走向社会政策时代：“十一五”时期浙江省社会政策体系建设研究(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：何子英,郁建兴等著

出版社：浙江大学出版社

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走向社会政策时代：“十一五”时期浙江省社会政策体系建设研究试读：

总序

全球化已然成为我们生活的时代的重要内容和特征。

当代著名的民主理论家萨托利认为，给民主下定义，需要揭示出民主的质的规定性，即区分出民主与非民主。同样的，回答什么是全球化，必须指出全球化时代与以往时代的本质差异。正如熊彼特所指出，汽车不是马车数量的加倍。汽车等新交通工具的出现，导致以地域为基础的社会和文化的削弱和损害，使交通方式的进步成为一个典型的现代进程。全球化以信息技术革命为重要动力，它更是一个国家与社会、生活方式与思维方式的变迁过程。本丛书以“全球化与治理转型”为名，试图通过聚焦政府与市场、国家与社会关系的变化，揭示出全球化时代公共事务治理的新变化。

诚然，全球化是一只大象，每个人摸到的只是它的部分而不是它的全部。尽管如此，盲人摸象对于拼合一张关于全球化的整图仍然是必要的。就此而言，当前对于全球化时代治理转型的研究还显得太少，在已有的研究中，也是宏观、原则性研究居多，具体、深入研究较少。更重要的是，全球化时代的公共事务治理之道发生了重大转型，但对它们之间的关系却不能进行线性理解，即不能将全球化作为影响治理转型的一个常量。它们之间是一种表征关系，即不只是全球化影响了治理转型，而且治理转型本身也属于全球化进程。由此，我们不但要研究全球化，而且要全球化地思考。本丛书期待能够在这一方面有所贡献，实现全球化研究与治理研究的双重推进。

盲人摸象这个古老的寓言还可以解读为：如果盲人们能够确立共同概念，他们之间的语言可以通约，他们之间愿意分享、沟通和讨论，那么，一张关于大象的整图就成为可能。全球化与治理转型的研究亦是如此。在今天，关于全球化的任何命题几乎都存在着争论。对一些人来说，全球化的确走得太远了，而对另一些人来说，走得还不够远。在一些人看来，全球化提供了前所未有的机遇，而在另一些人看来，全球化意味着一种新的、更大的剥夺。人们对全球化存在着“好得很”和“糟得很”的不同评价并不可怕，学者的使命正是在于为这种争论提供知识性准备，以使争论能够遵循必要的逻辑和方法。本丛书将论辩、确立全球化与治理转型的分析框架作为具体目标。

全球化理论家鲍曼曾经对“世界化（universalizing）”与“全球化（globa-lized）”作出过区分。在他看来，“全球化概念所传达的最深刻意义就在于世界事务的不确定、难驾驭和自力推进性；中心的‘缺失’、控制台的缺失，董事会的缺失和管理机关的缺失”。它是“新的世界无序”的别名。而“世界化这一概念传达了建立秩序的意图和决心”，它“指一种普遍的秩序，即世界性的真正全球规模上的转型重建”。在这里，鲍曼提醒我们注意全球化时代的秩序重建。如果我们不局限于鲍曼意义上的全球化概念，这种对于秩序重建的关怀可以包含于全球化研究中。而作为最大发展中国家的学者，我们更是将中国的治理转型作为关怀点和落脚点。著名治理理论家杰瑞·斯托克写道：“从20世纪90年代开始，‘治理’的思想开始占据了发展研究的舞台中心。”“发展研究被说成是‘非同寻常的事业’，因为它一方面支持对待‘第三世界’时需要遵循与西方的‘差异’原则；另一方面又强调‘相似性’，即发展的目标在于让发展中国家的人民与（政策）过程和发达国家更加相像。”如果说治理理论属于全球化时代，那么它们之间的这种同一性至少在于：发展中国家与发达国家的治理转型同时态化了，尽管它们的内容可能各不相同。中国的治理转型需要融入全球化，而世界秩序的转型重建也需要中国，而且中国的治理转型本身就是世界秩序重建的重要组成部分，它们是同一个过程。基于这样的原因，我们把全球化与治理转型的研究同时当作为中国研究，当作为对中国社会科学自主性的探求。

是为序！郁建兴2009年8月28日于浙江大学

1　绪论：从发展主义到发展型社会政策体系建设

党的十六大以来，随着科学发展观与构建和谐社会目标的提出，我国进入了经济建设与社会建设并重的新时代。推动科学发展，促进社会和谐，业已成为我国经济社会发展的主题。在改善民生和促进公平正义的发展理念指导下，我国公共政策的重心实现了“从经济政策到社会政策的历史性跨越”（王绍光语）。2002年以来，特别是在“十一五”期间和全球金融危机背景下，中央政府陆续制定和出台了一系列社会政策，扭转了改革开放以来我国社会政策长期处于匮乏或空白的局面，在缓解社会矛盾、促进社会公平、增进国民福祉方面发挥了重要的作用。

据此，不少论者认为我国已经“进入了社会政策时代”。在我们看来，一方面，我国的社会政策近年来尽管已获得空前发展，但由于受原有结构限制与路径依赖的影响，仍未形成一个明确、稳定的社会政策模式和制度体系，应急性、二元化和碎片化特征依然显著；另一方面，改革开放以来逐渐形成且不断强化的发展主义意识形态尚未被彻底超越，从而影响了社会政策体系建设的步伐，社会政策屈从于经济增长目标的特征并未根本转变。因此，与其说我国已经“进入了社会政策时代”，毋宁说正在“走向社会政策时代”。走向社会政策时代的目标，就是超越发展主义，构建一个发展型社会政策体系。

1.1　社会政策时代与社会政策体系建设

社会政策指称影响公共福利的国家行为，主要包括社会保障、住[1]房、卫生、教育、社会工作以及社会福利服务。所谓社会政策时代，是指社会政策作为一种现象较为集中出现的时期，或者说一个国家或地区，以改善困难群体的生活状况和普遍增进社会成员的社会福祉为目的的社会政策普遍形成，并且作为制度被有效实施的社会发展阶段，表现为国家或政府从消极的社会性角色向积极的社会性角色转变，从碎片化、应急性、保护性、调节性的社会政策输出转向全面构建综合性、系统性、规范化、制度化的社会政策体系。

衡量一个国家或地区是否进入了社会政策时代，单纯社会政策的集中或大量出现并不构成充分条件，其关键在于社会政策是否成为了国家或政府的核心功能，是否形成了一个稳定明确的社会政策模式，是否构建起一个相对完备的社会政策体系。

构建一个相对完备的社会政策体系，是一个国家或地区市场经济和工业化发展的功能要求和逻辑后果。从功能要求来看，社会政策的出现源自市场经济发展和扩张过程中产生的反向运动。一个完全自我调节、脱嵌于社会的市场经济，其结果将是社会的毁灭；现实中市场经济和工业社会的发展，始终伴随着保护性、干预性社会政策的发展，[2]市场经济的运作依赖于社会政策体系的调节功能。从逻辑后果来看，随着工业化的深入推进，当一个国家或地区的经济发展水平达到一定阶段，必然会产生大量的社会福利需求。对应于社会福利需求的日益增长，国家的社会政策功能相应扩大，并由此带来国家公共福利机构与公共服务供给的大量增长，以及社会支出占GDP和整个财政支出[3]比重的逐渐提高。

从国际经验来看，西方发达国家进入社会政策时代的标志是战后福利国家的建设与发展。福利国家的首要特征，是建立起一个普享型（universalism）的社会政策体系。它立足于保障公民的社会权利（social rights）、满足国民的人类需要（human needs）两大基本理念，并呈现出如下三个典型特征：第一，普遍性原则。基于公民的社会权利原则，人人平等享有国家或政府提供的社会保障和社会福利。第二，制度统一原则。国家应对全体国民实施统一的社会保障和社会[4]福利制度，不作基于任何身份区别的差异化对待。第三，系统性原则。由国家系统地制定和实施制度化的社会政策，尽可能满足国民多[5]样化的社会需求。

除了法国和美国这两个典型的例外国家，西方发达国家普遍建立了基于普享型和制度统一原则的社会政策体系。在法国，社会政策尤其是社会保障制度呈现出高度的碎片化特征且“大碎片套小碎片”，各种政策和制度间的待遇差距悬殊，身份和特权色彩浓厚，导致了严重的财政负担以及社会不和谐。法国历届政府尽管都致力于整合这些碎片化的制度，但由于根深蒂固、历史悠久的结构限制，始终未取得[6]成功。在美国，社会政策一直遵循选择性（selectivism）原则，实行补缺型模式（residual），国家仅仅提供“经济调查式的社会救助、[7]少量的普救式转移支付或作用有限的社会保险计划”。在福利国家[8]的黄金时代，美国曾一度被嗤之为“福利国家的落伍者”，但随着20世纪70年代中后期西方福利国家普遍陷入结构性危机，转而使美国在20世纪80年代成为福利国家改革的领头羊。以“私有化”和“福利紧缩”为主要内容的新自由主义改革，在一定程度上抑制了西方国家的“福利病”并重新激活了市场活力，但社会政策功能的弱化[9]则引发了大量的社会矛盾和社会问题，社会公平状态不断恶化。在[10]经历了“日益背离普享原则”的社会政策改革之后，西方国家在20世纪90年代中后期逐渐向社会政策的普遍性原则复归。而2008年爆发的全球金融危机，更是引发了全球性的社会政策反思，加强和完善社会政策或社会福利体系被提上了全球议事日程，即便是美国也正致[11]力于构建一个全民医疗保险体系（national health insurance）。

事实上，早在半个世纪前，蒂特姆斯（Richard M.Titmuss）就曾指出，社会政策并不必然都会促进社会福利，相反，不适宜的社会政[12]策最终损害了社会福利。蒂特姆斯尽管并未深入分析何谓“不适宜的社会政策”及其产生的路径，但从法国和美国社会政策发展的历史经验中，我们不难发现，不遵循普遍性、统一性和系统性原则可能是最根本和最重要的方面。

如果说党的十六大以来，我国实现了“从经济政策到社会政策的历史性跨越”，那么在当前就应该进一步遵循普遍性、统一性和系统性原则，加快构建一个相对完备的社会政策体系。这既是深入贯彻科学发展观、构建和谐社会的内在目标，也是市场经济和工业化发展的逻辑要求。当然，这并不意味着社会政策时代必然是福利国家时代。当代中国的社会政策体系建设在借鉴福利国家成功经验的同时，也应警惕福利国家的“高福利”式社会政策对经济社会发展造成的负面作用。[1]迈克尔·希尔：《理解社会政策》（第六版），商务印书馆2003年版。[2]卡尔·波兰尼：《大转型：我们时代的政治与经济起源》，浙江人民出版社2007年版。[3]Harold L.Wilensky, T he W el f are State and Equality, Berkely：University of California Press，1975.[4]贝弗里奇：《贝弗里奇报告——社会保险和相关服务》，中国劳动社会保障出版社2008年版，译者序第3页。[5]哈特利·迪安：《社会政策学十讲》，上海人民出版社2009年版，第77页。[6]郑秉文：“法国高度碎片化的社保制度及对我国的启示”，《天津社会保险》2008年第3期。[7]哥斯塔·艾斯平—安德森：《福利资本主义的三个世界》，法律出版社2003年版，第29页。[8]Nathan Glazer, The L imits o f Social Policy, Cambridge, M A：Harvard University Press，1988，p.192.[9]Michael J.Prince, How Social is Social Policy？Fiscal and Market Discourse in North American Welfare States, Social Policy＆A dministration, Vol.35，No.1，2001，pp.2-13.[10]米什拉：“西方福利模式的改革趋势：日益背离普享原则”，《国外社会科学》2008年第3期。[11]潘屹：“社会政策全球性复归”，《中国社会保障》2009年第8期。[12]Richard M.Titmuss, Commitment to W el f are, London：Allen and Unwin，1958.

1.2　从平均主义到发展主义：20世纪50-90年代我国社会政策的演化逻辑

改革开放前，我国仿照苏联模式建立起了一个相对简单、平均主义的社会政策体系，以适应于计划经济体制下的经济与社会制度安排，与较低的经济发展水平相联系的是低水平的社会福利。由于生产和消费资源的生产、分配都采取国家计划、统一管理的模式，因此这一时期的社会政策几乎完全附属于经济政策，或者说社会政策与经济政策合二为一。这一社会政策体系建立在单位制、户籍制度和城乡二元结构之上，以城市“单位制福利”和农村“集体福利”为制度主体。一方面，在城市实施“单位制福利”，采取“企业办社会”的运作机制。各种企事业单位同时兼具生产经营和劳动保障的双重功能，承担诸如提供退休工资、公费医疗、基础教育、福利服务、住房分配等多种社会政策功能，向所有单位职工提供相同的“低工资、高福[1]利”，并保证或承诺充分就业，具有明显的平均主义色彩。另一方面，在农村实施以养老、医疗和小学教育为主的“集体福利制度”，村集体经济成为农村社会福利的主要融资和供给机制，由国家直接提供的资金和资源支持较少。其中最具特色的是农村合作医疗，计划经济时期我国的农村合作医疗以有限的医疗卫生资源所取得的巨大健康保障成就，曾被世界银行和世界卫生组织称为“发展中国家群体解决卫生经费的唯一范例”，享有“卫生革命”的美誉。

总体上讲，计划经济时期的社会政策体系存在着低水平的平均主义与城乡不平等的双重问题。社会福利主要面向城市正规就业群体，而农村居民并未享受到同等的福利待遇。事实上，类似的情况也同样存在于城市重工业部门与轻工业部门之间。这种现象的产生，内生于[2]计划经济时代重工业优先和城市优先的经济发展战略。在计划经济体制下形成的、以城乡二元结构和户籍身份为基础的社会政策模式，持续地影响到改革开放后我国社会政策的发展路径，并成为当前我国构建城乡一体化社会政策体系的主要体制障碍。

改革开放后，我国逐渐从平均主义意识形态转向了发展主义。发展主义指称这样一种意识形态，即认为经济发展是社会进步的先决条件，随着经济的持续快速增长，所有的社会矛盾和社会问题都将迎刃而解。在这种意识形态指导下，大多数发展中国家自觉或不自觉地走上了“先增长，后分配”的发展道路。为了提高GDP，国家或政府财政最大化地用于生产性投资，金融资本、人力资本和物质资源的动员与分配都服从于生产与扩大再生产的需求。而片面追求经济增长、忽视社会政策和社会发展，常常导致一些新兴工业化国家呈现出“高水平经济增长、低水平社会福利”的独特社会景观，并最终影响了经济社会发展的可持续性。

在我国，20世纪80年代以来，随着经济建设的中心地位、优先地位不断巩固，国家的政治合法性基础较多地从个人魅力转向了经济增长，一种发展主义意识形态逐渐形成。相应地，与以往把政治成分和政治觉悟当作干部考核的首要标准不同，经济增长业绩在干部考核中的重要性日益突出，追求GDP增长成为各级政府的中心任务。从1978年到20世纪90年代中期，改革的指导思想一直是“效率优先，兼顾公平”，尽管中央一再强调要“兼顾公平”，但在具体实践中，各级地方政府都以效率优先和经济增长为导向，导致社会建设功能不断弱化。

在发展主义的推动下，中国经济保持了长时期的快速增长。从1978年到2010年，我国GDP年均增长率达到10%。2007年，我国GDP总量达到24.95万亿元，跃升世界第四位，经济总量占世界的份额从1978年的1.8%上升到2007年的6%；2010年我国GDP总量更是达到了39.79万亿元，超过日本成为世界第二大经济体。我国人均GDP继2003年突破1000美元后，2006年突破2000美元，2007年达到2461美元，2008年超过了3000美元，2010年已达到3800美元。这意味着我国进入了中等收入水平国家队列，进入了工业化、城市化进程加快推进的新时期。

经济的快速增长在很大程度上提高了人们的生活水平，但同时也付出了巨大的社会代价。与经济持续快速增长构成鲜明对比的是社会发展的严重滞后，人民的生活水平并没有随着经济发展水平的提高而相应提高。相反，社会公平状况不断恶化，重点表现为收入分配、教育、医疗、就业和社会保障中的不平等逐步扩大。社会发展指标与经济发展指标的失衡，社会公平状况的日益恶化，与国家用于社会建设和民生领域的财政投入严重不足、社会政策体系建设的相对滞后密切相关。

