四川旅游发展研究中心研究成果集萃遗产旅游(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：宋秋,汪明林,姜敬红

出版社：西南财经大学出版社

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四川旅游发展研究中心研究成果集萃遗产旅游试读：

遗产旅游是指以遗产资源（目前主要是世界级遗产）为旅游吸引物，到遗产所在地欣赏遗产景观，体验遗产文化氛围的一种特定形式的旅游活动。由于遗产的科学价值、历史文化价值、美学价值和游憩价值都具有其他旅游资源不可比拟的优势，遗产旅游成为旅游消费的热点，人们热衷于到访遗产地，一睹遗产的风采，体验和遗产有关的场景和氛围。一时间，几乎所有的世界遗产地都成为旅游胜地。游客的到访，旅游业的发展已经深刻地影响到了遗产地的方方面面。围绕着遗产的旅游开发，政府、外来经营者、本地居民……都纷纷参与进来。每一方、每一个人都有自己的利益诉求，而这些诉求并非总是一致的，有时甚至是矛盾和冲突的。遗产地由此成为各方力量、各种关系和利益交织的地方。

世界遗产是全人类共同的财富，如果过度开发将导致遗产被破坏或价值降低，这不仅会影响当地的旅游经济效益，更会给子孙后代和世界文明造成损失。因此，需要对世界遗产加以保护，在保护的前提下加以利用，在合理利用中进一步推动遗产的保护。

围绕遗产的保护和旅游开发，学界一直在进行探索，希望能够找到一条可持续的、兼顾各方利益的发展道路。值此四川旅游发展研究中心成立25周年之际，集结本中心几个课题组的遗产旅游研究成果出版该遗产旅游文集，以资纪念，更希望借此激励继续深入研究，提高遗产旅游的研究的水平，促进遗产旅游发展。对各个课题组成员尤其是各课题负责人付出的辛勤劳动与智慧表示衷心的感谢。并感谢在课题研究中借鉴参阅的各项成果与成果作者。

本书共分为五章。第一章分析了遗产资源的有效保护及旅游发展，主要应由政府作为。并对遗产资源保护及旅游发展中政府的制度作为和组织作为做了较为深入的研究。第二章对中国的世界遗产专门保护法现状进行了分析，呼吁对中国世界遗产进行立法保护。并对世界遗产地环境执法范围进行探讨，分析世界遗产地的环境执法方式和程序，呼吁设立环境执法综合管理机关。第三章以世界文化和自然遗产——乐山大佛为例，对遗产景区的国内客源市场结构、遗产景区国内旅游价值、遗产景区非使用价值进行了研究。 第四章以国家级非物质文化遗产——夹江竹纸制作技艺为例，对非物质文化遗产的保存开发现状、旅游开发价值和开发模式等内容进行了探讨。第五章以四川凉山彝族手工业为研究样本，重点对列入国家级非物质文化遗产的彝族银饰制作技艺、彝族毛纺织及擀制技艺、彝族漆器髹饰技艺手工业文化进行深入调查，探索民族手工业文化在当代环境下的保护、传承与开发之路。

感谢学校领导和相关职能部门对本书出版给予的关心和支持。对西南财经大学出版社诸位编辑在出版过程中付出的努力也表示衷心的感谢。编者于2017年8月第一章遗产旅游中的政府作为

加强遗产资源的保护,促进遗产旅游的持续、健康发展,是政府面临的一个重要问题。政府“掌握着公共资源和公共权力、代表公共利益”， 而这些都是促进遗产资源的保护及旅游发展所必需的。遗产资源的有效保护及旅游发展，主要应由政府作为。政府的作为可以分为制度作为、组织作为和公务员的职务作为三个方面。本章对遗产资源保护及旅游发展中政府的制度作为和组织作为做了较为深入的研究。第一节 遗产资源保护及旅游发展中的政府作为研究

遗产资源是遗产旅游发展的基础，遗产资源遭到破坏，遗产旅游的发展也就失去了根基。但在其社会实践过程中，由于诸如法律缺失、机构缺位、管理体制不顺、监督不力、政府公务员不作为或乱作为等等，已严重地影响了遗产地资源保护及遗产旅游的快速、健康发展。因此，探讨政府在其中的科学作为，对于这二者都是十分重要的。一、遗产资源的保护及旅游发展，主要应由政府作为

政府作为是指各级政府、政府部门及其公务员在社会管理等公共事务中为实现某一目标所作的各项工作的总称。国外的经验和我国的许多实践事例都充分说明，对于遗产资源的保护及旅游发展，主要应由政府作为。分析其中的缘由，这是因为政府“掌握着公共资源和公共权力、代表公共利益”，而这些都是促进遗产资源的保护及旅游发展所必需的。

遗产资源的保护及旅游发展，需要公共权力作保障。就遗产资源的良好保护而言，它需要完善相关保护制度（如相应的法律法规）、健全保护机构、强化保护管理、营造保护环境等；就遗产旅游的健康发展而言，它需要制定科学的发展规划、发展政策、营建良好的旅游环境、规范旅游市场等，这些方面的工作都离不开公共权利。同时由于遗产资源的保护涉及国土、文化、环境、旅游等多个部门，组织、协调这些部门也需要使用公共权力。政府凭借它掌握的国家公共权力，可以很好地解决这些问题。

遗产资源的保护及旅游发展，需要公共资源作支撑。在遗产资源的保护中，需要人力、才力、物力、科技、信息等的大量投入。这些投入从总体上看，用经济学角度的投入与产出去衡量，不仅经济效益低，短期难以收回成本，而且投入的风险大。在遗产旅游的发展中，由于遗产资源的公共性，在其旅游开发利用过程中往往会出现“免费搭车者”，并存在利用的外部不经济性。所有这些都会严重影响民间资源投入的积极性，造成相关投入的严重不足。而政府则可以凭借它掌握的国家公共资源，根据其需要适地、适时、适量地组织各项投入，确保遗产资源的保护顺利进行，较好地解决遗产旅游发展中的基础投入问题。

遗产资源的保护及旅游发展，还需要以维护公共利益为目的。在遗产资源的保护与旅游发展中涉及三大关系：一是保护与利用的关系，二是经济效益与社会效益、环境效益的关系，三是个人及企业（团体）利益与公共利益、局部利益与全局利益、目前利益与长远利益的关系。不能正确处理这三者的关系，就难以保证遗产资源的有效保护与遗产旅游的持续、健康发展。只有站在全局的高度、代表公共和长远利益的政府，才能正确处理好这些关系，才能当它们发生冲突时，把后者放在第一位。

