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作者：姜晓萍

出版社：中国人民大学出版社

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地方政府流程再造试读：

序言

企业流程再造（Business Process Reengineering，BPR）是美国学者迈克尔·哈默（Michael Hammer）与詹姆斯·钱皮（James Champy，一译“钱匹”）在1993年合著的《企业再造：企业革命的宣言书》中提出的企业管理理论与方法。该理论与方法不仅是20世纪中后期企业再造战略的重要内容，而且伴随新公共管理运动的兴起与发展，也逐渐被引入公共部门管理中，成为实现“政府再造战略”的重要工具，在降低行政成本、提高行政效率、促进部门协作、保证服务质量、满足公众需求等方面取得了显著的绩效。

近年来，我国一些地方政府开始引入流程再造的方法，尤其是各地各级行政服务中心大力推进的“窗口式办公”、“并联式审批”、“一站式服务”等部门联动机制其实都是流程再造方法的应用。同时，一些地方政府进行的“行政权力清单”、“行政权力公开”、“行政效能建设”等创新探索，其实也是对各部门办事流程的梳理、优化与公示，更多体现为行政过程的高效便捷、公开透明。然而，尽管在各级政府部门都能看到工作流程上墙上网，流程管理也成为当下官员的时尚口头禅，但我们也要清醒地认识到，实践中的方法应用并不等于理性上的自觉认知，政府流程再造的理论研究，在我国还处于初始阶段，很多基本问题，还有待我们阐释与解答。比如，政府流程再造的性质、功能与特性是什么？政府流程再造与企业流程再造的本质差异在哪里？源于企业管理的流程再造，引入政府管理后能否适应新的行政生态环境，是否具备可行性？将会遭遇什么样的障碍？应该采取哪些适应性的变革构建契合我国国情的政府流程再造战略模式？怎样才能通过政府流程再造降低行政成本，提高服务质量，推动行政过程的公平、公正、公开，提高政府公信力，建设人民满意的服务型政府？……这些都是研究者不可回避的问题，更是地方政府在实践探索中迫切需要理论指导的现实难题。

笔者近年来一直关注流程再造理论与方法在我国政府管理中的应用，主持了四川省成都市的几项政府流程再造方案设计，在亲历这些政府流程再造推进过程中，深深地感到目前我国理论界对该问题的研究已滞后于政府实践探索，呈现出实践探索热情而理论研究乏力的态势，导致地方政府在推进流程再造的实践中往往处于半梦半醒之间，知其然不知其所以然。出于学术的兴趣与责任，笔者一直希望能将自己对政府流程再造的研究成果与实践经验整理成书，学界的朋友也给予了很多帮助和鼓励，但由于资料收集的艰难和自己的倦怠，至今才得以问世，实在惭愧。

本书是对我们承担的教育部人文社会科学研究项目“我国地方政府服务流程再造的理论与实践探索”课题成果的提升与拓展，其中部分方案设计、调研成果、对策建议，被地方政府采纳和推广应用，已产生了积极的社会效应。在项目研究与本书撰写的过程中，郭金云老师负责了地方政府流程再造的基本理论部分，范逢春老师参与了成都市政府流程再造案例研究部分，杨磊老师负责了地方政府流程再造的监控体系部分，在此表示衷心的感谢！

感谢中国人民大学出版社的支持，使我们的研究成果得以问世；感谢教育部人文社会科学研究项目资助，使我们能将实践探索转换为理论解读；感谢支持我们开展课题研究的各级地方政府，他们的认同使我们的方案设计与对策研究由文字转化为服务现实。姜晓萍2012年2月于川大花园

总序

公共管理是当代社会科学研究的一个重要领域。经过20多年的发展，特别是公共管理一级学科的设置，我国公共管理硕士专业学位研究生教育的启动，以及高校公共管理本科专业的大量开设，公共管理已成为当代中国社会科学领域的教学与研究的一个充满生机活力和具有远大发展前景的学科领域。

同时，我们也应该看到，我国的公共管理教育仍然存在着不少问题。例如学科视野有待拓展，学科知识体系有待丰富，理论研究和教学内容落后于实践发展，针对性、应用性不强等。为此，中国人民大学出版社在大力引进国外优秀的公共管理出版物的同时，也积极组织国内学术资源，出版原创性的公共管理著作——“公共管理文库”，期望推动我国公共管理的理论创新，为我国的政府改革、公共服务体系的建设以及我国的现代化建设提供精神动力。

我非常欣喜地看到，“公共管理文库”从酝酿、组织到出版，得到了我国公共管理领域的专家学者的鼎力支持与无私帮助，通过专家学者的努力，体现出该文库的以下特色：

第一，坚持原创性。在中国，公共管理是一个正在发展中的新兴学科群，公共管理的教育也处于探索和发展阶段，在这一时期，我们更应该以务实的态度、实干的精神、前瞻的眼光进行公共管理方面的理论研究和实践总结。文库涉及公共管理的热点问题和前沿问题，不乏对公共管理领域的真知灼见，对公共管理理论的构建和发展将产生广泛而深刻的影响，为我国的读者特别是公共管理各专业的师生、研究人员以及公共部门管理者提供了崭新的知识。

第二，坚持一流的学术水准。文库的作者基本上都是公共行政与公共管理领域及其分支学科的名家，这些著作凝结了作者多年的研究心得与教学经验，是他们的心血之作，具有重要的学术价值，特别是对于我国公共管理学科的发展的意义不可低估。相信该文库的出版能够为我国公共管理知识体系的创新提供很好的借鉴，对于推进我国公共管理的理论研究和实践发展产生积极的意义。同时，相信文库中所提供的新理论、新方法以及新的概念框架和思维方式对于推进我国公共管理教育具有积极的意义。

第三，坚持理论与实践的紧密结合。历史已进入21世纪，公共管理的理论与实践都发生了深刻的变化，特别是声势浩大的公共领域改革，不仅改变了当代政府管理的实践模式，而且也改变了有关公共管理的理论形态以及知识体系。一方面，如何建立与社会主义市场经济相适应的公共管理体系，是我国改革与发展过程中面临的一个重大课题；另一方面，我国公共管理改革实践的许多实际问题，都需要理论上的研究和探讨，需要理论的指导。文库的作者们面向公共管理实践，探讨公共管理的新课题，运用大量的实践经验和案例材料来说明相关的理论问题，所提出的理论与方法针对性、操作性强，具有现实的应用价值。

公共管理的理论创新与实践发展是一个永无止境的过程。我们相信，在公共管理领域专家学者的共同努力下，坚持“古为今用，洋为中用”的原则，我国的公共管理理论会更具创新性。同时，21世纪是公共管理教育与研究大发展的新时期，在此背景下，我们期待“公共管理文库”能够发挥更大的作用，成为一个兼容并蓄、百家争鸣的学术舞台，成为吸引海内外专家学者共建中国特色的公共管理理论大厦的桥梁。

第一章 导言

政府流程再造，是指在引入现代流程再造理念和方法的基础上，以“公众需求”为核心，对政府部门原有组织机构、服务流程进行全面、彻底的重组，形成政府组织内部决策、执行、监督的有机联系和互动，以适应政府部门外部环境的变化，谋求组织绩效的显著提高，使公共产品或服务更能取得社会公众的认可和满意。近年来，我国一些地方在探索服务型政府建设的进程中也开始尝试政府流程再造，并在优化服务流程、简化办事程序、促进内部协作、提高服务质量等方面取得了一定的成效，但也面临基础理论不系统、战略设计与策略实施不完善、实践案例比较分析不足等问题。本书旨在针对上述薄弱环节进行系统研究，为地方政府推进服务流程再造提供理论支撑和实践对策参考。

第一节 研究背景

流程再造是美国麻省理工学院计算机科学教授迈克尔·哈默与詹姆斯·钱皮在1993年合著的《企业再造：企业革命的宣言书》中提出的组织管理理论。理论通过重新设计或规范组织经营的流程，以便使这些流程的增值内容最大化，使企业在成本、质量、服务和速度等方面获得显著的改善，激发和增进企业的核心竞争力。其创新之处在于它是对前人关于流程管理思想、组织管理思想以及信息技术对组织的影响等理论和方法的一种集成，打破了建立在劳动分工理论基础上，以部门职能、分工、等级为层级隔离的传统组织形态，摒弃了官僚科层之下的封闭式企业作业管理模式，建立了最大限度地适应以“顾客、竞争、变化”（Customer，Competition，Change，3C）为特征的现代企业经营模式。

20世纪70年代至80年代，经济的不景气使西方国家的工业面临着顾客购买需求降低、企业间竞争加剧等严峻挑战。同时，经济的全球化也带来了国际市场竞争中新的挑战者，二战后崛起的日本逐渐成为欧美市场上有力的竞争者，不仅带来了高质量的产品，也带来了新的工商管理理念、管理哲学和经营战略。全球化背景下的市场，几乎变成了企业求生存的战场。为了在竞争中取胜，企业家们纷纷寻求全面变革的策略与工具，因而，全面质量管理、矩阵管理、IT新技术等应运而生。然而，这些管理工具的应用虽然给企业注入了新的活力，但基本上都是对原有企业管理模式的修补与优化，并未根本解决传统企业层级组织按职能分工、流程隔离导致运行延误多、费用高、效率低的积弊。尤其是建立在传统流程基础上的IT技术，只是解决了工作任务的自动化，甚至会出现将原有无效任务自动化后导致无效流程被锁定、组织僵化不灵活的现象。上述管理工具的不尽如人意，使人们致力于寻找能够突破传统职能分工弊端，根据顾客需求形成跨越部门樊篱的新业务流程，以便在有效性、高效性、适应性等方面取得突破的新途径。于是，“流程再造”成为众多企业再造的选择，它在改善企业绩效，提升竞争力，帮助企业适应市场全球化挑战等方面发挥了显著的作用。莱斯特·斯洛在《世纪之争：未来的日、欧、美经济大战》中指出：“在过去的年代里，谁能发明新产品，谁就能在经济上取胜。但是，在21世纪，持续的竞争优势将更多来自新的流程技术而不是新的产品技术。反向工程已成为一种艺术。新产品的仿制不再是难事。过去的首要任务（发明新产品）现在变成了次要任务，而过去的次要任务（发明和完善新流程），现在则变成了首要任务。”

企业在经济全球化背景下采用的各种管理策略、创新的各种管理理论，对政府管理产生了深远的影响，催生了新公共管理运动与政府再造的兴起。实际上，以政府为主体的公共部门，同企业一样都是为社会提供产品，只不过企业提供经济产品，政府提供公共产品，因此都同样面临着经济全球化背景下的来自公众与组织内部的改革压力。政府作为现代社会中公共权力的行使主体，它的根本任务就是高效优质地提供公共服务，改善市场发展环境，提高经济发展水平与社会生活质量，使社会有序地运行和发展。但是，随着社会变革的不断加剧，现代政府组织在其运行的内、外环境中都面临着越来越复杂的问题与困境。

1．社会公众对政府公共服务的需求日趋多样化、个性化

随着公民社会的发展与公民意识的觉醒，社会公众不仅要求政府部门提供高效、便捷的服务，而且要求提供公平、公正、公开的服务。而政府公共服务的现状所导致的公众对政府绩效、行政障碍的抱怨，必然影响政府的公信力与合法性，政府必须寻找提高绩效的途径与方法，通过变革来获取公众的信任与支持。

2．传统官僚制弊端成为行政障碍

政府职能的扩张导致其组织规模膨胀、层级增多、行政过程的链条过长。加之传统官僚制组织过细的部门分工割裂了完整的流程，使部门之间缺乏协调与联动机制，从而降低了行政效率和公共服务的品质，导致经济社会发展的行政障碍更加严重。

3．市场发展对政府的服务能力提出了挑战

企业为应对经济一体化而主动迎接挑战，在管理战略与技术上进行了一系列变革，不仅为企业赢得了新的发展机遇和动力，同时也对政府的制度供给能力提出了更高的要求。所以政府能否师法企业再造的经验进行变革，不仅关系到企业发展的外部环境问题，也关系到政府自身是否具备适应新的经济社会形势的能力问题。

4．信息技术更新对政府部门的服务理念和管理方式产生了极大的冲击

随着信息技术在世界范围内的迅猛发展，特别是互联网技术的普及应用，政府管理进入电子政务时代，公共事务的治理手段由平面化向网络化转变，政府迫切需要转变服务理念，改进管理方式，建设电子政府。

因此，引入现代企业管理理念与管理方法，对政府服务流程进行全面再造，无疑是政府提高行政效能、改进公共服务质量的必然选择。

20世纪70年代至90年代继英国的“民营化”、“效率稽核”、“公民宪章”改革之后，澳大利亚和新西兰、瑞典、加拿大、荷兰等国也进行了财政公开、公共服务外包、人事制度、政府绩效等方面的改革。在美国，克林顿政府成立了国家绩效评审委员会，由副总统戈尔主持。该委员会从1993年9月到1997年11月，共提出了十个主要的绩效报告书，成为克林顿政府行政改革的行动指南，克林顿政府的行政改革旨在把美国政府建成“花得更少、做得更好、得到全美国人民关心的政府”。这场被称为“新公共管理运动”的世界性行政改革浪潮，其核心策略就是引入了企业管理的理念、方法与技术，强调“顾客导向”的公共服务模式，推进公共服务的市场化和竞争机制。故又被称为“企业型政府”模式、“市场化政府”模式。源于企业管理实践的流程再造等管理工具被引入政府管理，并逐步成为独具特色的地方政府流程再造体系。经济合作与发展组织（OECD）的许多成员国开始在政府部门引入流程再造，比如美国发表了《国家运行状况审评》，指出了流程再造在显著改善公共部门和公共领域绩效方面的潜力。

随着我国经济社会的不断发展，如何转变政府职能，建立适应公众需求和经济社会发展的行政管理体制，为经济社会发展营造良好环境问题迫在眉睫。一些政府为了改善投资环境，营造区域竞争中的比较优势，开始吸取西方新公共管理理论的合理内涵，借鉴新公共管理运动的成功要素，探索将西方国家流程再造的理论与技术应用于政府的改革创新。比如，各地行政服务中心采用的一站式服务与行政审批流程再造；上海市徐汇区推进的公共服务流程再造；江苏省实施的税收流程再造；青岛、厦门、兰州等地政府推进的绩效评估等。这些改革尝试，在建立运转协调、规范高效的行政运行机制方面有所突破，极大地提高了政府服务的质量，消除了经济社会持续发展的行政障碍，降低了行政成本，优化了发展环境。

第二节 选题目的与意义

流程再造不仅是企业战略管理的重要内容，而且在20世纪中后期被西方国家引入政府管理，成为“政府再造”的核心战略。因此，源于企业管理的流程再造，引入政府部门后能否适应新的行政生态环境？是否具备可行性？将会遭遇什么样的障碍？应该采取哪些适应性的变化？构建怎样的理论体系？选择怎样的战略策略？……这些是目前我国公共管理研究者面临的新问题，也是地方政府行政改革实践中面临的现实难题。

笔者近年来一直关注流程再造在我国政府管理中的应用，也作为咨询专家亲自参与了几项政府流程再造方案设计。在亲历这些地方政府流程再造推进过程中，深深地感到目前我国理论界在该问题研究方面已滞后于政府的实践探索，已经不能满足政府实践对学术研究的需求。希望本书的研究能对地方政府的实践及时进行总结提炼，发现问题，提出对策建议；并且在我国地方政府流程再造实践的基础上丰富和发展地方政府流程再造的理论，构建具有中国特色的政府流程再造理论体系。二、学术价值