收入差距的扩大，是市场化改革和经济持续快速增长的客观结果，体现了初次分配中的效率优先原则。通常而言，效率导向的初次分配造成的合理的收入差距，需要政府通过社会政策和社会保障进行收入再分配，从而构筑起社会稳定和社会发展的“安全网”，促进社会公平正义、切实提高全体国民的生活质量。但是，改革开放以来，在经济发展主义的作用下，中国逐渐形成了重经济建设而轻社会建设、“先增长，后分配”的发展模式，造成社会发展与经济发展的严重失衡。由于政府财政用于生产性支出的比例较高，这导致社会性支出严重不足（如图1-1、1-2所示）。为追求GDP增长，各级政府财政大量投入于经济建设，相反对社会建设和民生领域的财政投入则非常有限。以社会保障为例，尽管近年来国家财政用于社会保障的支出不断增加，但仍维持在财政支出总额的12%左右，远远低于发达国家的水平，更不能满足社会保障对政府财政投入的实际需要。

除了社会建设和民生领域的财政投入严重不足之外，造成社会发展严重滞后的另一关键因素，是长期以来我国对社会政策的忽视，以及社会政策体系建设的相对滞后。可以说，在20世纪八、九十年代，我国较多经济政策而少有社会政策。作为结果，一方面计划经济时代的社会政策体系逐步瓦解，另一方面适应于市场经济体制的新型社会政策体系却始终未能建立起来。图1-1　我国财政支出中的经济建设费及其占比（1978—2006年）图1-2　2006年我国全国财政支出结构

尽管社会政策并未得到充分的重视，但为了适应经济体制和行政管理体制改革的双重需要，中国政府在20世纪八、九十年代逐步推动了社会政策和基本公共服务体系改革，并具有二元化、社会化、市场化和地方化四个基本特征。

第一，社会政策改革沿袭了传统的城乡二元思路，基本公共服务供给依旧呈现出城乡分割特征。在农村，随着家庭联产承包责任制的全面推行，农村集体经济基本解体，建立于其上的传统社会福利体系相应瓦解。在20世纪80年代，绝大多数地区的农村合作医疗体系无法继续运作，集体养老功能不断弱化，传统的家庭养老模式也因农村劳动力大规模转移而面临巨大挑战。1992年，中央政府开始试点建立农村社会养老保险。但由于农村社会养老保险缺少国家财政投入的支持，导致筹资水平和保障水平过低，最终变成了一种个人储蓄养老，因此农民参保积极性并不高，所起到的社会保障功能十分有限。1998年，农村社会养老保险陷入了全国性停滞整顿状态。农村义务教育经费名义上由乡镇财政负担，但逐渐以各种名目的税费摊派到农民身上。可以说，20世纪八、九十年代的中国农村几乎处于社会政策或基本公共服务供给的“真空”状态。

在城市，计划经济时期的社会政策和社会福利体系一直延续到20世纪90年代初。此后，随着经济体制改革特别是国企改革的深入推进，中国政府开始在城市探索建立新型的社会政策体系。改革的首要目标，是从传统的“企业办社会”模式转变为社会化和市场化的基本公共服务供给。

第二，公共服务供给的社会化改革，主要面向城市社会保障和社会福利服务。在20世纪80年代以市场为导向的改革进程中，由于政府与企业急于“甩包袱”，社会政策改革基本处于经济体制改革的“配套”地位。作为经济体制和国有企业改革的重要支撑，社会政策改革首先从劳动就业制度开始，逐渐突破了计划经济体制下形成的统包统配和充分就业政策，到20世纪90年代中期基本实现了全面推行劳动合同制的目标。以市场化为核心的就业政策改革，必然导致相应的社会保障制度变革。改革开放前，我国虽然建立了“劳保制度”，但从本质上说它不是一种现代社会保险制度，而是一种不以个人缴费为前提的社会福利津贴。1992年，中共十四大报告首次提出建立与社会主义市场经济体制相适应的社会保障制度。社会保障制度改革的目标是从原来的“企业保险”转向“社会保险”（由个人、企业和政府按比例共同承担筹资责任），实现社会保险的社会化融资、社会化管理服务。到21世纪初，城市已基本建立起包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险在内的社会保险体系。作为现代社会政策的核心，缴费式社会保险体系的建立，标志着我国的社会政策发展开始进入现代化阶段。同时，为应对20世纪90年代中后期国企改革产生的大量城市贫困问题，中国政府又建立起城镇居民最低生活保障制度。但是，社会保障制度建设仍主要面向城市正规就业人员，大量的灵活就业人员、个体工商户、农民工等游离于基本社会保障体[3]系之外。在社会福利服务领域，民政部于20世纪80年代中后期提出了“社会福利社会办”的改革思路，希望通过社会组织、社会机构的参与，解决传统模式下融资渠道单一以及由国家包办带来的效率低下和服务质量差等问题。这一时期中国社会组织发展迅速，但由于缺乏经验，社会化运作的福利服务发展相对滞后，当时主要只是探索了社会化的机构养老服务模式。

第三，公共服务供给的市场化改革，主要集中于卫生、教育和住房领域。在住房供给改革方面，实现了从福利分房到货币分房的过渡，确立了商品化住房供给的主体地位，并初步建立起具有社会保障性质的住房公积金和经济适用房制度。在卫生和教育发展领域，逐步取消了计划经济时期的公费医疗和免费教育制度，公众必须支付一定费用才能享受相关公共服务；公立教育机构和医疗机构开始自主经营、自负盈亏，公共服务的供给效率与质量大大提高。但在20世纪90年代中后期，随着教育、卫生事业发展的产业化和商业化倾向不断凸现，相关服务的市场价格不断上涨，加上政府财政投入严重不足，教育与卫生事业的公益性与福利性大大减弱，“上学难、上学贵”、“看病难、看病贵”等社会问题日益突出。以医疗费用为例，据统计，2005年居民个人现金卫生支出比1978年增长了199.75倍，远远高于同期GDP和城乡居民家庭人均收入的增长幅度。

第四，公共服务供给责任或社会政策支出责任的地方化，是社会政策和基本公共服务体系改革的又一重要特征，它甚至决定性地影响了这一时期社会福利和公共服务供给的总体状态。20世纪80年代以分权为主题的行政管理体制和财政体制改革，大大提高了地方政府的财政能力和治理地方事务的自主性、积极性，但也严重削弱了中央政府的财政汲取能力及其对地方行政部门的控制范围和力度。有鉴于此，中央政府在1994年推动了以财政中央集权为目标的分税制改革。分税制界定了中央与地方的财权，但并没有合理划分相应的事权，中央政府的财政收入超过了总财政收入的50%，却由地方政府承担了70%的支出责任，其中社会政策支出责任几乎全部由地方政府承担。公共服务采取“属地化”供给，社会政策支出由地方财政承担，中央财政转移支付体系也未能“充分支持地方政府提供这些服务时所需的支

[4]出”，由此导致财力有限的地方政府难以提供足够的公共服务和社会福利，特别是乡镇政府几乎无法在农村提供基本公共服务。财政收入中央集权化与公共服务供给地方化之间的矛盾，还导致地方政府形成“倒逼型”制度外、预算外支出，产生大量“乱收费”问题。在经济先发地区，由于地方财力相对丰厚，往往能够提供相对充足和水平较高的公共服务和社会福利，这也因此造成了比较显著的公共服务供给的区域性差距。

中央政府为进一步加强对地方的调控和引导，还围绕地方政府工作考核评价和干部考核评价设计了政治晋升“锦标赛”的治理机制[5]。这种政治“锦标赛”主要以GDP等经济指标作为考核标准，导致地方政府往往选择性地履行职能，亦即积极担当推动地方经济增长的主体角色，相对地忽视了其公共服务职能。此外，这一时期中央政府少有社会政策和公共服务项目出台，地方政府也缺乏社会政策创新和开设公共服务项目的动力。在分税制和政治锦标赛的共同作用下，即便财力丰厚的地方政府也是选择性地履行公共服务和社会政策职能：既不过多地投入于公共服务供给或提高社会福利水平，又严格限制着公共服务的享受资格，大部分非本地户籍人员（特别是农民工）和非[6]正规就业人员常常被排除在外。

总体上讲，20世纪八、九十年代的社会政策和公共服务体系改革，实现了从单一供给主体到多元供给主体的转变、从国家免费供给到居民付费享受的转变，公共服务的供给效率与服务质量大大提高，从根本上改变了计划经济时期基本公共服务供给的总体短缺状态。

须指出的是，在发展主义的推动下，中国经济保持了长时期的快速增长，在很大程度上提高了人们的生活水平，但发展主义也导致了政府在社会政策领域的过度退出。在这一时期，我国既缺乏明确的社会政策体系建设战略，也少有社会政策出台；旧的社会政策体系不断瓦解，而新的社会政策体系建设又严重滞后。此外，财权不充分的属地化公共服务供给模式，导致各级政府的公共服务投入和供给严重不足，大大降低了公共服务的普遍可及性，大部分贫困群体、农村居民、灵活就业人员和转移劳动力处于公共服务供给的边缘化地位，造成了城乡间、区域间、群体间比较显著的公共服务和社会福利差距。公共服务的供给不足和供给不均，进一步导致社会发展与经济发展相对失衡，社会公平状态不断恶化，社会矛盾不断累积，社会需求难以满足，从而对社会稳定和未来发展构成了严峻挑战。同时，由于缺乏相应的社会政策和社会保障，普通家庭和民众不得不选择个人储蓄作为生活保障的主要方式。作为结果，它既造就了我国的高储蓄率（有利于为经济建设融资），又压制了普通民众的消费需求，形成一种“高储蓄、低消费”的经济增长结构，严重限制了我国经济社会发展的可持续性。[1]尼古拉斯·巴尔：《福利国家经济学》，中国劳动社会保障出版社2003年版。[2]Roger Goodman, Gordon White and Huckju Kwon, The East A sia W el f are Model：W el f are Orientation and the State, London：Routledge，1998.[3]Athar Hussain, Social Welfare in China in the Context of T hree Transitions, in Nicholas C.Hope, Dennis Tao Yang, and M u Yang Li（ed），How Far A cross the River？：Chinese Policy Re f orm at the M illennium, Stanford University Press，2003.[4]Christine P.W.Wong和Richard M.Bird：“中国的财政体系：进行中的工作”，劳伦·勃兰特、托马斯·罗斯基：《伟大的中国经济转型》，上海人民出版社2009年版。[5]周黎安：“中国地方官员的晋升锦标赛模式研究”，张军、周黎安编：《为增长而竞争》，上海人民出版社2008年版。[6]Dorothy Solinger, Contesting Citizenship in Urban China：Peasant M igrants, the State, and the Logic o f the M arket, Berkeley, CA：University of California Press，1999.

1.3　从经济政策到社会政策：2002年以来我国社会政策的发展及其特征

进入新世纪以来，随着科学发展观与构建和谐社会目标的提出，中国进入了经济建设与社会建设并重的新时代，社会政策和公共服务成为了各级政府工作的重要组成部分。2002年，中共十六大报告明确提出了转变政府职能的目标要求，首次界定了政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项基本职能，并突出强调要强化社会管理和公共服务职能。在2005年《政府工作报告》中，温家宝总理明确提出了“建设服务型政府”的要求。此后，建设服务型政府成为行政管理体制改革的目标：通过创新政府管理和服务方式、扩大公众参与公共事务管理、构建覆盖全民的公共服务体系以及建设廉洁、公正、透明、责任政府，全面增强公共服务能力，有效回应公共服务需求，为人民群众提供良好的公共服务。

2006年十届全国人大四次会议通过的“十一五规划纲要”和中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，先后将“基本公共服务均等化”作为推动科学发展、促进社会和谐的核心目标提上了政府工作日程。基本公共服务均等化旨在实现三个方面或意义上的均等：第一，机会均等，保护全体国民平等享有基本公共服务的公民权利，这取决于公共服务的社会政策体系构建，特别是将城乡居民、弱势群体纳入公共服务体系；第二，投入均等，保证全体国民享有水平均等的公共服务，这取决于公共财政体制建设，特别是财政投入向农村、欠发达地区和弱势群体倾斜；第三，结果均等，保证结果大体均等而非绝对平均，这取决于机会均等与投入均等的实现程度。

此后，我国开始积极推进基本公共服务的均等化，不断强化发展的民生取向，社会政策成为各级政府工作的重要组织部分。“十一五”时期，党和政府围绕就业、义务教育、医疗卫生、养老保障、保障性住房、基本生活保障等方面集中出台实施了一系列社会政策，其政策重心和社会性财政支出不断向农民工、城乡居民和弱势群体倾斜，以保障和改善民生、促进社会公平正义。

2008—2009年，由美国次贷危机升级引发的全球金融危机，给中国的经济增长带来了巨大的冲击和挑战。“投资、消费、出口”，是拉动经济增长的三驾马车。进入21世纪后，我国逐渐演变为一种外向型经济体，经济增长对外部贸易的依存度高达60%左右。在全球金融危机的冲击下，面对欧美等主要贸易伙伴普遍的国内市场消费疲软，中国政府将经济增长的动力重心从过去的高度依赖出口开始向“刺激内需”倾斜。在此背景下，加快社会政策体系建设、着力保障和改善民生的意义更加突出。全球金融危机对于中国既是“危”又是“机”，特别是社会政策发展的重要机遇期。长期以来，中国的高储蓄率被视作中国经济增长的一个有利条件。但这种高储蓄率的背后隐藏着中国社会政策不健全这一事实，并成为限制国内有效需求的主要因素之一。事实上，20世纪90年代中后期以来，由于社会政策的缺失或不足，普通家庭不得不依靠储蓄来应对未来不可知的养老、医疗、失业等社会风险以及子女教育和住房方面的预期开支。当个人主要靠工资储蓄或资产积累作为自我安全保障和抵御不可期风险的手段时，任何有效的规模需求都是不可能被真正刺激起来的。正是在这个意义上，“寻求经济问题的社会性解决方案”（丁元竹语），成为当代中国经济社会持续协调发展的关键所在。换句话说，在全球金融危机背景下，中国的经济增长困局已不是仅仅经济政策单方面所能破解的。

在此背景下，我国在养老和医疗领域适时出台了不少社会政策。2010年10月28日，全国人大常委会审议通过《中华人民共和国社会保险法》，该法将于2011年7月1日起正式施行。这标志着中国社会政策体系建设开始进入全面法制化的新阶段。（1）就业保障与就业服务

20世纪80年代的劳动就业制度改革，逐渐突破了计划经济体制下的统包统配和充分就业政策。到20世纪90年代中期，中国已基本实现全面推行劳动合同制的目标，建立起市场导向的就业机制，确立了“劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业”的就业方针。2002年以来，为进一步扩大就业、促进就业和鼓励创业，特别是解决困难群体、农民工群体和零就业家庭的就业与再就业问题，中国政府不断加大公共就业服务的财政投入和供给力度，围绕职业介绍、就业培训、就业援助、创业支持、就业补贴、公益性就业岗位提供等方面制定实施了一系列积极的就业政策，并建立起公共部门的三级就业服务平台，形成了比较完善的“政府主导、社会参与”的多元化职业介绍与就业培训网络。2007年，《就业促进法》、《劳动合同法》制定出台。前者提出了“扩大就业、市场就业、平等就业、统筹就业”四项原则，明确要求各级政府建立健全就业援助制度；后者则全面规范了劳动关系，保障了劳动者权益尤其是农民工的劳动权益，并将非正规就业群体纳入保护范围。这有利于进一步建立公平竞争的就业环境、缩小劳动力市场的不平等，有利于消除城乡二元结构和户籍制度背景下各种制度性和政策性的就业歧视和工资歧视。（2）义务教育