在遗产资源保护与旅游发展中，个人、企业（团体）也可有所作为。但由于各自所处的地位与掌握的资源不同，作为的目的不同，所起的作用也不一样。

在市场经济条件下，个人的作为要受利益的影响。他们在社会经济生活中更多地关注自身的生存与发展，作为的目的是要为自身的发展创造良好的条件；且本身掌握的资源也十分有限，对于遗产资源的保护，难以投入更多的力量，因而所起的作用十分有限。而对于遗产旅游的开发，则更多地是从自身的经济利益出发，难以从社会的角度、长远的角度去考虑。

企业（团体）的作为也要受利益的影响。企业（团体）虽然掌握着较多的资源，具有较大的力量，但他们更多地也是关注本企业（团体）的利益，以本企业（团体）的利益为目标和出发点。对于遗产资源的保护，也难以有较大作为。特别地，在遗产资源保护及旅游开发与自身的利益发生矛盾时，他们还往往以牺牲遗产资源为代价而换取自身的经济利益。这方面的事例是很多的。二、制约政府作为的因素

主观上讲，任何政府都希望自己所在地的遗产资源得到有效保护，遗产旅游得到可持续发展，但客观上却不尽然，许多政府作为都产生了不良的影响和后果。这是因为政府自身的作为又受到多种因素的影响和制约。这些因素主要有：（一）管理体制

我国世界遗产的管理体制有三个特点：一是在管理体系上实行多部门管理：文化遗产基本属文物系统管理，自然遗产分别由环保、林业等系统管理，以“风景名胜区”与“历史名城”冠名的遗产则由建设系统管理。二是在管理模式上实行以属地管理为主，遗产区管理委员会主要受属地政府领导。三是在遗产区内部实行高度集中统一管理，遗产区管理委员会全面负责遗产的保护、管理与利用。

这种管理体制对政府作为的影响很大。在国家有关法律规定缺位的情况下，往往产生诸多弊端，如政出多门，多头管理，导致政府作为的相互矛盾、相互打架；在遗产资源保护与旅游发展的权衡中，往往注重旅游发展，而把遗产保护放在次要地位，导致政府作为的重心偏移，使遗产旅游失去可持续发展的基础等。（二）对遗产资源保护及旅游发展的认识

对遗产资源保护及旅游发展的不同认识会产生政府作为的不同结果。如果当地政府重视遗产资源保护，认为它是实现遗产旅游持续发展的基础，则政府作为的结果将是相关政策、措施更科学、更得力；相反，如果把遗产资源作为可享受的资源，可以无须顾及其他而任其使用，则政府作为的结果往往就是以低标准、低水平的维护替代高标准、高水平的科学保护，以经济性特别是野蛮破坏式的旅游开发替代科学、有序的旅游开发。

当然，对遗产资源保护及旅游发展的认识也要受地域经济发展水平和个人政绩愿望的影响。事实上，许多地方的政府也看到了遗产资源保护的重要性，但为了地方经济的发展，还是“先解决两条腿的吃饭问题，再解决四条腿的生存问题”。为了个人的政绩，先超常规进行旅游开发，把保护的事情留给后人去做。（三）地域经济发展水平

地域经济发展水平决定了当地的财力水平、居民的收入水平和科技水平等，也决定了当地政府在遗产资源保护及旅游发展中作为的自由度。在地方财力有限、就业压力巨大的情况下，地方政府很难把遗产保护当作重要事情来抓，拿出更多的钱来支持遗产保护。相反，为了当地的经济发展和人民生活水平的提高，为了解决更多人的就业，还往往把遗产资源当作摇钱树，不顾遗产保护的需要，盲目大力发展遗产旅游。由此产生的政府作为是可想而知的。（四）政绩愿望

目前我国的政治体制中对公务员的考核、晋升，主要看任期内的政绩。政府公务员任期内的业绩与其政治前途紧紧相连，如果政绩突出，就有可能得到晋升，反之，就可能很困难。在这样的情况下，公务员（特别是政府官员）的政绩愿望就是在任期内出尽可能多的业绩，以使自己获得升迁的机会。这就使得一些政府官员往往注重能带来短期利益的事项，追求“短期增长第一”，而对如遗产保护这样的公益性事业，往往就重视不够。并且有时为了所谓的政绩，还置遗产资源保护于不顾，盲目地作出一些不合理、不科学的作为。这方面的事例也是较多的。三、提高政府作为效能的措施

在遗产资源保护及旅游发展中，提高政府作为的效能与作为本身是同等重要的。针对上述影响因素，在提高政府作为的效能方面，主要应做好以下几项：（一）改革遗产管理体制

关于遗产管理体制问题，罗佳明博士在《中国世界遗产管理体系研究》一书中作了系统分析，并提出了很好的设想。笔者认为，在遗产的管理体系方面，应成立国家遗产管理委员会，不论是哪类遗产，都应实行归口统一管理；在遗产地的管理权限方面，应实行遗产管理权、经营权与监督权相分离，分别由不同的机构负责遗产的保护、旅游开发及相关的监督，避免现行的管理委员会既负责保护、又负责开发，“既当运动员，又当裁判员”。遗产保护机构专职负责遗产的保护，行使遗产保护职能，充当“守门人”角色；遗产开发管理机构专职负责遗产区内各项开发的规划与行政管理，并监督企业依法经营；遗产监督机构负责对遗产的保护及开发利用进行监督，并负责仲裁上述两个机构在遗产保护与开发上的分歧，必要时可提请法院裁决。遗产地的具体开发实行市场化运作，交由企业进行。（二）改革管理模式，遗产保护委员会实行双重领导

针对现在遗产景区重开发、轻保护的倾向，切实加强遗产保护工作是改革管理模式的基本方向。为减少地方政府不适当的行政干预，确保遗产保护机构按照国家的有关法律法规有效地行使保护职能，将遗产保护落到实处。应将地方遗产保护机构的管理隶属上移，实行省、地双重领导，以省为主。其主要负责人由省级任命，经费由省财政支付（或由遗产区的旅游收入转移支付），并按照“精简、统一、高效”的原则，设置内部管理机构。（三）科学考核，用正确的政绩观考核公务员政绩

现时，国家致力于建设和谐社会，在经济发展上更注重生态环境保护，不再把经济增长率作为衡量地区社会经济发展水平的唯一目标，这应是一件益国益民的好事，表明国家对公务员的政绩考核已发生改变。

具体在遗产资源保护及遗产旅游发展方面的政绩考核，可借鉴美国的做法（美国在评估总统的政绩时，对“国家公园”的保护水平是其重要指标之一），把遗产地的保护状况纳入地方政府官员政绩考核的指标体系。即如果因决策不当而对遗产造成损失的官员，其政绩不得评为优秀，不得提升，并要追究相应责任。而对那些在遗产管理上有创见、有实绩的官员，则要给予高度评价和奖励。（四）加强对政府作为的监督和责任追究