目前国内外学者对流程再造理论的研究多偏重于“企业流程再造”，通过检索相关中文文献发现，自20世纪初流程再造理论问世至2008年，共有5400余篇学术论文的研究主题涵盖了“流程再造”，其中320余篇学术论文的研究主题涵盖了“政府流程再造”，直接以“地方政府流程再造”为篇名的仅50余篇。通过在外文学术搜索引擎（EBSCO）中检索外文期刊，发现共5300余篇学术论文的研究主题涉及了流程再造，其中540余篇学术论文涉及了政府流程再造，直接以“公共部门流程再造”（process reengineering in public sector）为篇名的共150余篇，直接以“政府部门流程再造”为篇名的仅6篇。研究成果的差异不仅表现在论著数量上，更反映在研究深度与广度上。关于企业流程再造的研究，目前已基本形成了较为体系化的理论框架与实施技术系统，但对地方政府流程再造的研究，国外专家多是采用案例研究方式，探讨流程再造在政府部门实践运用中的问题；国内研究多数局限在论述地方政府流程再造的概念内涵，地方政府流程再造对提高行政效能的作用以及对我国行政管理体制改革的影响；“电子政府”与地方政府流程再造、“一站式服务”与地方政府流程再造等方面，也有一些学者对政府开展流程再造的实践进行介绍。但与流程再造研究比较，显现出诸多薄弱环节，如缺乏对流程再造与地方政府流程再造的比较研究，尤其在分析流程再造理论如何影响地方政府流程再造、存在哪些障碍等方面比较薄弱；缺乏对我国地方政府流程再造战略模式的分析与建构；缺乏对我国地方政府流程再造的实证研究；等等。有感于这些研究中的问题，本书希望能在这些薄弱环节上有所贡献，力争在一定程度上弥补这些遗憾。三、现实意义

随着我国市场经济体制的建立与完善，现行的政府管理体制已成为经济社会持续发展的瓶颈，迫切需要加快行政管理体制改革的步伐。政府在学习企业先进管理理论与方法等方面进行了多样化的探索创新。全面质量管理、绩效管理、流程再造等逐渐被各地政府创造性地吸纳，形成了各具特色的政府创新。在推行行政审批制度改革的过程中，上海、成都、南京、深圳等地在规范行政审批范围的基础上，开始着力于优化行政审批流程，由此而开始了我国地方政府流程再造的历程，这不仅有利于政府简化办事程序，降低行政成本，提高行政效率，完善服务质量，而且更有利于改善区域发展环境。

综观目前各地正在兴起的地方政府流程再造热潮，我们会发现尽管各地政府都投入了极大的人力、物力资源，但收效却不尽相同。这就迫切需要对各地开展的地方政府流程再造实践进行比较分析，总结经验教训，同时也需要加快理论的研究，分析企业管理理论与方法对政府管理的影响，在实践中存在哪些障碍，提炼出符合我国国情的政府服务流程战略模式与实施策略，进而指导实践，从而形成从理论——实践——理论——实践的逻辑推进。同时，也希望能通过对我国地方政府流程再造实践的比较分析以及个案的实证研究，检验流程再造理论在中国实践中的问题，指出需要注意的障碍与误区，分析可能存在的风险，为政府进一步推进流程再造提供参考。

第三节 基本思路与主要内容

流程再造在我国政府管理中的应用主要体现为地方政府流程再造的实践，该问题的研究目前在我国还是一个相对薄弱的研究领域，缺乏系统的基础理论梳理与理论体系建构，面临着理论研究不足以支持实践的窘境。同时，目前各地政府在流程再造方面的实践探索，在绩效目标、实施策略、技术线路、工具应用等方面都呈现出多样化趋势，迫切需要我们对已有的实践进行总结提炼，以体现实践模式的示范效应、借鉴作用和推广价值，避免以后的地方政府流程再造陷入误区，降低再造成本与风险。鉴于目前我国地方政府流程再造主要在地方政府的层面展开，中央政府尚未进行流程再造的实践，故本书将研究视野锁定在地方政府流程再造上，主要从“基础理论梳理与再造模式构建”和“实践比较与个案分析”两个方面展开探讨。“理论”分析侧重在宏观层面的原理剖析与内在逻辑推理、模式构建。“实践”调研侧重观察地方政府流程再造的不同特征、有效度以及存在的问题。

首先从梳理国内外流程再造的研究现状入手，通过大量文献收集，了解国内外在流程再造和地方政府流程再造方面的研究现状、发展趋势和存在的不足，同时对流程再造的相关理论溯源辨析，理清流程再造的理论源流，对政府管理引入流程再造的基本原理进行分析，夯实地方政府流程再造的理论平台。为了充分了解我国政府管理引入流程再造的动力与原因，本书将地方政府流程再造放在全球化与经济一体化的大背景中进行考量，一方面从市场发展对政府制度环境的需求、公众对政府公共服务能力的需求来分析需求压力对政府管理改革的影响；另一方面从全球化背景下国家竞争力对政府能力的需求、区域投资环境竞争力对地方政府能力的需求来分析政府间的竞争压力对政府管理改革的影响。在此基础上从西方国家的经验借鉴、我国政府引入流程再造的现实基础等方面论证我国地方政府开展流程再造的可行性。同时立足于企业与政府的不同属性，理性剖析我国政府管理引入流程再造面临的困难与障碍，在此基础上，将重点转向对我国地方政府流程再造的模式构建与实现策略的探讨。从而完成地方政府流程再造“是什么——为什么——做什么——怎么做”的理论解读。

本书对流程再造在政府管理中的实践与应用观测分两个层面。其一，从中观层面对我国地方政府流程再造实践进行比较研究，总结其经验与启示；其二，从微观层面对成都市政府部门开展流程再造的个案进行实证研究，以验证前述的地方政府流程再造理论模式。二、主要内容

第一章：导言。主要论述研究的背景、选题目的与意义、基本思路与主要内容、研究方法与研究路线、特点及创新等。从流程再造的产生及其对企业再造的影响、新公共管理运动将流程再造导入政府再造、我国行政管理体制改革进程中政府对流程再造的学习等方面分析研究背景。认为：从流程再造的学科属性说明这是一个需要整合管理学门类中企业管理学、公共管理学、管理科学与工程、信息科学等开展多向度研究的共同领域。选择该选题一方面是希望能在企业管理与公共管理的学科交叉中，寻找到共同关注的领域，尝试企业管理与公共管理学研究间的互动与融合。另一方面也是由于作者曾参与过有关地方政府流程再造的项目研究与咨询，对该问题的研究有一定的前期成果。

第二章：流程再造的国内外研究现状述评。通过各种渠道的文献检索与统计，总揽国内外学者对流程再造的研究现状，并对研究的热点、焦点问题进行分析评述，对流程再造的相关理论进行辨析。认为：无论在国内还是国外，相对于流程再造理论、技术的推广和应用而言，地方政府流程再造都是相对薄弱的领域，尤其是地方政府流程再造基础理论的构架、地方政府流程再造系统模式的分析与建构、实施政府流程再造的技术方法研究、对地方政府流程再造的实证研究等方面需要加强。本部分将立足于对这些难点问题的突破，力争能够在一定程度上弥补该问题研究的薄弱环节。同时，任何理论的产生都不会是无源之水，必定有相关的理论影响，本部分也将对流程再造的相关理论进行分析，如流程管理、组织管理、绩效管理、标杆管理、企业型政府、无缝隙政府等。

第三章：地方政府流程再造的基本理论。主要对地方政府流程再造的概念与内涵，地方政府流程再造的性质和功能，地方政府流程再造的特性，企业流程再造与地方政府流程再造的比较，地方政府流程再造的基本原则与目标，我国地方政府流程再造的动因、可行性、现实基础、面临的障碍等进行阐释与分析。认为：地方政府流程再造是流程再造在政府管理中的推广和应用，其动力机制主要来源于消除市场发展中行政障碍的需求和公众对政府改进绩效的需求，同时也有政府自身改革传统管理模式弊端的需求和经济一体化背景下的地方政府间竞争压力的需求。但由于再造主体、客体和环境的不同，决定了地方政府流程再造不可能是对企业流程再造的简单模仿和移植，必须在“公共性”的基础上呈现特有的属性，形成体现公共行政价值的基本原则。

第四章：我国地方政府流程再造战略的模式构建。主要借鉴企业业务流程管理的理论，指导我国地方政府流程再造的战略制定，从绩效目标、组织系统、资源系统、监控体系等方面，构建具有中国特色的地方政府流程再造模式。认为：企业与政府的本质差距决定了我们不能简单移植企业流程再造模式，必须根据政府的公共性特征与价值追求，结合我国国情，将地方政府流程再造融入中国经济环境、社会文化的大背景中，尤其要将地方政府流程再造与市场发展环境的需求相结合，与我国行政管理体制改革的目标相结合，与民众公共需求快速增长、政府公共服务严重供给不足的社会现实相结合，推进流程再造在中国的本土化。这就要求我们不能将地方政府流程再造仅仅作为流程自身的改革，仅仅是一种纯粹的管理工具或者管理战术，而是要从公共服务体制重构的战略高度，将地方政府流程再造融入我国行政体制、机制的健全与完善中，从目标、理念、组织、制度、技术以及人员等方面出发全方位考虑我国地方政府流程再造的有效模式。从而构建“以人为本”理念下的，以服务型政府为绩效目标、以流程型组织为组织保障、以社会力量参与为多元协同机制、以质量管理与绩效评估为监控手段、以电子政务为工具支持的中国特色地方政府流程再造模式。

第五章：我国地方政府流程再造的实践比较分析。主要对我国地方政府已进行的流程再造进行比较分析，提炼不同的模式。认为：上海市徐汇区公共服务流程再造，是从基层政府公共服务的整体流程角度进行的系统再造，既涉及前台直接服务于公众的窗口部门，也涉及后台的保障流程、管理流程，实际是战略流程再造的模式；浙江的工商注册登记业务流程，是对涉及企业注册登记的相关部门的跨部门流程再造；沈阳市行政服务中心进行的行政许可权相对集中，是以流程再造为导向的组织再造。这些地方政府流程再造的实际模式，在绩效方面各有特色，社会反映较好，但也存在一定的改进空间。

第六章：实证研究。主要针对成都市车辆管理所、高新区、新都区、龙泉区、金堂县等进行的流程再造进行调研考察，用实证研究的方法进行案例分析。认为：理论的研究必须要通过实证检验，上述对我国地方政府流程再造的模式建构与实施策略，有必要通过对案例的实证研究进行验证。由于笔者曾参与成都市这些地方政府流程再造项目的咨询与方案设计，对其实施后的持续状况十分关注，希望能通过实证研究得到答案。

结论与展望：主要对全书的核心观点与研究结论进行总结，提出在中国推进地方政府流程再造需要注意的问题，并对其未来发展走向进行预测。

第四节 研究方法与研究路线

研究方法是影响研究价值的重要因素，能否有一个逻辑严密合理的方法论，决定着研究结论的科学性与合理性。本书将运用企业管理、公共管理、政治学、组织行为学、社会学等方面的基本理论与方法进行研究。（1）理论分析与实证分析的有机结合。理论分析是实证分析的支撑点，没有理论分析的实证分析只能流于对事物的一般归纳；而实证分析是理论分析的基础，没有实证分析，理论分析便失去了依托。本书既要对地方政府流程再造基础理论进行研究，也要对地方政府流程再造的具体案例进行实证分析，体现了理论分析与实证分析的有机结合。（2）规范研究与经验研究相结合。规范研究偏重于抽象的价值判断和逻辑推理，是从应然的层面考量“应当是什么”的价值问题，并力图按照特定的价值判断调整或改变现实；经验研究则强调事实存在与根据，所注重的是“实际是什么”的事实问题。对我国地方政府流程再造的研究，一方面需要从价值判断的层面分析中国特色的地方政府流程再造模式“应该是什么”，避免因缺乏再造目标而迷失方向；另一方面也需要从事实判断的角度了解我国地方政府流程再造的基础、问题、模式，通过实证研究明确“实际是什么”，避免出现就理论说理论的空泛。（3）定性分析与定量分析的有机结合。定性分析是对事物质的规定性的抽象的理性思维，并揭示事物发展过程中的内在联系；定量分析侧重于对具体事物数量关系的变化进行考查。二者相互依赖，相辅相成。本书对地方政府流程再造相关问题的研究力求做到将抽象的理性判断建立在一定的数量分析上，同时又注意以基础理论作为定量分析的指导，将定性分析与定量分析有机结合。（4）宏观的总体分析与微观的个案分析有机结合。地方政府流程再造能否成功，既取决于政府内部的决策、资源投入力度、技术方法的选择，同时又受国际国内行政生态环境、社会环境的影响。因此研究地方政府流程再造，既要从宏观的视角系统分析各种外部环境因素及其相互间的关系，也要从微观的个案的角度深入剖析地方政府流程再造的内部因素及其内在逻辑。二、研究路线

本书采用以下研究路线（以图的形式呈现）：

第五节 预期的创新点

企业管理领域对流程再造的研究，基本上都是对工业流程与服务业流程再造的研究。如何将流程再造的理论与技术在政府管理中应用和推广，这方面的研究在我国才刚刚起步，本书希望通过学习探索，能够在以下方面取得突破：

1．初步构建地方政府流程再造的基础理论体系

目前我国学术界对流程再造的理论研究侧重于企业流程再造，政府流程再造的理论研究还比较薄弱，尤其在理论的体系化方面有待完善。本书希望能对政府流程再造的基础理论进行探索性研究，以弥补目前这一薄弱环节。

2．探索我国地方政府流程再造的战略模式与实施策略

地方政府流程再造的战略模式，是要从应然的层面回答“应该是什么”的问题。政府作为公共权力的行使者，在管理的绩效目标上与企业有本质差异，在工作结构、工作组织、动态过程、机制等方面与企业也存在诸多差异，这就决定了地方政府流程再造不能简单移植企业流程再造的模式，也不能照搬西方国家的政府部门流程再造模式，必须在服从于我国行政管理体制改革总体目标的前提下，构建具有中国特色的地方政府流程再造模式。

3．弥补我国地方政府流程再造缺乏实证研究的薄弱环节

由于目前我国地方政府流程再造的实践方兴未艾，专家们对地方政府流程再造的实践观察缺乏必要的途径，从而导致深入翔实的实证研究成果比较缺乏。本书不仅要对我国各地开展的地方政府流程再造作比较总结，还要对一些个案作实证调研，以验证构建的模式与实施策略。

4．探索企业管理理论在政府管理中的应用与影响，以及由此而带来的行政环境变化

兴起于20世纪中后期的西方新公共管理理论，其核心就是将企业管理的理论、技术和方法引入政府部门管理，提出了公共管理中的“企业家精神”、“顾客导向”、“竞争机制”、“成本收益”、“市场机制”等概念，其秉承的“管理主义”内核，表明管理理论正在超越政府部门和私营部门的界限，成为普遍适用于公私领域的管理哲学。因此，源于企业管理的流程再造，为什么会被引入政府管理中作为政府再造的战略？引入政府管理后能否适应新的行政生态环境？是否具备可行性？将会遭遇什么样的障碍？应该采取哪些适应性的变化？对企业发展环境将产生怎样的影响？……这些不仅是企业管理研究者持续关注的问题，也是公共管理研究者面临新问题。本书希望能在企业管理与公共管理的学科交叉中，寻找到共同关注的领域，完成将企业流程再造导入我国地方政府流程再造的逻辑论证，尝试企业管理与公共管理研究间的互动与融合。

第二章 流程再造的国内外研究现状述评

任何研究的起点都有必要建立在对已有研究成果的充分了解的基础之上。自流程再造理论产生以来，距今已近20年，围绕着流程再造实践中的成功与失败案例，国内外学术界展开了热烈的讨论，形成了各种颇有见地的观点。20世纪90年代后期，随着西方国家“政府再造运动”中对流程再造的应用，引发了学术界对地方政府流程再造问题的关注，产生了一批有影响的学术成果。21世纪初，我国一些地方政府在行政审批制度改革中也将流程再造理论与技术运用于审批项目的流程再造，从而引发了我国学者对地方政府流程再造问题的研究。这些研究成果启发了我们的思维，拓宽了我们的视野。