中国义务教育的筹资和供给责任主要由地方政府承担，但1994年实行分税制改革以来，财力有限的地方政府越来越难以保障农村义务教育经费支出，这进一步造成了城乡间、区域间义务教育供给的不均衡，特别是在办学条件和师资力量方面。2003年国务院召开首次全国农村教育工作会议，作出了加快普及农村义务教育、新增教育经费主要用于农村等重大决策，提出在农村地区实施针对贫困学龄人口的“两免一补”（免杂费、免教科书费、补助寄宿生生活费）的资助政策。2005年又开始建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制，此后农村义务教育经费负担主要由“中央拿大头”。2006年，全国人大通过《义务教育法（修订案）》，规定义务教育阶段不收学杂费，明确了各级政府的责任，并将义务教育经费纳入公共财政保障范围。同时，中国政府大力投资于农村和欠发达地区义务教育的硬件设施和师资队伍建设，以缩小城乡间、区域间和学校间的差距。到2008年，农村和城市义务教育基本实现全免费，城乡间、区域间义务教育基础设施建设的均等化程度大大提高，但师资质量和教育质量的不均衡仍比较显著。（3）基本医疗保障与公共卫生服务

2003年爆发的“非典”危机凸现出中国基层公共卫生体系和农村医疗卫生服务体系的脆弱性。回归医疗卫生事业的公益性，建立健全基本医疗保障与公共卫生服务体系，促进卫生公平、解决“看病难、看病贵”问题，由此被提上了议事日程。中国政府开始大力投入城市和农村的基层公共卫生基础设施建设，公共卫生服务的均等化程度逐步提高。到2009年，中国基本建立起全覆盖的“县、乡、村”三级医疗卫生服务网络，但农村医疗卫生服务人员配置不足、队伍不稳定的问题仍比较突出。

在基本医疗保障方面，2003年国务院决定试点建立“新型农村合作医疗”（简称“新农合”）制度。“新农合”以“大病统筹”为主，实行个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制。到2008年，全国农村基本建立起新型农村合作医疗制度。2007年，国务院又开始仿照“新农合”的运作模式，试点建立“城镇居民基本医疗保险”制度，逐步将全国城镇非从业人员和灵活就业人员纳入基本医疗保险体系。至此，中国建立起包括城镇职工基本医疗保险、新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险在内的医疗保障体系，实现了基本医疗保障的制度全覆盖。但三项制度独立运行，在筹资水平、补偿比例及政府投入力度上存在着较大差距，特别是“新农合”并没有[1]从整体上削减农民的医疗费用负担。2009年4月6日，国务院发布《关于深化医药卫生体制改革的意见》，提出建立中国特色的医药卫生体制，逐步实现人人享有基本医疗卫生服务的目标。8月18日，国务院发布《关于建立国家基本药物制度的实施意见》、《国家基本药物目录管理办法（暂行）》和《国家基本药物目录（基层部分）》三个文件，正式启动了国家基本药物制度建设。2010年11月19日，国务院又发布了《建立和规范政府办基层医疗卫生机构基本药物采购机制的指导意见》。2011年2月17日，国务院办公厅公布《医药卫生体制五项重点改革2011年度主要工作安排》，提出“新农合和城镇居民医保补助标准均提高到每人每年200元，城镇居民医保、新农合政策范围内住院费用支付比例力争达到70%左右”。但总体上讲，“新医改”进展缓慢，效果尚不明显。（4）社会养老保障与养老服务

在养老保障方面，2002年以来的主要工作是巩固城镇企业职工基本养老保险制度，扩大正规就业人员的参保覆盖率，并逐步“做实个人账户”，但大部分灵活就业人员、农民工和城乡居民仍游离于基本养老保障体系之外。在农村，自“老农保”于1999年进入停滞整顿之后，中央政府一直没有新制度出台，一些经济发达地区的政府开始自主探索建立新型农村养老保险。2009年9月，国务院决定试点建立“新型农村社会养老保险”（简称“新农保”）。“新农保”实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资机制，实行基础养老金与个人账户相结合的养老金模式，年满60周岁的农村居民都可以领取到由政府提供的每月55元的基础养老金。相比于“老农保”，“新农保”明确了各级政府的筹资责任，是社会养老保障制度建设的一个重要进展，但基础养老金水平严重偏低，而且全面覆盖速度过于缓慢。近年来，北京、上海、天津、江苏、浙江等地推出的城镇居民养老保险制度取得了显著成效，中央政府于2011年7月正式实施“城镇居民养老保险制度”，运作模式基本与“新农保”相同。事实上，在2009年中央政府决定试点实施“新农保”制度后不久，浙江省就迅速出台了“城乡居民养老保险政策”，将未纳入企业职工基本养老保险制度的本地户籍的农村与城镇居民纳入同一个制度之内。从社会保障政策的发展规律上讲，浙江省的制度设计相对而言更为先进。此外，民政部正积极推进老龄津贴制度建设，2011年将在全国实施80周岁以上老年人的高龄补贴政策。

在这一时期，中国养老服务业也取得了比较显著的发展，突破了改革开放以来主要以机构养老为主的服务供给模式。2006年中央政府出台《关于加快发展养老服务业的意见》，指出要逐步建立以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的养老服务体系。此后，各地的居家养老服务开始迅速发展。（5）最低生活保障与社会救助

在20世纪90年代初，随着中国城市化、工业化进程的加快推进，城市贫困问题开始突显，一些发达地区的地方政府开始自主建立城市最低生活救助制度，并迅速在全国推广。到20世纪90年代中后期，随着国有企业改革的全面深化，产生了大量下岗职工，城市贫困问题日趋严重，中央政府开始全面普及城市居民最低生活保障制度。1999年国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》，标志着这一制度在全国全面建立。此后，上海、广东、浙江等沿海经济发达地区又开始探索建立农村最低生活保障制度。到2002年底，全国有10个省份出台了建立农村最低生活保障制度的地方性法规。2007年，中央政府开始在全国全面普及农村最低生活保障制度。但由于缺少全国统一规范的标准，并且筹资责任主要由县级政府承担，中央和省级的转移支付相对较少，因此社会救助的总体水平不高，而且城乡间、区域间的救助水平也很不均衡。此外，综合救助制度建设开始缓慢起步，针对贫困群体的基本生活保障制度逐步向包括医疗、教育、住房、养老等专项救助在内的综合救助制度发展。总的来说，中国的社会救助政策仍停留于保障基本生活层面，福利依赖现象也开始显现，但政府鲜[2]有类似西方“工作福利”的政策改进措施出台。（6）保障性住房

20世纪90年代以市场化为核心的住房政策改革，确立了商品化住房供给的主体地位（目前住房市场化比例已达到80%），这大大提高了住房供给的效率与质量，但也在一定程度上导致了保障性住房供[3]给的相对匮乏。进入21世纪后，房地产行业发展开始升温，商品性住房价格不断上涨，逐渐超出了普通家庭和居民的承受能力。在此背景下，中央政府在不断出台房价调控政策的同时，进一步加强了面向低收入群体的保障性住房供给。2007年，国务院出台《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，首次将解决城市低收入家庭的住房问题纳入政府公共服务范围，提出了建立健全以廉租房和经济适用房为主体的保障性住房体系的目标。2009年，国务院进一步提出要“加快保障性住房建设”，并发布了有关这一目标的时间表和具体目标。2010年4月17日，国务院发出《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，首次将保障性住房建设工作纳入政府考核问责机制的范围，明确要求各地区、各有关部门切实履行稳定房价和住房保障职责，并提出了2010年保障性住房建设的工作任务。此后，中央政府又出台了《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，要求各地加快推进公共租赁住房建设。2010年10月18日，中共十七届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，其中提出了以“公共租赁住房”为主体的保障性住房建设目标。2010年全国各类保障性住房和棚户区改造住房开工590万套，基本建成370万套。为加快各地的保障性住房建设，2011年2月住房与城乡建设部又提出了全年各类保障房建设达到1000万套的计划任务。目前中国的保障性住房体系建设正在努力推进，能否达到预期目标仍有待观察。

上述一系列社会政策的出台实施，在缓解社会矛盾、促进社会公平、增进国民福利方面发挥了重要作用。但必须指出，我国社会政策在获得空前发展的同时，始终缺乏整体性的社会政策发展规划，应急性、二元化和碎片化特征仍然显著。

第一，社会政策发展缺乏总体规划和宏观战略，应急性特征比较明显。党的十六大以来，尽管促进公平、改善民生已经成为我国经济社会发展的主题，也尽管这一时期集中出台了一系列社会政策，但是中央政府始终未提出一个整体性的社会政策发展规划和战略部署。一些重要社会政策的出台，常常与突发的偶然性事件（如“非典”）或社会危机密切相关，或者是来自某一社会群体日益增长的社会需要形成的政策压力，具有强烈的应急性。像《社会保险法》这样一个作为现代国家社会政策体系核心内容的法案，在我国迟迟未能出台，这从一个侧面表明了中央政府至今仍未形成一个明确的社会政策体系建设战略。而正是这种应急性特征，进一步导致了社会政策发展的二元化特征。

第二，社会政策发展受城乡二元结构的影响较大，现有政策设计仍沿袭了城乡分离的思路，身份二元化、碎片化特征明显。在20世纪80、90年代，政府较少关注社会政策体系建设，社会政策改革也主要面向城市及其正规就业人员。作为结果，这一时期的社会政策改革再次强化了城乡二元结构，并进一步构成了党的十六大以来我国社会政策发展的路径依赖。由于缺乏社会政策体系建设的宏观战略，应急式的社会政策导致城乡居民、不同群体间实施着不同政策，而且不同政策间、制度间的待遇水平差距较大（重点表现在社会养老和医疗保险领域）。由于背离了制度统一原则，近年来的社会政策发展不但在一定程度上人为地再次扩大了社会不平等，而且进一步固化了城乡二元分离结构，对未来城乡一体化发展带来了诸多负面影响。

第三，社会政策发展强烈地受到现行中央与地方关系及其税制安排的结构限制，呈现出明显的区域碎片化特征。1994年分税制改革以来，我国逐渐形成了财政支出越来越地方分权化与财政收入越来越中央集权化的格局，导致地方政府常常无法向本地居民提供足够的公共服务。由于大部分社会政策类公共服务的供给责任主要由地方政府承担，因此财政中央集权与碎片化地方治理之间的矛盾随着近年来社会政策类公共服务范围的不断扩大而日益突出。在东部经济发达地区，由于地方政府财力相对充足，因此社会政策创新及相应的公共服务供给水平常常领先于全国，与中西部地区构成了明显对比。这造成社会政策发展具有明显的区域碎片化特征，并进一步限制了区域间社会政策的整合，重点表现在社会保险关系的接续问题上。

概而言之，党的十六大以来，在科学发展观和构建和谐社会目标的指导下，我国公共政策的重心逐渐从片面强调经济增长向强调民生导向的发展转变。目前我国已基本建立起一个“广覆盖、多层次、保基本、低水平”的社会政策体系雏形，但这一体系的应急性、二元化和碎片化特征严重制约了发展的可持续性。

此外，政府职能转变进展缓慢和公共财政体制建设相对滞后，以及目前（财权不充分的）属地化和低水平的公共服务供给模式，导致投入不足、投入不均的结构瓶颈未能有效消解，这严重限制了中国政府在基本公共服务均等化上所取得的成就。正如托尼·赛奇（Tony Saich）所指出，改革开放后中国的公共服务体系发生了巨大变化，取得了显著进展，旧的以单位制福利为主体的公共服务模式被包括企业、地方政府、公民社会组织和市场在内的更复杂的制度安排所取代；然而，当代中国政府尽管提出了建立更具普遍性和综合性的公共服务体系目标，但始终缺少明确的指导性理论和整体框架设计以实现上述目标；目前的体系是混杂而脆弱的，从制度建设上完全实现公共服务的平等性和可及性，强化政府的公共服务能力、扩大国家福利的供给[4]规模，是实现“构建和谐社会”目标的根本所在。

要实现人人平等享有基本公共服务的目标，政府需要在公共服务的社会政策和体制机制构建上取得突破性进展，重新设计地方政府工作考核评价和干部考核评价体制，以确立公共服务在地方政府职能履行中的核心地位；加快构建普遍主义、城乡一体的社会政策体系，以制度统一实现公民平等享有基本公共服务的社会权利；重构政府间财政体制和职责分工、全面调整公共财政支出结构，以提高基本公共服务的供给水平和均等化程度。[1]Adam Wagstaff and Magnus Lindelow, Gao Jun, Xu Ling, Qian Juncheng, Extending Health Insurance to the Rural Population：An Impact Evaluation of China—s New Cooperative Medical Scheme, Journal o f Health Economics, No.28，2009，pp.1-19.[2]Joe C.B.Leung, T he Emergence of Social Assistance in China, International Journal o f Social W el f are, No.15，2006，pp.188-198.[3]Jones C.Finer（eds），Social Policy Re f orm in China, Aldershot：Ashgate，2003.[4]Tony Saich, Prov iding Public Goods in T ransitional China, Palgrave MacMillan，2008，pp.203-207.

1.4　走向发展型社会政策体系

构建一个相对完备的社会政策体系，是市场经济和工业化发展的客观要求。目前我国人均GDP已超过3000美元，已经具备了构建比较完备的社会政策体系的经济基础。从历史上看，许多发达国家在经济发展水平远不如当前中国的时候，就已经建立起一个比较完备的社会政策体系，不但有效地促进了社会和谐，而且对经济增长也起到了积极的促进作用。事实上，社会政策体系或社会福利体制的构建更多地取决于治国精英的发展理念、道德雄心和决策理性，经济发展水平仅仅限制着社会福利水平的高低，却不构成拒绝社会政策体系建设的[1]正当理由。

构建完备的社会政策体系、进一步推进社会建设和基本公共服务均等化，其意义和重要性不断突出，也远远超过了保障民生和促进公平的层面，而成为影响我国整个经济社会全面协调可持续发展的根本的方面。2010年10月，中共十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中，对“加强社会建设，建立健全基本公共服务体系”进行了专题论述，其中要求着力保障和改善民生，逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化；加强社会管理能力建设，创新社会管理机制，切实维护社会和谐稳定。2011年制定的“十二五规划纲要”，进一步提出“坚持民生优先，完善就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、住房等保障和改善民生的制度安排，推进基本公共服务均等化，努力使发展成果惠及全体人民”。

对于当前我国社会政策体系建设而言，首先必须超越发展主义意识形态，从根本上扭转社会政策屈从于经济政策的地位。如果说鉴于传统福利国家产生的“福利病”带来的消极影响，当代西方的社会政策发展更强调向社会政策注入经济发展的考虑，那么当代中国的社会政策发展则应该更多地强调社会政策的社会发展功能。在全球金融危机前后，不少论者关于我国应加快发展或建立社会政策体系的合法性论证，往往建立在社会政策有利于摆脱危机、促进经济增长的命题之上。作为一种对政府的劝服性策略，这种做法具有一定的合理性，但这在一定程度上弱化了社会政策本身的合法性地位，反而不利于从根本上克服或超越发展主义意识形态。超越发展主义，关键是强化政府的社会政策和公共服务职能，并相应地改革公共财政体制，转变地方政府工作考核评价机制，完善干部考核评价机制。

我们认为，随着我国城市化和工业化进程的加快推进，遵循普遍性、统一性和系统性原则，建立一个制度统一、可持续发展、与当前经济社会发展水平相适应的发展型社会政策体系，是我国社会政策发展的战略目标或根本方向。换言之，我国的社会政策体系建设必须着力于尽快改变目前的低福利与碎片化格局。

第一，平等享有国家提供的公共服务是公民的基本“社会权利”，使所有人都能平等获得“社会通行标准”的公共服务是国家必须履行[2]的一项基本职责。因此，中国社会政策体系建设的首要目标，当是突破现行城乡二元化和身份碎片化的制度设计，特别是要加快推进户籍制度改革，将公民的社会权利和社会福利资格从户籍身份中剥离出来，从而构建起一个普遍主义、制度统一的社会政策体系，实施全国统一规范的社会政策，并允许地方政府根据当地经济社会发展水平自主调整或提高公共服务和社会福利水平。

第二，低福利水平是目前我国社会政策的重要特征，这不仅严重限制了社会政策在促进社会公平、减少贫富差距方面的效用，而且也不利于我国经济的可持续发展。从经济增长的角度上说，低福利水平是造成目前我国“低消费率”现象的重要原因，建立健全社会政策体系、提高社会福利水平对刺激国内有效需求和拉动经济增长具有积极的效应。提高社会福利水平，并不意味着片面追求西方式的高福利。换言之，目前我国固然需要大力提高基本公共服务的水平，普遍提高公民的社会福利，但同时也必须警惕西方式的高福利所产生的各种不良后果，社会福利水平必须与当前我国经济社会发展水平相适应，并随着经济社会发展水平的提高而提高。