要保证政府作为的科学性，合理性，加强对政府作为的监督是必需的。特别是对政府的组织作为和公务员的职务作为，强化监督更是十分必要的，它有助于保证政府制度作为的落实，避免和克服政府组织和公务员的不作为或乱作为。

加强对政府作为的监督，主要应从三个方面进行：一是加强其行政监督。通过行政监督体系，依照行政监督程序，严格监督组织和公务员在遗产保护和旅游发展中依法行使职权；二是加强舆论监督，通过各种媒体对在遗产保护和旅游发展中的各种不当作为予以暴光；三是加强社会监督，通过公民、团体等监督政府的作为，特别是要发挥当地居民的监督作用。同时对在监督中发现的问题，要予以及时纠正，并对相关责任单位和责任人进行严肃处理。

当地居民的利益与遗产资源的保护休戚相关，他们对因大规模修建而破坏遗产景观的监督最为有效。但当地居民对遗产的保护及旅游发展要起到有效的监督作用，需要了解和熟悉遗产区旅游规划，知道哪些是禁止经济开发的核心区，哪些是限制经济开发的控制区，哪些是积极发展旅游服务的区外开发区，以便及时发现那些破坏性的开发行为。四、政府在遗产资源保护及旅游发展中的作为“政府特别是地方政府与世界遗产的保护休戚相关。相关性主要在于地方政府不但在事实上成为世界遗产保护管理的主体，而且他们的行为——决策、措施、行动在实际上极大的影响着世界遗产的管理和保护。”笔者认为，在遗产资源的保护与旅游发展中，政府的作为可以分为以下三个方面（限于篇幅，这里不详细讨论作为的具体内容）：（一）政府的制度作为

政府的制度作为是指政府通过制定相关制度（包括经济的、行政的、法律的制度等）体现在遗产资源保护及旅游发展方面的作为。制度是政府意志的反映，政府是制度的创建者和维护者。作为执掌国家机器的政府，可以根据遗产资源保护的实际需要和自己的保护意志制定相关的制度，通过制度的具体实施来实现遗产资源的有效保护及遗产旅游健康发展的目的。

政府制度作为的目标是要建立一整套适合我国国情的、较为完善的遗产资源保护与旅游发展的制度体系，较好地解决其中涉及的诸如保护与发展政策、资源投入政策、利益分配政策、管理体制、组织（岗位）职责、违法行为的处罚、旅游市场的规范等等问题，并使政府的组织作为与公务员的职务作为都有章可循，有法可依，违法可究。因而政府的制度作为应力求具体、完善。

政府的制度作为涉及的面很广，但现时还做得很不够，相关的制度体系还很不完善，遗产资源保护及旅游发展中涉及的许多问题还缺少制度（法律）依据。如在法律法规方面仅针对不同类别制定有较粗略的法律法规，缺少专门针对遗产资源保护与开发的国家大法和地方法规。在区域层面上，有的虽制定有较细的相关条例，但总的都还不能适应遗产资源保护及遗产旅游发展的实践需要。因此，政府在制度作为方面还亟待加强和完善。（二）政府的组织作为

政府的组织作为是指政府通过建立、健全相关组织及实施组织行为等体现在遗产资源保护及旅游发展方面的作为。组织是政府的表现形式，政府的意志要通过组织去落实，去实现。政府可以根据遗产资源保护与旅游发展的实际需要建立相关的组织，并赋予相应的职能。

政府组织作为的目标是要建立机构设置合理、职责明确、运转高效、保障充分的遗产资源保护与旅游发展的组织体系：包括组织机构健全，以各尽其责、各司其职；组织结构合理，以尽可能减少和避免组织内耗；组织职责明确，包括各组织的责任、权利、利益等明确，以尽可能减少和避免各组织之间的扯皮；组织配备适度，包括人、财、物的配备适度，以确保各机构的正常运转，有效地行使其职能。

目前，政府在组织作为方面还存在许多问题，表现为组织机构不健全，缺少相互监督、制约的机构；组织目标不明确，各组织之间相互扯皮的事时有发生；组织作为不力等等。需要进一步加强政府的组织作为。（三）政府公务员的职务作为

政府公务员的职务作为是指政府通过其相关公务员个人的具体工作体现在遗产资源保护及旅游发展方面的作为。政府公务员作为政府的工作人员，代表政府行使国家管理职能，他们的作为就是政府作为的具体体现。

职务作为的依据是有关制度（法律法规）和岗位职责。因此，健全相关制度（法律法规）和科学界定各职务的岗位责任是十分重要的。由于目前有关的制度不完善和岗位职责不明确，遗产资源保护及旅游发展中政府相关公务员的职务作为还较弱。各种不作为、甚至乱作为的情况时有发生，在某些地方、某些时候还很严重。这也是造成遗产资源遭受破坏、遗产旅游不能健康发展的原因之一，这一状况亟待改善。在这里，应特别强调职务的责任性、权力的约束性，注重责、权、利的对等。（四）政府三类作为的关系

政府的这三类作为是相互相成的。任何一类作为不力，都会影响遗产资源的有效保护及遗产旅游的健康发展。

政府的制度作为是实现遗产资源保护与旅游发展的基础，它为政府的组织和职务作为提供了制度保障和依据，是最重要的作为。张朝枝等即认为遗产资源管理与经营关键在于合适的制度安排。政府的组织作为是实现遗产资源保护与旅游发展的保障，它为政府的制度作为和公务员的职务作为提供了组织保证。它通过其组织体系和组织职能，保证政府的遗产资源保护及旅游发展有序、按目标进行。政府公务员的职务作为是实现遗产资源保护与旅游发展的关键，它是政府制度作为和组织作为的最终体现。只有每一个相关公务员都认真履行个人职责，履行制度和组织赋予的责任与义务，遗产资源保护和遗产旅游的具体工作才能落到实处。（本文作者汪明林、刘旺，发表在《旅游学刊》2005年第4期上）第二节 遗产资源保护及旅游发展中政府的制度作为研究

对于遗产这样的珍贵资源，在它的有效保护和旅游开发中始终存在着多种利益冲突和矛盾，这些冲突和矛盾如不能很好地加以解决，必将影响遗产资源的有效保护和遗产旅游的健康发展。而要处理好这些利益关系，解决好这些矛盾，需要政府做出多方面的努力，强化各方面的作为，其中最基本的就是要强化政府的制度作为，用制度来规范相关行为。一、政府与制度（一）政府的涵义

一提到政府，人们很容易就想到挂着政府牌子的行政机关，其实不然。根据有关抽样调查，对于政府内涵的理解，公务员、企业管理者、普通民众及大学生是不一致的。桑玉成等认为，“政府是执掌国家公共权力的主体，是按照一定规则建立起来的组织体系”， “是①行使国家公共权力的代表”。作者认为，政府是执掌着国家公共权力和公共资源，为全社会提供公共产品，代表全体社会公众管理公共事务，并按照一定规则建立起来的组织。