第一节 流程再造的国外研究现状述评

通过美国《科学引文索引》（SCI）、《艺术与人文科学引文索引》（A&HCI），发现自1945年到2008年，共有481篇论文研究主题涵盖了流程再造。对“流程再造”文献检索结果进行分析，笔者发现：（1）流程再造是一个跨学科的研究议题，包括管理学、计算机和信息工程、工程管理科学、工业工程、制造科学、计算机科学理论和方法、信息科学和图书馆学、商业管理、计算机科学与跨学科运用、计算机科学与软件科学。其中，管理科学、计算机与信息科学、管理科学研究分列前三，分别占到成果总量的31.3929％、26.4033％和22.2453％。（2）在过去几十年间，1998年（11.85％）、1995年（11.4345％）和1994年（9.9792％）研究成果最多，而相比较而言，2001年（4.3659％）、2002年（5.4054％）和2003年（4.7817％）研究数量比较少。而且研究成果多以学术文章的形式展现，占到了发表成果总量的77％，而以会议论文或其他文献报告形式展现的占16％，文献综述占2％，书评仅占1.87％。（3）从地域上看，美国、英国、澳大利亚和德国研究发展较为迅速，分别占到成果总量的37.21％，17.8794％、5.1975％和5.1975％。其中，英国布鲁内尔大学占2.49％，居第一位；美国加州大学占2.28％，居第二位；澳大利亚蒙纳士大学占1.66％，居第三位。（4）发表该主题最多的前四位权威核心期刊包括：International Journal of Production Economics（5.4％）、IRIP Transctions A-Computer Science and Technology（4.1％）、Lecture Notes in Computer Science（3.9％）、Business Process Reengineering（3.7％）。

1993年，迈克尔·哈默和詹姆斯·钱皮在其著作《企业再造：企业革命的宣言书》一书中，首次提出了经典的企业流程再造定义，即针对竞争环境和顾客需求的变化，对业务流程进行了根本性的重新思考和彻底性的再设计，以求在速度、质量、成本、服务等各项当代企业绩效考核的关键指标上获得戏剧性的改善。其后他们分别又著述了一些关于流程再造的著作。哈默先后推出了《改革革命》（1995年）、《超越改革》（1996年）和《企业行动纲领》（2002年），清楚地展现了流程再造思想的创建过程，推进了流程再造思想的系统化。钱皮于2002年出版了《企业X再造》，把流程再造的范围从单一企业扩展到企业的供应商、客户和合作伙伴之间，并按参与企业的多少，提出了X再造的四个层面：初级层面，企业对其自身的流程进行更新；中级层面，涉及企业本身与另一类组织，企业的客户、供应商或者合作伙伴；高级层面，参与的企业将是三类，即企业本身，以及客户、供应商或者合作伙伴之中的任何两类企业；顶级层面，包括企业本身、客户、供应商和合作伙伴。

国外学者对流程再造的相关理论探讨，主要集中在以下几个方面。

1．关于流程再造的概念讨论

继哈默和钱皮有关流程再造的经典概念外，也有一些学者和专家对流程再造概念作了阐述和定义。文卡塔曼（Venkatraman）提出流程再造就是要摆脱现有的组织运作模式，重新设计信息技术的基础架构并以此为企业确立新的运作程序，从而最大限度地将信息IT技术的开发能力发挥至极大。奥尔特（Alter）认为流程再造是运用信息技术，从根本上改变企业流程以达成企业目标的方法性程序。洛温泽（N．Loewenthal）把流程再造归纳为“组织再设计”，以组织核心竞争力为重点，对企业流程和组织结构进行根本性的再思考和再设计，以达到组织业绩的巨大提高的目的。这些不同的概念界定虽然在表述上有所不同，但都是以企业流程再造为核心，以提升工作绩效、提高顾客的满意度为目标。

2．关于流程再造影响因素研究

国外许多研究者对影响流程再造成功的关键因素比较关注，认为高层管理的认同和支持以及领导洞察力、技能和知识是流程再造取得成功的最重要的因素。也有学者提出工作人员的认同与参与，同样是流程再造成功的关键因素，卡宁洛弗（Kanin-Lover）认为，要使流程再造获得成功，建立工作人员的职业规划、晋升机制、薪酬激励等也很重要。佩帕德和罗兰总结出流程再造成功实施的关键因素主要有：核心管理的优先关注、企业战略引导、可以量度的再造目标、可行的实施方法、高效的核心团队、持续的资金支持、将客户与供应商纳入再造的范围、了解信息技术与流程再造之间的关系以及注重人的因素等。佩珀（David Paper）和钱弗（Ruey-Dang Changff）在总结大量的文献资料后，建立了一个流程再造成功的理论透镜（theoretical len），认为环境因素、人的因素、流程再造采用的方法、信息技术和变革愿景五个要素就是流程再造成功的因素。

3．关于流程再造模型研究

法普提出如何用不同的符号方法来选择有用的流程模型；达米吉等提出利用TAD方法论进行业务流程建模和改进；阿贝辛格等通过整合CSP和RAD这两种模型得到一种新的流程建模方法；沈慧（据汉语拼音音译）等将IDEF0、IDEF3、DFD三种模型整合起来，充分利用各种

模型的优点，从不同的角度建立一套业务流程模型；凯廷格提出了流程再造的框架模型的五个因素：流程、管理、人员、信息技术、组织。

4．关于流程再造实施的研究

关于流程再造实施研究主要集中在两个方面。其一是关于流程再造的实施方式的讨论。流程再造的实施方式可分为渐进式实施、激进式实施。迈克尔·哈默和詹姆斯·钱皮（Hammer and Champy，1993）提倡激进式的流程再造，主张对流程进行彻底变革，激进式变革的主要好处是变革可以迅速完成，不利之处主要是增加了项目风险。然而，激进式变革主张流程再造的实施方式应随着时间的推移逐步推进，并将关注的焦点放在组织的软系统，如人、价值观、行为等方面。渐进式变革的主要好处在于失败的风险有所减低，不利之处主要在于耗时较长。其二是关于流程再造实施方法的讨论。马克·M·克莱因（Klein）和理查德·G·利古斯（Ligus）1993年指出，对于建立团队来进行流程再造的企业，需要计划和共同的“远见卓识”，即方法论，以作为实施流程再造的路标。佩帕德和罗兰在《流程再造》中将工作重新设计的方法分为了两种：一是系统化改造法（systematic redesign），二是全新设计法（clean sheet approach）。前者是辨析理解现有流程，系统地通过在现有流程基础上创建提供所需产出的新流程；后者是从根本上重新考虑产品和服务的提供方式，零起点设计新流程。两种方法各有优劣，在两个极点之间有着广阔的中间地带，许多组织都是选择两种方式相结合的途径。

5．流程再造评价指标研究

迈克尔·哈默和詹姆斯·钱皮（Hammer and Champy，1993）提出用成本、质量、服务、速度四项指标来衡量流程再造的效果；古哈等人认为流程再造成功的评价指标应是成本的降低、顾客满意度的提高、内部流程和组织学习；达文波特认为应从流程时间的减少、流程成本的降低、顾客满意度、良好的协调管理以及工作人员的知识和技能水平的提升等方面来评价流程再造是否成功。二、国外关于地方政府流程再造的研究

通过美国《科学引文索引》、《艺术与人文科学引文索引》，发现自1945年到2008年间，共有481篇论文研究主题涵盖了“公共部门流程再造”，6篇学术论文直接以“政府部门流程再造”为篇名。

对研究主体涵盖了“政府部门流程再造”的文献进行分析发现：（1）社会科学研究政府部门流程再造的文献有6篇，自然科学有5篇；（2）“政府部门流程再造”是一个跨学科的研究议题，涉及的学科包括经济管理、计算机科学、公共管理、工程学、信息科学和图书馆学。其中，经济管理、计算机科学和公共管理对该研究主题的研究最多，分别占到研究成果发表总量的83.33％、50％和50％；（3）2007年研究成果量最多，占到了研究成果发表总量的30.33％。

各国学者对不同国家、不同行政层级、不同部门和政策领域所进行的流程再造进行了大量的案例分析和实证研究。就涉及的部门而言，有健康医疗部门（Coulson-Thomas，1998；McNulty，2002）、司法（Mech-ling，1994）、教育（Van Belle，1997；Grotenant，1998）、社会保障（Halachmi，1995；Thong et al．，2000），等等。就涉及的国家或地区而言，有美国（Halachmi，1995；Parys and Thijs，2003）、英国（Willocks et al．，1997；McNulty and Ferlie，2004）、西班牙（Coulson-Thomas，1998）、爱尔兰（Wastell，et al．，2001）、荷兰（Thaens et al．，1997）、丹麦（Friis，1997）、新加坡（Thong et al．，2000；Siew Kien Sia，1998），等等。就涉及的不同行政层级而言，有政府（Horrocks，1997；Prachett，1997；Hesson，et al．，2007）、美国州一级（Alliance for reengineering，1994；Linden，1994），等等。

这些研究主要围绕两大主题——（1）政府部门流程再造的可行性分析和障碍分析；（2）政府部门流程再造的模型和方法论分析——以回应“在政府部门中引入流程再造是否可行、存在哪些障碍”，“如果可行，又如何来实施流程再造，怎样来评估流程再造的绩效”等问题。对这两大主题的研究，基本代表了国外学者对政府部门流程再造研究的主要内容与观点。

1．关于地方政府流程再造的概念与内涵

美国学者戴维·奥斯本（David Osborne）和彼德·普拉斯特立克（Peter Plastrik）在《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》一书中将“流程再造”作为“政府再造”的“元工具”（主要武器），认为：“通常流程再造这种元工具会撤销或改变人们所从事的工作，并变革职能部门和职能单位的组织结构。流程再造不同于全面质量管理，是一种大革新手段。能使用的场合太少。”莱斯利·P·威尔科克斯、温迪·库里和西尔维·杰克逊在《在公共管理中追寻再造的进程》一文中认为：“如果新公共管理需要表明它的管理属性，那么流程再造是一个看似不同而实际上极具操作性的技术，它可以对组织、绩效产生重要影响，而这些正是管理者所追寻的。”

2．关于政府部门流程再造的障碍分析

流程再造被引入政府部门之初，人们就开始关注在政府部门特有的环境下流程再造实施的可行性。许多西方学者试图从组织理论的角度出发，比较政府部门和私营部门组织特征的异同及其对实施流程再造的影响（Bozenman and Bretschneider，1986；Bretschneider，1990；Bretschneider et al．，1999；Coursey and Bozeman，1990；Gold，1982；Rainey，1983；Rainey，et al．，1976）。他们主要关注两个问题：第一，政府部门特有的组织特征会给流程再造带来什么影响？实践者可能遇到哪些障碍？第二，在私营部门条件下产生的流程再造能否在政府部门环境中开展？

就组织特征的比较而言，政府部门与私营部门有极大的不同。具体表现在：（1）竞争的缺乏。在政府部门内部，组织成员更多地依赖资源的配置，市场暴露的风险较低，从而成员提高生产率的积极性不高，分配效率也较低（Rainey，1986）。（2）信息的不对称。政府部门内部可用的市场信息不多，信息技术的运用不充分（Rainey，1986）。（3）较多的法律法规限制。政府等公共机构享有审批或强制执行指令的特权，再造执行者们可变动的政策空间较小，灵活性不大（Rainey，1986；Hutton， ；1996）。（4）不充分的授权。政府部门严格的官僚层级导致管理者和执行者仅有较少的决策自主权和管理部下的权力，更多的仅仅是政治性和象征性的权力（Rainey，1986；Hutton，1996；MacIntosh，2003；Parys and Thijs，2003）。（5）利益相关者的政治权力斗争。政策的制定和执行都受到相关利益群体和选民支持的影响。很多利益相关者出于维护原有职权范围的需要对再造可能带来的绩效提高不感兴趣，甚至出现抵制变革的倾向（Rainey，1986；Hutton，1996；Hesson，et al．，2007）。（6）不稳定的政策连续性。公共部门，特别是政府部门，由于选举或是政治性任免所造成的高更换率，使很多政策难以延续（Rainey，1986），同时，政治环境的不稳定可能造成突然的政策方向性的变化，也会使政策难以延续，变革进程受到阻碍（Parys and This，2003）。

政府部门上述独特的组织特点在某种程度上给流程再造的引入和实施制造了障碍。从流程再造的计划阶段来看，公共组织依赖资源配置，缺乏市场竞争，因而，组织成员对再造现有流程、减少成本、提高工作效率和增加组织利润的欲望不强烈。同时，公共组织的管理者较为保守，缺乏创造性，使得流程再造所需要的“突破性思维”难以实现（Thong，et al．，2000）。从流程再造的目标设定阶段来看，政府部门信息不对称和不完善，使可用的指标较少。再加上各利益群体之间权利的斗争，使得准确设定流程再造的目标和基准十分困难，更难确定目标的主次，有些目标甚至是相互冲突的，致使最后很多政府部门设定的目标多是象征性的，从而也很难确定期望与绩效之间的差别。在流程再造的执行阶段，政府部门严格的法律法规限制使管理者的决策自主权较少，管理较为分散。此外，管理者较高的更换率使得很多流程再造项目都难以长期维持。现有的官僚体制也很难改革其政府部门人力资源管理体系来支持流程再造。（Thong et al．，2000；Halachmi and Bovaird，1997；Parys and Thijs，2003）。在流程再造的评估阶段，政府部门服务的“价值”和“质量”都难以衡量。利益相关者不同的观点，致使流程再造后某些特定流程的附加值的评估复杂化。同时，成本—收益分析很难适用于政府部门刚性的成本体系（Halachmi and Bouckaert，1995；Walsh，1991）。

3．关于政府部门流程再造实施的可行性探讨

政府部门的流程再造是否可行呢？很多学者对此持肯定意见。但是，他们都指出，流程再造必须要根据政府部门的实际情况量体裁衣（Halachmi，1995；McAdam and Mitchell，1998；Thong et al．，2000；Parys and Thijs，2003）。比如，过于激进地变革组织现有的结构和文化可能产生很多问题（Parys and Thijs，2003；MacIntosh，2003），一种渐进的方式或许更加实用。因为，在公共机构里一个部门可能有很多的利益相关者，一个流程的变化可能会引起其他流程的变化，可能影响利益相关者的利益，而要进行流程再造需要寻求各流程利益相关者的支持，否则再造可能很难成功。

但是，另一些学者却质疑流程再造的可行性（Harrington，et al．，1997；Blair，et al．，1998；Dean，2000；Parys and Thijs，2003）。首先他们认为，流程再造既不可能是根本的也不可能是激进的“再思考”，因为它的建立是有前提和假设的（Blair，et al．，1998）。也就是说，流程再造并不是从“一张白纸”开始。其次，流程再造将IT技术作为它解决所有的问题的工具，这本身就是有问题的。因为IT技术本身就不是中立的，它的运用可能受到利益相关者的影响。同时，IT技术很难打破固有的规则，产生创新性的方法。这是因为共享的数据库、沟通网络和决策支持工具已经存在了。再次，流程再造可能仅是一些管理思潮的延续，而不是根本性的创新。同时流程再造所倡导的是一种自下而上的改革，但是事实证明，目前推行的流程再造大多都是自上而下的，这就可能造成授权不充分的问题，授权可能更多地变成代表性的，从而造成组织成员的不满意度增高和忠诚度减少。最后，流程再造可能造成失业问题的加剧。组织成员可能出于合理的反应而对流程再造参与兴趣不高。因而，在政府部门中运用流程再造可能是有害的。

