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作者：尹艳红

出版社：国家行政学院出版社

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地方政府间公共服务合作机制试读：

地方政府间公共服务合作是当今各国普遍关注的难点与热点问题。在全球化和区域一体化的背景下，地方政府间的关联度和依赖性不断增强，不同辖区间产生的大量公共问题与不断增强的公共服务需求对地方政府“各人自扫门前雪”式的“鸽笼”式管理、“碎片化”管理提出了巨大挑战，仅靠单个地方政府已很难解决这些需要地方政府间合作才能化解的问题。因此，解决跨区域地方政府间的合作问题已成为地方政府面临的重大挑战之一，加强和改进地方政府间公共服务合作已纳入到区域治理的重要议事议程。近些年，中国一些地方政府，尤其是经济较为发达的长三角、珠三角等地区，已经在众多公共服务领域开展了合作，积累了相应的经验，初步形成了一些有效的合作机制。这种实践领域的创新引起了国内外学者的关注和理论探索。《地方政府间公共服务合作机制》是由尹艳红博士在学位论文的基础上，经修改完善而完成的。该书以长江三角洲地区地方政府间公共服务合作为研究主题，通过研究探讨地方政府间公共服务合作机制，为进一步加强和改进地方政府间公共服务合作、有效提供公共物品和公共服务提供了有益的理论总结和实践参考。该书有以下三个特点值得读者关注：

首先，选题切中当前我国地方政府治理的重点和难点问题，具有较强的理论价值与实践意义。对于跨区域公共服务的有效提供，当今世界各国普遍面临着地方政府如何协作的问题，“整体政府”、“协同政府”等成为西方国家公共管理研究的新课题，而基于我国国情实践的理论研究仍显薄弱。作者基于我国长三角地区的实例，分析我国区域发展中长期存在的“地域分割”、“以邻为壑”的问题，探索地方政府间公共服务合作机制，将公共服务供给与跨区域治理有机结合起来。这不仅对我国地方治理理论和公共服务理论的研究具有一定的学术价值，而且对解决我国地方政府间公共服务合作中存在的问题也具有很好的实践意义。

其次，研究选取的材料有很强的典型性和代表性，具有一定的推广借鉴价值。作者的研究聚焦于我国长三角地区地方政府间公共服务合作，大量引证了长三角地区地方政府间公共服务合作的数据和实例。一方面，长三角地区是我国区域经济发展势头最好、可持续发展能力最强的区域之一，已经成为提升国家综合实力和国际竞争力、带动全国经济又好又快发展的重要引擎。另一方面，长三角地区地方政府间公共服务合作已经有较长的历史，形成了一定的经验，建立了一定的合作机制，有助于进一步推广和辐射到我国的其他地区。

最后，该研究在地方政府间公共服务合作运行机制的构建及其机理分析方面做了有益的探索。作者在参考借鉴多学科理论的基础上，从合作过程的演进角度，构建了地方政府间公共服务合作的协商机制、承诺机制和执行机制，并从实现目标、运行要素和运行方式三个层面，对各机制的运行进行了分析。该分析框架是作者在博士论文研究过程中经过深入思考提出的，是一种有益的探索。

当然，该研究还有许多地方有待进一步深入分析，如各地方政府的利益博弈、现行官员晋升制度以及政府绩效考核制度对推进合作进展的影响等方面，仍值得深入研究。但尹艳红博士作为一名年轻学者，已经在该领域进行了很好的尝试和探索，希望这项成果能成为地方政府之间不断加强和改进公共服务合作的重要参考。周志忍2013年12月于北京大学第一章地方政府间合作的新趋势：跨区域公共服务合作一、地方政府间合作面临新问题

20世纪70年代以来，权力下放成为世界许多国家行政改革的一大趋势。“权力下放为使公共服务更密切地符合地方的需要和愿望以及自下而上地减少具有较高反应能力和更加负责任的政府提供了机会。”然而，权力下放一方面给地方政府带来了巨大的创新和发展动力，促进了地方经济的发展和竞争力的提高，另一方面也造成了程度不同的地方保护主义。随着生产要素的跨区域流动以及政府某些行为的外部效应等，使地方政府辖区间衍生了大量公共问题，如跨区域环境污染、公共安全等。这些问题依靠单个地方政府难以解决，必须寻求毗邻地区地方政府的集体协商与合作治理。在这样的背景下，一些国家开始探索政府与社会，政府体系内部诸如中央与地方、地方政府间以及各个职能部门间的公共服务合作，并取得了积极成效。

从中国的情况来看，改革开放以来，各地经济之间的联系愈益紧密，地方政府间合作的范围和领域不断拓展，合作规模不断扩大。尤其在珠三角、长三角、环渤海经济圈等区域内合作更为显著。然而，随着区域经济一体化趋势的加深，地方政府间合作发展中面临着新的问题。

第一，政府公共服务职能的强化对地方政府能力提出新的挑战。

政府的历史使命与责任的变化决定了政府职能模式的演变。改革开放以来，由于中央政府长期坚持“让一部分人、一部分地区先富起来”的非均衡发展战略，虽然实现了经济的持续高速增长，但却始终未能很好地兼顾社会公平，由此引发的各种社会问题和矛盾史无前例地密集呈现在新一代领导集体面前。要求政府管理模式开启新的变化，即由之前的统治型或管理型模式朝向服务型政府模式嬗变。对于社会民生和基本公共服务的关注成为这一新型政府管理模式的主要内容。从国际范围来看，这一旨在增进公民权和公共福利为目的的服务型政府日益受到重视，“公共行政最重要并且最有价值的就是我们为公民服务以增进共同的利益”的呼声逐渐成为了国际公共行政的一种新潮流。另一方面，根据国际经验，人均国内生产总值处于1000—8000美元的发展时期，是全面、系统地完善公共服务职能的重要阶段。以长三角地区为例，2010年长三角地区16城市GDP达到69871.97亿元，平均增长12.6%，经济总量占全国的比重达到17.6%。按照人均GDP来说，长三角地区也基本达到了世界中等发达国家的水平。这使得提供公共服务成为了长三角地区各地方政府进一步发展的当务之急。

第二，跨区域公共事务的治理亟需加强地方政府间的协调与合作。

大量的跨区域性公共事务产生—流域治理、跨区域基础设施建设、环境保护等，亟需地方政府间协调与合作。以流域治理为例，海河、淮河、太湖、黄河流域由于水污染和水土流失等原因导致大量的社会问题，而所有这些流域都是跨越多个省区，由于上下游分属不同的省区，上下游的省区之间为了各自的利益而不愿合作或者难以合作。行政区交界的基础设施建设也存在着类似问题。以交通为例，交界地区过境交通路线少、质量差、路面标准低、断头路多。由于交界处的政府担心修通公路导致正外部性溢出，使邻近地区受益，而不愿意合作。诸如这类公共服务产品的匮乏成为很多社会问题的源头，而单边政府难以独立解决这类问题，所有的问题都交由中央政府管理，其效率及效益又难以保障。