政府的内涵有广义和狭义之分。“广义的政府是指以公共权力为名义而建立起来的所有国家机构；狭义的政府一般仅指国家立法、行①政、司法三种权力机关中的一个，即政府行政部门。”本文所指的政府是广义的政府，即各级国家行政机关、国家立法机关、国家司法机关等。（二）制度的内涵

制度（institution）一词从不同的角度也有不同的解释，不同的人也有不同的观点。朱力等认为， “制度是各种规范的总和，是规范的系统，往往约束的是某一领域中人们共同的行为。”“制度主要为群体或组织的互动建立一种稳定的模式或框架，从而使社会变成一个具有内部秩序的结构和完整的系统”。

制度的涵义也十分广泛。就其规范的来源看，既有来自政府的，也有来自社会的，还有来自企业（团体）的；就其规范的对象看，针对不同的领域，会有不同的制度，如政治制度、教育制度，等等。本文的制度是指来自政府的、针对遗产资源保护及旅游发展而制定的各种规范的总和。（三）政府与制度的关系

政府与制度的关系不仅仅是主与次的关系。政府是制度的创造者和捍卫者。政府作为一个执掌着国家公共权力、代表全体公众管理公共事务的组织，有责任、有义务按照公共要求、代表公共利益为社会群体和组织针对某一领域建立一种稳定的模式或框架（即制度），以规范该领域的公共行为，并确保该模式或框架（制度）的严格执行。同时，制度又是政府意志的体现。不同的制度内容会有不同的规范效果，而不同的内容差异取决于政府对该领域的认知及通过规范所要达到的目标，即政府意志。政府对于某领域的意志不同，反映在制度上就会有差异。政府对某领域有什么样的认知，通过规范要实现什么样的目标，就会有什么样的制度。

建立完善的遗产资源保护及旅游发展的制度体系是政府的责任。一方面，由于遗产资源是大自然和前人遗留下来的珍贵遗产，具有脆弱性和不可再生性。政府在对其拥有所有权和使用权的同时，也有保护它不受破坏，使其永续利用的责任和义务；另一方面，由于遗产资源是政府掌控的公共资源，政府有责任保证它的公平、合理地使用，保障社会各公民都有享用它的平等权利，避免它成为某一部分人或某一集团的牟利工具。因此，在遗产资源保护及旅游发展中，政府可以而且应该根据其实际需要建立和完善相应的制度体系，通过制度体系实现这些基本目的。二、政府制度作为的涵义及重要性（一）政府制度作为的涵义

笼统地讲，政府的制度作为是指政府在某一领域通过制定各种相关的制度来体现并实施政府意志的积极行为。由于政府可通过制度体现作为的领域很多，所以政府的制度作为也是一个内涵十分广泛的概念。在这里，政府的制度作为仅指政府通过制定与遗产资源保护及旅游发展相关的制度体系体现在该方面的积极作为。（二）政府制度作为的重要性

由于政府的制度作为具有强制性、规范性、持久性和示向性等特点，这些特点对于实现遗产资源的有效保护，促进遗产旅游的健康发展，都具有极其重要的作用。张朝枝等认为遗产资源管理与经营关键在于合适的制度安排。具体地说，其重要性主要表现在：

第一、有利于纠正对遗产认识的错位。长期以来，人们对于遗产资源保护及旅游发展的认识总是存在着偏差，“一些遗产所在地的政府将遗产当作开发性的资源，认为有了世界遗产的名分就相当于是品牌，便可大发其财。因为是世界遗产，所以才要开发；为了多牟利，才申报世界遗产，因而造成破坏性利用。”通过相关的制度建设、宣传和实施，发挥制度本身的导向作用，可以纠正人们对遗产资源的错位认识。

第二，有利于规范和指导遗产资源保护及旅游发展工作。遗产资源的保护及旅游发展是一项系统性的工作，它涉及旅游、文物、环境、国土等许多部门，需要有相关的制度来协调；同时它又是一项长期的工作，需要有相关的制度来保障。通过制定相关的制度，明确各方面的责、权、利关系，以制度来协调和保障，才能确保遗产资源的永续利用和遗产旅游的持续发展。

第三，有利于加强政府在遗产资源保护及旅游发展中的组织作为和公务员的职务作为。任何制度的落实离不开相关组织和人员的积极作为。政府通过建立和完善相关制度，既为政府相关的组织作为和公务员的职务作为提供了制度保障和依据，也为他们的作为提出了制度规范。它是政府在其中三大作为（制度作为、组织作为、职务作为）的基础。

第四，有利于规范和引导个人、社会团体和组织在遗产资源保护及旅游发展中的行为。政府通过建立完整的制度体系，可以将社会中不同目的的行为规范到有利于遗产资源保护及旅游发展的共同目标上来，并告知社会组织和个人在其中必须做、可以做与不可做的行为及其界限，违反制度的责任，从而引导社会组织和个人在遗产资源保护及旅游发展中正确抉择自己的行为。同时也为相关制度的监督和违反制度行为的处罚提供了依据。

第五，有利于保证遗产资源保护的各项投入。目前我国遗产资源保护中出现的若干问题，相当程度上与投入不足有关。遗产资源保护是一项社会工程，按照国外的经验，投入应主要来源于政府。通过制定相关的投入制度，可以较好地确定和保证遗产资源保护所需要的各种投入，使遗产资源的保护工作真正落到实处。

第六，有利于促进相关产业和地方经济的共同发展。通过相关制度，可以调节在遗产资源利用中的利益分配，保证相关产业和地方在遗产资源的利用中都获得相应的合理利益，这既可提高当地政府和公民保护遗产资源的积极性，又可促进相关产业和地方经济的共同发展。三、政府制度作为的制度体系

在遗产资源保护及旅游发展中，政府制度作为的目标是要“建立一整套适合我国国情的、较为完善的制度体系。通过该制度体系规范各级政府及其部门、社会组织、公民个人在其中的行为，并使相关行为都有章可循，有法可依，违法可究。”就我国的实际情况看，该制度体系可以分为以下三个方面：（一）政府制度作为的内容体系

严格地讲，政府在遗产资源保护及旅游发展中的制度作为的内容是非常广泛的，因为它涉及的方面、部门很多。归结一下，具体主要应有如下内容：

遗产资源保护及旅游发展的总则制度：包括规定遗产资源的性质、地位，遗产资源保护及旅游发展的原则、目标、要求等制度；

遗产资源保护及旅游发展的组织制度：包括规定各类相关组织机构（包括政府的、民间的）的设置程序、审批、目标与职责范围等制度；

遗产资源保护及旅游发展的行政管理制度：包括规定相关的行政管理体制、管理机制，相关各类组织机构的行政管理，相关各类活动（特别是经济活动）的行政管理等制度；

遗产资源保护及旅游发展的实施制度：包括规定实施的程序、方法、过程、管理等制度；遗产资源保护及旅游发展的监督和控制制度：包括规定实施监督和控制的主体、依据、程序、方法、违反的处理等制度；

