊源。
第二，关于南京政府专员区公署制实施的具体的历史背景、场景、经过、演变如何，专员区公署制的体制结构和公共管理状况如何，是需要重点考察的问题。这是就专员区公署制内部考察其历史发展脉络、体制结构与功能。
第三，关于南京政府专员区公署制与中央政府体制、省制、县制和地方自治的关系如何，民国时期社会各界对专员区公署制及其相关问题的认识与看法如何，是从当时的制度网络和舆论网络来考察专员区公署制的政治权力关系环境和话语权力关系环境。
第四，关于中共政治体系内根据地和解放区的专员区公署制的实施背景、场景、经过、演变如何，此种专员区公署制的体制结构和日常运作如何，此种专员区公署制的公共管理如何，此种专员区公署制的特色与制度价值如何，是我们研究专员区公署制必须解决的另外一个问题。因为，中共政治体系内的专员区公署制，虽然“嫁接”于国民政府的同类制度，但在其基础上又进行了适合自身需要的制度创新和改革，使之不仅“很自然”地融合在新的制度框架内，而且在新的制度框架内发挥了重要的制度性作用。专员区公署制在两种政治体系内的通用和共生状态，在那个政治意识形态特别鲜明的时代却一直没有受到排拒，表明“制度选择”具有独特的内在强力。由此更可以考察专员区公署制的历史性价值。
可以说，在近代中国地方行政组织的变革与转型中，现代化的省制、县制，是在中国传统省制、县制的基础上，吸收西方现代行政制度发展起来的。相比之下，行政督察专员区公署制，是在民国初年废除了相沿千年的府制和州制而独存道制，南京国民政府成立后又废除道制的前提下，于1930年代初创设的既具有西方现代行政组织法制特点，又具有传统州府道中间层级的地方行政组织制度。这一制度，在国共对峙十年后的国共合作时期至解放战争时期，中共在抗日根据地和解放区借鉴国民党的做法，通过改造行政督察专员区公署制，使这一制度得到普遍实施。新中国成立后，在中国共产党宣布彻底废除国民党政权的政治法律制度时，经改造过的行政督察专员区公署制在新中国仍得到了普遍推行。专员区公署制在“文化大革命”时期，又演变为地区革命委员会制。“文化大革命”结束后，又变为地区行署制，及今之地级市制。其内涵的历史信息非常丰富。对行政督察专员区公署制的研究，可以填补中国政治制度史尤其近代政治制度史在这一问题上的空白，有助于深化对中国地方政府制度史和地方政治史的研究。同时，对于当代中国的地方行政制度的建设、地方行政制度的改革和发展，都有一定的借鉴价值。
三 研究的基本思路和主要内容（一）基本思路
本课题研究的基本思路是，主要探讨民国时期的专员区公署制，下限截止到1949年。这是因为，民国时期无论国民政府体制下的还是中共政治体系下的专员区公署制，具有大致相当的历史背景和历史空间，两者的历史脉络和历史发展具有历史研究的完整性。而中华人民共和国成立后的专员区公署制和地区行署制及今之地级市制，则是另外一个独立的研究课题，纳入本项目阶段性成果“专区与地区法制研究”的专题。历史的发展是相互联系的，作为历史文化结晶的制度之历史的联系性和承续性更为顽强。就专员区公署制来说，其具体创设虽然发生在1932年，但其创设的历史合理性却早已根植于中国几千年的政治制度的变革之中，根植于中国行政管理的历史传统之中，根植于中国政治历史文化演变的规律之中，所以，我们为了更清晰、更深入地了解专员区公署制的历史渊源和历史继承性，有必要在研究时首先追溯专员区公署制的制度文化根源，从历史的深处来看它何以成为它的历史发展的内在逻辑。
民国时期是近代中国社会发生急剧变动的社会转型期，不仅在中央建立了与传统截然不同的现代政府体制，而且地方政府制度也呈现前所能未有的新变化和诸多复杂的新问题。缩小省区制、地方省县二级制是近代以来地方政制改革派的强烈呼声，但缩小省区的主张和方案并没有付诸实施，省县二级制在南京政府成立后，却根据孙中山地方省县二级制的理论得以实施，省县二级制管理的困难使得专员区公署制的设置成为必然。对介于省制和县制之连接地位的专员区公署制的研究，是透视这一时期地方政府变革与社会转型的一个比较恰当的视角。系统梳理民国时期行政督察专员区公署制的制度创设、发展、演变的历史轨迹和基本脉络。深入探讨专员区公署制的内部组织机构、日常运作、行政层级间相互关系，研究专员区公署制与地方行政理论与观念之间的互动关系，并进而揭示地方政府制度变革和转型规律及特点，总结近现代地方政府改革和现代化转型过程中的经验和教训，是本课题研究的基本思路和目标。（二）主要内容