4．政府部门流程再造的模型和方法论分析

很多学者致力于研究政府部门流程再造的模型和方法论，其意图在于为政府部门流程再造的实践提供方向性和操作性的理论指导（Buchana，1997；McAdam and Mitchell，1998；Siew Kien Sia，and Boon Siong Neo，1998；Golden and Hughes，2001；Wastell，et al．，2001；Gulledge Jr．，Sommer，2002；MacIntosh，2003；Parys and Thijs 2003；Greasley，2006；Stemberger，et al．，2007）。他们的研究大致可以分为两个主要的方向：（1）如何实施流程再造（主要涉及流程再造实施的模型和方法论）；（2）如何分析影响地方政府流程再造的关键因素。（1）流程再造实施的模型和方法论。

首先，就实施流程再造的模型而言，学者对不同的模型进行了考察和验证。比如约翰尼森（Johansson，1993）伯克-利特文（Burke-Litwin）模型、莱维特（Leavitt）的组织变革模型（Burke and Peppard，1995）、迈克尔（Michael，1981）的组织变迁的权变模型、埃多斯姆万和麦克亚当（Edosomwan and McAdam，1996）的构建合成模型，等等。可以说所有的模型和方法论的研究都类似于“现在/理想”模型，也就是说，都围绕着两个部分，即“现在的状态”（指确认和分析现在的流程状态）和“理想状态”（指希望达到的状态）。

伯克-利特文模型（见图2—1）将对外部制度环境的评估与组织内部变革的本质和过程联系起来，研究组织的变革和绩效。它包括12个组织变量，外部环境、目标和战略、领导力、组织文化、结构、制度、管理、工作部门的氛围、任务和个人能力、个人需要和价值、动机、个人和组织绩效。该模型合并7S模型的7个变量，分析了变量之间的相互关系。它指出，外部环境是组织变革最强有力的驱动力。外部环境的变化导致了组织内部目标、战略、组织文化和领导力的变化。同时，组织内部关键性因素的变化可能引起其他因素的变化，比如结构、制度和管理的变化。而这些是操作层面的要素，它们的变化可能不会产生组织范围内的影响。此外，组织的变革影响个人动机，从而影响组织和个人的绩效。这12个变量相互影响，任何一个变量的变化都可能影响其他变量。该模型可用于解释组织的运作、变化以及发展。

莱维特的组织变革模型（见图2—2）论证了将任务、结构、人力和技术等因素融合对有效地产生组织变革的重要性。伯克-利特文模型和莱维特的组织变革模型都是较为简单的模型，它们之间的区别就在于，莱维特的组织变革模型囊括了伯克-利特文模型中所没有的技术因素，而伯克-利特文模型中有莱维特的组织变革模型中所没有的文化因素。而其他因素比如系统、任务、战略和结构等都大体一致。这两种模型都同“现在/理想”模型极为相似。1981年，迈克尔提出了组织变迁的权变模型。他认为，组织变革要成功必须是组织与其所处的环境之间建立良好的互动。组织首先要分析其当时所处的环境，它的内部和外部的顾客以及他们的需求。然后，确认有问题的流程，并产生有选择的变革方案。最后，执行优选方案的措施以实现组织和环境更好地相互适应。迈克尔模型存在的主要问题在于，它的模式是静态的，而组织需要的是不断提升的过程。图2—1 伯克-利特文模型图2—2 莱维特的组织变革模型资料来源：www.midwestacademy.org/Proceedings/2005/papers/HurleyGreen％20revision.doc。

1996年，麦克亚当提出构建合成模型（见图2—3）。其构建原理在于，首先分析和确认现有的流程状态，并设计出“理想的状态”，并通过各种成功因素的相互作用，来实现“理想的状态”，同时在目标状态和现实之间建立及时反馈。合成模型将各种成功因素融合在一起来研究发展政府部门流程再造模型的框架。它“完全依赖于以流程为基础的结构（也就是‘现在’和‘理想’），但是加入了政府部门现实中非连续的成功因素。麦克亚当认为，这些因素应当在流程再造措施开展以前根据当地的情况来调整”。麦克亚当（McAdam，1998）认为，应当由组织自身来决定运用某种模型，因为组织犹如一个独特的生物体，受到外界的诸多影响，只有那些充分了解外界影响的组织，才能选择最好的方法来进行流程再造。图2—3 麦克亚当的构建合成模型资料来源：R．McAdam，N．Mitchell，“Development of a Business Process Reengineering Model Applicable to the Public Sector”，Total Quality Management，1998，9（4&5）：162。

政府部门流程再造失败的一个重要原因就在于在实施流程再造之前难以预计其实施效果（Paolucci et al．，1997；Tumay，1996）。而在执行过程中，又很难根据情况随时变化，成本很高。特别是政府的流程再造掌握的关于成本与最后实施效果之间关系的信息较少，这增加了管理者工作的难度（Kloot&Martin，2000）。为了降低流程再造的风险，很多学者做了大量研究。米尔和索尔（Meel&Sol，1996）倡导做以IT为基础的可选择性结构的流程试验。哈奎等（Haque el al．，2003）指出了如何同时使用在流程水平和项目管理水平上的流程模型技术。格雷斯里（Greasley，2006）在他对英国一个警察局道路交通报告信息体系的流程再造的案例研究中，深入分析了流程建模法和业务流程仿真技术在改进现有流程、明确个体责任上的作用。他使用了以信息技术为基础的仿真技术来预测流程再造实施后新流程的绩效。他认为，流程建模法和业务流程仿真技术在政府部门的绩效改革中是极为有用的。比如，“通过对流程再造运作过程中不同时期的流程变化及其影响进行仿真模拟，以及时地检验现有流程再造的实施绩效是否能保证组织不同时期战略目标的实现”。但是，这种方法也有缺陷，在有限的成本和时间内使用业务流程仿真技术将是一大困难，同时还应当考虑内部和外部利益相关者的因素。波波威克和杰克利克（Popovic&Jaklic，2004）也指出仿真技术需要很多的资源，因而可能很难实施，需要很精密的计量计算。

斯特姆伯格（Stemberger，2007）等学者将流程再造的研究进一步扩展到业务流程变革（Business Process Change，BPC）。流程变革是以战略为导向，以提升和再造流程，实现竞争性的战略优势为目标的组织动因。它结合了流程再造以及一种更为激进的、以信息技术和电子商务为手段的持续提升的研究方法（McCormack&Johnson，2001）。斯特姆伯格等学者提出用业务流程导向的成熟模型（business process orientation maturity model）来研究组织在流程再造所处的状态，分析变化过程，亦即衡量成功的程度。业务流程导向的成熟模型区分了四个阶段（起始、诊断、再造、评估）来分析一个组织如何从功能性很强的组织到一个以流程为导向的组织，并将供应价值链管理的因素加入模型当中（Lockamy&McCormack，2004）。在他们的实证研究中，详细地分析政府部门流程变革每一阶段可用的一些技术和工具（见表2—1）。表2—1 政府部门流程变革的技术与工具资料来源：M．I．Stemberger，A．Kovacici，and J．Jaklic，“A Methodology for Increasing Business Prcoess Maturity in Public Sector”，Interdisciplinary Journal of Information，Knowledge，and Management，vol．2，2007：124。（2）流程再造实施的步骤。

莱斯利·P·威尔科克斯、温迪·库里和西尔维·杰克逊在《在公共管理中追寻再造的进程》一文中提出流程再造应“远离激进的流程再造”，认为“剧烈的流程再造更适用于大卖场，因为组织结构相对简单、目标更为明确、绩效和改进更易丈量。对于范围较大的项目，剧烈的流程再造似乎比较困难”。并认为：“组织的复杂性和持续改进的重要性是变革的基础。在政治和文化上的变革难度导致了剧烈的流程再造无法像哈默和钱皮所说的那样‘不是自动化，而是全面铲除’。”

拉塞尔·M·林登在《无缝隙政府：公共部门再造指南》中提出了流程再造的四个步骤：第一，描述现有的流程。以流程图为手段，揭示现有流程的瓶颈部位、冗余之处，帮助理解某些特定职能之间、部门之间的相互作用，并可以得到工作时间、成本和品质等标准。第二，从最后入手，逆向进行改革。也就是思考顾客从最终的产品、服务中需要得到什么，逆向制定一个无缝隙的作业流程，满足顾客需求。第三，设定一个延伸了的目标。以目标吸引每个人的注意力，建立高昂的士气，破除不利和迷惑，专注于顾客价值导向的成果。第四，从一张白纸开始。除应有的明确计划外，一切流程重新设计而不受现有流程限制，以顾客需求为动力，以结果导向为基础。（3）政府部门流程再造成功的关键因素分析。

为政府部门流程再造建立关键性成功因素指标（critical success factors，CSFs）已经成为当前国外政府部门流程再造方法论研究中的一个重要的研究领域。大多数学者注重探讨影响政府部门流程再造成功实施的各种关键因素以及它们所占的权重（McAdam and Donaghy，1999；Golden and Hughes，2001；Hesson et al．，2007），具体体现为：第一，有哪些CSFs？第二，哪些CSFs在政府部门流程再造中可用？

多数学者围绕“有哪些CSFs”进行研究，提出的影响流程再造的CSFs有：1）高层管理者的支持；2）一个训练有素的、高效的再造团队；3）正确定位目标流程；4）评估有关绩效/基准、顾客满意度的特定结果；5）信息技术和流程重新设计等相关技术的协调使用；6）确保流程再造项目开展的深度和广度；7）重视人的因素，特别是对单个流程负责者的授权；8）再造的努力应当是直接又有实践意义的；9）组织具有再造的能力和意愿；10）现存的组织文化应当能适应变化；11）事先进行团队会议；12）同时计划和执行流程再造项目；13）新流程设计试点；14）组建执行团队、确保执行的能力，比如信息技术、奖励团队；等等。

在这些私营部门的CSFs中，哪些更适用于政府部门的政治环境呢？1998年的一项研究成果提出了政府部门流程再造成功的七个关键因素，即人力、文化、结构、流程、信息技术、战略政策和沟通。研究者指出，不同的流程再造方案应当符合政府部门不同的实际情况。麦克亚当和多纳吉（McAdam&Donaghy，1999）认为，在私有企业中适用的CSFs在政府部门同样也是适用的，大量的面谈和问卷调查分析证明：政府部门人力资源的问题在流程再造的实施中起着重要作用，尤其是高层管理者对流程再造的支持和理解、顺畅的沟通、授权、对裁员恐惧的缓和、对组织变化的充分准备、选择适合的再造团队以及考虑到顾客和利益相关者需求等因素在政府部门的流程再造中都起着关键性的作用。

同时，也有学者关注组织的流程再造能力在流程再造成功中的重要作用。哈拉齐米和博瓦德从三个角度来阐释这种能力。第一，恰当理解流程再造进程的要求和含义。流程再造本应当是激进而迅速的，但是在政府部门中，由于内部和外部利益相关者的争斗，限制了流程再造的进程。第二，运作和执行流程再造分析结果的能力。本应当是运行良好的“健康”组织更适于流程再造变革，但是，在政府部门中，“健康”的组织可能不被允许进行改革，因为政治家们奉行“‘如果没坏，就别修’的政治信念”。运行越差的部门反而被鼓励进行流程再造改革，结果可想而知。第三，需要有面对流程再造所带来的文化挑战的共同意愿。流程再造要求彻底地扫清陈旧的组织文化，建立新的组织文化。而事实上，流程再造的宗旨是要从一张白纸上重新构建以顾客的需要为基础的对整个运作过程的新的划分；而政府部门的流程再造，不可能完全的打破过去的组织体制，往往是对出现问题的现有体制进行修改。目前效率较低的组织，特别是利益相关的政治家希望通过流程再造这样一种革新方式来提升绩效，增加自己的政治资本，因而政府部门的流程再造来源于现有的陈旧的组织文化的革新需要，而不是从零开始构建，因而同流程再造定义中的“根本的”、“彻底的”要求相矛盾。也可以从两个方面来理解这个问题：一方面，政府部门的价值链是紧密相连的，不太可能变革一个部门的文化而不影响其他。另一方面，组织中的每一个利益相关者必须要理解、接受流程再造的改革，而且，再造后的文化能确保这些人的利益时，成功的可能性就更大；反之，则可能失败。三、国外政府部门流程再造研究对我们的启示

1．结合服务型政府建设，深刻认识政府部门流程再造的现实意义

国内政府部门流程再造的理论研究与实践表明：流程再造并非企业管理工具在政府部门的简单应用，而是政府迫于信息时代外部环境变化和公信力下降而进行的自我变革与制度创新。旨在反思传统工作流程的弊端，运用现代信息技术，对政府部门原有组织结构、服务流程进行全面、彻底的重组，形成政府组织内部决策、执行、监督的有机联系和互动，以降低行政成本，提高行政效能，使公共产品或服务更能取得社会公众的认可和满意。

我国五次行政机构改革后出现“精简——膨胀——再精简——再膨胀”现象给我们的教训是：行政管理体制改革必须与机制创新配套，仅仅依靠行政机构的压缩或重组，缺乏有效的部门间协调配合机制，同样无法达到提高绩效的目标。政府部门流程再造具有通过流程再造推动组织再造的双重功效，因为流程再造不仅是工作流程的简化或重组，也非单纯依靠信息技术实现部门间的联动，它要求根据“公众需求”，突破部门间的界限，实现部门与部门之间的互动与协作，以部门联动代替按部门顺序操作，其结果自然会因流程的调整凸显原有组织结构的不合理，引发行政组织的再造。因此，在建设服务型政府的进程中，可以把政府部门流程再造作为推进行政管理体制改革、探索政府运行机制创新的有效途径之一。一方面通过流程再造健全部门间协调配合机制，降低部门间的协调成本，提高行政效能；另一方面通过流程再造整合部门职能，探索实行职能有机统一的大部门体制。

2．结合公共组织特性，理性分析政府部门流程再造与企业流程再造的差异性

流程再造毕竟是源于企业管理的实践，其绩效目标、顾客需求、实施环境、组织属性等方面都带有私营部门的特性，与政府部门存在本质的不同。要避免流程再造引入政府部门出现“水土不服”，就不能对流程再造进行简单模仿和移植，必须根据政府部门的组织特性，把握政府部门流程再造的基本规律及其与企业流程再造的不同特性。

其一，政府部门流程再造目标是提供公平有效的公共服务。由于政府部门流程再造的主体是行使公共权力、掌握公共资源、实施公共管理的公共组织。与企业流程再造以成本与效率为目标不同，政府部门流程再造不仅要降低成本，提高效率，更要最大限度地满足公共需求，维护公共利益，兼顾公平与效率。

其二，政府部门流程再造面临公共需求的多样化。由于政府部门的服务对象是公众，与企业可以根据营销目标锁定顾客需求不同，公众对公共服务的需求在不同的利益群体间呈现出多样性，公共需求的多样化必然使政府部门流程再造很难达成统一的绩效评价目标，必须在最大限度满足公共利益的前提下采用多元化的治理机制。

其三，政府部门流程再造面临公共组织环境的复杂性。政府部门流程再造必然与组织环境的变化息息相关，在政府部门实施流程再造的过程中，传统的以部门利益为核心的流程受到挑战，政府部门间功能定位、权力配置、职位分类、薪酬体系等敏感因素的重新调整，势必引起各种利益相关者的抵制或博弈，因此在政府部门实施流程再造会遭遇更大的阻力和障碍。