第三，地方政府间公共服务合作需要进一步建立和完善有效的机制。

解决这些问题需要加强地方政府间横向合作。而由于各地方政府之间的横向合作中，不存在上下级的领导关系，要解决的问题又需要联合行动与协作，这就决定了各地方政府之间只有通过平等协商，以形成共识。在实践中，各地方政府也认识到合作的重要性，并作出了积极的尝试，如建立各级地方政府间联席会议制度，通过平等协商，采用各种正式和非正式的合作协议将合作各方的权利义务加以明确。但是，这些合作机制还不够完善，在具体操作时，难以应对公共服务合作过程中所遇到的各种困境，如何建立和完善地方政府间公共服务合作机制就成了各地方政府亟需解决的问题。

长三角地区地处沪苏浙两省一市，以上海市和江苏的南京、苏州、无锡、常州、镇江、扬州、泰州、南通，浙江省的杭州、宁波、湖州、嘉兴、绍兴、舟山、台州16个城市为核心区，在经济合作的基础上，对地方政府间公共服务供给的合作机制已进行了多年的探索，积累了一些经验，但在实践中仍有不少欠缺，影响了合作的进展。为此，2008年，国务院通过的《进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》中重点提出要“进一步完善合作机制，加强基础设施建设、环境保护等方面的联合与协作”。

由此，本书以长三角地区地方政府间横向合作为例，围绕它们在公共服务供给中的合作实践，探索如何通过制度创新，建立和完善地方政府间公共服务合作机制，实现区域经济社会的平衡发展，从而加快区域一体化的进程。二、长三角地方政府间合作的新需求

2008年，上海129路公交车更换了新的POS机，以便服务来自南京、杭州、无锡等长三角城市的交通卡。截至目前，一个依托于交通卡的“公交圈”在长三角已初具雏形。手持当地交通卡的上海市民，不仅能在苏州、无锡、常熟乘坐公交畅行，还可在杭州“打的”。互通的并不止于交通。肇始于2003年的吴江三镇文化联动，从三镇联动到十镇联动，再到江浙沪联动，把区域文化联动和运河文化艺术节有机结合起来，逐步形成了较为成熟的跨地区公共文化服务交流与合作新机制。2009年，江浙沪三地教育行政部门又共同签订了“关于建立长三角教育联动发展会商机制协议书”，努力使长江三角洲地区的优秀教育资源一体化，以使从小学、中学到大学，长三角两省一市所有教育资源全部打通，互相招生、互通有无。类似的如环境治理、反恐缉毒、疾病防控等方面的合作，目前正越来越多地出现在长三角地区。地方政府间公共服务合作新趋势、新要求，在长三角地区显示出广阔的发展前景。

然而，地方政府间的公共服务合作，不可避免地产生外部性和“搭便车”的现象，加之地方利益和一些地方官员追求政绩等因素的影响，使得地方政府间公共服务合作遇到了许多难题。本章拟对长三角地区地方政府间公共服务合作的缘起、现状和困境作出检视和分析，以便为改进和完善地方政府间公共服务合作机制提供参考和借鉴。

长三角地区由沪苏浙两省一市尤其是两省一市中经济最为发达的16个城市所组成。是中国经济发展速度最快，经济总量规模最大的区域，被誉为中国经济发展的重要引擎，“中国乃至世界经济增长的发动机”和“全球六个超大城市群之一”，是中国地方政府体系中管理水平先进的区域。为了迎合区域一体化的要求，长三角地区各地方政府开展了大量的合作，其政府层面的区域合作机制也已经在诸多领域里展开。1992年联合成立了长江三角洲16城市协作办主任级别联席会，1997年升格为16城市市长联席会议，并将长三角协作会更名为长三角经济协调会，2001年确立了三省市经济发展座谈会制度，2008年形成了“决策层、协调层、执行层三级运作”的模式，在区域合作中取得了不少成绩。随着长三角地区各地方政府职能转变，长三角地区合作又迎来了新任务，如何回应跨区域公共服务合作的需求，不断被提上合作日程，对现有合作机制提出了新挑战。（一）地方政府间公共服务合作的外部需求

根据国际经验，人均国内生产总值处于1000—8000美元的发展时期，是全面、系统地完善公共服务职能的重要阶段。当人均GDP超过3000美元时，则是居民消费结构发生转变的重要时期。在这一时期，人们更加注重生活品质，从而对基本公共服务提出了更高的要求。经统计，2010年长三角地区16城市GDP达到69871.97亿元，平均增长12.6%，经济总量占全国的比重达到17.6%。经济发展已为地方政府完善公共服务职能提供了良好条件。

正如2010年7月出台的《长江三角洲地区区域规划》（以下简称《规划》）中所指出的，长三角地区是中国综合实力最强的区域，是中国经济发展的龙头区域。随着经济发展保持上升，长三角地区人均可支配收入持续增长，16个城市居民人均可支配收入均超过了3000美元，人们对政府所提供的公共物品与公共服务需求也在不断增强。而在长三角地区经济一体化的发展中，各种要素的流动又对长三角地区地方政府间公共服务供给提出了新的要求。实际上，随着中国市场经济的发展，各级地方政府之间的合作已经在公共服务领域普遍出现。以长三角地区为例，江苏、浙江和上海“两省一市”地方政府之间需要相互合作提供的公共服务，其范围已经涉及基础设施建设、环境保护、社会保障、公共安全、文化教育等诸多领域。这些公共服务仅靠一个地方的政府已经难以实现，迫切要求各地方政府在相关公共服务领域加强合作。

从长三角地区的公共服务主要需求发展现状看，流动人口的管理和服务、环境污染治理、基础设施建设等都对地方政府间公共服务合作供给能力提出了新的挑战。

1．流动人口管理和服务对地方政府间合作的需求

随着长三角区域经济的快速发展和一体化趋势的加强，各地间人口流动的幅度越来越大。从长三角地区16城市情况来看，根据第五次人口普查数据，2000年长三角地区各城市人口迁入数量已经很多。从沪苏浙两省一市的流动人口数量来看，2007年末，沪苏浙两省一市的流动人口已达0.39亿人，约占全国总流动人口的26%。管理如此庞大的流动人口，并为其提供通畅、无缝隙的各种公共服务，成为区域内各地方政府必须认真对待并力求希望跨区域联合加以解决的问题。