本成果第一次对行政专员区公署制度及其相关问题进行了全面、系统的探讨。这表现在：第一，本课题设两章（第二章、第三章）着力对南京政府体系内专员区公署制进行了详尽的研究，设一章（第六章）对中共领导的根据地和解放区的专员区公署制进行了系统地梳理和探讨，解决了该制度设立、演变、体制结构、实际效能及在国共不同政治体系内的发展历史问题，推进了以往在这一问题上的研究。第二，专设一章（第一章）从中国古代地方政府的层级结构演变中，透视民国时期作为省政府的派出机关的专员区公署制与中国古代派出机构及地方政府层级演变的历史关系与逻辑联系。第三，专设一章（第四章）从南京政府专员区公署制与其中央政府体制、省制、县制及地方自治的政制网络视角，来探讨专员区公署制在现实政府网络中的角色和功能。第四，专设一章（第五章）从民国时期各界对专员区公署制及相关问题讨论的舆论网络视角，看社会舆论与思想对专员区公署制的影响及其互动关系。第五，在总结上述研究的基础上，对专员区公署制与中国历史的内在联系、专员区公署制与社会现实的因应变更、专员区公署制的历史发展演变、专员区公署制的性质和角色状况、专员区公署设置的必要性、专员区公署制改革的现代化倾向性、近代地方政府改革理论与实践的紧张与矛盾等关乎本书的基本问题，进行了全面的探讨、思考和反思。注解：[1] 陈之迈：《研究行政督察专员制度报告》，《行政研究》第1卷第1期，1936年10月5日，行政院行政效率研究会发行，第53—87页。[2] 陈之迈：《中国政府》第3册，商务印书馆1946年版，第134—140页。[3] 杨适生：《专员制度之研究》，《行政研究》第1卷第1号，第187—190页。[4] 高：《地方行政改革中之行政督察专员制度》，《东方杂志》第33卷第19号，1936年10月11日，第41—45页。[5] 萧文哲：《行政督察专员制度改革问题》，《东方杂志》第37卷第16号，1940年8月16日，第20—27页；萧文哲：《行政督察专员制度研究》，独立出版社1940年版。萧氏在《行政督察专员制度研究》一书绪言中称：“行政院所定战时第二期行政计划，于内政部分中规定改善行政督察专员制度之方针，在充实组织，提高职权，扩大职权……爰于应命之余，检阅卷宗，参考典籍，博访专家与实行者意见，编具是篇。”可见萧氏之作与陈之迈之研究报告同，皆为应命论证之作，不过，二氏之研究主要还是学术性的。[6] 周必璋：《改进行政督察专员制度刍议》，中央政治学校研究部1941年版。[7] 钱端升等著《民国政制史》（下），商务印书馆1945年版，第149—163页。[8] 中华书局1987年版。[9] 《华东师范大学学报》（哲学社会科学版）1988年第4期。[10] 孔庆泰等：《国民党政府政治制度史》，安徽教育出版社1998年版。第一章行政督察专员区公署制的历史渊源
滥觞于广州国民政府时期、正式形成并确立于南京国民政府时期、普遍施行于国民政府统治区与中共领导的抗日战争根据地的行政督察专员区公署制度，是一种跨越两个政治体系的近代地方行政制度，自确立后在民国行政区划管理中发挥了重要作用，并对新中国成立后的专区、地区制度以及当今通行的地级市制度有着深远的历史影响。这一在近现代及当代历史中打下深刻烙印的地方行政制度，虽然是南京国民政府制度创新的直接结果，然这一制度的历史渊源，却可以追溯到两千年前。
自秦始皇统一中国、确立郡县二级制的地方行政制度开始，历史上历代中央政府的管理者，面对疆域辽阔、人口众多的大帝国，在如何加强与改善对地方社会的管理、如何完善地方行政管理体制方面，前赴后继，不断进行路径探索与制度创新。汉代的州制，唐代的道制，宋代的路制，元代的省制及明清时期的三司制、督抚制与道制，都是历代卓越的政治家、改革家在制度创新的道路上留下的坚实脚印。这些制度在创立、演变到管理模式的转变上，都为近代的行政督察专员区公署制提供了丰富的历史经验与可资借鉴的管理智慧。因此，在详细考察近代行政督察专员区公署制之前，我们有必要对历代政府派出机构的建立、演变、性质、特点与历史作用作一回顾，并探寻其演进的历史规律，以窥近代行政督察专员区公署制及其演变的水之源、木之本。一 中国历史上疆域、政区与地方行政层级结构
自公元前221年秦始皇统一中国，确立郡县制的地方行政制度开始，到近代行政督察专员区公署制出现之前，其间经历了秦、汉、魏晋南北朝、隋、唐、宋、元、明、清等历史时期，每个时期由于统治疆域、政治形势与管理指导思想的不同，政区划分方式以及地方行政体制结构呈现出不同的历史风貌。因民国专员区公署派出机构系由历史上政府派出机构演变而来，故而我们有必要对历史上政府之派出机构进行梳理与探讨，尤其必须从其政制框架的演变中把握派出机构的历史面貌。为了给历代政府派出机构的建立与演变提供一个广阔的历史背景，凸显其在中国古代地方行政体制演变过程中所起到的重要作用，我们首先需要勾勒出中国古代地方行政层级结构变迁的基本线索。这条线索可以分为秦、汉、魏晋南北朝、隋唐、宋、元、明清七个历史阶段。（一）秦国的统一与郡县二级制的建立
秦始皇统一六国，建立了中国历史第一个真正意义上的统一国家。至公元前210年秦始皇去世时，这个帝国已经拥有北起河套地区、阴山山脉和辽河下游流域，南至今越南东北部和广东大部，西起陇山、川西高原和云贵高原，东至朝鲜半岛北部的广袤疆域，这就是之后两千多年中国历代王朝活动的主要场所和疆域的基础部分。
秦始皇不仅完成了领土的统一，在国家的组建和治理模式上，还结束了中国古代封邦建国的时代，开启了帝制的新时代，这种转变被[1]后人称为“天地一大变局”。他确立了“皇帝”的尊号，建立了皇帝制度；确立了中央集权的政权组织模式；统一文字、统一车轨、统一度量衡；真正实现了“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”的政治梦想，在中国历史发展的长河中烙下了深深的印记。以至清末戊戌变法主将之一谭嗣同说“两千年之政，秦政也”，新中国的开国领袖毛泽东也说“百代皆行秦政制”。无论他们说这些话的出发点和立意如何，秦朝所开创的各项制度对中国古代社会的影响之巨、之深，是毋庸置疑的。