其四，政府部门流程再造面临再造过程的持续性。必须清醒地看到，地方政府流程再造既不是简单的组织结构重组或机构精简，也不是单一的全面品质管理或电子政务的实现，需要一个不断改善、验证、持续跟进的过程。再造的流程必须用于实践检验，在实践中持续修正、改善，以保证新的流程全面达成改造的预定目标，使组织的核心能力有所增强。应通过检测流程运作状态、与预定改造目标进行比较分析、对不妥之处进行修正改善等方式，始终关注并实现流程再造的持续跟进。因此短期的效应和简单的满足并不意味着地方政府流程再造使命的完成。

3．结合国情，客观比较我国政府部门流程再造的可行性

与西方国家流程再造理论研究的重点不同，我国学者比较重视对政府部门流程再造必要性以及现实意义的研究，尤其强调政府部门流程再造在政府绩效管理中的重要作用。然而，要使源于西方国家的政府部门流程再造在中国特定国情下顺利移植，绝对不能局限在现实需要的应然层面阐释其必要性，而是要结合中国国情对我国政府部门流程再造的外部环境和内部环境进行分析，从我国行政管理体制改革与政府管理创新的实践、政府部门流程再造的现实基础、面临的制度环境等角度寻找其在政治、经济、社会、文化等方面的可行性条件，尤其要从组织特性、观念文化、人力资源等方面清醒预测我国政府部门引入流程再造面临的困难与障碍。只有这样，才能消除社会各界对我国政府部门引入流程再造取得实效的质疑，化不利因素为有利因素，促进流程再造在政府部门的实施与推广。

4．结合实践案例，探讨影响政府部门流程再造绩效的关键因素与模型

国外学者把政府部门流程再造的关键因素分析作为重要的研究领域，认为准确把握影响政府部门流程再造的关键因素，是决定流程再造取得成功的核心环节。要提升政府部门流程再造的绩效，不仅要考虑影响流程再造的普适性因素，更要结合公共组织的文化、人力资源、组织结构、流程特性、信息技术、战略政策和沟通等特殊性的因素。并且在不同的政府部门，影响流程再造的关键因素会出现不同的效力偏差，需要采取适合具体部门的流程再造策略组合，尽可能地使影响该部门流程再造的关键因素发挥正面效应，减少负面效应。

同时，政府部门实施流程再造的方法与路径也是目前我国政府部门流程再造面临的一大困难。例如，在流程再造的各个阶段，究竟应该选择哪些管理工具与技术实施流程过程的控制与结果的检测？如何进行再造流程的模拟试验以及适时纠错？如何实现IT技术与服务流程的有机衔接？……尤其是由于政体及国体的差异，在学习和借鉴西方国家政府部门流程再造模式的同时，如何通过对我国政府部门服务流程再造的案例分析，提炼出适合中国国情的政府部门流程再造模式，这些都是我国学者需要认真研究的问题。

第二节 流程再造的国内研究现状述评

通过在中国知网（CNKI）、中文科技期刊全文数据库（维普）、万方数字化期刊全文数据库中检索，发现自20世纪90年代初“流程再造”理念问世至2008年共有5400余篇学术论文的研究主题涵盖了“流程再造”，其中320余篇学术论文的研究主题涵盖了“政府流程再造”，以“流程再造”为篇名的共1300余篇，以“地方政府流程再造”为篇名的50余篇。

采用“流程再造”、“地方政府流程再造”、“政府部门流程再造”三个关键词进行检索，可发现关于流程再造的学术论文情况呈逐年快速增长态势；关于地方政府流程再造的学术论文自2000年至2002年出现以来，也呈逐年增长态势（见表2—2）。表2—2 关于“地方政府流程再造”的学术论文统计

1．博士、优秀硕士学位论文情况

通过在中国期刊网博士学位论文数据库和优秀硕士学位论文数据库（1999—2008年）中采用“流程再造”、“地方政府流程再造”、“政府部门流程再造”三个关键词进行检索，发现关于地方政府流程再造的研究成果也在逐步增加（见表2—3）。表2—3 博士学位论文、优秀硕士学位论文情况

2．会议论文情况

通过在中国知网的中国重要会议论文全文数据库（CPFD）检索，从1999年到2008年，在学术会议中发表的以“流程再造”为主题的论文共175篇，其中以“地方政府流程再造”为主题的论文共11篇。

在“流程再造”方面比较有代表性的是：1999年第五届全国青年管理科学与系统科学会议上，丛高、李敏强发表的《基于流程再造的面向对象系统分析方法研究》；2001年中国管理科学学术会议上，崔金红、甘仞初发表的《面向流程再造的工作流建模》；2003年中国管理科学学术会议上，毕新华、历娜发表的《流程再造与价值链动态增值因果模拟研究》；2005年第十届计算机模拟与信息技术会议上，张千帆发表的《流程再造关键问题分析》；2006年全国第十届企业信息化与工业工程学术年会上，李松、李红彦发表的《业务流程管理在ERP实施中的应用》。

在“地方政府流程再造”方面比较有代表性的是：2002年“党的十六大与中国政治发展及公共管理改革”学术研讨会上，唐兴霖发表的《论电子政务在地方政府流程再造中的作用》；2005年“政府改革与行政能力建设”研讨会上，张春燕发表的《通过行政管理流程再造创建服务型政府》；2006年湖北省行政管理学会2006年年会上，刘中兰发表的《细节决定成败——论行政工作流程再造与行政效能的提高》；2007年“构建和谐社会与深化行政管理体制改革”研讨会暨中国行政管理学会2007年年会上，郑勇发表的《浅论行政流程再造》。

3．出版的学术著作情况（1）译著。

通过在中国高等教育文献保障系统（CALIS）联合目录公共检索系统中检索发现，在“流程再造”方面，比较有代表性的理论著作多来自西方管理大师。国内的相关译著有：《流程再造》，该书主要从流程再造的含义、推动力等基本理论和流程再造中的流程设计、组织重构、信息技术应用等方面对流程再造进行全面介绍。《企业X再造》，该书是《企业再造》的作者之一詹姆斯·钱皮的新作，号召经理人将目光从以前的“再造”移向以前从未跨越的组织界限之外，从创建协调机制、更加透明和理解客户角色等方面推进企业X再造。《工作流管理：模型、方法和系统》，该书讲述了工作流程的基础概念、基于Petri网的工作流建模方法（包括过程结构建模和组织资源建模）、工作流性能分析技术与过程改进方法、工作流管理系统功能与体系结构、基于工作流管理和信息系统开发与实施方法等。《全面流程再造》，该书系统介绍了企业业务流程设计的原则、方法、优化、再造，详细介绍了信息技术条件下的业务流程设计和再造，论述了业务流程设计和再造的巨大价值。

关于“地方政府流程再造”一般被视为“政府再造”的工具或活动组成部分。该项内容命题较新，所以相关著作比较少。比较有代表性的译著有：《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》，该书讲述了如何从核心战略、后果战略、顾客战略、控制战略和文化战略五个方面改进公共服务质量与政府运转绩效，建立以顾客为中心的政府。《无缝隙政府：公共部门再造指南》，该书以实例的方式展示了如何将再造原理运用到各级政府中，详述了再造的步骤，并说明了政府在再造中如何评估与设计、如何克服阻力和如何实现根本变革。（2）国内专著。

国内比较有代表性的关于“流程再造”的出版物包括：《流程再造：理论、方法和技术》，该书通过对流程再造的宏观分析和独特的思路来阐明流程和流程再造的概念、理论、影响及发展趋势，全面地阐述了流程再造理论再造的方法和步骤、技术和工具。《流程制胜——业务流程优化与再造》，该书通过大量详细的案例，来说明流程优化/重组的过程与方法，并专门安排一章完整介绍了某著名企业的供应链优化案例。《平衡计分卡与流程管理》，该书认为平衡计分卡与流程管理存在密切的互动逻辑关系，首先在战略图的绘制中，无论是集团公司战略图，还是业务单元、部门战略图，都需要将战略图与流程对接，以分析、确定战略目标，实现关键战略举措；其次在平衡计分卡建卡时，流程绩效往往是平衡计分卡指标收集的重要来源之一。《业务流程咨询》，该书从流程再造的基础理论、流程再造的实施、关于流程再造的案例三个部分对流程再造进行了全面的解释。《企业业务流程重组》，该书系统讲述企业业务流程重组的最新理论进展。《企业业务流程设计与管理》，该书介绍了企业业务流程的设计原则、设计方法，以及流程优化、流程重组和流程管理，特别讲述了如何基于企业的营销特性、产销特性、生产模式设计企业核心业务流程以及进行关键流程优化等一些新的内容。《企业流程优化与再造实例解读》，该书认为流程优化与再造正是在特定的背景和需求下应运而生的，作为一种管理思想和工具，它通过强调对企业内部运作环节及运作模式的改变，提高企业与外部环境的接触界面质量，从而增强企业的运作效率，降低内部消耗成本，增强企业的对外竞争能力。《服装企业业务流程设计与再造》，该书系统地介绍了服装流程再造的原则、方法，分析了服装流程再造的条件，阐述了服装流程再造的设计方法及流程再造的实施和优化。《企业业务流程设计与再造》，该书系统介绍了企业业务流程设计的原则、方法、优化、再造，详细介绍了信息技术条件下的业务流程设计和再造，论述了业务流程设计和再造的巨大价值。《企业资源规划与流程再造》，该书系统地阐述了企业资源规划与流程管理的主题：ERP概念、应用与发展、ERP系统基本模块、ERP全生命周期管理、企业建模与流程分析等。

在“地方政府流程再造”方面，国内有代表性的著作有：《政府再造——西方新公共管理运动述评》，该书评述了当代西方政府改革运动，特别是美国、英国、新西兰和日本等国的政府改革，基本内容包括：政府部门改革的战略与战术；新公共管理改革的先驱；创造一个少花钱多办事的政府；新公共管理改革的典范；竞争、绩效、透明；分权、民主与善治；走向一种自主化管理模式；市场化、民营化和自由化。《中国政府管理创新》，该书认为地方政府流程再造以顾客需求为导向，政府全面质量管理以质量为中心，目标虽有所不同，但是，如果把志在巨变的流程再造与逐步改进的全面质量管理结合起来，就有可能实现从关注效率到关注效益和质量、从重视供给到重视需求和顾客满意的转变。《新公共管理——政府再造的理论与实践》，该书从实践层面阐释了治道变革的措施，包括公共服务民营化、政府绩效评估、流程再造、政府全面质量管理等。《电子政务与政府管理》，该书较为系统地考察和分析了方兴未艾的电子政务发展环境中政府组织机构、政府信息资源管理与服务、地方政府流程再造、政府人力资源管理、政府行政监督、行政文化和政府形象塑造等内容。《电子政务——信息时代的政府再造》，该书以应用信息技术促进行政效率提高、行政能力增强、行政业务流程优化、政府服务质量改进和网络化协同办公环境形成等基础性问题的研究为重点，以揭示电子政务建设与应用过程中存在的问题，分析论证问题和探索具有可操作性的解决问题的对策途径为主要内容。二、国内关于企业流程再造研究的专题与观点

1．关于企业流程再造的基本概念与内涵的研究“流程再造”理念最早出现是在迈克尔·哈默的《再造流程：不是自动化，而是全面铲除》一文中，该文指出了流程再造的基本理念：“使用现代信息技术的力量，彻底地重新设计我们的业务流程，从而实现绩效的明显改善。”同时，该文也提出了流程再造的核心：“再造的核心是认识到并突破过时的规则和支撑以前运作方式的基本假设。我们不可能通过细枝末节的修剪或在现有流程上实现自动化就达到绩效上的突破，而是必须挑战传统观念，革除那些使绩效表现欠佳的传统规则。”国内学者对企业流程再造的基本概念与内涵也提出了不同的见解。李国良在《流程制胜——业务流程优化与再造》中提出流程再造“是对业务流程进行战略驱动的重新设计，以达到品质、反应、成本、柔性以及满意度方面的竞争性突破。这些主动行为的范围从流程改进直到根本性的新流程设计”。《企业资源规划与流程再造》一书在回顾流程再造理念发展时，认为该理念萌发的起因在于看到将计算机技术运用到管理领域而所得实效甚微，从而需要对传统管理理念进行变革，以放大信息技术能够带来的实效。

2．关于企业实施流程再造的动力研究

按照哈默和钱皮在《企业再造：企业革命的宣言书》中的观点，流程再造的动力来源于3C。国内学者李爱民在《流程再造理论研究综述与展望》中对3C进行了批判：“3C动因只是从企业的外部环境来阐述，没有考虑企业的内部环境因素。”梅绍祖和James T．C．Teng在《流程再造：理论、方法和技术》一书中以此为思路进行了补充，认为企业的内在动力因素在于：（1）过细的部门分工割裂了完整的流程。一方面，流程的断点导致事件搁置，产生激烈的矛盾；另一方面，流程的区域重叠导致多头管理，不可避免带来内部冲突与混乱。（2）工作人员缺乏顾客导向思想。整体效益与顾客满意度难以提高。（3）官僚习气严重。官僚习气的蔓延和人为的障碍不仅使企业决策速度放慢，市场响应速度降低，而且导致人才和顾客流失，企业走向衰落。（4）缺乏资源共享的信息平台。资源利用度的高低是衡量组织管理水平的重要标志，而共享的信息平台正是组织提高资源利用效率的有效工具。

3．关于流程再造的主要内容

梅绍祖和James T．C．Teng在《流程再造：理论、方法和技术》一书中将流程再造划分为四个层面：组织结构的改革、管理系统的改革、人事管理的改革、信息技术的应用。组织结构的改革包括跨部门小组、流程处理专员、专案经理的设置等；管理系统的改革包括评价系统与诱因的设计、角色与职责的改革等；人事管理的改革包括工作人员绩效考评、公司文化的改革等内容；信息技术的应用分为三种类型：数据库共享信息以简化作业程序、远程通信增进部门协调、数据共享和远程通信的综合应用。

4．关于流程再造的方法与技术研究

李国良在《流程制胜——业务流程优化与再造》中提出流程再造分五步实施：项目启动、流程规划、流程分析、新流程设计、流程评价与持续改善。梅绍祖和James T．C．Teng在《流程再造：理论、方法和技术》中归纳出流程再造的六个阶段：战略决策、再造计划、流程诊断、重新设计、重新构建、评估计划。

在组织管理方面的再造大致可以分为组织结构和组织行为两方面来描述。梅绍祖和James T．C．Teng在《流程再造：理论、方法和技术》中总结出了三类改革：（1）跨部门小组职能部门的设立。该小组是由不同业务部门的成员组成，其目标是完成某一作业流程，拥有很大的自主权和决定权，不必事事向上级请示。和一般项目小组不同的是跨部门小组作为永久性机构，只要流程存在，它就存在。（2）流程处理专员的职位设置。这一职位是将数个专业的工作合并成一个，由一人负责。这样，一个流程处理专员即可处理过去数个专业人员协同工作才能完成的作业。（3）专案经理的出现。专案经理出现的目的在于利用统一的信息平台界面，提升客户服务的效率。和流程处理专员不同的是，专案经理是额外设置的职位，不影响其他工作人员的工作；而流程处理专员因整合了不同的流程，某些职位被其取代。

在技术应用方面，梅绍祖和James T．C．Teng在《流程再造：理论、方法和技术》一书中全面总结出11大类71种技术。秦杨勇在《平衡计分卡与流程管理》一书认为，平衡计分卡与流程管理存在密切的互动逻辑关系，将平衡计分卡视为流程再造的重要技术。