第三，在经历了福利国家的危机与改革之后，当代西方社会政策逐渐从强调提供福利转向了强调促进发展，形成了一种“发展型社会政策范式”。与以往将社会政策视为经济政策的附庸不同，发展型社会政策既强调经济政策应该包含社会发展的目标，同时又强调社会政策应该促进经济发展，因此主张社会政策应关注于人力资本投资，促进人的发展能力，提高劳动力的素质，从而使社会福利发挥更多的[3]“生产性因素”。发展型社会政策的理念，对于当前我国的社会政策体系建设具有重要的借鉴意义。大力投资于基础教育与医疗卫生对经济与社会的可持续发展都具有积极的促进作用，并且大力提高国民的教育与健康水平也是摆脱贫困、增强国家综合竞争力的关键所在。

这一体系应当具备如下几个重要特征：

普遍性。即所有国民，不分城乡、地区、身份和职业，人人享有平等的就业机会和劳动权益，平等的教育机会和教育服务，平等的健康权利和基本医疗卫生服务，平等的社会保障权利和待遇。

统一性。社会政策的基本项目健全、同类项目统一运行，即所有国民实施统一的社会政策，对所有适用对象实施统一的制度安排，建立一体化的筹资、运行和管理机制。

发展型。注重促进人的全面发展、人的可行能力的全面提升，强调人力资本投资，优先发展公共教育和医疗卫生事业，实施积极的反贫困政策和劳动力市场政策，充分发挥社会政策作为生产力要素的作用，社会福利水平与经济社会发展水平相适应。

我国社会政策体系建设的最终目标之一是实现社会政策基本项目的制度统一，亦即不分城乡、地区、身份和职业，对全体公民实施统一规范的社会政策。在现阶段，我国社会政策体系建设的首要目标和主要困难是破除城乡二元分离结构，构建起一个城乡一体化的社会政策体系，这也是当前我国社会政策创新的核心突破口——如果说我们接受“目前中国还不具备实施全民统一的社会政策的经济与社会条件”这一论断的话。现实地看，当前我国许多地方政府的社会政策创新目标正是致力于实现社会政策的城乡一体化，而地方经验也表明建立城乡一体化的社会政策体系不但可能而且可行，比如北京、上海、广东、浙江等地推出的城乡居民社会养老保险、城乡居民基本医疗保险制度。事实上，正如有学者所指出，目前我国社会政策的二元化、碎片化状态尚未完全演化成一种强烈的结构限制，一旦固化将带来严重的社会分化和社会矛盾，因此越早推动社会政策的制度统一和城乡[4]一体化发展，受到的阻力也就越小，代价也越小。

在加快推进城乡一体化的社会政策创新的同时，还必须大力提高城乡居民的社会福利水平。低福利是目前我国社会政策的总体特征，而且在这种碎片化的社会政策格局中，城市与农村之间、不同群体之间、不同身份之间的社会福利水平存在着较大的差距，尤其是城乡居民和弱势群体的社会福利水平严重偏低。因此，大力提高城乡居民的社会福利水平、积极满足人民群众的基本福利需求，不仅是确保发展成果为全体国民共同享有的根本途径，也是经济与社会持续健康协调发展的客观要求。

综上所述，党的十六大以来我国社会政策的空前发展，标志着我国实现了“从经济政策到社会政策的历史性跨越”，但社会政策的应急性、二元化和碎片化特征依然显著。遵循普遍性、统一性和系统性原则，加快建立一个发展型社会政策体系，是我国社会政策发展的战略目标，也是进一步推动经济社会发展的迫切要求。这一社会政策体系的构建，旨在实现“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、贫有所助”的社会发展目标，使全体人民公平地分享改革开放和经济发展的丰硕成果。[1]Evelyne Huber and John Stephens, Development and Crisis o f the W el f are State, London and New York：The University of Chicago Press，2001.[2]T.H.马歇尔、安东尼·吉登斯等著，郭忠华、刘训练等编：《公民身份与社会阶级》，江苏人民出版社2008年版。[3]安东尼·哈尔、詹姆斯·梅志里：《发展型社会政策》，罗敏、范酉庆等译，社会科学文献出版社2006年版。[4]Tony Saich, Prov iding Public Goods in T ransitional China, New York：Palgrave MacMillan，2008.

1.5　本书结构

改革开放30多年来，浙江的经济社会建设取得了巨大成就，总体发展水平位居全国前列。浙江省市场化改革起步早、发展快，经济持续高速增长。从1978年到2008年，浙江人均生产总值年均增长12%以上，经济总量从1978年的全国第12位跃升为第4位。目前浙江人均GDP已超过9000美元，进入了建成一个发达经济体的重要时期。同时，浙江社会建设成绩卓著，各项社会事业全面进步，公共服务水平逐步提高，社会政策体系建设不断推进，民生质量大大改善。据国家统计局公布的全国社会发展水平综合评价结果，浙江省社会发展总水平连续多年居全国各省区第一位。

浙江省社会发展水平和社会政策体系建设领先全国，与浙江省较早地关注于改善民生和社会政策发展密切相关。随着浙江经济的持续快速发展，在20世纪90年代中后期浙江省便进入了GDP人均1000～3000美元的发展阶段。这一时期既是经济发展的黄金期，也是社会矛盾的突显期。也正因此，浙江省较早地遭遇到不断加快的城市化、工业化进程所带来的一系列社会问题和社会矛盾。这些社会问题和社会矛盾，一方面对浙江省经济社会的可持续发展构成了严峻的挑战，另一方面也在客观上促进了浙江省对社会建设事业的投入、对社会政策的重视。在尊重经济社会发展规律的基础上，浙江省较早地将经济效率与社会公平、经济增长与改善民生有机衔接，通过有效的公共政策积极引导、促进经济社会协调发展。简而言之，正是浙江经济的持续快速发展为浙江的社会发展提供了坚实的经济基础，加之“十一五”时期浙江省委省政府的高度重视、各级财政的大力投入以及积极推进社会政策创新，浙江社会建设事业取得了长足的进展，社会发展水平显著提高。

浙江省社会发展水平和社会建设事业领先全国，不仅体现在各种可测量的社会发展指标的指数化综合发展水平之上，更突出地表现为浙江省社会政策体系建设在政策创新、制度设计和发展目标上的领先全国。强调经济社会协调发展、不断加大社会建设投入、积极创新社会政策、不断提高公共服务能力，是浙江省社会政策体系建设的四个基本经验，也是浙江省社会发展、民生改善取得丰硕成果的主要原因。在不断完善的公共财政体制支持下，通过积极的社会政策创新，浙江省已初步建立起覆盖城乡、多层次、低水平的基本养老和医疗保障体系，覆盖城乡贫困人群的最低生活保障与社会救助体系，城乡一体化的就业保障与就业服务体系，就学公平和均等化程度不断提高的义务教育体系。

浙江省社会政策体系建设的不断推进，在缓解社会矛盾、促进社会公平、增进人民福祉方面发挥了重要作用。但这一社会政策体系在“普惠性”、“福利性”、“公平性”和“体系性”四个方面仍有诸多不足，不但影响了体系自身的可持续性，也阻碍了浙江经济社会发展水平的进一步提高。继续推进社会政策创新，构建一个具有可持续性的、系统化的社会政策体系，是浙江省进一步促进社会发展、建设和谐社会的客观要求。而且，在当前浙江经济受国际金融危机冲击影响较大的情况下，通过积极的社会政策创新，寻求经济问题的社会性解决方案，对浙江省推进经济转型升级也具有特别重要的现实意义。

本书旨在对2000年以来尤其是“十一五”时期浙江省社会政策体系建设进行全面考察，系统总结这一建设进程中的成功经验，揭示并剖析现阶段存在的主要问题，并在此基础上提出“十二五”时期浙江省社会政策体系建设的发展目标和政策建议，从而为当前经济转型升级背景下进一步推进社会政策体系的建设和完善提供有益的智力支持和政策咨询。基于浙江省作为我国经济社会先发地区的示范意义，本书或将对我国其他省份或地区乃至全国性的社会政策体系建设提供有益的借鉴。本书所使用的数据除特别注明外，均来自或计算自《浙江统计年鉴》（2001—2011年卷）以及浙江省政府各部门的官方网站。

本书以下章节结构按照下述逻辑展开：

第2章，首先简要回顾西方社会政策的近代起源与现代发展，尤其是福利国家社会政策体系的建设与改革历程，从而理解社会政策的含义、层次与作用；其次，通过对西方福利国家的体制与发展模式的比较分析，阐明社会政策体系构建的实质是通过政府的社会政策干预积极承担社会建设职能，以实现经济与社会的协调发展、促进每个人的公平与福利；在此基础上，从社会政策学科的角度，提出社会政策体系建设的制度原则及其分析框架，用以考察和评价“十一五”时期浙江省的社会政策体系建设。

第3章，首先总结改革开放以来浙江省社会政策体系建设的三个基本阶段及其特征，重点对“十一五”时期浙江省社会政策体系建设的基本情况进行宏观的整体性描述；其次，揭示并总结出浙江省社会政策体系建设的四个主要经验，分别是“强调经济社会协调发展”、“不断加大社会建设投入”、“积极创新社会政策”、“不断提高公共服务能力”；最后，指出并分析了浙江社会政策体系建设存在的五个主要问题，分别是“普惠性不足”、“福利性不足”、“公平性不足”、“体系性不足”、“政府体制机制不完善”。

第4-8章，分别描述了浙江省自改革开放以来并主要是“十一五”期间在“就业保障与就业服务”、“义务教育”、“基本医疗保障与卫生服务”、“社会养老保障与养老服务”、“最低生活保障与社会救助”五个主要领域的社会政策发展和体系建设情况，评价了浙江省在上述领域进行的社会政策体系建设所取得的显著成效，在此基础上揭示并分析了其中存在的主要问题，最后相应地提出了进一步完善和发展的思路、措施与政策建议。由于我国保障性住房政策尚处于起步探索阶段，“十一五”时期浙江省在这一领域的政策发展并不突出，因此本书暂不包括这一方面的内容。

第9章，首先在全球金融危机和经济转型升级的新形势和发展背景下，揭示加快社会政策体系建设对浙江省转变发展模式、促进经济社会协调持续发展的意义与作用；其次，在肯定浙江省“十一五”时期社会政策体系建设成就的基础上，提出“十二五”时期浙江省应致力于构建起一个全民共享的发展型社会政策体系，并进一步阐释和规划了这一体系的主要内容，指出浙江省已经具备了实现这一目标的经济基础和财政能力；最后，根据全民共享的发展型社会政策体系的主要内容，分析了当前浙江省社会政策创新的突破口，并提出了相应的对策建议。

2　西方福利国家社会政策体系建设的历程与经验

现代社会政策起源于1601年英国的《伊丽莎白济贫法》（简称《济贫法》），对穷人的社会救济制度首次以立法的形式确立为国家的一项主要社会功能。西方资本主义社会的工业化进程的不断深入推进，引发了严重的社会矛盾和社会问题。面对工人运动的高涨，资本主义国家开始有意识地通过实施社会政策以缓解社会矛盾。重要的里程碑是俾斯麦时代德国的社会政策立法，在欧洲首次建立起一种相当完备的现代社会保险制度。而20世纪30年代的经济大萧条，则促使西方国家重新审视“守夜人”的政府角色，大力发展公共基础设施和建立社会政策体系成为摆脱危机、重振经济的主要措施。1935年美国罗斯福新政时期颁布的《社会保障法》，为现代社会政策体系建设揭开了序幕。第二次世界大战后，西方社会普遍形成了一种“福利主义共识”，社会政策成为了国家的一项核心职能，构建一个完备的社会政策体系成为战后西方经济社会重建的主要手段。英国的《贝弗里奇报告》奠定了战后西方社会政策体系建设的基本原则和制度框架，而随着社会政策体系建设的完成和巩固（常常包括了社会救助、社会保险、广泛的社会福利服务），西方进入了福利国家时代。

福利国家发展模式的实质是公民对于政治经济社会生活的广泛参与，目的是提高经济发展的效益，增强政府和社会对发展过程中各种可能问题的控制，使得每个人和每个家庭都更加富裕和公平。就此而言，西方福利国家发展模式的意义已并不仅仅在于消除资本主义残酷竞争常常导致的市场失灵，而更在于认同和确立了实现和维持经济持续、稳定发展的一种新经济社会协调发展观。通过社会政策体系的构建及不断完善，在相当长的时期内，西方福利国家实现了发展市场经济与促进社会公平的均衡，在经济平稳发展的同时提高了大部分公民的生活标准，也提升了经济秩序的稳定性和人性化。尽管自20世纪70年代以来，西方福利国家发展模式暴露出了许多的问题，常常成为批判、挑战的对象，但一种福利主义的共识却始终存在于各国的政治实践之中。为了解决传统福利国家产生的弊病，当代西方国家进行了积极的社会政策体系改革或重建：一方面尽量削减过于昂贵或不必要的社会福利服务项目并抑制过高的社会福利水平，另一方面则不断优化和完善社会政策体系的基本制度框架，同时强化了社会政策的就业和工作福利导向，强调社会政策应促进人的发展能力而不是消极地提供消费性福利。

2.1　理解社会政策：从济贫法到福利国家

社会政策是指国家或政府以政治共同体的名义，在广泛社会系统的结构限制下，为了解决社会问题、应对社会风险、促进社会公平、满足社会需求、增进公民福祉、促进个人发展、推动社会融合、维系社会整合，而采取的一种具有目的性、策略性、时空性、社会性的集体干预策略。传统的社会政策主要包括医疗、教育、住房、收入维持或社会保障、社会福利服务等五个方面。在当前，传统上被归入经济政策的就业政策也被纳入社会政策领域，就业政策同时兼具经济政策与社会政策两方面的性质。

社会政策发展至今，逐步形成了三个层次的内容和制度框架：第一层次，旨在缓解贫困的社会救济或救助；第二层次，构建社会安全网，表现为建立社会保障系统，又称之为收入维持计划，如传统的失业保险、养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险五大种类，以及维持最低生活保障；第三层次，在包括上述两个层次内容的基础上，还包括了提供广泛的社会福利和社会服务，包括养老服务、保健照顾、基础教育、儿童福利、残疾人福利等。

第一层次的社会政策，其起源通常可以上溯到1601年英国的《伊丽莎白济贫法》。这被视作欧洲社会政策的萌芽，它将穷人的救济制度首次以立法的形式确立，成为国家的一项主要社会功能。这种附有苛刻条件的救济制度，实质上是统治阶级恐慌于失地贫民不断增多而作出的保护性政策反应。由于《济贫法》没有缓解原始积累引发的失地贫民大规模流入城市，1662年英国制定《安置法》再次严格了《济贫法》的“属地原则”。相似地，日本在明治维新之后，也由于资本原始积累引发失地贫民大规模涌现并激发反抗运动，从而仿效英国《济贫法》制定了《恤救规则》（1874年）。围绕旧《济贫法》建立起来的国家救济制度延续了近两个世纪，马歇尔（J.D.Marshall）从国家职能转变角度将当时的英国视作一个“微型福利国家”。1795年，英国颁布了《斯品汉姆兰法令》，促成了一种最低工资制度的形成，尽管有碍于一个全国性劳动市场的建立，但却决定性地塑造了整[1]个文明的命运。随着英国进入工业资本主义阶段，对工人的大量需求导致了该法令的最终撤销。工业化与城市化的进一步发展造成了大量的贫困人口，穷人与富人的对抗日益激化。1834年英国国会通过了《新济贫法》，规定接受救济者可享受最低生活保障，但必须牺牲其公民权和人身自由。随着19世纪上半叶英国工人阶级的觉醒，使其对改变自身境况的追求指向更多的经济、社会与政治权利，宪章运动以失败告终，却迫使资产阶级作出妥协。国会先后通过了《矿工法》（1842）、《工厂法》（1844）、《10小时工作法》（1847），以改善劳工待遇、缓解阶级冲突，一种现代社会政策体系初见雏形。