郡县制便是为历代王朝所尊奉的地方行政制度。在统一六国之初，面对实行了千年之久的封建制和在春秋战国时期逐渐产生并在各国普遍实行的郡县制，用哪种形式来组建这个空前广袤的大帝国，秦国的君臣们曾经有过一场激烈的争论。以丞相王绾为代表的封建派认为“诸侯初破，燕、齐、荆地远，不为置王，毋以填之。请立诸子”；以廷尉李斯为代表的郡县派认为“周文武所封子弟同姓甚众，然后属疏远，相攻击如仇雠，诸侯更相诛伐，周天子弗能禁止。今海内赖陛下神灵一统，皆为郡县，诸子功臣以公赋税重赏赐之，甚足易制。天下[2]无异意，则安宁之术也”。秦始皇对比两制之优劣，认为郡县制有利统一，并总结封建制晚期导致春秋战国时期长达数百年的争战不休、生灵涂炭的教训，力排众议，采纳李斯的建议，将郡县制推行到全国。
他将全国的土地分成36个郡，每郡设立郡守、郡尉和郡监，郡守总管一郡事务，郡尉主管军事，郡监主管监察，这三位地方长官分别对应中央的丞相、太尉和御史大夫。在之后开疆辟土的过程中，又先后设立了12个郡。到灭亡之前，秦朝已经拥有48个郡，加上京师咸阳所在的内史地区，共49个郡级行政单位，下辖1000个左右的
[3]县。作为草创时期的秦朝，地方行政层级结构最为简洁，仅有郡、县两级。（二）汉武帝的开疆拓土与州郡县三级制的形成
然而，令秦始皇万万没有想到的是，他用一生时间和精力打下的江山没有像他所期望的那样“二世三世至于万世，传之无穷”，而是在他去世后的第二年（公元前209年），来自大泽乡的两位农民陈胜和吴广敲响了秦帝国的丧钟。六国故地的贵族纷纷响应，揭竿而起。在反秦的历史大潮中，来自沛县泗水的一位亭长刘邦独占鳌头，于公元前202年继秦之后建立了中国古代第二个帝国——汉朝。
周边的少数民族趁中原内乱之机，纷纷内侵或宣布独立。北方的匈奴民族在冒顿单于的统率下，向西占据了黄河以西地区，向东控制了今大兴安岭两侧，向南收回了河套故地，并一度推进到今陕西、山西的北部，直逼汉王朝的都城长安。公元前200年的白登之围令刘邦再也不敢北顾。东南边境的越人也先后建立了闽越国和东瓯国，南方边境的南海、桂林、象郡被南海郡尉赵佗统一，成立南越国。汉初的统治疆域比之秦朝大为缩小。
经过汉初近七十年的休养生息，到汉武帝时期，国家达到空前的繁盛，财力、物力和人力充足，恢复秦朝疆域并进一步向外开拓的条件已经成熟。自公元前138年起，汉武帝先后与周边的少数民族和割据政权进行了50年的战争，向北收复了河套地区，将边界北移到阴山山脉，设置了朔方郡和五原郡；向西控制了整个河西走廊和湟水流域（今青海湖以东、祁连山东北地区），设置了酒泉、武威、张掖、敦煌和金城五郡；在西南征服巴、蜀和生活在川西、云贵高原上的少数民族，将边界扩展到今高黎贡山和哀牢山，设置了犍为、越雟、沈黎、汶山、武都、牂柯、益州等郡；在南方消灭了南越国，将之分为九个郡，其中的交趾、九真和日南三郡在今越南北部和中部，珠崖和儋耳二郡在今海南岛上；东南方向灭掉了闽越国和东瓯国，设置回浦县，隶属会稽郡；东北方向用兵朝鲜，将今辽宁东部、吉林西南和朝鲜半岛西北部纳入汉朝疆域，设置玄菟、乐浪、林屯和真番四郡。宣帝神爵二年（公元前60年），汉帝国又控制了天山北路，设置西域都护府进行管理，西域都护府的辖境自玉门关、阳关以西的天山南北，[4]直到今巴尔喀什湖、费尔干纳盆地和帕米尔高原，辖国50多个。
西汉帝国的疆域因之达到极广，之后除了局部的收缩之外，如先后撤销了沈黎、汶山、临屯、真番和珠崖等郡，西汉的疆域基本上是[5]稳定的。到西汉末年，有郡103个、县1587个。汉王朝的天下因外戚王莽的篡夺一度中断，而光武帝刘秀又从王氏手中夺回了政权，并恢复了除西域都护府之外的西汉时期的主要疆域。只是他觉得“官多役烦，乃命并合，省郡、国十，县、邑、道、侯国四百余所”，之后[6]诸帝稍有属置，至东汉末年，共有郡105个、县1180个。
随着郡县数目的增多，对地方的管理出现了新的问题，即在秦朝，由中央直接管理的地方单位是三四十个，而汉代中央却要直接面对100多个郡，显然有些管不过来。为了对这100多个单位进行有效的管理，元封五年（前106年），汉武帝将全国分为13个州，每州辖5—11郡不等，置刺史一名，负责对所属各郡进行监察；征和四年（前89年），又设司隶校尉一职，负责对京师百官及京畿7郡的监察。最初13部（州）刺史和司隶校尉属于监察官，州属于监察区，地方行政层级结构为州—郡—县虚三级制。随着时间的推移，刺史逐渐获得行政、财政等各项权力，州逐渐由监察机构向行政机构转变；东汉末年，在镇压黄巾起义的过程中，刺史纷纷获得了军权，州作为地方一级行政机构的地位最终得以确立，地方层级结构也由虚三级制变成了州—郡—县实三级制。（三）魏晋南北朝时期的滥置州郡与隋文帝的罢郡
众所周知，魏晋南北朝时期是中国历史上继春秋战国之后的又一个长达400年的战乱时期。在镇压黄巾起义的过程中，获得军权的州牧、刺史羽翼日益丰满，纷纷割据称雄，曹操、刘备、孙权这三支力量在群雄中脱颖而出先后称帝，建立魏、蜀、吴政权，终结了东汉政权的命运，历史进入三国鼎立时期。来自曹魏政权的司马氏家族，经过三代的努力，先后消灭蜀汉、孙吴政权，代魏称帝，建立西晋王朝，实现了统一的梦想。