遗产资源保护及旅游发展的责、权、利制度：包括规定各级政府（含当地政府）、相关组织和个人（含当地居民）、遗产区内及周边各企业以及遗产资源享用者的责、权、利等制度；

遗产资源保护及旅游发展的保障制度：包括规定组织保障、资源保障、监督保障、社会环境保障、文化教育保障、科学研究保障等制度；

遗产资源保护及旅游发展的公众参与制度：包括规定支持和鼓励公司参与、企业参与、社会团体和公民参与等制度；

遗产资源保护及旅游发展的教育、研究与国际合作制度，等等。（二）政府制度作为的类别体系

法律法规性质的制度：包括国人大及其常务会制定的相关法律、国务院制定的相关行政法规和省级人大及其常委会制定的相关地方法规等制度。

行政规章性质的制度：包括国务院各部委制定的相关部门规章、省级人民政府等制定的相关地方政府规章、以及他们发布的条例、决定、命令和指示等制度。

行政性措施性质的制度：包括地方各级行政政府及相关部门根据相关法律法规、行政规章等制定的相关行政规范性文件、发布的决定、命令和指示等制度。（三）政府制度作为的层次体系：

中央级政府的制度：包括全国人大及其常务委员会和国务院制定的有关遗产资源保护及旅游发展的各种法律、行政法规、条例、文件等制度，它们的效力作用于全国。

省部级政府的制度：包括国务院下设的各职能部门、省级人大、省级人民政府及所属相关行政部门制定的有关遗产资源保护及旅游发展的各种行政规章、地方性法规、条例、文件等，它们往往是在中央级相关制度的框架下，根据本行业、本地区的实际情况制定，在本行业或本行政区域内有效。

地方级政府的制度：包括省以下地方人大、地方行政政府及所属相关部门制定或批准的有关遗产资源保护及旅游发展的规划、相关行政性文件、决定、命令和指示等。它们是在上一级相关制度的原则指导下的进一步具体化，只在本行政区域或本行业内有效。四、强化政府制度作为的建议

要强化政府在遗产资源保护及旅游发展中的制度作为，必须加强政府制度作为的相关建设。对于此问题，不仅要考虑制度本身，还要考虑其他相关因素。笔者认为主要应抓好如下三个方面的建设：（一）加强相关制度构建队伍的建设

这一建设至少包括两个方面：一是起草制度的队伍，如各级政府部门的政策研究院（室）；二是制定制度的队伍，如前述的相关机构、部门等。前者影响制度的制定质量，后者影响制度的颁行效果。

对于前者，一方面要高度重视这只队伍，把他们视为建设高质量制度的基础；另一方面要保证这只队伍的素质，不断对他们进行政策理论水平的教育和培养；第三，鼓励和支持他们深入实际，多做调查研究，从实际工作中收集和掌握第一手资料；第四，组织这方面有研究的专家组成所谓的“智囊团”，开展相关的理论研究和咨询。

对于后者，很难说是加强建设，主要是要求他们提高对建设遗产资源保护及旅游发展的相关制度的重要性的认识。他们绝大多数是富有责任感、使命感的，对建设遗产资源保护及旅游发展的相关制度相当重视；但也有极少数是不尽如此的，甚至为了局部或本区域利益而制定出不科学不合理的制度，使制度成为权力或利益划分的契约。对这部分应加强教育，提高其认识。（二）加强政府制度作为的制度体系建设1.在内容体系建设中，重点应强化保护意识、责任意识和处罚规定。

根据我国目前遗产资源保护及旅游发展的实际情况和存在的问题，政府在制定制度时应把遗产资源的保护放在第一位，在相关的制度内容中都要突出这一点。同时还要明确政府、部门、企业、个人的相关责任，避免相互推委和扯皮。第三要从严规定违反制度的处理办法，以便在遗产资源遭到破坏时能够追究相关当事部门或人员的责任。2.在类别体系建设中，重点应强化法律法规性质的制度建设。

法律制度是最具有权威性、效力最高的制度，它是制定其他相关制度的法律依据，因而它是首先需要制定和完善的。如在目前需要针对遗产制定专门的国家大法，即《国家遗产资源保护法》，通过国家大法加强对世界遗产的保护。法规则是在相关法律缺位的情况下，对某些亟待规范的问题由最高行政机关进行规范，因而它也是重要的制度，也应重点应加强建设。至于后两种制度，则是相关法律法规的指导下，针对本部门、本地区的实际情况，对相关制度的进一步完善和细化。3.在层次体系建设中，重点应强化中央级政府的制度建设。

在我国遗产资源保护与旅游发展的实际工作中，省级特别是省以下地方政府的制度作为往往受地域经济利益、政绩愿望、个人因素等的影响，使制定的相关制度难免失去其公正性和公平性。只有中央级政府，才可能站在更高的高度，从整体的角度、全民的长远利益出发制定相关制度，并对下级的制度建设作出规范要求。因而它是制度层次体系建设中的重点。4.及时修改相关制度，并不断完善。

由于时代的局限性，制定的制度不可能是尽善尽美的，同时制度在实施过程中还具有惰性，这些都需要根据实际情况的变化以及在实施过程中出现的新问题，及时对相关制度进行补充和修改，使之更符合实际。同时对于在遗产资源保护及旅游发展中出现的若干突发性问题，可通过制定行政性文件或行政规章先行规范，在文件或规章执行的基础上加强调查研究，不断总结，及时将其上升为法律法规。现实中，我国有许多制度在出台之后，往往不能与时修改完善，以至于若干年后，实际情况已经发生了很大变化，还在实行原有的制度，以①至于制度的缺陷和“隐功能”所表现出来的弊病不能得到及时的纠正。5.注重制度建设的公正性和全面性。

制度的公正性和全面性直接影响制度的实施及其效果。在设计遗产资源保护及旅游发展的制度时，应站在全社会的高度，力求制度的公正性和公平性，避免使制度成为权利或利益分配的契约；同时要力求使形式上的制度与现实生活中的制度相一致，避免出现“制度化逃

①避”的现象，不给越轨行为者留下制度的漏洞。（三）加强政府制度作为的保障体系建设

政府制度作为的保障体系直接影响制度的制定和作为的效果。加强政府的制度作为，强化其保障体系建设也是十分必要的。1.组织保障建设。

制度的制定和实施，都离不开相关的组织。健全的组织体系是保证政府制度作为科学、有序、按目标进行的前提条件。目前政府在遗产资源保护及旅游发展中的组织保障是比较弱的，许多相关组织机构都不健全，应十分重视加强这方面的组织建设。这些建设包括制定制度的组织的建设、执行制度的组织的建设、其他相关组织（如文化教育组织）的建设等。2.资源保障建设。