梅绍祖和James T．C．Teng在《流程再造：理论、方法和技术》中认为信息技术在流程再造中的应用主要体现在：（1）专家系统协助普通工作人员工作。这种智能化的系统可以使普通工作人员从事接近于专家水平的工作，从而使采用该技术的企业简化流程，提高工作效率。（2）数据库技术改变信息传递方式。数据库技术使企业信息电子化，使企业许多工作人员可以运用相同的资料来完成他们各自的任务。这样，信息串行传递改变成并行传递后，相应的信息流程就可以再造。（3）网络通信技术改写授权规则。分权与集权常常是一对矛盾，但在信息技术的帮助下，企业总部与分部之间可以克服过去因地域障碍造成的信息传递慢、成本高等不利因素，同时获得集权与分权的好处。（4）微型电脑突破时空限制。随着宽带、无线数据通信和可移动计算机技术的发展，企业工作人员可以随时随地查询、处理、使用和传输数据。移动电话和便携式电脑的结合，使移动办公成为可能。

5．关于流程再造的实践案例研究

王大刚、席酋民、周云杰在《海尔全球化品牌战略：人单合一》一文中，以海尔“人单合一”（即解决内部管理和外部市场拓展两张皮的问题）这一流程再造创新发展模式为例，通过对海尔“人单合一”的基础（即前台一张网、后台一条链，信息化为流程再造提供基础）、本质（即“人人都是SBU”、海尔的流程再造是基于市场链的变革）和实践（客户经理、产品经理、型号经理在营销实践中“人单合一”的探索实践）的分析，指出：“人单合一”这一流程再造的创新激励了企业从研发到生成过程每个职位每个工作人员的创新，为海尔参与并赢得国际市场竞争、成为真正的国际名牌提供了有力的保障。

马卫、罗爱芳在《基于流程再造的企业组织——中国电信的实践及启示》一文中，以中国电信实施流程再造的实践为例，通过对中国电信流程再造的实施条件（管理层和工作人员具有创新意识、信息技术的先天优势）和步骤（试点——扩大试点——全面推广），以及中国电信原有流程及组织结构存在问题（按职能划分部门的组织结构，经营决策效率低、市场应变能力差、职责权限划分不合理、不利于企业集约化管理等）的分析，评价了中国电信目前基于流程再造的组织结构创新（典型的前后端型高层组织结构），提出了四点启示：真正关注顾客、重视反应速度、简化协调方式、追求目标一致。

唐晓君、王帅、单宝卫在《流程再造与ERP在辽宁网通公司的应用》一文中，以辽宁网通公司为背景，以其实施的流程再造和ERP集成方案为例，认为该方案主张结合ERP系统实施步骤开展流程再造活动，采用循序渐进、阶梯式上升的方法改造现有流程，并在方案指导下成功优化了辽宁网通公司七个关键业务流程。使辽宁网通的经营和管理大为改进，逐步走上了科学化管理的道路，流程精简有效，经济效益日渐明显。

林光平、杜义飞、刘兴贵在《制造企业潜在服务价值创造及其流程再造——东方汽轮机厂案例研究》一文中，以我国国有大型发电设备制造企业——东方汽轮机厂为例，探讨了其如何通过推行“拉式”管理和项目管理，实现“推”、“拉”结合；构建面向顾客满意度的服务价值链；通过管理部门面向业务部门“服务化”改造等来构建和再造服务价值流程。最后通过对东方汽轮机厂的案例研究，得出了制造流程再造过程的一般步骤。

罗锦新、张承德在《“温情套餐”的前与后——蓝天航油实施“流程再造”的行与悟》一文中，通过对华南蓝天航空油料有限公司流程再造过程的分析，指出蓝天航油公司的流程再造不仅是机构和人员配置的“瘦身”，更是人力资源的优化过程，在实施过程中，始终贯穿公平、公正、公开的原则。

李洪娟在《中煤秦皇岛口岸流程再造研究》一文中，以中煤秦皇岛口岸的流程再造为主要研究对象，分析了其业务流程的基本情况、存在问题以及该口岸流程再造的可能性，通过流程再造前后的对比，得出实施流程再造后实现了内外煤炭资源共享，免去了办理借、还煤等烦琐的手续，节约了人力、物力，提高了工作效率和市场反应速度。三、国内关于地方政府流程再造的专题与观点

1．关于地方政府流程再造概念与内涵的研究

国内学术界对“地方政府流程再造”的定义较为明确。董新宇和苏竣在《电子政务与地方政府流程再造——兼谈新公共管理》中认为，地方政府流程再造是在流程再造基础上提出的地方政府流程再造模式，其基本理念仍是以业务流程为关注对象，并根据政府管理流程的特点进行具体的应用。蔡立辉在《基于电子政务应用的行政流程再造：问题与对策》中认为，行政流程再造是在外部环境、内部资源及其结构发生变化的条件下，重新选择和确定一种科学合理的、有助于提高政府部门行政效能的管理模式或管理体系的过程。胡德平在《地方政府流程再造的理论探讨及其实践途径》中将“地方政府流程再造”明确缩写为“GPR”。姜晓萍在《地方政府流程再造的理论基础与现实意义》中的定义较为全面：“地方政府流程再造是在引入现代企业流程再造理念和方法的基础上，以‘公众需求’为核心，对政府部门原有组织机构、服务流程进行全面、彻底的重组，形成政府组织内部决策、执行、监督的有机联系和互动，以适应政府部门外部环境的变化，谋求组织绩效的显著提高，使公共产品和服务更能取得社会公众的认可和满意。”王树文、李青在《政府改革与地方政府流程再造》中这样表述：“地方政府流程再造是以公共服务为核心，以‘一站式’公众政务为目标，以‘服务链’为纽带，建立服务型政府，其优越性表现为主动性、前瞻性、完整性、超值性。”

在地方政府流程再造的内涵方面，蔡立辉在《行政流程再造：电子政务应用中的问题与对策》中提出地方政府流程再造的两个基本内涵：信息技术的影响与推动；目标在于提高政府部门绩效与服务质量。李青和王树文在《从传统经济型政府向流程型政府转变的探讨》中认为构建“服务链”是地方政府流程再造的核心，地方政府流程再造的基本内涵在于：以公共服务为重心、以“一站式”公众政务为目标、以“服务链”为纽带建立流程型政府。叶勇在《地方政府流程再造：理论与现实的解读》一文中提出地方政府流程再造的基本思想是：反思传统行政组织业务流程的弊端，运用网络信息技术，摈弃以任务分工和计划控制为中心的工作流程设计观念，打破政府部门内部传统的职责分工与层级界限，实现由计划性、串联性、部门分散性、文件式工作方式向动态性、并联性、部门集成化、电子化工作方式的转变，建立以问题诊断为前提、以解决问题为宗旨的服务流程模式。姜晓萍在《地方政府流程再造的理论基础与现实意义》中提出地方政府流程再造的基本内涵是：对传统社会管理和公共服务方式的改革与创新、体现“公共需求为导向”的核心理念、多向互动的系统工程。

2．关于地方政府流程再造的动力与实施原则研究

姜晓萍在《地方政府流程再造的理论基础与现实意义》中从内外因两个方面对地方政府流程再造的动力作了探讨，认为政府实施流程再造的外因包括公众需求的变化、政府部门之间的竞争压力加大、科技革命和信息化浪潮的冲击等；内因包括现有公共组织的弊端、构建顾客导向型服务模式的要求、政府绩效管理的基础等。周珺、谢恩在《网络环境下的政府流程再造》中认为当前开展政府流程再造的内外动力在于：政府机关传统的层级机构在新经济条件下，特别是网络技术飞速发展的今天，已显得笨重而烦琐；传统的官僚制缺陷导致目前机构臃肿、问题处理环节繁多；刚性的约束对应对环境转变所必需的内部变革很难在较短时间内作出反应。

在实施原则方面，汪玉凯、张勇进在《流程再造理论在政府管理中的应用——浅析政务流程再造》中提出了三个地方政府流程再造原则：区分服务流程、支撑流程和管理流程；捕获源头信息，通过管理流程实现共享；运用自动化和支撑流程实现服务流程的柔性化。姜晓萍在《地方政府流程再造的理论基础与现实意义》中从指导意义的高度提出了实施地方政府流程再造的四个基本原则：合法性原则、创新性原则、绩效原则、便民原则。

3．关于地方政府流程再造的方法与技术研究

汪玉凯、张勇进在《流程再造理论在政府管理中的应用——浅析政务流程再造》中认为：“政务流程的再造方式，可分为优化和再造两类。优化和再造的选择取决于环境的判断，都是从政府的总体战略流程开始，对政治经济社会环境的成熟度进行判断，再确定优化还是再造。”

胡德平在《地方政府流程再造的理论探讨及其实践途径》中提出了“观念再造”战略，认为：首先要坚持顾客导向的政府服务价值观，充分考虑顾客价值；其次要有一个明确的、具有启发性的再造目标，即地方政府流程再造的共同愿景；再次要建立学习型政府，不断更新观念；政府公务人员还要培养团队精神。杨路明、胡宏力、杨竹青在《电子政务与地方政府流程再造》中提出了三个步骤：对政府业务流程进行审视和再思考；对政府业务流程进行整合；实现信息在整个流程上的共享。王树文、李青在《政府改革与地方政府流程再造》中提出了较具体的五个步骤：第一，准备阶段，发动地方政府流程再造的相关人员，了解公众需求，树立以服务为核心的价值观。第二，确定阶段，分析现有流程，对不合理的流程进行改进。第三，展望阶段，设计新的作业流程，定义新的岗位，推动组织扁平化，并建立相关的其他配套制度。第四，求解阶段，制订详细的实施计划，先试点，再推广。第五，实施阶段，对已经实施的新流程业绩作客观评价，密切关注公众的反应和满意度。叶勇在《地方政府流程再造：理论与现实的解读》中提出了更为具体的七个步骤：第一，思路构想（领导的支持与愿景、目标选择）；第二，项目启动（领导、工作、咨询三支工作队伍建设，计划与预算，成本效益分析）；第三，分析诊断（寻找改造的切入点）；第四，流程设计（满足战略目标，且与人力资源、组织变革相结合）；第五，流程重建；第六，监测评估；第七，配套支持。

在技术应用方面：地方政府流程再造与电子政府联系紧密，最重要的技术就是信息平台。覃正在《电子政务流程变革》中认为：“如何借助电子政务，找到政务流程变革的切入点，探索出政务流程变革的途径，以及实现政务流程变革的方法与实务，既是政府职能转变过程中的关键性问题，也是电子政务面临的难题。”孟庆国、樊博在《电子政务理论与实践》中认为：“电子政务的发展，对政府管理模式的理念、政府治理的结构、政府的业务流程等各方面都产生巨大的冲击，通过组织功能集成和信息技术集成，极大地促进了政府管理的现代化、民主化、公开化和效率化。”张锐昕在《电子政府概论》中明确提出：“传统的政府机构条块分割，政务流程复杂且分散，由于以前的技术不能实现整个业务条块的联网，整个业务数据流不得不按地理位置和人力分配被分割在多个部门，增加了交接环节和复杂程度。电子政务的发展将打破政府部门人为的职能分割，为政府业务流程的重组和优化提供全新的平台。”

电子政务对于地方政府流程再造最重要的作用表现为基于“顾客导向”为公众提供多渠道、更为人性化的窗口服务。李靖华在《政府电子服务流程再造研究综述》中阐释了电子政务在这方面的主要应用技术：“主要有触摸屏、可视电话、智能卡、安全验证以及集中多项技术的多媒体服务站。其中多功能智能卡在公共服务中的应用越来越广泛，它在政府公共服务信息收集与共享、方便公众获得服务这两方面都产生着积极的作用。”董新宇和苏竣在《电子政务与地方政府流程再造》中描述了在地方政府流程再造中“三网一库”（政府机关内部的办公业务网、中央和政府及部门的办公业务资源网、以因特网为依托的政府公众信息网和政府系统共建共享的电子信息资源库）的作用：“政府部门内部办公的电子化、网络化；政府部门之间通过网络进行信息共享、传递及协同办公；政府部门通过网络为公众提供信息发布与互动、政务公开、网上办公等服务。”

蔡立辉在《基于电子政务应用的行政流程再造：问题与对策》中具体论述了行政流程再造的作业工具：分工组成树、实施流程图（业务协作流程图、数据接口图、职责执行流程图、业务信息关系图）、业务建模、文档规范化等。叶勇在《地方政府流程再造：理论与现实的解读》一文中关于“配套支撑”的论述中提到了三个技术应用：第一，重塑行政价值观，引入竞争机制，加强政府公务员专业化技能培训；第二，持续政府机构改革，将专业职能部门变成综合职能部门，将传统的垂直职能组织变成流程导向的水平组织；第三，完善政务信息化建设，利用计算机网络技术打破政府组织界限，实行“窗口式”、“一站式”办公。

4．关于我国地方政府流程再造实践案例研究

姜晓萍在《地方政府流程再造的基础理论与现实意义》一文中以成都市工商注册登记变“串联”为“并联”的流程再造为例，以及以成都市国土资源局国有土地使用权协议出让流程为例，论述了流程再造是提升政府绩效的有效途径；以流程再造提高行政效率，降低行政成本；以流程再造实现政府职能的合理区隔或有效整合，推动组织再造；以流程再造改进公共服务质量，提升公众满意度；以流程再造推动公共服务的信息化进程。

谢耀南、谢少才在《地方政府流程再造的实践与思考——以福建龙岩市为例》一文中，以福建省龙岩市流程再造与行政审批制度改革实践为例，通过对龙岩市“告知承诺制”、“一审一核制”、网络审批等一系列“流程再造”形式的实施过程与效果进行总结，认为流程再造推动政府内部的多重变革，包括推动管理与决策支持结构变革、推动相关政策及规则变化、推动人员与组织的观念变化。改进了政府的管理方式，增强了政府公共服务能力。

卢涛、华华在《规划行政审批流程再造初探——重庆市规划行政审批制度改革实践的思考》一文中，以重庆市建设领域实行“五大环节（立项、规划、用地、设计、验收）有限业务流程”为例，对重庆市规划局现有流程再造的做法进行了总结，提出以“公共需求为导向”的理念改进观念意识、优化内部工作机制，是再造规划审批流程的重要内容；改进和优化业务流程制度是再造规划审批流程的突破口；坚持法制统一、权责一致原则是再造规划审批流程的前提。

王瑞华在《海西建设中政府内核再造的战略与策略》一文中，以海峡西岸经济区（简称海西）实施组织内核再造工程，通过改变政府体制“DNA”，使政府的作用得到充分发挥为例，提出政府内核再造是对行政组织进行的根本转型和变革，通过创新工作流程来持续改进服务品质；政府内核再造能够大幅度提高行政效率，增强政府活力和调动各方面的积极性。

谈志林、张黎黎在《我国台湾地区社改运动与内地社区再造的制度分析》一文中，以台湾地区运用再造理论来推进社区发展为例，通过分析台湾地区社改运动的制度变迁过程、结合社区再造经验，认为对于内地的社区再造有四点启示：一是社区再造必须走城市社区与乡村社区并重和协调发展的道路。二是社区再造要以社区公民再造为主体。三是社区再造要以社区文化再造为先导。四是社区再造要以社区流程再造为基础。

郑明芬、陈伟东、张静在《社区公共管理中的地方政府流程再造》一文中，以X市J区人口及房屋信息采集流程、社区居民申请资格审核事务流程为例，认为社区流程再造应该遵循以下原则：以人为本，服务居民；简化流程，提高效能；整合人员，组建团队；构建平台，共享信息。四、国内地方政府流程再造研究的不足与发展方向

分析目前我国学界对地方政府流程再造的研究成果，发现有下列不足：

1．缺乏对企业业务流程与地方政府流程再造的比较研究

企业与政府存在本质属性的差异，决定了地方政府流程再造不可能是对企业流程再造的简单模仿和移植。要使流程再造在政府管理中得到应用，有必要对二者的相关性与差异性进行比较研究，了解各自的特征与属性，理性认识企业流程再造应用于政府管理的可行性以及面临的障碍。但目前国内在这方面的研究较少。