然而，好景不长，由于在分封政策上的失误，西晋王朝很快在宗室王集团和皇子王集团的同室操戈中覆亡，宗室王的一支，琅玡王司马睿渡过长江，在建康（今南京）建立了东晋政权。在诸王争夺帝位的“八王之乱”中，一些诸侯王为了能够在同室操戈中取得胜利，纷纷援引北方的少数民族作为自己的外援，令其意想不到的是，这些少数民族不仅没有帮助他们取得政权，反而开始了北方少数民族入侵中原的战争。鲜卑、匈奴、羯、氐、羌等少数民族先后在中原地区建立了十六个政权，史称“五胡十六国”，与南方的东晋政权并存。
100多年后，南方的东晋政权被权臣刘裕建立的刘宋政权所取代，北方的少数民族政权被鲜卑族的一支拓跋部统一，形成南北对峙的局面，历史进入南北朝时期。南方继刘宋之后，又经历了齐、梁、陈三个政权的更迭；北方由拓跋鲜卑建立的北魏政权在后期分裂为东魏、西魏，东魏、西魏又分别为北齐和北周所取代。公元581年，来自北周内部的杨坚统一了北方，建立了隋政权，7年之后，又消灭了南方的陈政权，终结了魏晋南北朝近400年的分裂割据局面，完成了全国的统一。
魏晋南北朝时期，由于各政权忙于中原地区争夺，对周边地区的控制有所减弱。在西南方，少数民族纷纷自立，今四川长江和大渡河以南、湖南西部、广西西部的广大地区已经不在南朝的控制范围之内；在南方，汉朝疆域最南端的日南郡，由当地人建立的林邑国已摆脱汉人政权，南朝疆域的南界退至北纬18°一线；在东北方，失去了对朝鲜半岛的控制；等等。然而，由于北方政权的建立者大多来自北方边疆的少数民族，他们将自己的根据地和中原地区连成一片，因而疆域在北方局部地区比之东汉有所扩展，如十六国之一的张凉政权在西域地区设置高昌郡，北魏一度控制了阴山北麓，北周政权在今甘南、川北地区设置宕昌郡等。
尽管疆域日益蹙狭，州郡县的数目却呈几何型增长态势。据清人洪亮吉的《补三国疆域志》统计，三国时期共有州18个、郡170个、[7]县1206个。西晋武帝太康元年（280年）灭吴之后，也基本维持这[8]个数目，全国共有州19个、郡172个、县1232个。较之东汉，州增加将近一半，郡增加一半还多。南北朝后期至公元580年时，已经统[9]一了北方的北周政权有州211、郡508、县1124，南方的陈和梁政[10]权有州68、郡177、县约628，共计州279，郡685，县1752。至此，州是东汉末年三国时期的20倍还多，郡是东汉的近7倍，县增加了1/2强。为一目了然，我们将之列表1-1如下：表1-1 东汉、西晋、南北朝州郡县数目对比表
公元580年，杨坚统一北方之时，州郡县的统辖比例为1∶2∶5，即平均一个州辖2个郡，一个郡辖2个多县，形成“或地无百里，数[11]县并置，或户不满千，二郡分领”、“民少官多，十羊九牧”的局面，地方行政关系极不协调。因此，杨坚在代周建隋后的第三年，便[12]“罢郡，以州统县”，大刀阔斧地砍掉了郡这一中间层级，确立了州—县二级制的地方层级结构。其子隋炀帝鉴于州县特别是州数太多，管理不便，便着手并省州县，至大业五年（609年），全国有州[13]190个、县1255个。（四）大唐帝国与道州县三级制的形成
暴虐的隋炀帝很快在农民起义的浪潮中丢掉了江山，继之而起的是近300年的大唐帝国，空前广袤的疆域是这个帝国的重要标志之一。唐太宗贞观四年（630年），大将军李靖消灭了东突厥，唐朝的实际控制区延伸到了贝加尔湖以北，设置行政区的范围扩大到了阴山以北600里的地区（已超出了今天的国界）。贞观十四年（640年），唐朝的军队消灭了南北朝时期据郡自立的高昌国，在今天的新疆先后设置了伊州（今哈密地区）、西州（今吐鲁番一带）和庭州（今乌鲁木齐一带）三个正式行政区，并在交河城（今新疆吐鲁番市西北）设置安西都护府。贞观二十年（646年），又击败了薛延陀部，进军郁督军山（今蒙古国杭爱山脉东支），可汗咄摩支降，唐王朝在其地设六府七州。唐高宗永徽元年（650年），突厥车鼻可汗被擒，显庆二年（657年），西突厥被击败投降；显庆五年（660年），唐军由山东半岛东端渡海进攻朝鲜半岛中部的百济，百济降；龙朔二年（662年）在天山击破铁勒；总章二年（669年）灭高句丽，在平壤设置安东都护府。另外唐朝还一度在黄河上游的河曲之地和大渡河上游一带设置了州县，在今贵州东北部、云南大部和广西建立了正式行政区。除安西、安东之外，唐王朝在周边少数民族地区还设置了单于都护府、安[14]北都护府、北庭都护府和安南都护府。史称“唐之盛时，开元、天宝之际，东至安东，西至安西，南至日南，北至单于府，盖南北如[15]汉之盛，东不及而西过之”。