人口大量流动，要求地方政府为其提供相关服务。例如，流入地政府需要为农民工提供求职服务、子女教育、医疗等方面的公共服务。而劳动人口流出地政府则需要组织劳工流出，为外出务工人员提供劳动力供需信息、身份证明、户口迁移，为其办理各项手续，简化行政程序；为外出务工人员提供就业培训，帮助其提高就业竞争力；为留守老人、儿童提供养老、就学、就医等服务。随着流动人口规模的不断扩大，加强流入地政府和流出地政府之间的相互协作和工作对接就显得尤为重要。

其中，流动人口社会保障的衔接问题更是困扰各地政府的难题。目前我国社会保障的统筹层次较低，国家只是出台了较宏观的制度，对于养老保障等关系转移方面，还是依靠地方政府承担责任。由于各地账户资金投资制度不统一，收益率不一致，加之地方法规不统一，如同经济领域的地方保护主义，地方政府间社会保障制度从而在刚性的行政区划之下，被人为地分割，难以衔接，给流动人口的医疗保险以及养老保险的异地转接造成了很大的困难。比如，浙江省在养老保险方面对低收入人员进行充分保障，但在试图与江苏和上海养老保险合作的过程中，却因为标准的不统一而无法对接。上海对外地来沪从业人员统一设立综合保险，然而，却因为长三角区域内其他地方政府相关制度的缺失，参保人员跨区域再次流动时只能放弃既有的利益。诸如此类的问题，不仅制约了长三角区域内人力资源的流动，也制约了其他生产要素的流动，影响了该地区的社会公平和经济发展。

因此，解决流动人口的问题，迫切需要长三角地区和中央有关部门加强统筹协调，完善合作机制，消除各地间互相掣肘的制度冲突。

2．环境污染治理对地方政府间合作的需求

区域发展所带来的环境污染，也是当前长三角地区地方政府间需要通过构建稳固有效的跨区域合作机制加以解决的问题。伴随着快速的工业化进程，长三角地区不仅面临资源短缺、耕地被大量占用的严峻现实，环境污染更成为各个地方政府积重难返的管理难点。如大气污染问题已经逐渐由单个城市向区域性污染转变。有数据显示，由于大气污染严重，长三角成为全国酸雨发生最严重的地区，长三角地区的16个城市中有14个属于酸雨控制区，江苏南部、上海和整个浙江成为酸雨的重污染区。因此，没有区域内跨行政区的酸雨治理联合行动，长三角各地方政府辖区的百姓都将尝到苦果。

再如，由于环境保护不力而出现的长三角各个城市普遍存在的地面沉降现象。研究显示，长三角地区是我国地面沉降最严重的三大地区之一，不仅有面积近10000平方公里的范围累积沉降已超过200毫米，并且沉降明显有连成一片的趋势。但长久以来，由于行政区划的限制，长三角各个地区的地面沉降监测总是各自为政，给区域地质灾害整体防治带来诸多不利。

长三角地区环境污染中尤为重要的是合作解决跨区域水污染问题。地处长三角地区核心区域的太湖、钱塘江等流域的水资源都受到不同程度的污染，尤其是太湖流域，行政区划分属江苏、浙江、上海、安徽三省一市，历史上风光旖旎，有着令人流连的湖光山色。无锡市市歌《太湖美》更是道出了太湖美的秘诀：“太湖美，美就美在太湖水。”然而，这样的胜景、这样的优质水资源如今却已不复存在，以致在2006年“中国十大最美湖泊”评选中，太湖竟然榜上无名。曾任十届全国人大代表的李金生在其参加两会时，特意准备的一份水质监测清单，让人看到了一个已经被周边污染害得面目全非的太湖：在2005年12月到2006年11月的1年左右时间里，太湖流域保护区水质达标率在最高的月份里也仅为73％，而在2006年11月达标率甚至只有45％。在吴淞江、淀山湖、枫泾秀州塘等三个监测断面测得的水质状况，最好的一年中只有3个月能达到四类水质标准，最差的吴淞江监测断面连续12个月水质标准为劣五类。省（市）边界水质达标率在2006年5月和11月，竟然低至4.8％。2007年5月份发生的“蓝藻危机”使得无锡市民一度陷入“水荒”，人畜饮水以及渔业发展都出现了不小的麻烦。危机给地方政府官员对于太湖流域跨区域的合作治理带来很大的压力。无锡市委宣传部副部长李建秋明确表示，无锡在水污染防治方面做得再好，也有可能因为别处漂来的蓝藻而影响了无锡当地的水质。基于此，就需要环太湖相关省、市在太湖水治理、生态修复和环境保护等方面采取联手推进、共同应对的整体行动。

这些日益凸显的跨区域环境问题已对于区域内公众的日常生活和身心健康造成极大的影响，无论是公众，还是地方政府官员对于构建环境治理的有效合作治理机制的诉求愈来愈强烈与迫切。比如在蓝藻危机爆发前一月的一次座谈会上，前无锡市委书记杨卫泽就曾大声疾呼：“长三角合作首先是流域发展合作，就目前来讲，我个人认为最直接的应该是太湖流域水环境治理方面的合作。”前苏州市政协主席冯瑞渡也强调：“太湖生态环境方面出现的问题，固然有技术层面的问题，但根本原因还是出在机制层面。”

为了解决环境污染问题，尤其是太湖流域的水污染问题，长三角地区两省一市多次召开协商会议，2009还把太湖流域综合治理作为省级环保专题组中重点治理内容。然而时至今日，太湖水污染仍然没有得到根本性改善。在2011年1月的水质监测中，太湖流域省界河流35个监测断面，只有25.7%的断面水质达到或者优于III类水标准，其余断面水质都受到不同程度污染，其中劣于V类占42.9%。这说明长三角地区地方政府间合作机制仍未能解决这一问题。

3．基础设施建设对地方政府间合作的需求

在长三角地区区域一体化的过程中，迫切要求实现区域内的基础设施一体化，比如交通基础设施的无障碍移动等，都对基础设施的合作建设提出了更高的要求。

以交通基础设施合作共建的需求为例。目前长三角基础设施的建设发展不能满足经济社会发展的需要。从公路规模来看，每万人拥有的公路里程仅为全国水平的40.8%，从铁路规模来看，每万人拥有的铁路里程仅为0.16公里，只有全国水平的1/3。与国际其他大都市圈交通基础设施的比较，更能看出长三角地区的公路和铁路网密度与人均里程不高，其中铁路网密度只有其他大都市圈的1/10～1/6；跨省市公路通行能力中，沟通上海、南京、杭州、宁波四大交通枢纽的能力明显不足。内河基础设施与港口建设也存在标准化建设程度低等问题。