2．缺乏地方政府流程再造的基础理论的构架

我国目前地方政府流程再造的实践快于理论研究，政府是在实践探索中前进，缺乏系统的理论指导。学者对该问题的研究目前尚停留在概念介绍与现实意义、实施方法等方面，缺乏更深入的基础理论论证。比如从公共权力与公共需求的角度分析地方政府流程再造的内涵与特征；从行政生态的角度分析地方政府流程再造的动力、阻力与可行性；从行政伦理的角度分析地方政府流程再造的价值追求；从国情社情的角度分析地方政府流程再造的基本原则；从管理思想源流的角度分析地方政府流程再造的理论基础等。

3．缺乏对地方政府流程再造战略模式的分析与建构

国外学者从案例研究的角度对政府部门流程再造的战略模式进行了探索，提出了建立流程再造的绩效目标、构建跨部门的流程型组织、完善人力资源、信息资源等保障体系、重述组织文化、重视流程过程的质量控制、开展流程再造绩效评估、持续跟进流程优化等地方政府流程再造模式。但由于我国对地方政府流程再造的研究才刚刚起步，目前尚未进入地方政府流程再造的战略模式建构阶段，尤其是如何根据我国行政发展目标和公众需求建立中国特色的政府业务流程系统，还是目前研究中的薄弱环节。

4．缺乏实施政府流程再造的技术方法研究

从企业流程再造领域来看，流程再造的实施框架非常清晰，实施步骤、方法、技术线路等都有涉及。但我国目前的地方政府流程再造研究缺乏对实施框架的统筹考量，这样既不利于对再造主体、客体的弊病分析，也直接导致了当前国内地方政府流程再造研究过分依赖“电子政务”，迷信信息技术能带来大幅的效能提升，简单地把办公信息化等同于流程再造，制约了地方政府流程再造的发展空间。

5．缺乏对地方政府流程再造的实证研究

目前国外流程再造的研究多数采用案例分析的实证研究方式。这种研究方式既符合流程再造的规律与特色，也避免了空泛讨论使理论脱离实践的误区。由于目前我国地方政府流程再造的实践方兴未艾，专家们对地方政府流程再造的实践观察缺乏必要的途径，只有少数专家能有机会参与地方政府流程再造的实践，多数专家的研究是依靠媒体的报道和相关论文介绍，从而导致深入翔实的实证研究成果比较缺乏。

有感于上述研究中的问题，本书希望能在这些薄弱环节有所贡献，力争在一定程度上弥补这些遗憾。

第三章 地方政府流程再造的基础理论

第一节 流程再造概述

1．国外有关流程再造的概念

20世纪80年代以来，基于以3C为特征的三股力量对企业的影响日益增大，建立在分职管理和劳动分工理论基础上的传统企业作业管理模式已不再适应企业的发展。1984—1989年，美国麻省理工学院的计算机科学教授迈克尔·哈默进行了一项名为“20世纪90年代的管理”的研究，旨在借助计算机及其信息技术带来的革命性影响力为企业管理指明方向。1990年，哈默在《哈佛商业评论》上发表了一篇题为《再造：不是自动化，而是重新开始》的文章，率先提出企业再造的思想。1993年，他和詹姆斯·钱皮合著的《企业再造：企业革命的宣言书》首次提出了企业流程再造（BPR）概念，自此以后，有许多专家、学者分别用流程改进（Process Improvement）、业务改革（Business Transformation）、流程创新（Process Innovation）和业务流程再设计（Business Process Redesign）等术语来阐述企业流程再造，表3—1列举了一些有代表性的企业流程再造的概念与定义。表3—1 企业流程再造的概念与定义资料来源：［英］R．R．阿罗主编：《公司再造》，244页，北京，企业管理出版社，1999。此表引入本书时略有改动。

从上述不同概述来看，虽然它们的着眼点都是企业的流程，都希望通过企业流程的再造或再设计，获得企业绩效的改变，以提高顾客的满意度。但是其本质性差异在于改变的程度上，即流程再造是对企业业务流程的彻底性再设计还是渐进性再设计。

迈克尔·哈默和詹姆斯·钱皮是彻底性再设计的代表人物。他们认为，流程再造是对企业业务流程进行根本性的再思考和彻底性的再设计，以取得企业在成本、质量、服务和速度等衡量企业绩效的关键指标上取得显著性的进展。达文波特以及佩帕德和罗兰提倡的是一种渐进性再设计，一种改进哲理，而不是强调彻底变革。

2．国内有关流程再造的概念

就国内而言，自计算机/现代集成制造系统（CIMS）专家、清华大学的陈禹六教授在1994年全国工业工程年会上首先介绍了流程再造以来，对于流程再造的概念也有不同的界定。

富立友认为，“再造”是一个遵循一定程序和步骤的改革过程。其核心是把原来按职能划分进行管理的方式，转变为“以作业流程为中心”来重新组织。

张英华认为，“企业再造”概括起来就是从提高企业的竞争能力出发，针对顾客（或用户）的需要，对原有的作业流程作出根本的重新思考和彻底的重新设计，再造新的作业流程，使品质、成本、服务等经营目标得到显著的改善。

蔡莉等认为，中国国情下的企业再造工程的含义，是在信息技术渗透的条件下，以系统整合思想为指导，根本性地重新思考和设计企业的业务流程及其支撑要素。

余菁认为，BPR的基本内涵是以企业长期发展战略需要为出发点，以价值增值流程（使客户满意的任务）的再设计为中心，强调打破传统的职能部门界限，提倡组织改进、员工授权、顾客导向及正确地运用信息技术，建立合理的业务流程，以达到企业动态适应竞争加剧和环境变化的目的的一系列管理活动。

孙淑生等认为，BPR强调整体性，决不是传统的劳动分工理论的简单的反叛，更强调分工协作基础上的整体性，传统的企业组织形式由于过分强调了劳动分工，而使得职能部门间的协调非常困难，从而效率低、成本高，阻碍了企业的发展，只有以流程为导向的企业组织形式才更有利于分工与协作，因为它面向的是顾客，服务的对象更明确，企业与工作人员的目标更统一。

3．流程再造的基本内涵与特征

基于以上研究成果，我们认为，流程再造理论是从企业管理开始的，要求对企业的流程、组织结构、文化等方面进行一个持续改革、不断完善的重塑过程。其核心思想是通过对企业原有业务流程的重新塑造，使企业由传统的以职能分工为中心转变为以流程为中心的运行机制，实现企业经营理念和管理方式的根本转变，最终达到降低运行成本、提升工作绩效、改善产品质量、提高企业竞争力。其基本特征是：（1）以作业流程为中心。在企业业务再造过程中，应根据发展思路对机构进行战略性调整。把原来的职能管理资源进行整合，将这些专业化的流程体系连接起来，以客户需求为中心进行流程梳理。（2）以顾客满意为导向。应从“顾客第一”的观点来重新思考关键业务流程，企业的管理组织、管理人员、管理程序设计应遵循“一切为了顾客，而不是为了任务”的理念。因此，再造工程强调以顾客的需求来决定公司业务的内容，对业务流程进行彻底更新，通过调整、信息反馈、全员参与等持续性措施进行改善。（3）以组织扁平化为特征。企业流程再造必然涉及组织的重构，需要把传统的科层式组织结构转变为扁平化的流程式组织结构，实现管理重心的下移。（4）以信息技术为手段。企业流程再造的实现离不开信息技术的支撑。新的业务流程、新的管理思想和新的组织形式都是在信息技术应用的基础上得以实现的。（5）以持续完善为基本路径。流程再造不可能一步到位，它需要经过“现有流程的界定——流程的重构——流程的确认”等几个环节。随着顾客对产品或服务要求的不断提高，企业也必须对既有的流程实行持续再造。一个流程再造阶段的完成，并不意味着流程再造的终止，而是下一轮流程再造的开始。二、流程再造的三个层面

对流程再造进行理论的界定必须依赖于流程再造的实践需要及其相应的背景。其基本内涵应该涵盖流程再造的主要层面，即幅度、广度和深度（见图3—1）。幅度是取得再造成功的前提，广度是再造绩效的基础，深度是再造成功的保障。具备不同的幅度、广度和深度即会形成不同的流程再造形式。

流程再造的幅度指流程再造的激烈程度或强度。再造的幅度因组织（政府部门，企业、事业单位）的不同而有所不同，一般来说，国有企业和政府部门在进行流程再造时，倾向于采取渐进的方式，根据具体情况梯次推进。而民营企业则力求彻底再造，以求面目一新。其方式的选择取决于组织结构、组织关系、组织文化形态等，并由决策者的决心和现实背景而定。图3—1 流程再造的三个层面资料来源：梅绍祖、［美］James T．C．Teng：《流程再造——理论、方法和技术》，3～5页，北京，清华大学出版社，2004。

流程再造的广度则是指流程再造涉及的范围，其大小从部门内、部门之间到公司之间不等。在信息技术应用于流程再造之前，流程组织基本局限于某个企业部门之间。随着信息技术的广泛应用，为流程再造突破部门限制提供了技术支撑，企业流程再造的范围进一步扩展至公司之间。

流程再造的深度包括技术再造层面和文化再造层面。技术再造主要包括：IT系统、流程、系统、控制等；文化再造包括：组织结构、管理模式、企业员工、企业文化等。三、流程再造的四个内容

正如上所述，流程再造是一项复杂的系统工程。它的实施不仅要依靠工业工程技术、运筹学方法、管理科学、社会人文科学和现代高科技，并且涉及企业的人、经营过程、技术、组织结构和企业文化等各个层面，并由此构建出流程再造的基本模型（见图3—2）。图3—2 流程再造的模型资料来源：黄小原等：《ERP理论与构建》，36页，北京，科学出版社，2006。

在上述模型中，人、组织结构、管理的改革与信息技术的应用构成了流程再造的四个基本内容：（1）人的重构：实施流程再造成败的关键取决于企业内部人员的整体素质与水平。高层领导者要有富于革新、勇于向风险挑战的精神。（2）组织结构的重构：按具体项目组成面向经营过程的工作小组，设立小组负责人，明确小组内部各成员的作用和职责，做到责权利统一，使小组形成一个享有充分自主权和决策权的团体。（3）管理系统的重构：管理系统的改革主要包括评价与诱因及角色与职责的改革。首先要区分外在评价指标及内在评价指标，同时，流程再造需要树立企业工作人员是第一顾客的新观念，懂得授权基层，让下面的人有方便行事的权力。（4）信息技术的重构：利用先进的信息技术建立覆盖整个企业的信息网络，使每位工作人员通过网络就可得到与自己业务有关的各种信息。面对顾客个性化与多样化的需求以及产品结构与制造工艺日益复杂化的特点，企业在产品设计、工艺设计和制造装配上应尽量采用标准化、模块化和成组技术的设计思想以及柔性制造系统、柔性装配系统等。四、流程再造的作用

1．流程再造是提高企业内部管理效率的全新思路

相比于组织战略或细节性的战术和任务，流程是一个活动组成整体的中间层次概念，提供了一个条理清晰、与众不同的视角。流程是天然动态的，按时间顺序一步步展开，因而能抓住活动间的联系，而这些联系常常被静态的模型或跨部门分析方法所忽略，因此流程方法对解决问题非常有用。经理人员可以准确地将各种必需的步骤、进度在流程中联系起来，而传统的角色和职能的方法则无法界定那些相互联系的活动，从流程角度对工作任务的描述将会使未受到训练的人员适应工作和获得必要的技能变得更容易，经理人员能够将他们对同事和下级的要求集中在与组织运作相关的问题上，对流程的敏感将会更明确地指导何时、怎样去干预别人的工作。因而，流程再造要起到根治企业顽疾的一剂“猛药”效果，为的是促进企业“大跃进”式的进步。

2．流程再造是培育企业核心能力的有效途径

流程再造的核心目标并不是流程本身，而是为了再造组织的核心能力。所谓组织的核心能力是指组织自己拥有的独特的足以导致与其他组织相比略胜一筹的技术、管理模式、经营技巧等方面的能力，这种能力支撑了组织在市场上、在产业内享有特别的优势，支撑了组织能够提供更快、更好、更能令顾客满意的产品或服务。

企业流程是企业运营的基础，一般而言，企业的基本流程与企业的核心能力有密切的支撑关系（见图3—3）。图3—3 流程与核心能力关系图资料来源：芮明杰主编：《管理学：现代的观点》，225页，上海，上海人民出版社，2003。

图中表明了这样一个过程：组织基本的管理流程和作业流程支撑了组织的核心能力，核心能力则支撑了组织的核心产品，而核心产品则支撑和演化出众多的最终产品以供顾客选择消费。流程再造以企业价值、发展目标为设计方向，以包括管理模式、人力资源、组织结构、研发力量、创新能力以及材料、设备、信息等为变革内容，是要打破原有的以职能定位流程的思维定式，从企业价值链的角度设计流程，从而实现企业整体绩效的显著提高。而这种远远超过竞争对手的显著提高，正是源于企业获得核心能力的结果。因此，流程再造是培育企业核心能力的有效途径。

3．流程再造是集成信息技术和多种管理理论与方法的平台

流程再造的实质是企业规模化以后，由组织过程重新出发，从根本上思考每一个活动的价值贡献，然后运用现代的资讯科技手段，最大限度地实现技术上的功能集成和管理上的职能集成。某种程度上说，面对3C环境，提升企业的核心竞争力就是要借助信息技术实现企业内外信息的集成共享、搭建基于流程的企业商务平台，实现企业管理与信息技术的全面融合。

正是由于上述显著的功能，流程再造自1993年提出后，在欧美企业中迅速推广，并带来了显著的经济效益，涌现出大批成功的范例，美国的一些大公司，如IBM、柯达、通用汽车、福特汽车等都成为推行流程再造的重要例证。1994年，由CSC Index公司（战略管理咨询公司）对621家北美和欧洲大公司进行了问卷调查。调查的结果是：北美497家的69％、欧洲124家的75％已经进行了一个或多个流程再造项目，余下的公司中有一半也在考虑这样的项目。随后从90年代后期到世纪之交，亚太国家也开始了大量流程再造实践。

第二节 地方政府流程再造概述

随着企业流程再造的不断成功，其示范效应引发了当代政府部门的师法。流程再造的基本理念和技术与诸如全面质量管理、目标管理、绩效管理、战略管理、标杆管理等工商管理理论与技术一道成为当代政府治理的新工具。

20世纪90年代以来，以美国为代表的西方国家相继将流程再造理论引入公共管理领域，实施“政府再造”，从而引发了公共管理革命的新浪潮。为此，在不同的历史时期、不同的国家、从不同的学术角度，对地方政府流程再造这样一个多学科交叉阐述的重要理论进行了逐步而积极的探讨分析，学者们各抒己见，形成了不同的学派和观点，积累了一定的研究成果。吉林大学叶勇博士认为，学者们的定义可以分为全新设计法和系统改造法，并主要从基点、改革的频率与时间跨度、范围、领导支持、工作业绩提高程度、成本、风险程度等不同表现情形，把地方政府流程再造分为流程规范、流程优化和流程彻底再造三种模式进行对比分析。

其中全新设计法（clean sheet approach），即从根本上重新考虑公共产品或服务的提供方式，在一张白纸上重新设计流程。如拉塞尔·M·林登在《无缝隙政府：公共部门再造指南》中指出：“如果不从一张白纸开始，再造将失去效力。从一张白纸开始，迫使工作人员们重新思考一些基本的前提，让这些工作人员着重关注那些最终的用户，而不是现有的手续和规则，把他们解放出来，推动他们去做真正的改变。不从头开始，在创新性的思考开始之前，就会妥协让步。”再如戴维·奥斯本认为，地方政府流程再造就是“对公共体制和公共组织进行根本性的转型，以大幅度提高组织效能、效率、适应性以及创新能力，并通过变革组织目标、组织激励、责任机制、权力结构以及组织文化等来完成这种转型过程”。由此来看，地方政府流程再造在全新设计法中一般强化“彻底性”和“显著性”观念的形成与目标的实现。