隋唐之际，为酬赏军功、招徕降附以争夺更多的支持者，刺史的职位成为常用的封赏手段，加之疆域的扩大，唐初州的数目又膨胀起来，“倍于开皇、大业之间”。太宗贞观年间，虽然有过一次大规模[16]的并省，仍有州358个、县1551个。汉代中央直接管理100多个郡，尚且感到困难，此时的皇帝直接面对300多个州，管理之难可以想见。虽然勤政如李世民，把358州刺史的名字写在卧室的屏风上，随时记录他们的政绩与过失，以决定升迁与降职，但这样仍然不能有效地控制地方，而且如果皇帝把主要的精力用在对刺史的选任上，也势必影响对国家大政方针的把握。所以，在贞观元年，李世民依据山川形势和交通路线把全国分为十道，经常派出使者如巡察使、黜陟使等对地方官员和地方行政进行监察。这一时期的道，只是一个虚拟的监察区，与汉武帝所设的十三州刺史相比，派出的使者名称不固定，派遣的时间也无明确规定。睿宗景元二年（711年）至玄宗开元二十二年（734年）的二十多年时间中，对道制进行了一系列的改革，增十道为十五道，道置采访使，有了固定的驻地和僚佐编制，成为正式的监察区，并获得一定的行政权力。道开始由监察机构向行政机构转变。安史之乱使这一转变由潜在变成了现实，为适应战时需要，道的数目由十五个增加到四十多个，采访使被改为按察使，并多兼任负责军事的节度使，集兵权、事权于一身，成为州之上的实实在在的一级地方行政机构。唐代的地方行政层级结构就由唐初的州—县二级制经道…州—县虚三级制而变为道—州—县实三级制。（五）宋辽金对峙与路州县的虚三级制
唐代后期，道已经成为州之上的最高一级地方行政机构，道的长官按察节度使或节度按察使集军、政大权于一身，在平定叛乱的过程中纷纷割据称雄，唐王朝陷入藩镇割据的局面，并最终演化为五代十国的分裂状态。这是继魏晋南北朝之后中国历史上第三个战乱时期。趁中原地区内乱之机，周边的少数民族纷纷摆脱唐王朝的统治，建立起自己的政权。西北地区有李元昊建立的西夏政权与回鹘人以西州地区建立的西州回鹘政权；西域地区有吐蕃人建立的吐蕃政权；西南地区有蛮人建立的南诏政权，后来为段思平篡取，改称大理国。南部地区有吴权建立的越南政权，并且从此脱离中国，成为独立国家。
公元960年，后周将领赵匡胤发动兵变，黄袍加身，取代了后周政权，建立起北宋王朝。19年之后，北宋灭掉了最后一个割据政权——北汉，统一了中国。不过，北宋所谓的统一，只是统一了原五代十国地区，对周边地区的少数民族政权基本上无能为力。其北部边界已经退至今山西的河曲、岢岚、原平、代县、繁峙和河北的阜平、满城、容城、霸州市及天津市区一线，西北边界大致稳定在今甘肃兰州、靖远，宁夏同心及陕西北部的白干山一线。
五代初期，发祥于潢河流域的契丹人迅速崛起，统一契丹各部，建立起辽政权。辽相继征服了周边的其他少数民族，并攻占了中原王朝的燕云十六州之地。其疆域西起金山（今阿尔泰山），北至今蒙古高原北缘和外兴安岭，东抵库页岛（今萨哈林岛），南界的西段大致按今中蒙边界分别与西州回鹘和西夏相接，东段在今内蒙古、山西、河北境内与北宋为界，成为中国北方最为强大的一个少数民族政权，与北宋政权形成南北对峙的局面。
公元1114年，辽的属部女真族在首领完颜阿骨打的率领下，起兵反辽，建立起金政权。十多年之后，金不仅消灭了辽政权，还攻占了北宋的都城开封，掳走了北宋的皇帝徽、钦二宗，北宋灭亡。徽宗的儿子、钦宗的弟弟赵构转退到南方，在杭州建立南宋政权，经过数次交锋，双方最终约定东以淮河为界、西以大散关（今山西宝鸡市西南）及今秦岭以南为界，形成宋金对峙的局面。所以所谓的宋辽金时期指的是北宋与辽对峙和南宋与金对峙两个阶段。[17]
北宋建立之初，有效控制区仅有111州、638县。鉴于唐朝末年的藩镇割据和五代十国的分裂局面，赵匡胤在称帝的第二年（961年），便罢去节度使，取消道的建制，地方呈州—县二级结构，州县长官直接由中央官担任，称知州、知县，掌管一州或一县的军政和民政。20年后，即宋太宗太平兴国七年（982年），北宋统一中国，共[18]拥有州328个、县1234个，中央的直接管辖范围和单位大大增加，中央对州的直接管理显然已经力不从心，在中央和州之间设置一个中间环节来缓和中央的负担已属非常必要。
鉴于汉代的州最终导致的近400年分裂和唐代的道最终导致的近200年的割据，宋代在这个中间环节的设置和管理上颇费了一番脑筋。最后，从唐代设转运使以控制地方财政的制度中受到启发，至道三年（997年），宋太宗以交通路线为主干将全国分为15路，之后又相继增至18路、23路，最后固定为24路。路内不设总管一路军政、民政的常设机构和首席长官，采取分而治之、相互牵制的做法。每路设转运使、提点刑狱司、提举常平使和经略安抚使，分别负责一路的财政、刑政、赈济事务和军事，并极力保持其派出机构的性质。所以终有宋一代，地方行政层级一直是路…州—县的虚三级制结构。（六）规模空前的元帝国与地方行政层级的复合体制
元朝是蒙古族在中原地区建立的统一政权。公元1206年，蒙古部的首领铁木真统一了蒙古高原，建立大蒙古国，自称成吉思汗。之后，经过70多年的军事征伐，蒙古国先后征服了与之并存的宋、[19]金、西辽、西夏、大理和吐蕃地区，在中原大地上建立起一个规模空前的大帝国。这个大帝国的北方，西起今额尔齐斯河，东至鄂霍次克海；东部拥有朝鲜半岛东北部；西南拥有包括今克什米尔地区、喜马拉雅山南麓的不丹、锡金等地，以及今缅甸东北部和泰国北部；远远超过了汉、唐极盛时期的疆域。《元史》作者的笔下不自觉地流淌着赞誉之情：“自封建变为郡县，有天下者，汉、隋、唐、宋为盛，然幅员之广，咸不逮元。汉梗于北狄，隋不能服东夷，唐患在西戎，宋患常在西北。若元，则起朔漠，并西域，平西夏，灭女真，臣高丽，定南诏，遂下江南，而天下为一。故其地北逾阴山，西极流沙，东尽辽左，南越海表。盖汉东西九千三百二里，南北一万三千三百六十八里，唐东西九千五百一十一里，南北一万六千九百一十八里，元东南[20]所至不下汉、唐，而西北则过之，有难以里数限者矣。”让人顿有荡气回肠之感。