此外，跨区域交通基础设施建设中还存在大量的重复建设和“断头路”现象，亟需合作解决。目前长三角地区各运输体系发展不完善，需要区域内各地方政府统一规划布局，通过协调来形成区域交通一体化。由于长三角地区各城市的交通基础设施已基本形成了各自的网络，各自为政，缺乏配合，使交通没有形成在区域层面的联动，加之各地方政府从自身利益出发，造成大量的重复建设。

以港口重复建设为例。长三角是中国港口密度最大地区之一。在全国16个亿吨大港口中，长三角地区占6个。经济的快速发展与长三角地区港口吞吐能力不足产生了巨大的矛盾，导致货物滞港现象严重，掀起了一股港口建设的热潮，各港口之间围绕“抢位之争”展开大战。如上海港一方面在浙江投资建设洋山港，另一面在上海发展建设自己的深水港，江苏省则将张家港、常熟港、太仓港“三港合一”为苏州港，而浙江则重点建设以宁波舟山港口一体化为核心的深水港，导致公用码头特别是综合性大型港口的吞吐能力严重不足，业主码头利用率不高，形成了恶性竞争的局面。

在跨省市的公路交通建设中则存在大量的“断头路”。如2007年浙江为了接轨上海而修建的申嘉湖高速公路，由于上海的积极性不高，而导致“断头”，直到现在还没有开通。长三角地区高速公路的“断头”现象并非申嘉湖一处，在沪苏浙皖、杭浦等高速公路建设中也存在，其“断头环节”在苏浙沪都有散布。

基础设施建设中存在的这些布局不合理、缺乏协调、各自为政的现象，是由于多个行政组织之间协调失败，缺乏有效的跨界组织和管理导致，若要转变则要求长三角地区各地政府之间统筹规划、合作治理，完善现有的合作机制。

针对长三角地区所出现的这些跨区域公共服务需求，中央高度重视，先后出台了一系列政策进行调控指导。《长江三角洲地区区域规划》明确指出，目前长三角地区处于转型升级的关键时期，如何加强地区各合作主体之间的交流，从区域基础设施整体规划、社会保障体系建设、环境治理、医疗、教育等方面提高政府公共服务能力，实现长三角地区又好又快发展，以带动长江流域乃至全国全面协调可持续发展具有重要的意义。《规划》的这一提法，强调了提高地方政府公共服务能力对于促进长三角发展、保持这一世界上发展最强劲的经济区块的优势与活力有着异乎寻常的作用，为地方政府间公共服务合作指明了方向。

跨区域的这些公共服务需求要求长三角地区各地方政府具有以下功能：提供公共产品与公共服务，供给社会保障，弥补市场失灵，有效维护社会公正，促进长三角地区整体福利最大化，对跨区域行业协会等非政府组织进行培养和扶持，拓展公民利益诉求渠道；信息沟通和利益协调，增强合作活动的协调性和一致性；整合和规范地方法律法规，保障长三角地区人口与要素流动。显然，长三角地区各地方政府未能有效发挥这些功能，发展过程中的问题亟待要求共同合作解决。

总之，今天的长三角地区，在其经济得到大力发展的同时，类似流动人口管理、生态环境治理、基础设施建设等公共服务领域的合作，极大地考验着长三角地区所有地方政府及其政府官员的战略眼光、责任意识以及管理能力，要求各地政府官员从长三角地区的整体繁荣和共同的长远利益着想，寻求和构建有效的跨区域合作机制来加以解决。（二）地方政府间公共服务合作的内在必然性

从地方政府的管理和服务能力的现状看，地方政府间公共服务合作也有着内在的必然性。

1．行政分权体制下地方政府强化公共服务合作的必然性

在政府的公共服务供给中，合理划分各级政府的职责是公共服务有效提供的基础。一般是中央政府负责提供全国性公共服务，地方政府提供地方性公共服务，中央和地方共有的职责是提供跨区域性的公共服务。只有责任权力统一，政府才能有效履行自己的义务。由于地方政府最接近当地居民，对公民公共服务需求具有较强的回应性，也最能反映选民的利益和需要，因此，从当今世界各国的做法来看，公共服务的职能与财政权力下移至地方政府已成为一种普遍的趋势。

在这种大环境下，我国中央政府也采取了分权的方式，通过行政性分权和财政转移支付把大量的公共事务委托给地方政府具体实施。由于财政体制上“收入上移，支出下移”，地方政府不得不依靠中央政府的转移支付才能完成辖区公共服务职能。类似基础教育、医疗卫生、社会保障，在绝大多数国家都是各级政府共同提供的基本公共服务，中央和地方政府都有支出责任，由于具有外部性、收入再分配和均等化等特征，中央政府应承担较大支出比重。但是由于中央政府财力有限、转移支付制度不完善等原因，往往不能对地方政府承担的公共服务进行足够的转移支付，造成地方政府在公共服务供给中的财政困境。以2004年为例，中国中央政府在教育、医疗、社会保障和福利方面的支出比例分别占全国财政总支出的6.53%、2.62%、9.74%，在政府间支出结构中占有很小的比例，与国际上同类支出的平均水平有很大差距。

这种行政性分权也造成了长三角地区各地方政府在提供公共服务方面的财政困境，尽管如此，面对中央政府三令五申强调民生与构建服务型政府，大力发展公共服务的要求，公共服务也成了长三角地区各地方政府政绩考核的一个重要内容。在这种情况下，为了解决财政困境，促进地方社会、经济的全面发展，解决政府绩效考核的压力，长三角各地方政府只有联手合作，共同应对。

2．区域一体化趋势下地方政府加强公共服务合作的必然性

长三角地区地域相近、人缘相近、文化相通，是中国工业化、城镇化、全球化程度最高的地区，也是目前中国区域一体化进展最快的地区。中国经济实力最强的35个城市，长三角占了10个，是中国经济发展速度最快、经济总量规模最大、社会发展水平最高的区域。然而，随着全球化的进展，区域一体化和城市化进程加快，在这过程中，中国区域一体化与行政区划之间已经产生了张力。基于区域内不同城市之间在发展水平和生活水准等方面存在着严重的不平衡性，学者们提出应该通过公共服务的合作，实现长三角地区经济和社会的协调发展。

同时，区域的一体化是打破行政分割和地方保护主义限制，促进区域市场一体化、产业一体化、基础设施一体化、教育一体化的一个总括，区域公共服务一体化是提高区域整体竞争力的不可或缺的部分。随着长三角地区经济一体化的发展，也必然要求基础设施建设、环境治理、教育医疗、人口管理等诸多领域的一体化。因此，长三角地区各地方政府应加强沟通和协调，实现公共服务资源的共享与合作，从而促进区域一体化的发展。