制度的制定和实施以及相关组织的运转，都需要人力、财力、物力等资源作保障。目前政府在遗产资源保护及旅游发展中的资源保障也是比较弱的，如国家级的遗产保护机构只有4人。为此，应加强对相关资源（包括人力、财力、物力、信息等）的投入。在目前特别要加强在组织保障、监督保障、社会环境保障、文化教育保障、科学研究保障等方面的投入。3.监督保障体系建设

。政府的制度作为也离不开监督，应加强包括国家监督和社会监督在内的监督保障体系建设。前者又包括权力机关监督、行政机关监督、司法机关监督等。目前主要应加强权力机关和司法机关的监督。后者包括加强执政党、社会组织、人民团体、社会舆论、新闻媒体和人民群众的监督等。4.社会环境保障建设。

制度作用于社会环境，对社会环境具有改造作用；同时制度又受制于社会环境，同样的制度在不同的社会环境下，可能会有不同的效果。为强化环境对政府制度作为的积极效果，一方面需要加强对社会环境的改造，变革那些与制度不相适应的部分，以减少环境对制度的摩擦和反作用，更好地适应制度作为的需要；另一方面要加强对制度的宣传，大力引导社会环境向有利于制度作为的方向发展。5.文化教育保障建设。

良好的文化教育环境对于提高公民对制度的理解和接受能力，对于提高执行制度的自觉性，都具有重要的作用。因此，需要利用大众的或专门的文化教育组织、采取多种文化教育方式（包括展览），加强对公民在遗产保护等方面的文化教育，以提高公民对保护遗产、科学发展遗产旅游重要性的认识，加深对政府制度作为的理解，提高执行政府相关制度的自觉性。6.科学研究保障建设。

切合实际的富有创建性的制度离不开相应的理论研究作基础。只有相关研究的理论水平高，制定的制度才更具有科学性。为此，加强对遗产资源保护及旅游发展方面的科学理论研究是十分必要的。应制定相关的研究规划（包括相关的理论研究、应用研究、学术探讨等），并对重要的课题组织攻关。（本文作者汪明林，邱膑扬，发表在《经济问题探索》2006年第5期上）第三节 遗产旅游发展与资源保护中政府的组织作为探讨

截至 2012年年底，我国已被世界遗产委员会列入《世界遗产名录》的共有43项。纵观这 43项世界遗产，目前其利用的最主要形式是旅游开发，而对遗产资源的影响和破坏也主要来自旅游开发。笔者认为，不论是遗产旅游发展，还是遗产资源保护，政府都负有绝对的主要责任。因为在我国，旅游发展是由政府主导的，遗产旅游发展也是这样 ；同时世界遗产公约规定，当地政府是世界遗产保护的主要责任者。因此，为了保持遗产旅游的健康发展及实现遗产资源的有效保护，特别需要政府加强在其中各个方面的作为，本文就政府的组织作为问题作探讨。一、遗产旅游发展与资源保护中政府组织作为的内涵（一）政府组织作为的内涵

桑玉成等认为，“政府是执掌国家公共权力的主体，是按照一定规则建立起来的组织体系”，这个组织体系就是所谓的政府组织。政府有广义和狭义之分，“广义的政府是指以公共权力为名而建立起来的所有国家机构 ；而狭义的政府一般仅指国家立法、司法、行政三种权力机关中的一个，即政府行政部门”。所以，政府组织也有广义和狭义之分，狭义的政府组织是指政府行政组织，广义的政府组织则包括政府行政组织、政府司法组织和政府立法组织等三大类，本文是指后者。

对于政府的组织作为，我们不能简单地理解为政府组织的所作所为。事实上，政府根据实际需要建立或撤销相关组织也是政府的一种组织作为。因此，政府的组织作为应是指政府通过建立健全组织体系（政府组织），以及政府各类组织实施的组织行为。

政府组织是政府的具体体现，政府依赖于政府组织实施国家管理。总体上说，政府组织是所有社会组织中规模最大、成员最多、运行最规范、结构最严密的组织，因而政府的组织作为不论其内容还是形式都是非常广泛的。仅就组织行为来说，主要有行政组织制定的各类行政法规（规章）、依据其职能进行的行政管理等行政行为 ；立法组织制定的各类、各级法律法规（包括行政法规）等立法行为 ；司法组织进行的司法监督、司法审判、司法仲裁等司法行为，它们涉及遗产旅游发展及资源保护的方方面面，规范着人们和社会组织在其中的各种行为。（二）遗产旅游发展与资源保护中政府组织作为的内涵

在遗产旅游发展及资源保护中，政府的组织作为即是指政府通过建立、健全相关遗产旅游及资源保护组织及有效实施组织行为等所体现的作为。由于遗产旅游发展及遗产资源保护涉及的方面很多，政府在其中加强组织作为的内涵也是十分丰富的。具体地说，主要应包括如下三个方面。1.相关组织体系问题。

政府根据遗产旅游发展及资源保护的实际需要设置相关的必要的组织机构，以实现政府对遗产旅游发展及资源保护的意志和目标，如相关的政府行政组织和遗产地组织。2.相关组织管理问题。

即政府根据其实际需要对遗产旅游发展及资源保护的政府组织所确定的管理原则，如管理体制、管理机制和管理制度等，不同的组织管理体系会影响到政府在遗产旅游发展及资源保护中组织职能的发挥。3.相关组织行为问题。

即相关组织为履行其组织职能，以政府组织的名义向社会组织和公众所展现的有关遗产旅游发展及资源保护的具体行为，如政府行政组织的相关行政行为、政府司法组织的相关司法行为和政府立法组织的相关立法行为等。

上述三个方面是相辅相成的。所谓名不正则言不顺，没有相关的组织机构，则难以名正言顺地实行对遗产旅游发展及资源保护行使有效的管理；但仅有健全的组织机构，没有科学、合理的管理体制、管理机制和管理制度，组织机构在遗产旅游发展及资源保护中的应有作用也难以发挥，并可能产生不利的组织行为。笔者认为，它们三者的关系是：组织机构是基础，组织管理是保障，组织行为是体现。二、遗产旅游发展与资源保护中政府组织作为的作用