征服了这么多的政权、拥有了这么广袤的疆域后，元朝的统治者还没有来得及消化征服各政权中的政治制度，就一股脑地硬生生地全吞进了肚子里。于是，我们看到在元的地方行政制度中，行省、道、路、府、州、县等前人所创制度一应俱全，在地方层级结构上也呈现出前所未有的复杂。
行省制是从金人那里学来的，原是行尚书省的简称，是中央尚书省的派出机构，作为军事征服区的管理机构，带有浓重的军事色彩。元在统一中国的过程中，在军事征服区设行省进行管理，待战事结束之后，行省自然就成为所在地区的行政管理机构。与金制有所区别的是行省是行中书省的简称，因为元在中央实行的是中书门下体制，行省是中书省的派出机构。至元二十七年（1290年）元帝国共拥有1个中书省、11个行省，下辖185路、33府、359州、军4、安抚司15、县[21]1127。
道和地方行政层级的复式结构是从辽学来的。辽的道制则又是从唐学来的，辽在学习唐制的同时，抬高了府和节度州的地位，使之位于一般的州之上，这样地方层级结构就由唐的道—州—县三级制变成了道—州—县和道—府（节度州）—州—县的三级、四级混合体制。在征服宋、金之后，又学习了路制，地方行政层级结构因而变得更加复杂，《元史》的作者已感其繁复，言“唐以前以郡领县而已，元则有路、府、州、县四等。大率以路领州、领县，而腹里或有以路[22]领府、府领州、州领县者，其府与州又有不隶路而直隶省者”。为了更加直观地了解元的地方层级结构，加上路上的行省与道两级建制，我们将之图示如下（见图1-1）：图1-1 元代地方行政层级结构图
尽管地方层级结构如此繁复，2—5级不等，然其主流仍是以省领路（府、州）、以路（府、州）领县（或州）的三级体制，即《元史》中所说“大率以路领州、领县”。道制也仅存在于江西行省，并未覆盖全国。（七）明清时期对地方行政层级复合体制的整饬
明朝的疆域比之元朝，明显萎缩，在北部边境基本上以长城为界，西南也失去了今缅甸、泰国、老挝的一部分。全国有两京13布政使[23]司，下辖府140、州193、县1138。17世纪初，来自东北的女真族迅速崛起，统一东北，消灭明朝，征服周边少数民族地区，到乾隆二十四年（1759年），形成了一个北起萨彦岭、额尔古纳河、外兴安岭，南至南海诸岛，西起巴尔喀什湖、帕米尔高原，东至库页岛，拥有1000多万平方公里的空前统一的大帝国。到清朝末年，这个大帝国有省级政区25个、府200多个、县1358个；另外有直隶厅和散厅100多个，直隶州和散州200多个，直隶厅和直隶州的地位同于府，散州[24]和散厅的地位同于县。
从明清时期政区的大致状况，可以看出明清时期的地方层级结构远不如元代复杂了。的确，自明朝建立之始，统治者就开始着手对地方行政制度进行改革了。改革的思路有三：一是划小行省的范围；废除中书省，以南京和北京分别为南直隶和北直隶，即两京；其他地区分为13布政使司。二是对地方行政层级结构进行调整；撤销路的建制，改路为府，将州分为直隶州和属州（也称散州）两个层级，于是元朝复杂的地方行政层级变为布政使司—府（直隶州）—县三级制与布政使司—府—州—县四级制的混合体制，虽然不能算作整齐划一，显然也简洁了不少。三是对行省的管理模式进行改革：其一，改行省名称为承宣布政使司；其二，一改元朝每个行省设一个最高长官的制度，仿照宋制对布政使司采取分而治之的管理模式，在一个布政使司中设布政使司、都指挥使司和提刑按察使司，简称都、布、按三司，分掌民政、军政和刑政。明代虽然改称行省为布政使司，但在行政区划上与元代比并没有什么本质上的差别，所以人们仍然习惯称明的布政使司为行省，简称省。
清承明制，并继续沿着明的改革思路前行，继续缩小省的管辖范围，由明的15省先后增为18省、22省；继续简化地方行政层级结构，将明的三、四级混合体制简化为省—府—县整齐的三级制。
明清时期地方行政制度中一个重要的变化就是督抚制度的出现。自明宣宗宣德年间始，明政府经常派中央官员临时处理地方事务，重点处理民政事务的官员称为“巡抚”，重点处理军事事务的称“总督”，出于军事需要，总督往往兼管两省或几省的军事。清代康雍乾时期，逐步将督抚地方化，督抚辖区与省合一，每省设一巡抚，总督兼跨两省或三省，全国固定为八总督区，一总督区设一总督。原先的都指挥使司被废，布、按二司降为督抚的属吏。
上述史实告诉我们，历代地方行政层级的结构是不断变化的。然两千多年来地方层级结构的变化，是否有规律可循呢？为了寻找其中的规律，我们先将历代地方行政层级结构的变化列表1-2如下：表1-2 历代地方行政层级演化简表
从表1-2我们可以看出自秦实行郡县制以来，作为地方最低行政层级的县的地位两千多年来始终没有发生变化，甚至数目和辖区的变化也不大；而变化最为频繁的是最高行政层级，汉的州、唐的道、宋的路、元明清的行省（或省），各个时期都不相同。就是作为中间层级由郡而州、由州而府的变化，也是因最高层级的变化所致。而最高层级的变化，都是无所沿袭，但无一例外都是由中央政府的派出机构演化而来。二 历代中央派出机构的建立与演变