3．各地方政府能力差异下加强地方政府合作的必然性

在长三角地区发展的过程中，区域内各地方公共服务水平也不平衡。在长三角都市圈里，上海、南京和杭州是三个超大型城市，无锡、苏州、常州、宁波市区是特大城市，镇江、南通、扬州作为大城市，其他的合作主体则是作为中等城市的湖州、绍兴、嘉兴、泰州、台州和舟山，各城市之间差距较大。从影响到公共服务供给的几个核心要素来看，中国社会科学院所做的2009年中国城市竞争力排名中，可以看到长三角各城市之间服务竞争力的巨大差距。

在城市竞争力中以与公共服务有关的几个要素来比较，上海在9个指标前10名中占据了6个，远远高于长三角其他城市，在其他排名中，也只是一些特大城市或者大城市榜上有名。长三角地区作为合作主体的各城市之间公共服务水平的巨大差距直接导致合作协调中地位的不对等，而这种地位的不对等会直接影响到合作中各方的博弈，对经济实力较弱、公共服务水平较低的城市来说，由于实力的悬殊，其影响力也会大大削弱，进而影响到其在合作过程中作用的发挥，从而影响到区域一体化的进程。

此外，长三角各地方政府单独提供公共服务的能力也存在着不足。有学者从城市养老角度出发，根据城市三甲医院数量、医院住院床位和从业医生数量、公共图书量、管道煤气普及率等5项公共服务能力对长三角地区16城市做了调查。发现长三角16城市在提供公共服务能力上存在着巨大差距。

在合作过程中，由于各城市公共服务能力上的差异过大，其提供公共服务的标准不同，根据当地公共服务水平而出台的相关政策不同，其服务供给的侧重点不同。这种差异化一方面为合作带来了困扰，另一方面也要求长三角地区各地方政府正视公共服务能力存在的差异性，通过与其他地方政府之间加强合作，充分发挥各自优势，相互补充，从而提高区域整体的公共服务能力。（三）地方政府间公共服务合作的主要形式

不断增加的跨区域公共服务合作压力使地方政府产生了合作的需求。那么，地方政府将采取什么样的合作方式，以解决合作问题呢？发达国家在公共服务供给合作方面是先行者，下面从综合方面介绍一下一般地方政府所采用的合作形式，然后对长三角地区主要的合作形式做简要介绍。

1．发达国家地方政府间公共服务合作的主要形式

因为同样面临“复杂性社会”的全新行政生态环境，许多社会公共问题或公共事务变得越来越“外溢化”和“无界化”，“区域公共问题日益凸显和倍加起来”的困境，西方各国试图通过政府间合作来提供跨区域公共服务并进行相应的机制安排。这种合作主要通过政府间服务协议来实现。协议主要有三种形式：（1）政府间服务合同。政府间服务合同是两个或两个以上政府签订的有法律约束力的协议。根据协议规定，其中一个政府同意按照议定的价格向另一政府提供某项服务，服务的质量与数量都可在合同中约定。（2）联合服务合约。即两个或两个以上政府之间为共同规划、融资以及提供某些服务给所有加入行政辖区的居民所签订的合约。（3）政府间服务转移。即将一项职责转移给另一个实体，如健康与福利等。

除此之外，政府间还会形成一些非正式协议，一般不具法律约束力。它可能是简单的信息共享或交流，也可能是允许一个政府使用另一个政府所拥有的设备的口头协定。最简单的一种非正式合作是双向互助协议，这种互助可能是信息共享，也可能是在紧急时刻互相援助。例如警察、消防部门经常会通过书面协定彼此支援。但是即使没有事先约定，在紧急时刻各部门也会互相增援，如1967年底特律骚乱时，中心城市从郊区紧急调配了56套消防设备。此外大都市区的民防和灾难预警也是建立在双向互助的基础之上的。健康部门也会就传染性疾病进行信息交流。

除了美国，在其他的一些西方国家，地方政府间密切加强合作的情况也经常可以见到。比如丹麦近年来也发生了许多地方政府间市政合作的例子。首先，在一系列的特定类型合作中，各地方政府试图通过联合更有效地利用资源，尤其是在技术部门；其次，由地方政府协会实现的地方政府间市政合作日益增多，地方政府全国协会和郡政务委员会协会在促进地方政府间合作方面发挥着重要作用。此外，在加拿大、英国、德国和奥地利等国的地方政府间关系中，同样有许多诸如“政府间协议”、“谅解备忘录”、“地方政府协会”、“市自治团体协会”、“县议会协会”、“城区议会协会”之类的合作协议和合作机构推动着地方政府间越来越频繁的合作。

2．长三角地区地方政府间公共服务主要形式

一般来说，地方政府间合作的形式根据不同的合作要求分为不同的合作类型，如杨龙从地方政府间面临的不同类型的公共服务需求出发，提出了两种合作形式：问题导向型合作和项目导向型合作。他认为，问题导向型合作主要是在区域内各地方政府面临共同的问题，如环境保护、重复建设、灾害预防和突发事件的应对等方面；项目导向型合作，则是根据区域发展规范，设立跨地区的建设项目，根据项目的需要组织区域内各地方的财力物力，共同建设或开发，如大型基础设施建设等。

为了应对日益严重的区域公共问题，满足区域内公民的服务需求，长三角地区各个地方政府也采取了多种合作形式以加强横向协作。从调研的总体情况来看，目前长三角地区地方政府间公共服务合作主要采用了以下两种形式。（1）合作专题形式

合作专题是目前长三角地区开展合作的最重要形式。由于这种形式的灵活性，它被广泛用于经济领域和公共服务领域等合作过程中。目前长三角地区在公共服务领域使用合作专题形式开展的合作主要是围绕交通、信息科技、教育、医疗等，如2008年开始的苏沪浙两省一市层面的合作中，着力使用了重点合作专题形式。这种形式主要是在贯彻2008年国务院出台的《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》（简称为《指导意见》）中规定苏浙沪是在共同推进若干事项的基础上建立起来的。在十个重点合作专题项目中，苏浙沪重点从交通、社保、环保三个专题项目开展公共服务合作。

长三角地区16城市合作中也重点采用了合作专题形式，与两省一市合作并行展开，目前长三角地区16城市的合作专题项目从1999年开始，在公共服务合作中已经形成了22个决议，围绕11个专题，8个不同的合作领域。并围绕合作专题形成了自己的合作专题组织结构和运行机制。

无论是两省一市还是16城市的合作，围绕合作专题都会形成合作承诺。这些合作承诺主要是以合作协议文本形式确定下来。比如长江三角洲地区16个城市的气象部门以共同建造长三角气候生态环境监测评估网为目标签订的《长三角十六城市气象探测设备资料共享协定》；苏、浙、沪教科院签订的《长三角教育科学研究合作协议》；2006年上海市港口管理局和镇江港、南通港以实现港口之间在资源共享、功能配套、市场建设、行业管理和信息互通等为目标，签订的《上海市与镇江港口产业发展合作协议》等；2009年苏浙沪两省一市共同签订的《长江三角洲地区环境保护工作合作协议（2009—2010年）》，等等。（2）太湖流域治理