第二层次的社会政策，可以追溯到俾斯麦时代德国的社会政策立法。19世纪上半叶，德意志邦国林立，战争频仍，严重阻碍了资本主义发展。1871年，普鲁士统一德国，建立帝国。帝国政权保证了一个统一的国内市场，德国进入工业化的快速起飞阶段。而1873年世界经济危机爆发，德国工人的大规模失业引发激烈的工人运动。早在1848年革命前后，工业的逐渐发达产生了大量产业工人，劳资冲突激化。在马克思、恩格斯指导下，1869年德国工人阶级建立社会民主党。在经济危机形势下，社会民主党的激进改革倡议获得了强大舆论优势。面对工人运动日益高涨，俾斯麦试图以改善劳工待遇、增进国民福祉来缓解阶级冲突、维系帝国秩序。由于传统的宗教慈善与行会互助不足敷用，俾斯麦于1881年在帝国众议会提出建立针对劳工的全国性社会保险制度。通过颁行《劳工疾病保险法》（1883）、《工人赔偿法》（1884）、《伤残和养老保险法》（1889），德国建立起一种相当完备的现代社会保险制度。而通过向工人提供制度化的养老、医疗、工伤、失业保险，统治集团有效缓解了社会冲突和阶级矛盾，确立起社会阶级对国家的广泛认同与支持，不但削弱了社会民主党的阶级动员基础，也巩固了官僚集团对社会的严密控制。德国的社会保险模式迅速为欧洲各国仿效，欧洲进入社会政策时代。

随着20世纪初资本主义的进一步发展，单纯的社会救济和保险已不足以平衡日益增长和激化的社会矛盾，西方国家开始重新审视“守夜人”的政府角色。在主要的欧洲国家，社会民主主义政党的成立特别是利用普选制度进入议会后，社会民主主义借助国家权力实现对社会公正和平等的诉求，很快就在西方社会的经济危机和民主危机中获得了实现机会。1929-1933年的世界经济危机，使西方社会在一片恐慌中抛弃了自18世纪以来一直盛行的自由放任政策，国家肩负起重振经济、带领社会走出危机的重任。凯恩斯主义的影响，首先反映在美国罗斯福新政时期颁布的《社会保障法》（1935）。新政的成功，随即影响了大西洋彼岸的英国，欧洲国家开始纷纷探索建立以社会保险为主体的社会保障制度。

第三层次的社会政策，即社会政策进入了福利国家时代。1942年，英国的贝弗里奇（William Beveridge）爵士在其著名的《贝弗里奇报告》中，提出建立一种完善的福利保障制度，向贫困、疾病、愚昧、脏乱和懒散开战，通过国家干预纠正市场经济产生的社会不公、应对现代化滋生的社会风险，从而增进公民的普遍福利。《贝弗里奇报告》奠定了战后西方福利国家的基本原则和制度框架，社会政策成为战后西方国家的核心任务。在战后重建中，从美国到西欧到斯堪的纳维亚国家，各国扩大了政府干预职能，希望通过对经济和社会政策的调整重振国家经济与社会民主。在这一过程中，“几乎所有西方发[2]达国家都或多或少对混合经济和福利国家形成赞同的共识”，福利保障支出显著上升。以1948年英国首相艾德礼宣布“英国已建成福利国家”为标志，西方进入社会政策的福利国家时代。第三层次的社会政策不仅包含了前两个层次的内容，并突出强调国家应当提供广泛的社会福利和社会服务（social service，在欧洲发达国家通常指称政府在养老、医疗、教育、住房和社会照顾领域的公共服务）。相应地，社会支出显著增长，公共福利部门大量扩张，公民的社会权利得到充分的保护与发展。

从本质上说，福利国家是资本主义发展“偶然的必然性”产物。资本主义发展取决于劳动力的商品化，资本增殖依赖于劳动者创造的剩余价值。然而，这对资本主义的经济运行产生了两个困境。一方面，作为虚拟商品的劳动力，并不能在资本主义企业的生产过程中创造，劳动力在自身和代际的维持与再生产需要消费生活资料。纯粹依据劳动力的市场交换原则，劳动者的工资收入或生活水平将持续下降。此外，劳动者消费需求与购买力的提高也是资本主义扩大再生产的关键因素。另一方面，过分剥削劳动者创造的剩余价值，首先会在经济领域引发劳资阶级斗争，进而扩展到政治社会领域。在容纳阶级斗争的基础上促进资本增殖是资本主义的动力之源，资本主义需要利用或发展一些“去商品化”手段来抑制劳资冲突并维持劳动力的生产与再生产。作为“去商品化”的主要手段，社会政策既是资本主义的功能伴随物也是其生存的本质条件，但社会政策体系的时代特征并不必然表[3]现为福利国家。

福利国家的兴起，更直接地取决于战后西方变化了的政治经济条件。在经济上，福利国家的产生与战后福特制经济的广泛传播与巩固有着密切的历史联系，“资本主义经济的福特主义阶段同时也是资本[4]主义经济形式渗透的最后阶段”。福特制诞生于20世纪初的美国，但两次大战间的阶级关系与国家传统的干预方式妨碍了福特制的传播。凯恩斯主义干预国家的兴起，“把福特主义带向成熟，成了羽翼丰满的和与众不同的积累体制。就这样，它接着形成了战后长期繁荣[5]的基础”。“市场失灵”是福利国家兴起的另一原因。20世纪30年代的经济危机，使人们逐渐认识到市场完美的程序理性是一个“意识形态幻象”。鉴于市场竞争的自发性与盲目性对资本主义的破坏性影响，通过国家干预来平衡私人资本的盲目竞争、维护总资本与特殊资本的利益平衡，成为战后资本家的共识。在政治社会层面，福利国家的产生与战后工人阶级力量的壮大、社会民主主义政党的政治优势、大众民主运动的兴起有关。在战后重建中，西方国家一方面承受着来自社会主义国家竞争优势的外部挑战，另一方面承受着工人阶级对改善劳工待遇、提高社会工资以及社会公众对扩大社会权利、分享经济增长果实的吁求所构成的内部压力。资本主义的历史集团主动作出妥协，并迅速与社会民主主义的社会改良诉求相契合，随着政府在经济与社会领域的角色显著增强，福利国家应运而生。

福利国家表现为由一系列社会福利计划构成的社会福利体系，经典的福利国家通常包括教育、医疗卫生、住房、社会保障和社会福利服务五大传统社会性公共服务体系。在具体的社会政策领域，如就业方面实施的最低工资制度、求职津贴、五天工作制、八小时工作制、带薪休假、带薪产假、就业介绍与就业培训等；社会保障方面的缴费型养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等以及最低生活保障和各种社会救助；广泛的社会福利津贴，如老龄津贴、儿童津贴、残疾人津贴、产妇津贴、单亲家庭津贴等；教育方面的免费义务教育，学生福利如免费午餐、免费医疗保健等；医疗卫生方面的公共卫生服务、免费体检，像英国还提供免费的医疗服务；住房方面的公租房制度、私人出租房津贴等；社会福利服务方面的社会照顾服务（如残疾人、精神病人、智障人士、高龄老人等特殊群体的护理康复服务）以及机构化的福利院、养老院服务等。

福利国家曾给战后西方带来了稳定和繁荣，在经济发展与政治民主之间建立起某种均衡，公民的经济、政治、社会权利得到了充分发展。但福利国家是一把双刃剑，它也造成了劳动力价格偏高、资本外流、竞争乏力、失业率上升、预算赤字、人口老龄化、官僚主义等问题。随着20世纪70年代初全球石油危机爆发，福利国家陷入多维度的结构危机：经济危机、财政（金融）危机、政治危机、社会（道德）危机、危机管理的危机等。西方国家开始寻求摆脱危机的出路。从20世纪70年代末英国保守党东山再起，到80年代美国里根政府上台，科尔主政西德，中右翼政党在主要西方国家进行了长达十多年的统治。这一时期，西方主要国家进行了新自由主义改革，国家对经济和社会的干预范围明显缩小，尤其是“重新私有化”举措使国家失去了对绝大部分经济资源的控制。但新自由主义所推行的“去国家化”运动并没有真正在实践中削弱国家对经济和社会的控制力；它使国家偏向对资本主义自由经济的全面维护，则改变了在福利国家体制中建立起来的经济发展与民主发展之间的均衡，贫富分化和社会问题日益增多，公民领域受利益原则支配而日益商品化，一种对抗政治的力量不断形成。新自由主义改革的不良后果促使人们重新审视福利国家的合理性。

随着20世纪90年代全球化的加剧，要求民族经济在贸易、金融和劳动力流动方面越来越开放和具有弹性，这严重削弱了民族国家在促进充分就业和经济增长等宏观经济管理领域的政策自主性，继而冲[6]击了福利国家传统的劳动市场、税收体系和社会保障制度。在此背[7]景下，一些新自由主义者宣称全球化将导致福利国家的死亡。然而，全球化“并没有强迫各国废除福利制度，也没有产生抱有一致的‘新自由主义’政策偏好的政治联盟。相反，大多数国家选择了围绕市场[8]形式的管制来重新格式化福利制度”。而随着克林顿和布莱尔先后在美、英执政，欧洲社会民主党纷纷赢得大选，最终结束了盛行于20世纪80年代的里根主义和撒切尔主义，带来了蛰伏已久的社会民主主义思潮的复兴。随之而来的是西方国家的又一次政策调整。在新的社会政策指向当中，一个普遍的共识是既要对战后的福利主义原则和制度设计作重大修正，又要在传统左派与保守右派之间走“第三条道路”。“福利多元主义”、“社会福利社会化”、“从福利走向工作福利”，逐渐成为中左派改造福利体制的目标取向。

在全球化时代，社会需求与社会问题的日益增多、社会风险与社会排斥的日渐扩大，突显了在提升经济竞争力的同时推动经济社会协调发展的必要性与重要性。在此背景下，福利国家得到了更多的肯定，“处于全球化时代的欧洲不应该放弃自己的民主成就和经济成就的这[9]一重要组成部分”，在受约束的框架内，福利国家可以利用其政治资源和组织优势作出明智选择，社会民主主义议程不仅可行而且比经[10]济自由主义更有效。随着经济增长范式从福特制转变为后福特制或知识经济，政府管理体制从传统的公共行政转向新公共管理、新公共服务，西方福利国家正致力于重塑经济社会协调发展的动力体系。

1.在经济增长领域，从关注在相对封闭的民族空间内提供国家福利、保障充分就业的福利国家，走向在全球开放经济中寻求提升民族经济系统/结构竞争力的竞争国家，主要经济功能从凯恩斯主义的宏观经济管理转向促进知识创新、鼓励私人竞争。为适应新的竞争形势和经济增长范式，国家改革了财税体制，削减了福利支出而增加培育创新体系的投资，精减了公共福利部门及其工作人员，取消了许多昂贵的公共福利项目。

2.在社会政策领域，从福利走向工作福利。相比于凯恩斯主义时代劳动力市场的刚性制度，竞争国家的社会政策指向增强劳动力市场的弹性化和流动性，鼓励灵活就业；国家重组社会保障机制或重新设计社会政策以减低社会工资的压力，不再承诺保证充分就业，工资越来越成为国际生产成本，而作为国内需求源泉的角色相对转弱；集体消费的功能和形式发生变化，比如养老金的指数化从工资转向价格，国家正在促进形成一种“福利多元主义”的社会保障体系，扩大福利供给的资源与渠道；提倡发展型社会政策，主张从消极提供福利走向积极投资人力资本，强调公民权利与义务相结合，强调积极工作，强调通过再教育、再培训促进就业。

3.在公共管理领域，从统治走向治理。这包括国家、市场和公民社会的关系调整与重塑，多元化、分散化的力量在多中心治理体系中的重新整合与连接，政府公共管理体制改革。一方面，基于市场失灵与政府失灵现象的并存，人们开始寻找新的治理路径。公民社会组织或第三部门的兴起，为一种基于反思谈判和良性互动的新治理模式提供了组织资源。就社会福利而言，从国家主导的福利供给走向“社会福利社会化”。另一方面，出于对治理失败、无能国家或失败国家的警惕，从强调弱化国家、“去国家化”走向强调国家建构、国家的“元治理”角色。就社会保障而言，国家角色仍然重要，它既要努力促成一种“福利多元主义”的宏观语境，也要在市场与社会无力作为的领域提供制度化的福利输出。另外，它还涉及从传统官僚制行政管理走向新公共管理或公共服务。政府改革的取向，注重于国家与社会、中央与地方的重新分权或授（受）权。“公共管理也是公共决策”，就社会政策而言，既需要重新定位社会政策的目标指向，也需要在国家与社会、中央与地方层面上重构公共决策体系。[1]参看卡尔·波兰尼：《大转型：我们时代的政治与经济起源》，浙江人民出版社2007年版。[2]米什拉：《资本主义社会的福利国家》，法律出版社2003年版，第4页。[3]Bob Jessop, Capitalism and its future：remarks on regulation, government and governance, Rev iew o f International Political Economy 4:3 Autumn 1997，p.563.[4]张世鹏：《二十世纪末西欧资本主义研究》，中国国际广播出版社2003年版，第7页。[5]戴维·哈维：《后现代的状况——对文化变迁之缘起的探究》，商务印书馆2003年版，第172页。[6]参看Ramesh Mishra, Globaliz ation and the W el f are State.Edward Elgar，1999，p.ix.[7]参看John Gray, False Down：The Delusions o f Global Capitalism.London：Granta Books.1998，.92.[8]保罗·皮尔逊编：《福利制度的新政治学》，商务印书馆2005年版，第71页。[9]约什卡·费舍：“社会福利国家是否已经过时？”，《战略与管理》1997年第1期，第53页。[10]参看保罗·赫斯特、格雷厄姆·汤普森：《质疑全球化：国际经济与治理的可能性》（第二版），社会科学文献出版社2002年版，第六章。

2.2　西方福利国家发展模式的实质

福利国家泛指战后建立起社会福利体制的发达资本主义国家，“在这种国家中，组织权力（通过政治和行政过程）被审慎地用于修正市场力量的运行，这种修正至少包括三个方面：第一，保证个人和家庭获得一份最低收入，而不论他们的工作或财产的市场价值；第二，减轻‘社会意外’的伤害程度，这些意外（如疾病、年老或失业）有可能导致其他的个人和家庭灾难；第三，保证每个公民不分地位、不[1]分阶级，都能得到尽可能最好的社会服务”。在其实体群中，存在着民族与历史的较大差异。哥斯塔·艾斯平—安德森（Gsta Esping-Anderson）在1990年出版的《福利资本主义的三个世界》中，开创了福利体制的分类学研究路径。他以劳动力的去商品化、社会结构分层为标准，划分出三组不同的福利国家模式：自由市场主义、社会民主主义、保守合作主义。安德森的体制分类，广为研究者认同与采纳。在这种分类框架下，需要结合国家的结构、话语、关系、策略要素，进一步发展丰富福利国家发展模式的比较研究。

1.结构要素。这涉及国家与市场的结构关系、国家的调节方式和治理模式。在福利国家，国家与市场的结构关系通常被描述为“混合经济”。人们希望通过国家干预实现经济持续快速增长，借助凯恩斯主义的货币政策、需求管理保障充分就业，依靠国家的福利供给、转移支付、二次分配等促进社会公平、增进公民福祉。在福利国家不同发展模式的混合经济中，国家与市场的结构有着明显差异。

2.话语要素。这包括领导权话语体系对“公平”、“正义”、“善”、“幸福”等伦理价值的阐释与定义，主要政治派别或政党的政治倾向，公民大众追求的“社会理想”。在战后，资本主义的历史集团重新定义和阐释了与经济社会发展相关的伦理价值与社会理想。福利主义与平等主义共识奠定了福利国家的话语基础，其中民族国家传统的哲学信仰、文化观念也起着重要的作用。福利国家发展模式的多样化部分取决于领导权话语的差异。

3.关系要素。这涉及社会行动者在权力关系网络中形成相对妥协平衡的力量格局与政治态势。战后工人阶级力量的壮大与大众民主运动的兴盛，迫使统治集团作出妥协。集体薪资协议、劳资妥协条款的设定与修正，为福利国家奠定了相对稳固的阶级联盟基础。福利国家通常具有广泛的社会支持基础，资本家、工会与公民社会组织（社会法团）或多或少都达成了赞同的共识。而不同的社会网络和权力格局，则塑造了福利国家的不同发展路径。