由于遗产旅游与资源保护涉及的方面很多，机构健全、运转高效、行为合法、执行有力的政府组织对于实现遗产旅游的健康发展及遗产资源的有效保护，无疑具有极其重要的作用。这些作用主要有以下几个方面。（一）有助于保证遗产旅游的健康发展及遗产资源保护的有序进行“没有组织就没有人类社会的有序的生活。”为了实现遗产旅游的健康发展及遗产资源的有效保护，需要相关的组织保障和制度建设。在遗产旅游发展及遗产资源保护中，政府通过建立健全相关政府组织机构、调整组织职能、改进组织管理、强化组织行为等，发挥其强制性和导向性作用，可以更好地履行政府的管理责任，并规范社会组织和个人在其中的行为，协调和解决发生的各种问题和矛盾，从而保证遗产旅游发展及遗产资源保护的各项工作按政府的意志和目标健康有序地进行。（二）有利于在遗产旅游发展及资源保护中合理配置与使用相关资源

为了实现遗产旅游的健康发展及遗产资源的有效保护，不仅需要相关的组织保障与制度建设，还需要大量的资源投入。政府组织是公共部门，公共部门的经济职能之一是资源配置职能。一方面，政府掌握着公共资源的分配，可以通过其组织及组织行为，根据遗产旅游发展及资源保护的需要，将掌握的公共资源适时、适量地投入到之中去，以促进遗产旅游的健康发展及遗产资源的有效保护 ；另一方面，政府组织可以通过制定相关政策，引导和动员社会资源积极投入到遗产旅游发展及资源保护之中，以保证它们对资源的需要。（三）有利于维护遗产旅游发展及资源保护中的公共利益

遗产资源作为大自然及人类社会遗留下来的公共财富，理应为社会大众所共享。但在遗产旅游发展及资源保护中，存在各种利益组织和个人，他们难免会与公共利益发生冲突。在这方面，只有政府组织能够站在公共的角度，通过制定并实施遗产旅游发展及资源保护的相关政策，确保遗产资源的公共产品特性并维护遗产旅游发展中的公共利益。同时，政府各组织凭借公共权力作保障，通过其行政、立法和司法行为，对那些在遗产旅游发展及资源保护中有损公共利益的行为进行处罚。三、遗产旅游发展与资源保护中政府组织作为存在的主要问题

上述作用是基于政府组织作为本身是健康的、良好的，如果政府组织作为本身就存在问题，则这些作用将难以体现。就我国目前遗产旅游发展及资源保护的实际情况看，政府在其中的组织作为是存在问题的，这些问题主要是有以下几点。（一）组织机构不健全

在组织体系方面，有关遗产旅游与资源保护的政府行政组织机构不健全。表现在国家行政性组织层面上，只设有专门的旅游管理组织机构（国家旅游局及各地旅游局），没有专门的遗产管理组织机构。在遗产地组织层面上，只设有遗产地管理委员会，没有相对独立的遗产管理、遗产保护及遗产旅游开发等组织机构。没有专门的权威的遗产管理组织机构，导致对遗产资源保护的责任不明确，不落实。地方遗产地管理委员会既要负责遗产资源保护，又要负责遗产旅游开发，既当裁判员又当运动员。在遗产保护、管理与利用发生矛盾时往往偏向于利用，而置遗产保护与管理于不顾。（二）组织管理体制不顺

在组织管理方面，相关的组织管理体制不顺。表现为在政府层面是分散管理，目前我国的世界遗产资源按类别分别归属建设部、林业部、文化部及文物局等政府行政组织管理。在遗产地则又是政企不分。遗产地管理委员会既代表政府行使对遗产的保护与管理职能，又以一个企业的身份负责并参与其旅游开发。同时许多遗产区管理委员会（或政府）多以地方政府管理为主。多头的分散管理，导致有了利益互相争，遇着问题互相绕，出现问题互相推。政企不分，导致职能不分，结果如前所述。同时受地方政府的控制过大，使遗产这一公共资源变相成为地方政府发展经济的优势资源，一切为了带动地方经济服务。（三）组织行为不力

在组织行为方面，一是政府组织作为的力度不够。如已制定的相关法律法规不能很好地执行，立法与行政组织不能很好地根据遗产旅游与资源保护的实际变化情况，及时完善相关的法律法规，为规范个人和社会组织的相关行为提供依据 ；行政与司法组织对在遗产旅游与资源保护过程中出现的相关违法行为不能及时、严肃的处理，以警示他人。二是上级组织对下级组织、政府组织对社会法人组织的监督管理不力，放任下级和社会组织不合理作为的现象时有发生等。三是个别组织的选择性作为。如以利益划线，对己有利的就积极作为，对己无利的就消极作为或不作为。四是个别组织的乱作为。有的政府组织打着“发展”的幌子，为了地方或局部利益，往往置全民或整体利益于不顾，在遗产地进行不顾实际的乱开发等。四、加强政府在遗产旅游发展与资源保护中组织作为的对策建议

根据在遗产旅游发展及资源保护中的政府组织作为的内容及存在的问题，笔者认为主要应从如下几个方面加强。（一）高度重视政府的组织作为

高度重视是加强政府在遗产旅游发展及资源保护中组织作为的前提。只有高度重视，才能根据需要及时建立和完善相关的组织体系，改革相关的管理体系，规范和强化各类组织的相关行为，政府组织作为的作用才能得以充分发挥。第一，相关政府组织应转变施政观念，实现政府组织由“经济人”向“道德人”转变，由“运动员”向“裁判员”转变，由理性逐利者向公正协调者转变，作公平正义的守护者；第二，相关政府组织的主要领导应充分认识遗产旅游发展及资源保护的重要性、艰巨性和复杂性，在自己的权限范围积极作为，科学作为 ；第三，相关政府组织的成员应明确自己在遗产旅游发展及资源保护中所负有的责任，在自己的职责范围内积极作为，科学作为。这样才能从组织上保证遗产保护及旅游发展既体现政府意志，又符合公共要求。（二）加强相关的组织建设1.完善行政组织体系。

对于遗产旅游发展及资源保护中政府组织的完善问题，目前已有旅游系列的政府组织，而行政监督的职能可通过强化其他相关组织的行为实现，亟待建立和完善的是遗产保护与管理方面的政府组织。为此，在纵向上应建立国家遗产管理委员会—省级遗产管理委员会—地（市）遗产管理委员会。各级遗产管理委员会代表政府统一管理本行政区域内的所有遗产资源（含非物质遗产），行使对遗产资源的保护与管理的职能。在省级以下没有遗产地但有非物质文化遗产的，可建立非物质遗产保护小组。在遗产地则应政企分开，分别建立履行政府职能的遗产管理组织和旅游开发组织，将遗产地的遗产保护与旅游开发的职能分开。具体可将现行遗产管理委员会明确为遗产保护与管理组织，另设遗产地旅游开发委员会，其行政上可由地方旅游局管理。2.加强组织的结构建设。

有了组织不一定就能取得良好的效果，还必须加强组织的相关建设，才能实现建立组织的目标。一方面要科学进行相关组织的结构设计。就目前的情况，这类政府组织宜采用柔性结构模式、遗产地组织可采用矩阵式结构模式。另一方面要加强相关人员的结构建设。应根据各组织的特点、职能，适时配备数量足够、质量（专业素质、思想素质）合理的组织人员。（三）改革相关的组织管理1.政府层面的管理改革