流域是区域的一种特殊类型，它是以河流为中心，由分水线包围的一个从源头到河口的完整、独立、自成系统的水文单元，在地域上有明确的边界范围。流域治理是一个以水为核心的自然资源利用和以区域为重点的经济开发与环境保护的综合过程。长三角地区主要是太湖流域的合作治理。因为太湖流域的独特地理位置，促使苏浙沪两省一市及相邻各城市之间共同努力，合作解决以太湖水污染为主要议题的流域问题。在太湖流域的治理中，主要是通过两大实体组织机构太湖流域管理局和长江水利委员会承担流域协调的重任。2009年起，在国家发改委的牵头下，两省一市以联席会议制度的形式，对太湖流域环境保护进行协商会谈，形成了一系列合作协议。在这些合作中，地方政府领导人之间的互访、定期联席会议等，在一定程度上推进了长三角地区地方政府间公共服务合作。

虽然长三角地区公共服务合作已经全面展开，并取得了一定的成效，但是由于地方政府间合作的复杂性、围绕合作而形成的制度变迁的缓慢性，长三角地区地方政府间公共服务合作仍面临很多困境。三、长三角地方政府间公共服务合作面临的问题

彼德斯指出：“当代社会形成了一种氛围，其中集体行动被看成是高质量生活所必须的机制。”长三角地区正在开展的地方政府间公共服务合作的各种尝试，令人对于该区域经济发展与社会福祉的增进产生十分乐观的愿景。然而，当前长三角地区地方政府间公共服务合作还面临着种种现实困境，“从目前的机制看，长三角合作主体偏重于政府，而且尚未建立彻底的人、财、物及责任考核机制，合作专题的推进中，经常出现‘有人出场、无人办事、无钱办事、无督办督查’的现象。”即议而不决、决而不行的情况。总之，现有的长三角跨区域公共服务合作形成的初步制度建构，还显得极不成熟，以至于调研中国家发改委一同志感言：“长三角地区地方政府之间的合作，仍然处于初级阶段……所形成的合作协议，基本是没有约束力的。”（一）地方政府间公共服务合作的困境表现

关于长三角地方政府间合作困境，学者们从经济一体化的角度已展开了较多的研究。如钱海梅借用了启蒙思想家卢梭的“猎鹿困境”模型，来作出说明。

这一模型设想了共同放牧的一群猎人，由于谁也不能确定他人是否会放弃更容易自己单独捕捉的野兔而围捕更大的猎鹿，因而他们都可能为追逐自身的眼前利益（追捕野兔）而放弃自身和他人的更大、更长远利益（围猎牡鹿）。当前以长三角地区利益最大化为目标的区域公共服务功能经常显现的缺失现象，就是猎鹿困境中自利主义倾向在长三角一体化进程中的表现。王云骏把长三角区域政府合作的困境总结为五大难题，认为各地行政区域分割、城市间恶性竞争、产业同构、重复建设以及区域污染严重制约了长三角区域政府合作。陶希东进一步指出，缺乏有效的法律约束是地方政府间合作协议难以具体实施的重要因素。由于缺乏有效的约束机制，地方政府间合作协议往往是议而不决，决而不行，其执行情况与效果无从评价。

借鉴以上学者的意见，结合长三角地方政府间公共服务合作的现实状况，笔者从学理层面将主要合作困境概括为三种：公地悲剧、集体行动逻辑以及囚徒博弈的困境。

1．长三角地方政府间公共服务合作中的公地悲剧困境

两千多年前亚里士多德即曾对其老师柏拉图鼓吹一切公有、取消私有制的主张作出尖锐批评：“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物。人们怀着自己的所有，而忽视公共事物；对于公共的一切，他最多只关心到其中对他个人多少相关的事物。”1968年英国学者加勒特·哈丁进一步用“公地悲剧”模型诠释了亚里士多德的观点。该模型设想了一个开放性的牧场，并从一个理性放牧人的角度进行了思考。哈丁认为如果每个放牧人都以理性的态度对待自己的直接收益，在他或其他人由于过度放牧导致牧场退化而承担相应增加的放牧成本时，反而都有增加更多牲畜的动力。因为从理性角度看只有这样才能弥补牧场退化增加的成本。这种看似理性的行为必将导致牧场的最后崩溃，此即“公地悲剧”。哈丁其实很想表明这一道理：理性个体的行为可能会导致集体拥有的公共资源的衰败。

长三角地方政府间公共服务合作中也明显地存在着类似“公地悲剧”的现象。对一些跨区域的公共资源，如河流和地下水资源、渔业资源以及其他一些自然资源等，如果在开发利用过程中，各地方政府缺乏外在的刚性约束，均从自身利益最大化的原则出发，最终就将导致公益产品无法有效供给或者公共资源的枯竭和崩溃。在长三角地区，除了太湖流域水污染的典型例证外，长江口遭遇的严重污染也是一个清晰的例证。长江口是中国最大的河口，通江达海，区位重要。在长三角地区的经济发展中，作为中国改革开放的前沿和长江流域经济发展的龙头，长三角地区两省一市以仅占全国国土面积2.1%，人口占全国的11%，实现了GDP占全国的22.5%，财政收入占全国总量的31.5%的经济发展成就。长年累计吸引外资占到全国总量的35%以上（2008年数据）。然而经济的发展同时也给长江造成了严重的环境污染，全国两万多家石化企业中，有一万多家分布在长江流域，此外还包括一些钢铁基地、炼油厂、石油化工基地以及相当多的发电厂、造船厂、拆船厂等企业。但目前长江流域各个地方政府却往往只从各自辖区利益出发，相互间采取搭便车的行动逻辑，疏于对饮用水水源地的保护和管理，应急预案也不完善，保障城市饮用水安全的应急能力较低。由此带来的结果便是，“长江口的环境污染问题逐渐从地方污染扩展为区域污染，流域跨区水污染事件时有发生，省际间、地区间水事纠纷接连不断，最终严重影响了公众的生产生活以及区域经济社会协调发展”，形成典型的“公地悲剧”现象。