4.策略要素。这涉及国家促进经济社会协调发展的策略活动，主要包括三方面：促进经济增长的经济政策领域，促进社会公平、提供社会福利的社会政策领域，为国家政策活动提供合法性支持的意识形态领域。福利国家是工具理性官僚制的鼎盛期，政府职能空前扩大，国家权力渗透到广泛的社会与经济领域。福利国家不同发展模式的差异，部分取决于各国官僚集团的治国艺术。

这四个要素（并未穷尽所有）彼此穿插，相互依赖并相互作用。它们的不同接合实践塑造了福利体制的差异，构筑起不同发展模式的路径依赖。在此，我们遵循安德森的三分法，但不意味着穷尽了所有福利模式，如南欧模式、东亚模式等，即便同一模式下的国家仍可作更多亚分类，如瑞典模式。

自由市场主义：以市场为寻求经济增长和提供社会福利的主导机制，以自由主义式的最小国家或有限政府作为匡正市场失灵的机制，以自由混合经济为治理模式，以劳资两大阶级在政治或社会权力网络中的二元化为分层化社会结构的基础，以市场主义和个人主义的“正义”、“幸福”观和“工作伦理”为话语基础，具有劳动力的去商品化程度最低、福利覆盖面最窄、国家社会福利支出最低、社会政策的补缺型模式以及国家在福利供给中以“经济调查式的社会救助、少量[2]的普救式转移支付或作用有限的社会保险计划”为主等特征的福利体制或模式，主要代表国家是英国、美国、加拿大和澳大利亚等盎格鲁—撒克逊国家。

社会民主主义：以社会民主国家为寻求经济增长和提供社会福利的主导机制，以实现充分就业和提供全民性给付为国家的目标追求，以三方合作伙伴式协商经济为治理模式，以新中产阶级和工人阶级的力量联盟为分层化社会结构的基础，以社会民主主义和集体主义的“正义”、“幸福”观为话语基础，具有劳动力的去商品化程度最高、福利覆盖面最广、国家社会福利支出最高、社会政策的制度型模式以及在公民普遍享有广泛社会权利的基础上由国家提供高度制度化的、“普遍主义”的、“从摇篮到坟墓”的、强制性平等标准的社会福利等特征的福利体制或模式，主要代表国家是瑞典、挪威、丹麦等斯堪的纳维亚国家。

保守合作主义：以规制型国家作为寻求经济增长、匡正市场失灵的主导机制，以家庭和社会法团为主、国家为辅的福利供给机制，以维持阶级分化和经济社会地位不平等并在此基础上促进社会整合为目标，以国家合作主义为治理模式，以工会、教会以及其他社会法团的力量联盟为分层化社会结构的基础，以国家主义、天主教传统的“正义”、“幸福”观为话语基础，具有劳动力的去商品化程度适中、福利覆盖面较广、国家社会福利支出居中、社会政策的工作成绩模式以及在公民权利的混合原则（普遍性原则+劳动力市场原则）上提供系统的、选择主义的、以保险精算为主的社会保障等特征的福利体制或模式，主要代表国家是德国、法国、意大利和奥地利。

尽管不同国家的福利发展模式表现出不同的特点，但差异本身反衬出西方国家对“混合经济”和“福利主义”的赞同性共识，以及在各自独特的结构限制与路径依赖上均衡经济社会发展与政治民主的努力。

市场与国家相结合的“混合经济”造就了战后西方近30年的经济繁荣。不同福利国家对混合经济的共识，与战后西方凯恩斯主义经济范式的主导地位互为表里。凯恩斯主义形成于20世纪30年代的经济大萧条背景，传统的自由放任资本主义和“守夜人”政府角色，被“市场失灵”的概念描述出私人市场的固有弊端和最小国家的效用不足。市场失灵为凯恩斯主义的政府干预理论提供了合法性支持，“市场失灵导致供应失当（或许生产得过多或过少），要求政府干预——通过调节、税收和补贴，或政府对生产的全面控制——以解决该问

[3]题”。与此相联系的是凯恩斯主义的充分就业理论，市场经济的良性运转必须鼓励有效需求，消费需求是刺激生产扩张的源泉，但市场本身不能提供给人们足够的购买力，必须借助于政府积极的经济与社[4]会政策干预实现充分就业，从而推动经济增长。

在战后，古典政治经济学最终被凯恩斯主义取代。历史地看，政府干预不但不与市场相悖，相反现代市场的形成正是政府作用的结[5]果，“规制与市场是一起成长的”。但这并不意味着由政府取代市场，“福利国家的知识基础不允许抛弃市场，只允许对市场的缺陷进[6]行弥补”。与其说福利国家倾向于政府干预市场，还不如说福利国家致力于政府与市场的优化结合。

福利国家的发展不仅致力于解决经济自主运作产生的严重后果，它还内涵着一种建构“伟大社会”的道德雄心，“努力追求不同的[7]——政治的、经济的、文化的和社会的——‘逻辑’的综合”。保障每一公民的社会权利，在经济稳定持续发展的基础上，通过提供制度化的社会福利，消除贫困、减少失业、增进公众社会福利，从而促进社会平等、推动经济社会协调发展，是国家义不容辞的责任与使命。这种信念内化为战后西方国家的“福利主义共识”。社会福利与社会权利的有机结合，构筑起福利主义共识的法理文化基础。正如马歇尔指出的，“任何合法的权利必然与福利具有直接与间接的本质联系”[8]。在马歇尔看来，公民权利可以分为自由权利、政治权利和社会权利三种。如果说18、19世纪西方国家的宪政创制保护了公民的自由权利，19世纪末、20世纪初的民主成就实现了公民的政治权利，那么社会权利的发展就必须通过国家的制度化福利输出。福利权利也就成了社会权利的代名词。与此前的贝弗里奇视社会权利为实现自由权[9]利与政治权利的保障不同，马歇尔认为唯有公民政治权利的充分发展，才能真正实现社会权利。马歇尔的三种公民权利发展顺序，招致后人诸多批评，却都接受了他的三种分类。国家必须保障公民的社会权利、承担社会建设的主要责任，成为西方国家“福利主义共识”的根本表征。而保护、发展公民的社会权利，也意味着福利国家必须实现福利与权利、利益与伦理、效率与公平的结合。

可见，福利国家发展模式的实质是公民对于政治经济社会生活的广泛参与，目的是提高经济发展的效益，增强政府和社会对发展过程中各种可能问题的控制，使得每个人和每个家庭都更加富裕和公平。就此而言，西方福利国家发展模式的意义已并不仅仅在于消除资本主义残酷竞争常常导致的市场失灵，而更在于认同和确立了实现和维持经济持续、稳定发展的一种新经济社会协调发展观。建立在混合经济和福利主义共识之上的凯恩斯主义福利国家，“可以一方面借助刺激经济增长的措施，另一方面借助社会福利政策，同时促进经济的活力，[10]保障社会一体化”。西方一位社会政策学者指出，20世纪的伟大胜利之一就是福利国家实现了发展市场经济与促进社会公平的均衡，在经济平稳发展的同时提高了大部分公民的生活标准，也提升了经济秩[11]序的稳定性和人性化。

尽管自20世纪70年代以来，西方福利国家发展模式暴露出了这样那样的问题，常常成为批判、挑战的对象，但必须指出，一种福利主义的共识却存在于各国的政治实践之中，这就是国家应在社会发展中扮演关键角色。无论是经济的发展，还是社会公正与平等的实现，都有赖于国家的参与、维持，保证“一种相对运转良好的政治民主和一种相对较高的平均生活水平”是国家的基本职能。在全球化背景下，尽管民族国家失去了传统的一些主权形式和政策自主性，但它正在全球、区域、国家、亚国家层面上重新修正其职能范围与权力边界，在多元治理体系中发挥着非常重要的治理角色并充当多层次治理力量的连接中介，在民族共同体内部继续发挥着许多基本职能，而新问题、新风险的不断产生也进一步提出了拓展国家新职能的要求，如技术—经济职能（培育知识创新体系、建设信息基础设施、承担高新科技研发等）、法治职能（保护财产权、保护知识产权、提供法律秩序等）、政治职能（实施政治统治，保护公民权利，对资本、金融市场和跨国公司进行一定程度的政治管制等）、国家安全职能（维护国土安全、治理环境污染、反恐怖主义等）、社会职能（维系社会凝聚、编织社会安全网等）、国际职能（为塑造国际政治经济新秩序和国际规制而斗争、为国内各种层级的各种治理力量参与国际合作和全球治理提供法律保护、组织中介和政治授权等）。

与全球化进程中国家角色的转型与重塑相应的是政府与市场关系的重构。如前所述，“黄金时代”的不同福利国家都有效地维持了国家与市场、效率与公平的某种均衡，从而造就了近30年的繁荣安定。但这种均衡状态随着1973年全球石油危机爆发而打破。危机被归结为福利国家政府职能、规模与公共支出的大量扩张，这种机构臃肿、效率低下、官僚主义、财政超载的“大政府”严重抑制了市场活[12]力，不但付出了巨大的经济代价，在提高社会福利上也令人沮丧。新自由主义者由此主张回归到“小政府”，并大肆宣扬收缩社会福利的思想，依靠私人部门和市场力量来实现经济增长及提供各种人类服[13]务。20世纪七、八十年代英美保守主义的“私有化”和“去国家化”运动，重新激活了市场的活力，然而对福利政策的重要修改，却引发了各种激烈冲突和社会的广泛不安定。经济与社会发展的失衡，使人们开始重新审视政府与市场的二元对立。

随着20世纪90年代中左派登上政治舞台，他们在政府与市场关系重构问题上提出了“新混合经济”口号，即“在公共部门和私人部门之间建立一种协作机制，在最大限度地利用市场的动力机制的同[14]时，把公共利益作为一项重要的因素加以考虑”。不固执于“大政府”与“小政府”的抽象争论，也不抽象地谈论政府退出与政府管[15]制，“新混合经济”注重于“重新定义政府和市场的合理分工”，不仅要求均衡国有企业与私人企业的关系，也要求均衡实现管制与解除管制的关系，更强调政府、企业、第三部门的伙伴治理关系。与此同时，从新自由主义的“紧缩”教条转向更具弹性的“新福利主义”。国家依然必须充分尊重和保护公民权利，但更强调权利与义务、工作与福利相结合，以及福利输出体系中国家—市场—公民社会的良性互动与伙伴关系。从过去国家主导的“高水平、广覆盖”的福利供给，转向“福利多元主义”和“社会福利社会化”，提倡建立由国家、家庭、企业与第三部门共同参与的多元福利产品供应体系，扩大福利输出的资源与渠道。在福利输出模式上，强调从国家提供强制性的、公民缺乏选择权的“附庸福利模式”，转向公民可自由选择向国家或市场或第三部门购买福利服务的“消费者福利模式”，或者国家提供公民可退出与不可退出福利项目并存的“用户福利模式”，或者更多元[16]的混合福利模式。

由此可见，新混合经济与新福利主义并不一味提倡市场化、私有化、去国家化或者完全放权给市场与公民社会，相反“我们所需要的是一个宏观计划体制来激励并促进企业家与独立公民的市场”，而这个任务正需要国家来承担，传统的福利国家在架构政府、企业与公民社会联合行动的桥梁方面一直都是成功的，但在新形势下，它应该与[17]当前的状况相适应。转变中的福利国家，承载着过去的结构限制与路径依赖，也面临着各自不同的矛盾与问题，这意味着不存在单一的重构模式和发展趋势。无论是新混合经济中政府与市场关系的重构，还是公共治理体系与社会福利体系的重建，西方各国在不同策略的制度化调适过程中有着适应各自基础的、最恰当的处理方式与策略选择，如探索中的新共同体主义工作福利模式（北欧）、新自由主义工作福[18]利模式（英美）、新合作主义工作福利模式（德法）。[1]苏珊妮·麦格雷戈：“福利国家和新自由主义”，阿尔弗雷多·萨德-费格、黛博拉·约翰斯顿编：《新自由主义批判读本》，江苏人民出版社2006年版，第188页。[2]哥斯塔·艾斯平—安德森：《福利资本主义的三个世界》，法律出版社2003年版，第29页。[3]托马斯·帕雷：“从凯恩斯主义到新自由主义：经济学范式的转变”，阿尔弗雷多·萨德-费格、黛博拉·约翰斯顿编：《新自由主义批判读本》，江苏人民出版社2006年版，第33页。[4]参看王志凯：《比较福利经济分析》，浙江大学出版社2004年版，第38页。[5]卡尔·波兰尼：《大转型：我们时代的政治与经济起源》，杭州：浙江人民出版社2007年版，第60页。[6]诺曼·巴里：《福利》，吉林人民出版社2005年版，第47页。[7]弗兰茨—克萨韦尔·考夫曼：《社会福利国家面临的挑战》，商务印书馆2004年，第22页。[8]T.H.Marshall, The Rights to Welfare, in Noel Timms and David Watson（ed），T alking A bout W el f are：Readings in Philosophy and Social Policy, London：Routledge，1976，p.52.[9]参看齐格蒙特·鲍曼：“免于国家干预的自由、在国家中的自由和通过国家获得的自由：重探T.H.马歇尔的权利三维体”，郭忠华、刘训练编：《公民身份与社会阶级》，江苏人民出版社2007年版，第241页。[10]哈贝马斯：“超越民族国家？——论经济全球化的后果问题”，乌·贝克、哈贝马斯编：《全球化与政治》，中央编译出版社2000年版，第71—72页。[11]Neil Gilbert、Paul Terrell：《社会福利政策导论》，华东理工大学出版社2003年版，第57页。[12]参看坦齐、舒克内希特：《20世纪的公共支出》，商务印书馆2005年版。[13]米什拉：《资本主义社会的福利国家》，法律出版社2003年版，第5页。[14]安东尼·吉登斯：《第三条道路：社会民主主义的复兴》，北京大学出版社2000年版，第103页。[15]Neil Gilbert、Paul Terrell：《社会福利政策导论》，华东理工大学出版社2003年版，第72页。[16]Bo Rothstein and Sven Steinmo（ed.），Restructuring the W el f are State：Political Institutions and Policy Change, MacMillan：Palgrave，2002，.6-7.[17]汉斯·阿德里·安桑斯：“公民身份、工作和福利”，巴特·范·斯廷博根编：《公民身份的条件》，吉林出版集团有限责任公民2007年版，第86页。[18]参看Bob Jessop, T he Future o f the Capitalist State, Cambridge：Polity Press.2002.pp.271-275.