为充分发挥相关政府组织的作用，对遗产资源的管理应采用集权制，设置国家和省级遗产管理委员会。对已认定为遗产的（包括国家认定的物质和非物质遗产），不论其属性如何，都应由遗产管理委员会统一管理。即将原属于文物系统、文化系统、建设系统等的相关遗产管理权限划归各级管理委员会，前者代表国家行使对遗产的宏观管理，后者代表国家对本区域内的遗产进行管理。2.遗产地的管理体制改革

目前，很多问题都出现在遗产地，因而对遗产地组织的管理体制改革至关重要。为此，在行政上，应将遗产地管理委员会的管理权限上收，由目前的以地方管理为主变为以上级（省级）政府管理为主，以避免遗产资源由公共资源变成地方资源而导致地方政府的不适当干预。在财政上，遗产管理委员会不宜直接从遗产旅游中获取利益，其所需费用可采用遗产地旅游收入转移支付的办法来予以保证。3.加强管理制度建设

完善的组织内部管理制度有助于对组织机构及组织成员的考核和管理，增强组织的战斗力和凝聚力，提升组织行为的效果。应根据遗产旅游发展及资源保护的实际，科学、合理制定组织内各岗位的职责制度，责、权、利制度，工作程序制度，奖励与处罚制度等。同时要与时俱进，根据遗产旅游发展及资源保护的需要及时调整与实际不相符的管理制度，避免出现管理漏洞。（四）规范和强化相关的各类组织行为

政府的组织行为既包括相关行政组织的行为，也包括立法及司法组织的行为，因为后两者对于规范和制止遗产旅游发展及资源保护中的不良行为也具有重要的作用。1.强化组织职能

针对目前遗产旅游发展及资源保护中出现的具体情况、具体问题，各类各级政府组织都应强化在其中的职能：各级行政性组织应及时加强有关遗产资源的保护及旅游发展的行政立法、行政管理与行政监督；各级立法性组织应及时制定和完善与遗产资源的保护及旅游发展相关的法律法规，对各类组织、个人的相关行为进行法律规范，并为仲裁性政府组织提供法律依据；各级司法组织应及时对在遗产资源的保护及旅游发展中出现的各种涉法问题进行司法仲裁，制止在其中出现的各种破坏和违法行为。2.提高组织的决策水平

提高组织的决策水平对于促进遗产资源的有效保护及遗产旅游的健康发展具有重要作用，因为其中出现的很多问题都与政府组织的决策不当有关。在这方面，应规范决策的程序，提高决策的科学性。对凡是涉及遗产旅游发展及资源保护的重大事项，必须举行听证，并广泛听取社会公众的意见后，由集体讨论形成决议，避免个人代表组织，一人说了算。同时加强对决策失误的责任追究，特别是对因旅游发展而对遗产资源造成重大破坏的事件，更要追究其行政责任或法律责任。3.增强组织执行力

在目前遗产旅游发展及资源保护中，很多问题还与政府组织的执行不力有关，因而提高组织的执行力也是十分重要的。在政府组织执行力方面，与之相关的各类组织的执行力都需要强化。为提高组织的执行力，首先应加强对遗产旅游发展及资源保护的相关法律法规执行的监察力度，监督各级政府组织严格执行相关的法律法规，避免走样。其次应对政府组织的在根据遗产旅游发展及资源保护中的行为做出严格的规范。一是时间上的规范。应针对不同的行为类别，明确实施行为的时间要求。对于不能在规定时间要求内完成的，应做出合理的解释。二是职责上的规范。明确每个组织岗位的职责，对于职责范围内的事件，不允许消极作为或不作为，更不允许乱作为。出现这些情况，应追究相关责任人的责任。三是，切实实行政务公开。将政府组织在遗产旅游发展及资源保护中的作为（包括事项、程序、内容、结果等）公开，其中特别是涉及的重大事项要及时公开，通过社会监督提升其执行力。4.加强行政组织的法制建设

行政组织是政府管理的主体，也是基础，没有行政组织的法制建设，就不可能实现政府管理的依法行政。为做好遗产旅游发展与资源保护工作，构建责任政府，首先要以政府角色归位促社会管理创新，处理好 “个人—社会组织—政府”三者关系，从法律上确定相关行政组织在遗产旅游与资源保护中的职责及其权力范围；其次应根据遗产旅游发展与资源保护的实际需要，从法律上规定政府相关行政组织的工作程序及要求；最后要从法律上明确政府行政组织在遗产旅游发展与资源保护中相应的法律责任及禁止的事项，一旦出现行政不作为或乱作为时，能够依法处理，避免对遗产资源的“合法”破坏。（五）加强对相关政府组织作为的监督

为避免政府组织在遗产旅游发展与资源保护中出现的不良作为，并提高其作为的效能，加强对政府相关组织作为的监督也是十分必要的。一方面是在从事遗产旅游发展及资源保护工作的政府组织内部加强监督，包括相关的上级组织对下级组织的监督、监察组织对行政组织的监督、同级组织的相互监督等。另一方面是加强社会监督。包括其他社会组织、个人对政府相关组织的监督等。社会组织是独立于政府和企业的第三部门，是弥补“政府失灵”和“市场失灵”的重要力量，应充分发挥他们在遗产旅游发展及资源保护中的监督作用。在必要的时候，应鼓励社会组织和个人对政府在遗产旅游发展及资源保护中的违法组织行为提起公益诉讼。（本文作者汪明林、陈向红，发表在《生态经济》2014年第2期上）第四节　政府行为与遗产地保护

到目前为止，我国共有世界遗产28处，分布在全国的19个省份。由于世界遗产地高品质的自然文化资源，使之在我国各地都已成为旅游吸引物甚至是最主要的旅游目的地，世界遗产己成为我国旅游业发展的重要物质基础。但是，伴随着我国旅游业的快速发展，遗产地的真实性和完整性受到了不同程度的破坏，如何科学开发和保护遗产，在遵守联合国《世界遗产公约》的同时，又能满足旅游者的需求，实现遗产保护与旅游发展的良性互动，许多学者就有关遗产地旅游开发与资源保护的关系进行了深入研究，取得了丰硕的成果。本节拟在已有的研究成果基础上，探讨政府行为对遗产地保护的重要作用。一、遗产地开发与保护中政府的定位（一）保护与开发的悖论

遗产保护强调最大限度地保留遗产原有的特征及其风貌，在遗产地的保护中要做到原真性、整体性、可读性和可持续性。要保护遗产真实的东西，任何维修、恢复都要遵循原真性的原则：对历史环境整治也要“整旧如故”，“以存其真”。除此以外，还要注意保护遗产周

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