2．长三角地区地方政府间公共服务合作中的囚徒博弈困境

长三角地区地方政府间的合作是地方政府间的横向合作。各地方政府如果都能着眼于区域整体利益，其结果就可以实现一种“正和博弈”的理想状态，但在跨区域公共问题治理过程中，由于各个地方政府通常更倾向于从辖区和官员个人利益出发来考虑问题，特别是受到辖区间GDP和政绩竞争因素的驱使，在彼此缺乏有效的信息沟通时，就会争相作出机会主义举动，进而造成集体治理行动的失败，即为“囚徒困境”。在经济学上，该模型说的是，警察对两个疑犯缺乏足够的证据加以指证，如果罪犯中至少一人认罪，就能确认罪名成立。为了得到所需的口供，警察于是将这两名罪犯也即博弈双方分别关押以防止其串供或结成攻守同盟，并分别向其说明处境和面临的选择：若仅有一人认罪，则坦白者立即释放，而另一人将判8年徒刑；若两人都认罪，则他们将被各判5年监禁；若两人均不认罪，则均会被处以妨碍公务罪而各判1年徒刑。显然，对于博弈双方而言，共同坦白选择会造成最坏的组合结果（双方共需被判10年），但是由于信息不对称以及机会主义的考虑，这恰恰是博弈双方最易出现的选择。

以长三角地区基础设施建设为例，即存在着“囚徒困境”。长三角地区大小城市星罗棋布，且相互紧挨，从基础设施的整体空间布局来说，理应相互有所节制，执行一个共同的科学规划，以维持长三角基础设施总体的良好运行秩序，而无原则的恶性比拼，最终只会给长三角地区各地带来多败俱伤的结果，即“囚徒困境”。为了提高地区声誉和优化投资环境，以吸引外部投资，各地方政府踊跃修建飞机场、高速公路、港口等基础设施。但由于相互缺乏统筹规划和有力协调，例如长三角港口群的发展相当程度上就存在着十分严重的无序竞争现象，出现争上项目、定位雷同、重复建设等问题。宁波的北仑港和上海洋山港的重复建设就是典型个案。由国家投资的宁波北仑港可接纳第五代甚至更大型集装箱船，这个港口本身就是为了上海而建的，因为宁波本身没有那么多货物可供运输。但是，上海市又上马了洋山港工程。为了北仑港的出路，浙江省不得不兴建跨海大桥，来争夺上海乃至苏南地区的货源。但由于和上海方面没有谈妥，最后这个跨海大桥的另一端被迫选在了嘉兴。而上海市兴建的洋山港也因为在需求旺季时受到台风等自然条件的限制被质疑，原宁波市市长，后任国家发改委宏观经济研究院（原）副院长的刘福垣就提出：“北仑港原本就是为上海准备的，但现在上海却又要自己再建一个大港，这就脱不了重复建设的嫌疑了。这是地区相互不合作最大的一个例证。”

3．长三角地区地方政府间公共服务合作中的集体行动困境

经济学家奥尔森在《集体行动的逻辑》一书中认为，组织中的个体都是理性人，加入组织是为了获得集团物品。但是认为从理性的和寻求自我利益的行为这一前提可以合乎逻辑地推导出集团也会从自身利益出发采取行动，这种观念很难成立。“除非一个群体中人数相当少，或者除非存在着强制或其他某种特别手段，促使人们为他们的共同利益而行动，否则理性的、寻求自身利益的个人将不会为实现他们共同的或群体的利益而采取行动”。集体行动的逻辑讲述了一个现实生活中无法回避的矛盾：个体的理性导致集体的非理性。米勒也将此形容为“社会两难困境”，他认为团队中的个人对自我利益的追求与群体效率之间存在某种张力。

以长三角地区社会保障一体化进程为例。建立统一的社会保障转移接续制度，是长三角地区地方政府间公共服务合作的一项重要内容。然而，由于缺乏相互间的协商沟通，以及有效的激励、惩戒措施，在社会保障的制度和政策层面，存在着明显的各自为政现象。体制和政策互相不衔接，其结果不仅严重伤害了劳动者权益，也妨碍了长三角的市场一体化。从而造成事实上的集体行动困境。

与美国等发达国家在全国层面上进行统筹不同，目前，我国以各市县为单位统筹。与全国一样，两省一市的养老、医疗等社会保险制度被分割在众多的统筹单位，而各统筹单位之间政策不一，保障水平不一，难以协调。劳动者的社保不能跨地区接续，到了一个新的地方就要重新参与社保，原有的积累留在了原地，流动的劳动者呈现“一人多个社保关系”的情况，对流动的劳动者极为不利。虽然日前我国有关部门宣布已有17个省（包括我们正在研究的两省一市）实现了“省级统筹”。所谓“省级统筹”，应该是省级统收统支、省级财政对社保基金进行财政“兜底”。可是，目前这些实现了“省级统筹”的省份，都不是完全意义上的“省级统筹”，没有能够实现省级统一对社保基金“统收统支”。可以说，它们只要仍然以市县为单位进行统筹，就不能算是真正意义上的省级统筹。

同时，由于各地社会保障政策的不一致，导致合作的困难。以城镇职工的社会保险为例。各地在以下政策标准上存在不统一的问题，如计发基础养老金和过渡性养老金使用的平均工资基数不统一：有的使用城镇企业职工平均工资，有的使用全部职工平均工资，而行业统筹企业使用本行业平均工资；再如平均缴费工资指数（缴费工资指数，是指职工每一年的缴费工资与对应的当年本市职工平均工资之比）计算方法不统一：有的计算“统账结合”（即基本养老保险社会统筹与个人账户相结合）后若干年的缴费工资指数平均值，有的计算“统账结合”前若干年的缴费工资指数平均值，有的计算“统账结合”后至本人退休前各年缴费工资指数平均值。这些都造成了两省一市难以有效开展合作。

当然，上述三种困境并不能穷尽长三角跨区域公共服务合作的现实境遇，若从合作主体（地方政府）来看，还面临着个体、群体和领导者三个方面的实践困境，因为现实中我国区域合作动力多来源于决策者和行政领导的力量，这些困境具体表现为决策者和领导者中存在的思想障碍，既得利益的刚性，官本位现象，政府职能惯性等。这些问题导致区域合作主体的主动合作的自觉性不高，片面强调区域合作情况复杂，成本高，操作难，从而造成区域公共服务合作进展缓慢。（二）地方政府间公共服务合作的困境分析

当前长三角地方政府间公共服务合作取得了一定成效，但总体上仍处于初始阶段。主要有以下原因：一是政府间合作形式单一。目前合作的主要形式是通过会议达成一些合作意向，大多是一种会议宣言，没有真正形成一套制度化的议事和决策机制，也没有建立起长效性的实体性组织机构，容易诱发地方政府的机会主义倾向，增加政府协调成本。二是政府间协调结果缺乏可操作性。区域内各地方政府之间制定的战略、规划、计划基本上以政策宣言形式出现，有的甚至是以某种指示或号召的形式出现的，很多只是地方领导人之间的一种承诺，缺乏法律效力和刚性约束，从实践的角度缺乏基本的可操作性。三是政府间协议决策缺乏全局性。各地方政府共同协商后制定了整体的合作发展规划，但是无法制定一个统一的实施方案。在执行整体的合作发展规划时，各地在很大程度上都是按照自身发展的内在逻辑和实际需要展开的，而不是从整个区域发展的要求出发的。