2.3　社会政策体系建设：制度原则与分析框架

社会政策作为一门学科的正式建立，得益于20世纪50年代以后英国社会政策研究的兴起与发展。英国著名社会学家托马斯·马歇尔（Thomas Marshall）和蒂特姆斯是社会政策作为一门现代社会科学学科的奠基人，两位作家的经典著作建立了后来社会政策学的理论基础和基本分析框架，几乎所有对社会政策的讨论都无一例外地沿用他们构建的概念和分析框架。1949年，在伦敦经济学院举行的纪念另一位经济学家马歇尔的经典演讲中，社会学家马歇尔明确表达了他对社会公平问题的关注，并认为这是与现代资本主义经济同时构成经济社会发展动力的另一只翅膀。如何解决市场经济体制和市场机制运行中社会公平问题，被提到了一个前所未有的重要地位，这成为了社会科学尤其是社会政策学的永恒命题。马歇尔指出，“不平等的正当化是系统功能失调的表现，它或许是复合社会结构生存能力的最为根深蒂[1]固的威胁。”社会政策正是致力于解决系统功能失调和不平等的主要手段。

社会政策的正当性根源于公民身份和公民权利。马歇尔将公民权利归纳为三种类型，并对三种权利的制度特征以及形成发展进行了历史学描述。这三种权利分别是公民基本权利（civil rights），政治权利（political rights）与社会权利（social rights）。第一种权利，即公民基本权利，包括保证个人自由所需的权利，人身自由，言论、思想、宗教自由，财产权，合约权以及司法权，实际上就是现代国家宪法中提出并加保护的自由权利和民事权利；第二种权利，即政治权利，也就是宪法中的选举权与被选举权；第三种权利，即社会权利，则指的是作为公民平等享有社会福利的资格和权利。保护并实现公民的上述三种权利，是现代国家和政府的根本甚至首要责任。马歇尔指出：“在福利领域，政府的责任比通常所说的经济事务更为直接、也更为紧迫。……在公共部门与私人领域之间有着伙伴关系（在这种伙伴关系中，国家占据了绝大部分份额）的地方，这个地方的公共服务一定潜在地非常广泛。我的意思是说：国家必然使服务扩展到全国，使所[2]有人都能获得福利服务。”在马歇尔看来，三种类型的公民权利，从时间上的发展和出现来讲，正是一个不断演化和递进的过程。以英国的历史进程为例，马歇尔认为18世纪可以看作是公民基本权利或自由权利开始发展的世纪，19世纪是政治权利的世纪，民主和法治开始建立，公民的选择权利得到了尊重和扩展，而20世纪则是社会权利发展的世纪，表现为一系列社会政策的集中出台并最终具体化为福利国家的产生和发展。在马歇尔看来，社会权利的实现程度，可以根据政府的社会支出和提供的公共服务加以衡量。在社会政策的当代发展进程中，公民平等享有由政府提供的社会保障和社会福利作为一项公民的社会权利，成为社会政策的一个基本共识。

基于马歇尔的社会权利概念，社会政策专家华伦斯基（H.L.Wilensky）在1958年的一篇论文中提出将社会政策划分为剩余型与制度型两种模式。“所谓社会政策的剩余模式是认为只在市场或家庭不能满足个人的需要的时候才向这些特定的个人提供社会福利，而且社会福利的提供只应该是暂时的；制度性的再分配模式则把社会福利视为一个常规性的社会制度，它存在于市场制度之外，按照普遍[3]性的需要的原则发挥作用”。此后，经过十多年的实证研究，在翔实的数据支持下，1975年华伦斯基及其合作者提出了社会政策发展的“工业化逻辑”命题。通过比较60多个国家在20世纪60年代的社会支出占GDP比例的差异，他们发现工业化社会经济的快速增长奠定了福利国家及其社会政策发展的基础，而社会支出的增长也促进了GDP的增长，同时几乎所有工业化国家都无一例外地经历了政府规[4]模与职能、社会职能与社会支出的不断扩大。在经验归纳的基础上，华伦斯基认为福利国家和社会政策的发展是工业化的必然结果，也是工业化规律的逻辑表现。而在“工业化逻辑”的影响下，美国因社会支出相对较低以及社会政策发展相对缓慢，被一些社会政策学家和政治经济学家戏谑为“福利国家的落伍者”。

事实上，尽管华伦斯基等人提出的“工业化逻辑”具有翔实的数据支撑，但由于所用数据仅是20世纪40年代至70年代西方工业化国家的人均GDP和相关方面的社会支出，因此这种经验研究并没有为社会政策的发展提供可靠的理论支撑。随着社会政策研究的推进，“工业化逻辑”开始被广为诟病。一方面，由数据归纳得来的一般规律，即社会支出的增长与经济增长同步是工业化的必然逻辑，并非坚不可破。事实上，如果将研究的时间跨度拉长到20世纪初，这一命题就显得不尽合理；另一方面，“工业化逻辑”并没有解释社会政策尤其是福利国家时代社会政策发展的制度特征以及现实存在的不同工业化国家社会政策模式的差异。客观地说，华伦斯基在20世纪六、七十年代提出并发展的“工业化逻辑”理论解释框架，对于社会政策学的贡献远不如他在1958年提出的社会政策模式类型学。

在华伦斯基提出的剩余型与制度型两种社会政策模式的基础上，结合战后黄金时代西方福利国家的发展，1974年蒂特姆斯在其出版的《社会政策导论》一书中，进一步发展了社会政策的类型学，提出[5]了三种社会政策模式。第一种模式，即剩余型模式，社会政策只是作为市场失灵的一种弥补机制，因此又被称作“补缺型模式”。在这一模式中，社会政策的适用对象面向的是市场经济的弱势群体，社会保障和社会福利水平有限，并且具有明显的污名化效应。这种模式的典型代表是美国。第二种模式，即制度型模式，这种模式的产生深受社会民主主义的影响，追求对全体国民实施统一的、制度化的社会政策，是一种完全基于社会权利和社会平等的制度模式。这一模式不但有着较高的社会保障和社会福利水平，而且相应的项目和计划比较完备，其典型代表是北欧福利国家，“从摇篮到坟墓”是这一社会政策模式的形象描述。第三种模式，即工业成就型模式，处于上述两种模式的居间地位。这一模式既不主张实施北欧式的社会政策，也反对美国式的社会政策，试图在劳动力的市场原则与公民的社会权利原则之间寻求某种平衡。因此，这一模式主要针对劳动者，社会保障与社会福利的供给与个人的工资缴费紧密挂钩，尽管没有提供北欧福利国家那样全面的、标准高的社会福利项目，但对弱势群体和特殊群体也提供着还算慷慨的福利项目，其典型代表是欧洲大陆国家。

可以看出，蒂特姆斯提出的三种模式，立足于对社会权利实现程度的比较分析，而社会权利的实现程度又根据社会福利的受益范围和项目的完备性来划分。剩余型、工业成就型、制度型三种社会政策模式，构成了一个连续的光谱，也基本囊括了现实中发达工业化国家社会政策的几种制度模式。三个模式的连续光谱，体现了社会权利的实现程度的强弱。社会权利的实现程度越高，同时也就意味着劳动力的商品化程度越低，劳动者享有的福利待遇也就越高，抵御风险的能力也就越强，反之亦然。在蒂特姆斯看来，社会政策应向制度型再分配模式发展，剩余型模式既不适应于工业社会的需求，也不利于促进社会公平，而工业成就型模式也不是一种积极的做法，这种做法维持了[6]工作者之间的差距，反而加重了不平等现象。蒂特姆斯的社会政策类型学奠定了后来社会政策研究的基本分析类型，成为比较社会政策研究的一般分析框架。

蒂特姆斯的理论贡献，激发了后来艾斯平—安德森的福利国家体制研究。他以劳动力的去商品化、社会结构分层为标准，划分出三组不同的福利国家模式：自由市场主义、社会民主主义、保守合作主义。显然，三种福利国家体制正对应于蒂特姆斯的三种社会政策模式。安德森的福利体制类型学既扩展了蒂特姆斯社会政策类型学的理论分析，也提供了相应的实证支持。此后，社会政策的类型和福利体制的类型成为社会政策研究的核心焦点。随着研究对象（国家或地区）的不断拓展，更多的分类开始出现，如包括了南欧的“四种类型说”，进一步包括了东亚的“五种类型说”。社会政策模式的类型不断增加，也不断地遭受着质疑和批评，但蒂特姆斯和安德森的三种模式划分依然是一个广为研究者采用的基本方法。

华伦斯基和蒂特姆斯等人提出的社会政策类型学，还激发了后来研究者关于普遍主义和选择主义的研究。“普遍性指福利人人都可以享有的基本权利，如老年人的社会保障和青年人的公共教育。选择性指福利根据个人需求——通过收入审查——来决定，如公共救助和[7]公共房屋。”作为奉行剩余型社会政策的“福利国家的落伍者”，美国被视作“选择主义”的代表。制度型和工业成就型则相应被视作普遍主义的代表。采取普遍主义还是选择主义的社会政策模式，实际上不是一个理性选择的结果。从社会权利的角度，普遍主义必定比选择主义更具有正当性。依据社会权利的本质，“如果每一个人都能在同样的基础上享有津贴和服务，那么就能确保每一个人都能够获得保障[8]自己福祉所需的最低水平的必要帮助”。但在现实中，不同文化对社会权利的理解和欲求差异较大。在具有浓厚自由主义和个人主义传统的美国，实施普遍主义的社会政策，要比在欧洲困难得多。美国之所以成为选择主义或补缺型社会政策模式的代表，与美国长期奉行的自由主义传统密切相关。在自由主义者看来，过度的政府干预特别是再分配性的社会政策干预，会对公民的自由和权利构成侵害，也会压抑市场经济的活力，因此他们反对北欧式的福利国家，反对通过建立在高税收基础上的社会福利体制，甚至反对实施社会政策。此外，美国社会崇尚“工作伦理”，往往将贫穷的原因归结为个人的不努力工作，大部分的中产阶级也反对政府过度的社会政策干预。因此，美国长期被视作“福利国家的落伍者”或“最不发达的福利国家”，但“即便福利国家不完整和水平低，美国政府还遭受了一段时期的不同寻常的猛烈政治攻击——攻击不仅反对社会开支水平的增加，而且质疑存在的及潜在的政府工作在应对明显不断增长的贫穷和社会失依[9]问题方面的基本合理性”。

社会政策应实行补缺型模式还是制度再分配型模式，或者说是以普遍主义的方式还是选择主义的方式进行社会福利的提供，学者们并没有一致的定论，相反，学者们更偏向强调不同国家在选择社会政策的模式时应尊重其基本的国情及其所处的政治、经济、社会与文化环境。换句话说，不能简单地评判何种模式才符合社会政策的价值目标与发展规律。正如哈特利·迪安（Hartley Dean）指出的那样：“以普遍主义方式，还是选择主义方式进行分配？如果一个福利国家代表整个社会的话，那么它就能够在同样的基础上把资源分配给这个社会的每一位成员，或者，它也可以有选择性地行动，把资源只提供给那些需要帮助或者值得帮助的人。从效率的角度看，这两种分配方式都各有其道理。如果每一个人都能在同样的基础上享有津贴和服务，那么就能确保每一个人都能够获得保障自己福祉所需的最低水平的必要帮助。由于每一个人的所得都是一样的，因此，得到这种帮助就不会产生污名感（stigma），而且也不会妨碍每个人去寻求帮助。对于那些不需要帮助的人而言，如果这一体制依赖于累进税，那么他们就能够在偿还自己所享用的帮助之外，还能够帮助社会中的其他成员。反过来，假如津贴和服务只让那些需要帮助或者值得帮助的人享有，那么就可以确保资源得到最有效的使用，也可以为那些最需要帮助的人提供最恰当的帮助，而非最低程度的帮助。对那些不需要帮助的人来说，他们既不会在需要帮助时受到阻止，也不会被不必要的高税收弄得怨[10]声载道”。

事实上，采取普遍主义还是选择主义的社会政策模式，更多地困扰着发展中国家的政治决策者。在战后，发展中国家几乎都倾向于选择主义，奉行着剩余型的社会政策模式。即便大多数人都需要政府提供的社会保障和社会福利，政府也只是把资源提供给那些最需要帮助或者值得帮助的人。但实践表明，正是选择主义的社会政策模式制约了发展中国家的经济社会发展，“首先，即便经济增长也无法保证提高人民生活水平和贫困阶层的福利，补缺型社会政策不能应对大规模贫困问题。其次，人们基本服务需求不断上升，要求扩大社会服务的提供面。最后，出于上述要求，渐进型福利模式以零碎的、应急性的方式逐步扩张，应付政治压力，但向城市倾斜，忽略了特殊人群和农[11]村贫困人口。”在当代，越来越多的新兴工业化国家如东亚地区开始转向普遍主义的制度型社会政策模式。但鉴于较低的经济发展水平，这些国家通常并不主张建立北欧式的、高度慷慨的制度型社会政策体系，特别是反对慷慨的社会福利津贴和社会福利服务，而是将建立一个“全民皆保”的社会保险体系作为其现代化建设的主要目标之一，即建立一个德国式的普遍主义的工业成就型社会政策体系。

由此，我们可以大致归纳出社会政策发展及社会政策体系建设的基本原则，从而构建出本书的基本分析框架。如前所述，除了美国和法国这两个典型的例外，战后西方发达工业国家基本上都遵循着《贝弗里奇报告》中提出的三大原则构建起一个比较完备的社会政策体系。这三大原则分别是全民化、一体化、责任化。

全民化，即全体国民平等享有社会保障和社会福利，奉行资格平等与待遇平等的原则。可以看出，无论是马歇尔的社会权利理论，还是后来的普遍主义与选择主义的区分，全民化都是社会政策的首要原则。尽管围绕社会政策的普遍主义与选择主义仍存在着较大的争议，但我们认为普遍主义仍是必须遵守的社会政策原则。特别是在我国，由于历史传统和意识形态影响，民众对不平等的容忍度较低，这不仅[12]体现在平等的客体上也体现在平等的主体上。

一体化，即对全体国民实施统一的社会政策和制度安排，不作基于任何身份区别的差异化对待。一体化原则是全民化原则的直接延伸，全体国民平等享有待遇平等的社会保障和社会福利，同时也意味着必须对所有国民实施统一的制度安排，对所有适用对象实施统一的社会政策。针对不同身份实施不同标准的社会政策，不但没有促进社会公平，反而人为地重新扩大了社会不平等。必须指出，实施制度统一、标准统一的社会政策，并不意味着完全的统一，更不是平均主义。

责任化，即政府有义务向全体国民提供与经济社会发展水平相适应的社会保障和社会福利，这是政府的一项社会责任，是政府的核心职能之一。但政府应当承担起实施社会政策的责任，并不意味着政府应当全包全揽、提供完全免费的社会保障和社会福利。它同时也要求在个人平等享有社会保障和社会福利时，体现个人的缴费义务，避免出现“福利依赖”。而且，政府承担起社会政策的责任，并不意味着社会政策类公共服务的提供完全由政府包办，它并不排除市场、家庭和社会在社会政策实施中的积极作用。这也是当代西方福利国家社会政策改革的重要启示和经验。

基于上述分析，本书依据社会政策的全民化、一体化和责任化三大基本原则，作为浙江省社会政策体系建设的分析框架和评判标准。[1]T.H.马歇尔、安东尼·吉登斯等著，郭忠华、刘训练等编：《公民身份与社会阶级》，江苏人民出版社2008年版，第125页。[2]T.H.马歇尔、安东尼·吉登斯等著，郭忠华、刘训练等编：《公民身份与社会阶级》，江苏人民出版社2008年版，第115—116页。[3]谢志强、李慧英：《社会政策概论》，中国水利水电出版社2005年版，第11—12页。[4]参看Harold L.Wilensky, The W el f are State and Equality, Berkeley：University of California Press，1975.[5]Richard M.Titmuss, Social Policy：A n Introduction, London：Allen＆Unwin，1974.[6]詹姆斯·米奇利：《社会发展：社会福利视角下的发展观》，上海人民出版社2009年版，第101页。[7]Neil Gilbert、Paul Terrell：《社会福利政策导论》，华东理工大学出版社2003年版，第121页。[8]哈特利·迪安：《社会政策学十讲》，上海人民出版社2009年版，第77页。[9]Neil Gilbert、Paul Terrell：《社会福利导论》，华东理工大学出版社2003年版，第56页。[10]哈特利·迪安：《社会政策学十讲》，格致出版社、上海人民出版社2009年版，第77—78页。[11]安东尼·哈尔、詹姆斯·梅志里：《发展型社会政策》，社会科学文献出版社2006年版，6—7页。[12]中国发展研究基金会：《中国人类发展报告2005：追求公平的人类发展》，中国对外翻译出版公司2005年版。

3　“十一五”时期浙江省社会政策体系建设概述

改革开放30多年来，浙江的经济与社会建设取得了巨大的成就，总体发展水平长期居于全国前列。浙江省市场化改革起步早、发展快，经济持续高速增长：从1978年到2008年，浙江省人均生产总值年均增长12%以上，GDP总量超过21000亿元，从1978年的全国第12位跃升为第4位；人均GDP超过4.2万元，为全国平均水平的1.86倍，排名全国第三位。其中，全省城镇居民人均可支配收入22727元，人均消费支出15158元；农村居民人均纯收入9258元，人均生活消费支出7072元。以美元计算，2006年浙江省人均GDP就已达到3998美元，目前更是超过了9000美元，进入了经济社会全面快速发展的新时期。2011年，浙江全省GDP达到32000亿元，人均GDP为58665元，约合9083美元（按年平均汇率6.4588测算），城镇居民人均可支配收入30900元，农村居民人均纯收入13071元。由于浙江省民营经济发达，加之各级党委和政府长期高度重视“藏富于民”和“创业富民”，因此城乡居民人均收入不断增长，人民群众的生活水平大大提高。然而，收入水平或生活水平的提高并不构成衡量一个国家或地区社会发展水平的全部，从社会政策的角度上说，政府的社会政策支出和社会福利的供给水平是更为重要的衡量标准。