历代中央派出机构主要有汉代的州、唐代的道、宋代的路、元代的行省和明清时期的督抚。总体而言，这些机构设置的初衷都是为了加强对地方的监察和控制，具体而言，这些机构设置的历史环境、演变过程与结果都不完全相同。本节拟对其建立与演变分别作简单的叙述，以为下文的分析作准备。（一）汉代州制的建立与演变
秦始皇在推行郡县制时，对地方的监察是通过在郡中设郡监的方式实施，郡监又称“监御史”，直属负责全国监察事务的御史大夫。[25]汉朝政制草创之时，取消了在郡中设监御史的制度。随着政权的巩固与稳定，对地方的监察也被提到议事日程上。东汉卫宏的《汉旧仪》中记载：“惠帝三年（前192年），相国奏遣御史监三辅郡，察辞[26]诏凡九条，监者二岁更，常以中月奏事也。”中月即十一月。文帝十三年（前167年），“丞相初置吏员十五人，皆六百石，分为东西曹，[27]东曹九人出督州为刺史……常以秋分行部”，“并督察御史”。
然而，由于御史监郡重在三辅地区，没有覆盖全国，御史也没有尽到职责，所以才有文帝十三年的刺史“并督察御史”；文帝十三年的丞相史刺州虽然扩大了监察的范围，然而“并督察御史”又造成监[28]察主体的重叠，而且丞相史“不常置”，使监察行为缺乏经常性与规范性，都没有达到预期的监察目的。所以，到武帝时期，吏治败坏，豪强奢侈僭越、夺民田宅、武断乡里等问题十分严重，地方豪强与地[29]方官吏相互勾结，以致“吏民益轻犯法，盗贼滋起”。
这些问题直接影响着大一统中央集权国家的稳定，随着武帝对内对外一系列斗争的胜利，他的工作的重心逐步转移到整顿地方吏治上来，于是在元封五年（前106年），武帝废除了御史监郡制度和丞相[30]史出刺州制度，“初置刺史部十三州”，将京畿七郡之外的地区分成十三个监察区，每州置刺史一名；又于征和四年（前89年），设司隶校尉一职，负责对京畿七郡的监察，正式建立起全国范围内的地方行政监察制度。刺史制度的建立，既是中央集权加强的结果，又是进一步加强中央集权的需要。
刺史重点监察地方豪右与二千石官员及其子弟的违法犯罪行为，即“以六条问事”：“一条，强宗豪右田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡。二条，二千石不奉诏书遵承典制，倍公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸。三条，二千石不恤疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则淫赏，烦扰刻暴，剥截黎元，为百姓所疾，山崩石裂，祅祥讹言。四条，二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽。五条，二千石子弟恃怙荣势，请托所监。六条，二千石违公下比，阿附豪强，通行贿赂，割损正令[31]也。”刺史没有固定的工作地点，也没有固定的掾属，所到之处，临时抽调郡守的属吏担任自己的助手，岁末到京师将巡察的情况向中央汇报。
刺史制度的建立，在整顿吏治、打击诸侯豪强、稳定社会秩序、加强中央集权方面收到了明显的效果，武、昭、宣时期成为汉代吏治最为清明、社会最为稳定的时期。
西汉中后期，刺史制度开始发生变化。第一，刺史开始有固定的治所与下属。“元帝时，丞相于定国条州大小，为设员，治中、别[32]驾、诸部从事，秩皆百石。”在有固定掾属的同时，很可能就有了固定的治所，由于史料有阙，我们无法肯定。不过，至迟在成帝时刺史已经有固定治所是可以肯定的。第二，督察范围的扩大。成帝时，刺史的督察范围由二千石的郡守、国相扩展到了六百石的县令长。第三，刺史地位提高。成哀时期，刺史几度更名为州牧，品级由六百石升至二千石。刺史在执行公务时，也常常越俎代庖，代替郡守或县令处理郡县事务，迈出了地方化的步伐。
西汉末年，王莽篡汉，很快又被来自汉宗室的刘秀推翻，建立起东汉政权。两汉交替之际，大多数的时间处于战乱，在这特殊的历史条件下，州牧实际上成为郡之上的军政长官。州牧常被派遣执行军事任务，可以征调所部郡内的兵士，也常常直接处理民事。不过，这只是战时的权宜之计，待天下稳定之后，光武帝刘秀很快“罢州牧、置刺史”，将其秩级重新调至六百石，同时取消其领兵权与行政职能，使其回归监察官员的本色。
东汉时期的刺史，加强加深了对郡县事务的监察，六条之外，经济、教育、人才的选拔推举等都被纳入监察内容，原先仅有的两个帮手已经远远不够了。所以东汉时期刺史的掾属大大增加，根据《后汉书·百官志》的记载，其属员有治中从事、别驾从事、簿曹从事、兵曹从事、部郡国从事、主簿、门亭长、门功曹书佐、《孝经》师、《月令》师、律令师、簿曹书佐、典郡书佐等，这些掾属都由刺史自主辟除。人员的增加，为日后刺史的行政化做好了人员和业务的准备，特别是兵曹从事的设置，为刺史取得军权做了制度上的准备。