如果从新制度经济学的分析视角出发，长三角地方政府间公共服务合作所面临的以上困境，从其生成机理来看，可以进一步归结为以下几个层面的原因：

一是信息不对称。例如“公地悲剧”或“囚徒困境”模型，其实揭示的都是信息不对称深刻影响人类合作行为的问题。由于相互间信息沟通不足，加上自利的本性，利益相关者各自更倾向于作出机会主义的行为，进而摧毁合作。当前长三角一体化进程中即明显存在着这一问题。一方面，现有的信息沟通行为主要还停留于协调会、座谈会等会议形式，没有建立起依托现代网络技术的区域内统一、完备的信息沟通平台；另一方面，由于置身于“压力型体制”及“官员晋升的锦标赛”中，各级地方政府官员主要的追求往往并不是增进公共利益，而是想方设法追求政绩，以求在任期间应付来自上级的考核，超越周边地区的同仁，能够在官场晋升中占据有利的位置。因此，各地方官员对于所掌握的跨区域公共服务信息会有所保留，比如有意遮掩辖区环境污染的真实情况、传染病防控中虚假作为以及基础设施建设相关数据等等，从而最终危害到合作行为的达成。有学者也因此感言：“区域各地市之间经济政策和相关措施的尽可能公开，可使任何一个地区增加经济合作中的可预测性，最大限度地减少由于相互之间实行信息封锁而导致的合作风险。”然而，从当前长三角地区公共问题的处理来看，各地方政府还很难做到这一点。事实上，在合作的过程中，每个环节的信息对于合作各方来说都是非常重要的，隐瞒或者不能提供完全的信息，一方面增加了合作的困难，导致合作的不确定性，另一方面，对于已经达成协议的合作也会有非常大的影响，会导致协议的无法顺利执行。从长三角地区环境污染、基础设施重复建设等现象都可以看出，由于缺乏对合作各方的执行情况的信息，陷入囚徒困境与公地悲剧是必然的结局。

二是利益协调机制的缺乏。利益关系是合作中最为核心的问题。利益协调实现的主要目标是利益共享，而在合作中，最为重要的是要通过利益补偿实现利益共享。这表现在两个方面，一是跨区域公共服务属于共享性公共产品，具有消费的非排他性特征。假使在合作行为中，并没有建立起相互间的利益补偿机制，合作一方在对己方共享资源实施保护时，难以确定相邻地区是否实施保护，更无法阻止相邻地区享受其保护行为所带来的收益，那么合作行为就会失败，或者无法维系。如在对长三角地面沉降现象合作进行回灌保护时，上海花费了很多精力，但相邻的苏州与杭州却显得相对消极，虽然没有采取回灌行动，但这两地可以享受上海进行回灌保护带来的收益。这样的行为导致三地合作难以持久。二是需要共同治理的公共事务。如在太湖流域的污染治理中，由于没有建立省际之间的利益补偿机制，省际相互间利益补偿不到位从而严重影响了跨区域合作治理的效果。如学者所言，“太湖流域涉及两省一市35个城市，存在着上游排污，下游受难的普遍情况。但是上游治污是单打一，得不到下游城市的资金和其他各种支持；下游城市受害只能强忍苦水，得不到上游污染元凶的适当赔偿，因此在城市与城市之间的治污协作关系非常紧张，这就制约了流域综合治理的实施。”

三是监督与激励机制不健全。托马斯·霍布斯谆谆告诫人们：“契约没有刀剑就只是言词。”这就是说，协议即使签订了，如果缺乏监督激励机制，那么，这一协议就可能只是一纸空文。对于涉及多个利益主体的公共池塘资源的治理，埃莉诺·奥斯特罗姆亦给出了类似的提醒：要达成集体行动，就须解决新制度的供给、可信承诺、相互监督等三个问题。机制设计理论者循着相同的思路，进一步把这些问题浓缩为两个关键变量：信息充分与激励相容。要求围绕这两个问题进行机制设计。信息问题上文已论及，这里重点分析激励与监督的问题。实际上，长三角地区地方政府间公共服务合作所面临的集体行动的困境，主要涉及区域内确保成员间合作的监督机制难以健全的问题。这与新制度经济学委托—代理模型关注的核心内容相一致，都会面临监督问题以及监督中可能出现的道德风险行为。委托人要针对代理人设计出一套激励安排，确保可以按照代理人努力所达成的结果来进行奖惩。而这些激励机制也正是目前长三角地区所十分欠缺的。此外，从中央政府所给予的法律保障来看，我国现行宪法对类似长三角地方政府之间的横向合作也尚未明示相关专门规定，从而也难以对地方政府间自主开展的协调行动作出法律层面的有力维护。“实际上，集体行动的失败通常所涉及的中心问题都是‘搭便车’问题。任何时候，一个人只要不被排斥在分享由他人努力所带来的利益之外，就没有动力为共同的利益做贡献，而只会选择作一个搭便车者。如果所有的参与人都选择搭便车，就不会产生集体利益。”长三角地区公共服务合作陷入困境，同样也是“搭便车”行为大行其道的结果。

围绕长三角地区地方政府间公共服务合作的研究主题，为达成和维持地方政府间稳定的合作关系，减少和消解“搭便车”行为，就需在现有机制基础上，进一步探索如何设计和完善一套健全的合作机制。正如柯武刚所指出的：“合作过程中，缺乏的是一种制度，尤其是附属于它们的惩罚—能使人们作出既有承诺能得到切实履行的可靠约定。人际合作通常都需要有制度框架，制度框架能增加逃避义务的风险，增强互利合作的习惯。囚徒困境告知我们的是，人们合作时，他们的境况往往优于不合作。而在合作中如果有一个总体战略为个人的行动建立一套规则框架，并靠它来克服知识问题，减少信息搜寻成本和协调成本，避免在争斗的激烈关头因决策凌乱和协调不良而失败。”

总而言之，地方政府间公共服务合作提供的需求与其在合作中面临的困境要求发展和完善合作机制，这种合作机制应能做到，“应在事前，尤其是在无知之幕之后制定相关的政治博弈规则，然后再在所界定规则的规约下进行政治性资源配置”，以保证合作机制能够解决合作过程中产生的诸多困境。针对这种情况，下一章将建立地方政府间公共服务合作机制的分析框架，为健全和完善合作机制提供新的分

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