改革开放以来，浙江经济发展水平的不断提高，为浙江的社会发展提供了坚实的经济基础和财政支撑。在经济发展水平接近中等发达经济体的同时，浙江省社会建设的成绩同样卓著。特别是“十一五”期间，浙江省各项社会事业全面进步，基本公共服务和社会福利水平不断提高，社会政策体系初具雏形，民生质量大大改善，社会发展总体水平连续多年居全国各省区第一位。浙江省社会发展水平和社会建设事业领先全国，不仅体现在各种可测量的社会发展指标的指数化水平之上，更突出地表现为浙江省社会政策体系建设在政策创新、制度设计和发展目标上领先全国。

3.1　浙江省社会政策体系建设的基本历程

改革开放前，我国在户籍制度和城乡二元结构之上，建立起一个以城市单位制福利和农村集体福利为主体的社会政策体系，尽管总体上保证了社会福利的普遍可及，但也存在着低水平的平均主义与城乡[2]不平等的双重问题，而这种城乡二元的社会政策模式也持续地影响到改革开放后我国社会政策改革的路径选择。在20世纪八、九十年代，随着“以经济建设为中心”的优先地位不断得到强调，经济体制改革和经济政策创新成为政府工作的核心议程，客观上导致了社会政策体系建设的滞后。这一时期我国虽然推动了一些社会政策改革，但由于缺乏总体规划和宏观战略，且沿袭了传统的社会政策思维，因而具有显著的“应急性”和“城乡二元化”特征，特别是农村长期处于[3]社会政策的“真空状态”；其次，社会政策改革具有强烈的“经济政策化”倾向，特别是教育、医疗公共服务供给的商业化改革，导致[4]政府社会福利供给大规模削减；最后，20世纪90年代中后期以来的分税制改革造成了财政收入中央集权化与财政支出地方化的突出矛[5]盾，大大限制了地方政府社会福利供给的能力和积极性。作为结果，计划经济时代的社会政策体系最终解体，而适应市场经济的新型社会政策体系始终未建立起来；由于社会福利供给相对不足，社会矛盾与不平等问题日益突出。

进入新世纪后，随着科学发展观与构建和谐社会目标的提出，我国进入了社会建设与经济建设并重的新时代。如果说20世纪八、九十年代我国社会政策改革的最大问题在于未确立稳定明确的社会政策[6]模式，那么“十一五”时期则明确提出了“基本公共服务均等化”[7]的战略目标，致力于构建一个更具普遍性和全面性的社会政策体系。“基本公共服务均等化”旨在促进社会福利或基本公共服务供给的普遍可及和公平性，缩小城乡间、群体间和地区间差距。它主要包括了两个方面：一是推进公共财政体制建设，提高社会福利的供给规模；二是保障全体公民的普遍社会权利，建立健全社会政策体系。就前者而言，为提高地方政府的基本公共服务能力，中央政府大大增强了专项转移支付的力度，并要求各级政府逐步提高基本公共服务的支出比例，严格控制经济建设和行政管理的支出规模；就后者而言，“十一五”时期特别是全球金融危机期间，我国在劳动就业、义务教育、基本养老与医疗保障领域集中出台实施了一系列社会政策，政策重心和社会性财政支出不断向农民工、城乡居民和弱势群体倾斜。

目前，我国已初步建立起一个“广覆盖、低水平、保基本、多层次”的社会政策体系，特别是基本养老与医疗保障实现了制度全覆盖，但仍具有显著的低福利、城乡二元化和身份碎片化特征，严重制[8]约了发展的可持续性。低福利的根源主要在于中央与地方的事权财权配置并未得到根本改变，地方政府的公共服务能力仍然受到现行分税制的严重制约，导致社会福利水平总体偏低。特别是随着近年来社会政策项目的不断增多，即便财力相对丰厚的地方政府也面临着日益[9]增长的支出压力。城乡二元化与身份碎片化则是因为“十一五”时期我国的社会政策发展仍旧沿袭了传统思维，针对城乡居民、不同身份群体适用不同的社会政策，尤其体现在基本养老与医疗保险政策领域。根据社会政策的基本原则和国际经验，社会政策特别是社会保障政策必须遵循制度统一原则，即对全体国民实施统一的社会政策，而碎片化的社会政策不仅会导致严重的财政负担，也将因不平等而激化社会冲突。这从2012年全国两会期间“退休双轨制”被公众认为是当今中国最大的分配不公中可见一斑。事实上，在近年来关于我国社会政策特别是社会保障政策发展的讨论中，一个普遍的共识是现阶段[10]应加快推进城乡一体化，并最终实现制度统一。

比较而言，“十一五”时期浙江的社会政策体系建设由于受到全国性制度框架的强烈限制，因而总体上仍旧具有与目前我国社会政策体系相似的特征，但也逐渐显现出不同于甚至领先于全国的方面。

从1978年到2000年，浙江省的社会政策体系建设基本上与中央的规划与步调保持一致，也是改革开放以来我国社会政策改革创新的重要试点省份。在这一阶段，浙江省的社会政策体系建设基本上处于探索起步阶段。由于这一阶段的社会政策改革缺乏宏观战略规划和整体制度设计，且主要服务于甚至屈从于经济体制改革尤其是国有企业改革，从而具有明显的应急性和“救火性”色彩，因此从严格意义上讲，这一阶段虽然有多个主要针对企业职工的社会保险政策出台，但并不能算作社会政策体系建设。20世纪90年代中后期以来，随着浙江经济的持续快速发展，浙江省较早地遭遇到不断加快的城市化、工业化进程所带来的一系列社会问题和社会矛盾。这些社会问题和社会矛盾，尤其是失业、贫困、社会保障、教育公平、医疗公平等问题比较突出，一方面对浙江省经济社会的可持续发展构成了严峻的挑战，另一方面也在客观上促进了浙江省对社会建设事业的投入，社会政策创新及其体系化建设由此被提上了各级政府的工作议程。

以2001年出台《浙江省最低生活保障办法》为标志，浙江在政策创新和发展目标上开始领先全国。这一社会政策创新打破了长期以来的城乡二元思维，将最低生活保障全面推向城乡贫困人口，成为全国最早实施城乡一体化最低生活保障制度的地区。此后，浙江省社会政策体系建设开始以“全覆盖”和“一体化”为目标稳步推进。实际上，直到2005年，全国仍仅有浙江一省在全省范围内全面建立了城乡一体化的最低生活保障制度。2007年国务院颁发了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，而此时浙江省城乡一体化的最低生活保障制度已经比较完善，并开始朝着建立城乡一体化的综合性社会救助体系前进。在“十一五”时期，“城乡一体化”成为浙江社会政策体系建设的主要原则，并取得了显著的成效，这也是浙江省社会政策创新领先于全国水平的首要方面和实质所在。

党的十六大召开之后，在深入贯彻科学发展观和构建和谐社会的目标要求下，浙江省进入了社会政策快速发展、全面建设社会政策体系的时代。2003年12月，浙江省委十一届五次全会通过《中共浙江省委关于贯彻落实党的十六届三中全会精神进一步完善社会主义市场经济体制的决定》，提出了“把扩大就业放在经济社会发展更加突出的位置，努力改善创业和就业环境”，“加快建立与浙江经济社会发展水平相适应、城乡统筹、多层次、全覆盖的社会保障体系”，“围绕建设教育强省，推进教育创新，优化教育结构，改革培养模式，提高教育质量，形成同经济社会发展要求相适应的教育体制”，“强化政府公共卫生管理职能，建立健全卫生医疗体系”等目标要求。2004年5月，浙江省委十一届六次全会作出建设“平安浙江”、促进社会和谐稳定的决策部署，把社会建设纳入“四位一体”的总体布局，并首次对社会建设作出系统化战略规划。此后的十二届二次全会又把改善民生作为实施“创业富民、创新强省”总战略的一项重要内容提上了政府工作日程。自此，浙江进入全面改善民生、建设社会政策体系的时期。

2006年，浙江省人大十届四次会议通过《浙江省国民经济和社会发展第十一个五年（2006—2010年）规划纲要》。同年11月，省政府印发实施了《浙江省社会发展十一五规划》（简称《规划》），成为全国首个编制比较完整的“社会发展规划”。《规划》围绕“统筹城乡就业与社会保障”、“加大社会保护力度”、“深入实施科教兴省战略”、“全面提高群众健康水平”等方面，提出了“十一五”时期的发展目标、工作任务以及相应实施的重点工程，并要求“建立健全社会领域的投资稳定增长机制”，以确保社会发展的各项目标稳步实现。2007年12月，浙江省政府又在全国首次编制出台《浙江省“十一五”大社保体系建设规划》，对就业、社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业作出“五位一体”的统筹规划，明确了“十一五”时期大社保体系建设的发展目标和主要任务，提出到2010年建立起一个衔接配套和相互促进的比较系统完善的大社保体系。

2008年4月，浙江省委十二届三次全会又通过《关于全面改善民生促进社会和谐的决定》（简称《决定》），提出了全面改善民生、促进社会和谐稳定的目标。《决定》围绕“优先发展教育”、“积极扩大就业和促进创业”、“完善社会保障体系”、“提高城乡居民健康水平”等方面展开专题论述和工作部署，并提出“按照建立健全公共财政体系的要求，进一步调整和优化财政支出结构，加大民生领域的财政投入。确保新增财力三分之二以上用于解决民生问题，重点向低收入人群倾斜、向农村和农民倾斜、向欠发达地区和海岛山区倾斜”。2008年9月，省政府在全国率先编制实施比较完整的“基本公共服务均等化行动计划”，并将“计划”实施情况纳入政府部门年度目标责任制考核，纳入市县政府领导班子和领导干部政绩考评体系，提出“通过五年的努力，建立健全多层次、全覆盖的社会保障体系，配置公平、发展均衡的社会事业体系，布局合理、城乡共享的公用设施体系。着力缩小城乡之间、区域之间、群体之间的基本公共服务差距，使全省人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”，部署实施了“就业促进”、“社会保障”、“教育公平”、“全民健康”、“社会福利”等十大工程，明确了相关责任单位，并提出“围绕基本公共服务均等化建设，健全公共财政体制”的目标，要求加快建立全覆盖民生财政体系，形成统一、规范、透明的财政转移支付制度，完善各级政府的事权财权划分以形成合理的分级保障机制。由此，浙江省的社会政策体系建设进入了目标明确、全盘规划、整体推进的新阶段。此后每年浙江省政府均根据此“行动计划”制定具体的年度实施方案，积极推进浙江的基本公共服务均等化。

2009年5月，浙江省委通过《关于深化改革开放推动科学发展的决定》，明确将“惠民生”与“保增长”作为浙江应对全球金融危机的两大落脚点，要求“以全面改善民生为重点，着力推进教育、就业、分配、医疗卫生、社会保障、社会管理等方面的体制改革，促进基本公共服务均等化”。同时，浙江积极响应中央“新医改”和新型农村社会养老保险等试点要求，加快推进城乡一体化的社会政策创新，取得了社会政策体系建设的显著成效。（一）就业保障与就业服务

在劳动用工管理和劳动市场信息化建设方面，2002年9月浙江省人大通过《浙江省实施〈中华人民共和国工会法〉办法》，同年11月省政府公布《浙江省劳动合同办法》，开始在全省各类企业中全面实行劳动合同制度。此后，省劳动和社会保障厅也陆续出台了《浙江省加快建立企业新型劳动关系若干指导意见》、《浙江省集体劳动合同条例》、《浙江省企业工资支付管理办法》、《浙江省劳动监察条例》、《企业最低工资调整》等一系列政策规定。2007年又出台了《“十一五”时期浙江省劳动和社会保障信息化建设指导意见》，要求按照自下而上推进的目标，实现县域、市域和全省职业介绍和就业服务的计算机联网，形成覆盖城乡的劳动力市场信息网络。

在失业保险方面，2002年浙江省在全国率先实现了下岗职工基本生活保障制度与失业保险制度的并轨。2003年省人大通过《浙江省失业保险条例》，2004年省劳动和社会保障厅发布《浙江省省级失业保险调剂金管理暂行办法》和《关于印发〈浙江省失业保险基金促进再就业经费管理使用办法〉的通知》，规定了失业保险业务的具体要求，规范了调剂金筹集、管理、申请使用程序以及再就业补贴的使用办法，由此形成了比较完善的失业保险政策体系。同年，省劳动和社会保障厅联合民政厅发布《关于做好失业保险和城市居民最低生活保障制度衔接工作的通知》，提出分别按照《浙江省失业保险条例》和《浙江省最低生活保障办法》的要求，进一步完善失业保险和城市居民最低生活保障制度，并切实做好失业保险、城市居民最低生活保障制度的衔接工作。2005年，浙江省在全国率先推行了“五费合征”的社会保险费征缴办法。

在统筹城乡就业方面，2004年底，浙江省委、省政府出台了《浙江省统筹城乡发展推进城乡一体化纲要》，充分强调了统筹城乡发展的重大意义，提出加快推进城乡劳动就业与社会保障一体化，并对统筹城乡就业的具体任务作出要求。2006年8月，省政府出台《关于全面推进城乡统筹就业的指导意见》，取消了劳动力就业的地域、户籍、行业和身份等限制，要求城乡劳动者在求职登记、职业指导、职业介绍等方面按照统一的内容和标准实行统一的就业服务。为切实保障和保护农民工劳动权益，2004年省政府出台了《关于切实解决农民工工资拖欠问题的通知》，要求妥善解决好农民工工资拖欠问题，保证农民工获得合法收入。2006年，省政府出台了《关于解决农民工问题的实施意见》，提出要解决好农民工工资拖欠和工资偏低问题，依法规范农民工劳动管理、农民工就业服务和培训，加强农民工社会保障工作和农民工的公共服务，健全维护农民工权益的保障机制。

在就业促进和就业援助方面，2006年浙江省政府发布《关于进一步做好就业再就业工作的实施意见》，提出要进一步明确目标任务，多渠道开发就业岗位，完善和落实再就业政策。2007年4月，省政府下发《关于进一步完善就业政策促进困难人员就业再就业的通知》，提出开展创建城镇充分就业社区活动，基本消除城镇“零就业家庭”，重点帮扶农村低保家庭劳动力就业。同年，省劳动和社会保障厅出台《关于做好城镇零就业家庭和农村低保家庭劳动力救援工作的通知》，进一步明确了就业援助工作的目标任务，提出要规范申报认定制度，建立最低生活保障、失业保险与就业联动机制，形成就业援助的长效机制。2010年，为应对高校毕业生就业难问题，根据人保部、教育部等六部委联合发布《关于实施2010年高校毕业生就业推进行动大力促进高校毕业生就业的通知》的要求，浙江省出台了《关于实施高校毕业生就业推进行动大力促进高校毕业生就业的通知》等政策；面对全球金融危机冲击下形成的“民工荒”问题，省政府出台了《关于加快实施劳动者就业能力培训计划的若干意见》；为促进劳资关系和谐，省政府出台实施了《浙江省集体合同条例》，要求进一步规范工资集体协商等集体协商集体合同制度。

在职业培训方面，2001年开始实施“百万农民培训工程”和“百万职工双证制教育培训工程”。2004年省委、省政府又联合发布了《关于实施“千万农村劳动力培训工程”的通知》，提出实行多渠道、多形式的农民就业技能培训，引导劳动者参加文化学历教育和就业技能相结合的教育培训，不断提高农村劳动力的职业技能和就业竞争力。为进一步提高农民工就业技能，2006年省劳动和社会保障厅出台《关于做好外省来浙务工农村劳动者职业技能培训的通知》，进一步制定出“浙江省2006年外省来浙务工农村劳动者职业技能提升培训计划”。（二）义务教育

在义务教育均等化方面，2002年浙江全省基本普及12年教育，在此基础上，浙江省着重推进义务教育办学条件与师资力量配置的均等化。2003年浙江省出台了《浙江省九年制义务教育标准化学校检查评定办法（试行）》和《浙江省九年制义务教育标准化学校评定操作标准（试行）》，分别对“标准化学校”的基本条件和必备条件以及评定标准进行了规定。在此基础上，浙江省全面启动了“万校标准化建设工程”和“农村中小学现代远程教育工程”。2004年省政府下发《关于进一步加强农村教育工作的决定》，要求加强统筹城乡教育力度、加快农村教育发展，围绕推进教育公平作出了农村办学条件、农村生均公用经费、扶贫助学等方面的具体要求。2006年浙江省全面实施农村中小学“家庭经济困难学生资助扩面工程”、“爱心营养

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