东汉中期之后，刺史逐渐被赋予行政职责，兴修水利、铺设道路、劝民农桑、督收租赋，无不亲临。和帝之后，幼主在位，外戚、宦官轮流把持朝政，阶级矛盾、民族矛盾日益突出，一些较大规模的农民[33]起义常常跨州连郡，而“二千石行不得出界，兵不得擅发”的规定使郡守在平叛的过程中常常“望贼兴叹”。掌管一州监察工作的刺史由于管辖范围广，如果赋予他们调动所部郡人力物力的权力，就是平叛的最佳人选。随着农民起义的蔓延，刺史不仅拥有军事自主性，还可以自募兵士。刺史实际上已经成为郡之上的一级地方军政长官，而六百石的身份显然已经严重脱离了行政的实际，灵帝中平五年（188年），宗室太常刘焉“以为刺史威轻……乃建议改置牧伯”，灵帝[34]采纳他的建议，以九卿出任州牧，“皆以本秩居职”这样州牧郡守的上下级关系最终在制度上得到确认。（二）唐代道制的建立与演变
汉末，州实际演变为郡上的一级地方行政机构，地方层级结构由郡—县二级制演变为州—郡—县三级制，刺史的职能由监察转为行政与军政，自汉武帝时期建立起来的地方行政监察系统遭到破坏。隋文帝罢去郡一级，地方层级结构呈州—县二级制。唐朝建立之初，对州采取直接管理的方式。李世民把全国300多个州刺史的名字写在[35]卧室的屏风上，“坐卧恒看，在官如有善事，亦列具于名下”，作为陟黜奖惩的依据。但由皇帝亲自管理300多个州刺史，管理幅度太大，实际上难以进行有效管理，所以在贞观元年（627年），李世民依“山河形便”将全国300多个州分为十道：关内道、河南道、河东道、河北道、山南道、陇右道、淮南道、江南道、剑南道、岭南道，作为监察区域。根据事务的需要，不定时地派出官员对地方事务进行监察或督导，派出的官员不固定、官称也不一样，往往是根据事情的需要临时抽调相关部门的人员前往，并根据所执行的任务临时定名，先后派出的有观风俗使、黜陟使、巡察使、按察使、巡抚使、安抚使、存抚使等。
从所派使者的分道情况看，有“十道”、“十六道”、“十七道”、“十三道”、“二十二道”等多种划分方式。即从太宗贞观至武则天即位之前，监察官员的派出并没有遵循十道的监察区设置。监察官员所执行的任务也不相同，有的重在调查中央政策的利弊得失，有的重在访察地方官员的政绩，有的重在黜陟州县官吏，有的重在代表朝廷慰问天下黎民疾苦，有的重在赈济灾区、抚慰灾民。派出使者的时间有正月、四月、五月、八月、十二月，没有正规的监察机制。
武则天攫取皇位之后，为了打击政治上的敌对势力，加强对地方的监察，对地方监察制度进行了规范性的改革。首先设立主管地方监察的专门机构，颁布监察条例，规范监察官员的职权。光宅元年（684年），改御史台为肃政台，并分左右，负责对州县的监察，“两[36]台岁再发使八人，春曰风俗，秋曰廉察，以四十八条察州县”。其[37]次，严格十道巡察的制度，“天授二年，发十道存抚使”；此后，十道成为固定的监察区域。再次，建立定期巡察的监察机制，三月出巡，十一月底进京汇报工作。
唐玄宗李隆基是继李世民、武则天之后的唐代又一位很有作为的皇帝，他统治的开元时期是唐朝历史上的一个黄金时期。他执政后，进行了一系列的改革，这些改革领域包括政治、经济、军事等各个方面，对地方行政监察制度进行全国性的大规模改革是在开元二十一至二十二年（733—734年）进行的。改革主要包括三个方面的内容。
第一，改贞观十道为十五道，调整中央与道的管理幅度，使之更趋合理。十道制下，平均每道管州三十多个，剑南、江南道管州则达四五十州、岭南道管州七十多个，管理幅度过大，影响行政监察效果；而中央仅管理十个单位，管理幅度又过小，造成不必要的管理资源浪费，显然不太合理。十五道制下，每道平均管州二十多个，中央直接管理十五个单位，同时调整了中央和道的管理幅度，行政管理趋于合理。
第二，每道设固定的治所、固定的监察人员，形成新的运行机制。据《旧唐书·地理》，除京畿治京师、都畿治东都、关内以京官遥领外，其他十二道均于所部大州设立治所。固定监察官员的官称为采访处置使，每道设一名，采访使置印办公，办公机构称为“使司”，设判官、支使、典等僚佐人员。这样就改变了以往由中央临时遣使出巡的运行机制，形成使职常设、驻地巡察的运行机制。
玄宗的改革，调整了中央与地方的监察幅度，理顺了监察关系，建立了使职常设、驻地巡察的新型运行机制，确实起到了提高监察效果、整顿地方吏治、加强地方控制的作用，如果仅从监察工作本身来考虑，不失为一次成功的改革。然而，分区的固定、使职机构的常设，特别是作为权力象征的印的设置，为道的地方化做好了制度上的准备。
755年的安史之乱，是唐代历史发展的转折点。战争初期，安禄山势如破竹，一度占领了东都洛阳与京城长安，玄宗被迫流亡四川。肃宗即位后，罢去开元十五道的建制，再次划小道的范围，逐渐增为四十多道，大的辖十多州，小的只管两三个州；道内采取军政合一的管理方式，改采访处置使为观察处置使，观察使常兼节度使、都团练使或都防御使等军职。这样做的目的，一是为了尽快平定安史之乱，二是为了防止国家像汉末一样陷入军阀混战。
如果事情能如唐中央政府所愿，道制很快会向地方行政监察系统回归。但历史总是喜欢和人开玩笑，它不会按照某人或某些人的意愿发展，而是呈现出诸多力量的合力结果。安禄山的叛乱没有成功，唐中央政府重建中央集权的努力也没有实现。安史之乱后，唐中央政府很快发现，它亲自任命的节度使开始不听调遣，特别是北方的节度使们凭借手中的军政大权，据地自治，他们虽然没有问鼎中央的实力，也不愿意俯首听命，只想维持已经获得的地方自治权力。
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