系统化改造法（systematic redesign），即分析理解现有流程，系统地通过在现有流程基础上创建新流程。如美国公共管理学会（ASPA）将地方政府流程再造定义为：“在政治氛围中检查、反思、重新设计未来的公共服务，通过持续不断的评价、调整和改进流程，不管从公众还是政府职员的角度来看都实现了组织绩效的巨大改善。”相对于全新设计法来说，这种方法要稍温和些，它主要立足于现有的流程，是对现有流程的改进和提高。

上述定义的分类具有较强的合理性，其标准主要立足于流程再造的幅度，即实施政府业务流程再造的激烈程度。但是，就地方政府流程再造思想的历史演进来看，我国学者对于地方政府流程再造的理解基本上是与行政管理体制改革及地方政府流程再造的实践相一致的。

1998年，李福海和雷咏雪以全新的视角提出要在行政体制改革中改造行政流程。他们认为，“改造政府的行政流程，就是对政府的行政管理活动进行科学的定位、合理化的改造。这里讲的行政流程，是指政府管理活动的整个作业过程，包括从社会管理需要（管理问题）到政府行政决策、规划、组织实施，直至社会需要的满足（管理问题的解决）的全过程”。这应该是我国学者顺应行政体制改革，寻求改革全新路径的最早尝试，它在某种程度上还停留在理念的思考上。

随着行政体制改革的不断深入，特别是信息化、电子化背景的日益凸显，学者们开始寻求地方政府流程再造更多具体的可操作的思路与方法，以与当时开展得如火如荼的电子政务遥相呼应，并以此为基础提出行政组织流程再造的基本概念，很大程度上，其基本思路是把这个地方政府流程再造界定为借助于管理创新和信息技术来改进公共服务和加强社会管理的过程。如董晓宇、刘红认为：“行政组织业务流程，是指行政组织以社会需求为起点，在行政组织内部设计的决策、计划、组织实施、监督控制等具有内在逻辑联系的整个公共管理或公共服务作业过程。”其核心思想是：反思传统行政组织业务流程的弊端，运用网络信息技术摈弃以任务分工与计划控制为中心的工作流程设计观念，打破行政组织内部传统的职责分工与层级界限，实现由计划化、串行化、部门分散化、文件式工作方式向动态化、并行化、部门集成化、电子化工作方式的转变，建立以解决问题为目的的业务流程模式，改进公共管理的质量，提高公共服务的效率。

蔡立辉认为，行政流程再造是在外部环境、内部资源及其结构发生变化的条件下，重新选择和确定一种科学合理的、有助于提高政府部门行政效能的管理模式或管理体系的过程。周珺和谢恩针对政府的主要业务（政策分析、政策制定、政策实施），提出政府流程再造成功的关键要素是必须认识到流程再造是对组织在工作方式、绩效考核以及组织结构等诸多方面进行整体性的变革活动，同时再造必须是持续的，它意味着进行再造的政府机构事实上启动了一项连续的、以提高工作效率和公众满意度为核心的绩效改进计划。

从技术革新到职能转变，是政府改革进程中的关键转折，其核心是顾客导向和服务至上的理念，特别是2004年以来，我国政府明确了行政管理体制改革的基本目标是公共服务型政府，在此背景下，地方政府流程再造进入了全新的阶段。如王树文和李青明确界定了地方政府流程再造是指“以现代信息技术、系统思想为基础，以最大限度地满足公众服务需求为出发点把与公众服务有关的各个方面，按一定的方式有机组织起来，形成一个完整的服务流程的过程。”其主要内容是：以公众服务为核心，以“一站式”公众政务为目标，以“服务链”为纽带建立服务型的政府。其中，“服务链”是地方政府流程再造的核心，从根本上讲政府的一切活动都是为了最大限度地满足公众的需求，在了解公众需求的基础上为公众提供优质的服务，并为之创造良好的社会环境。

黄建华和邢光军认为，地方政府流程再造，即打破政府部门固有的工作模式，将传统的以行政职能为中心的流程转变成以公众（包括企事业单位、社会团体及公民等）服务需求为中心的流程。它包括以输入各种公共信息为起点，到政府创造出对公众有价值的“产品”或服务为终点的一系列借助网络进行的政务活动，是一种全新的以“服务链”作为纽带的政府业务流程。政府再造后的行政流程以公众满意为目标，有两个基本特征：一是面向公众，以事务为中心；二是跨越职能部门所属单位的现有边界。

上述概念和定义既涵盖了地方政府流程再造在幅度上的激烈程度，同样也涉及了流程再造在广度和深度上的不同表现。实际上，正如前文我们对流程再造的理论界定，对它的理解一方面必须依赖于流程再造的实践需要及其相应的背景，另一方面也应该涵盖流程再造的主要层面，即幅度、广度和深度。因为幅度是取得再造成功的前提，广度是再造绩效的基础，深度是再造成功的保障。鉴于此，我们认为地方政府流程再造，是指在引入现代流程再造理念和方法的基础上，以“公众需求”为核心，对政府部门原有组织机构、服务流程进行全面、彻底的重组，形成政府组织内部决策、执行、监督的有机联系和互动，以适应政府部门外部环境的变化，谋求组织绩效的显著提高，使公共产品或服务更能取得社会公众的认可和满意。二、地方政府流程再造的基本内涵

从上述概念可以看出，地方政府流程再造是一个涉及理念、结构、方法和目标的系统工程。其基本内涵为：

1．地方政府流程再造体现了以“公共需求为导向”的核心理念

传统的行政组织流程是围绕“职能”与“计划”展开，对公众的诉求缺乏了解和回应。而流程再造的宗旨，就是要改“职能导向”为“需求导向”，以最大限度地满足公众的需求为核心，在了解公众需求的基础上，从成本、质量、服务和速度等方面改善工作业绩，以提升公众对公共服务品质的满意度，提高政府部门的公信力，实现地方政府流程再造的价值追求。

2．地方政府流程再造是多向互动的系统工程

地方政府流程再造既非工作流程的简化或重组，也非单纯依靠信息技术实现部门的整合或联动，而是对政府部门的行政理念、发展目标、行为准则、治理模式、制约机制的整体再造。它涉及政府部门内部机构之间、政府部门之间、政府与社会组织之间、政府与社会公众之间的沟通与互动，必然会带来政府部门在组织结构、决策程序、运行机制、评估体系、激励机制等方面的显著变化。因此地方政府流程再造绝非是在原有流程上的修修补补，而是一场彻底、深刻、持续的内部革命。

3．地方政府流程再造的目标是实现以公众满意度为衡量指标的组织绩效

政府行为的公共性决定政府绩效不仅强调效率，更要重视公平与社会责任。奥斯特罗姆认为：“虽然效率准则规定稀缺资源应被用到其能生产最大纯收益的地方，但公平的目标则可能缓解这一目的，致使有利于特别是非常贫困的人群的设施得到发展。”政府绩效的特性表明：民众对政府的诉求与满意度不会仅仅局限在速度、经济等数量层面，随着资讯的发达，民众对公共产品和公共服务的需求日趋多样化、个性化，既要求政府部门提供高效、便捷服务，又要求服务的公平、公正。而且希望加大政府过程透明与公民参与的深度与广度。对现有政府业务流程的问题诊断也表明：暗箱操作、滥用自由裁量权、差别服务、态度生硬、作风粗暴等是导致公众对政府抱怨的主要因素。地方政府流程再造正是在强调流程高效、便捷的同时，更加注重行为的规范化，过程的人性化、透明化以及服务品质的标准化，始终把提升公共服务品质作为流程再造的核心价值追求。

第三节 地方政府流程再造的性质和功能

1．流程再造是政府部门应对内外环境变化、师法企业的一次政府转型

人类的科技水平在不断发展提高，政府所处的环境与企业所处环境一样在迅速变化，公营部门与公共领域要求改进的压力同私营领域一样紧迫。但是政府仍受旧体制的约束严格的权力所有制和规章制度以及缺失的竞争意识和使命感约束了创新能力和工作的灵活性。因此，为满足顾客的需要，政府的改革应该运用流程再造理论的思想，从业务的流程入手，进行适当的权力下放，使政府机构也有足够的灵活性来对复杂而变化迅速的情况做出反应。流程再造是政府部门迫于外部环境变化和公信力下降而进行的一场自我变革。

2．流程再造是政府部门对传统社会管理和公共服务方式的改革与创新

地方政府流程再造是以政府为主体的政府部门在反思传统行政组织业务流程弊端的基础上，运用网络信息技术，摈弃以任务分工与计划控制为中心的工作流程设计观念，打破政府部门内部传统的职责分工与层级界限，实现由计划化、串联化、部门分散化、文件式工作方式向动态化、并联化、部门集成化、电子化工作方式的转变，建立以问题诊断为前提，以解决问题为宗旨的服务流程模式。这无疑是政府部门对传统社会管理和公共服务方式的改革与创新。

3．流程再造是政府部门追求组织绩效，提升行政效能的有效途径

政府作为现代社会中最主要的组织结构，它的根本任务就是高效优质地提供公共服务，改善社会生活质量，提高经济发展水平，使社会有序运行和发展。如果说政府绩效评估是从结果评价的角度推动政府绩效管理，那么地方政府流程再造则是从过程控制的角度改善政府绩效，在变革中追求成功。1993年，美国的国家绩效评审委员会指出了流程再造在显著改善公营部门和公共领域的绩效方面的潜力。在现有市场条件下，流程再造已经成为一种既能控制浪费，又能鼓励效率的重要方法。事实上，从医疗保健到税款征收，都能见到流程和流程再造清晰的身影。

第四节 地方政府流程再造的特性

地方政府流程再造尽管源于企业流程再造，但由于再造主体、客体和环境的不同，导致地方政府流程再造不可能是对企业流程再造的简单模仿和移植，必须在“公共性”的基础上呈现特有的属性。

1．再造主体和目标的公共性

地方政府流程再造的主体是行使公共权力，掌握公共资源，实施公共管理，提供公共服务和公共产品的公共组织。这与企业流程再造由私营部门启动有本质不同。主体的公共性提出了再造行为的合法要件与形式要件，同时也决定了在价值追求上的不同选择：地方政府流程再造不仅是降低成本，提高效率，更要最大限度满足公共需求，维护公共利益，使效率与效益有机结合，提供公平、公正、公开的政府服务。

2．对象需求与绩效评价的多样性

政府业务流程的对象具有普遍性，指受公共政策和公共管理行为影响，享受公共产品和公共服务的社会公众。同时政府业务流程的对象也具有特殊性，他们不是公共产品和服务的被动接受者，而是公共权力的“所有者或主人”，政府的角色是“服务，而不是掌舵”，政府业务流程必须以满足公共需求为前提。然而，对象的多元化导致公众诉求的多样性和满意度的多样性，他们不仅期望政府业务流程的高效、便捷，更期待政府业务流程的透明、公平与公民参与。

3．再造环境的复杂性与再造过程的长期性

地方政府流程再造的本质是对政府在政治环境中的任务、产品与服务流程进行彻底的变革与改善，必然与政治环境的变化息息相关。在地方政府流程再造的过程中，各种利益集团的博弈将影响和制约着流程再造的深度和广度，传统的以部门职能为核心的流程将被围绕过程与结果进行系统设计的流程取代，这势必引起政府部门功能定位、权力配置、职位分类、绩效评估、薪酬体系等敏感因素的变化，因此在政府部门实施流程再造会遭遇更大的阻力和障碍。

地方政府流程再造的复杂性决定了地方政府流程再造过程的长期性。它既不是简单的组织结构重组或机构精简，也不是单一的全面品质管理或电子政务的实现，而是需要一个不断改善、验证、持续跟进的过程。再造的流程必须用于实践检验，在实践中持续修正、改善，以保证新的流程全面达成改造的预定目标，使组织的核心能力有所增强。应通过检测流程运作状态、与预定改造目标进行比较分析、对不妥之处进行修正改善等方式，始终关注并实现流程再造的持续跟进。因此短期的效应和简单的满足并不意味着地方政府流程再造使命的完成。

第五节 企业流程再造与地方政府流程再造的比较

1．流程再造的出发点相似

流程再造的出发点是指流程再造的基本准则和起点。其主要表现为管理方法的革新、绩效目标导向、顾客需求导向和技术条件支撑等组织生存与发展的空间环境及基本背景的相似性。（1）管理方法的革新。

在20世纪的大部分时期内，私营部门和政府部门在管理方面没有多大差别。大公司和政府部门实行的同样是等级制和韦伯的官僚制。只是在50年代至60年代末，官僚制的僵化问题在私营部门中显露出来。分工和作业手册不可能将所有的偶然因素包含在内，管理者由于这种现实应运而生。某些人需要注重结果并对结果承担个人责任。私营部门中管理者取得的明显成功使政府部门对自身滞后状况表示关注。和私营部门的情况一样，在政府部门中首先引起关注的领域是官僚制。（2）绩效目标导向。

目标是激励表现和改进努力的重要因素。企业与地方政府流程再造在目标导向上的相似性表现为两者都遵循过程控制基础上的结果导向，实现从传统的任务导向型管理向绩效管理转变，寻求组织绩效度量的一致性。在现代市场环境下，有效性（effective）、高效性（efficient）和适应性（adaptable）是所有组织在应对传统官僚制带来的无效、浪费及官僚主义弊端时追求的目标。有效性是要使顾客满意和高兴，高效性是要以最低成本取得有效性，适应性则是要在变化的内外环境下保持有效和高效。（3）顾客需求导向。

顾客需求变迁是组织变革的基本动力，顾客满意也是组织革新成效的基本评判标准。不管是企业还是政府，也不管其顾客需求的差异性有多大，在现代管理理念下，遵循“顾客导向”和“服务至上”是组织存在与发展的基本条件。值得一提的是，当代政府部门的改革使其逐渐摆脱了传统的自上而下的控制模式，不断思考顾客需求，实现了自下而上的公众主导，其师法企业的理念正是“管理主义”模式普及化的具体表现，也是民主行政回归的根本。（4）技术条件支撑。

信息技术的发展为流程的再造提供了有力的手段和工具。就信息技术对组织的影响而言，各种经济学理论和行为科学理论从不同的概念出发，在不同的领域用不同的研究方法得出了许多共同的结论，如信息技术可以降低成本，提高信息决策处理速度和准确性，减少中间层管理人员和职工数，减少组织层级，决策可以集中等。这些观点和研究结果实际上表明了企业与地方政府流程再造的形成与发展具备共同的技术支撑。

2．流程再造的组织形式相似

流程再造是一个重要的复杂的系统工程，需要有一个强有力的组织来加以领导、组织和协调，以便在不导致组织多大震动的条件下顺利地实施流程再造。一个比较好的流程再造的组织形态在很大程度上是相似的，即要成立一个由组织与外部专家共同组成的流程再造委员会，全权负责流程再造方面的一切事务。委员会的主要职责为：决定再造的方向、范围，收益成本比较，人员配置，支持条件需要，协调与组织日常工作等。委员会下属“流程再造分析设计小组”和“流程再造实施小组”两个具体的工作小组。这两个小组均可以从组织外聘请一些流程再造方面的专家，来参与工作，以解决组织中相关人才的缺乏。

3．流程再造的方法相似

要使流程再造取得成效，不仅要有明确的目标和组织团队，更重要的是要有一整套实施流程再造的完整步骤、技术和工具。流程再造实际上是将构成流程的基本工作环节、工作单位或工作步骤加以判认，并对逻辑关系、时间耗费、可否并行等进行分析研究，大胆创意构想出能够最佳完成同一工作任务或目标的一系列工作单位或环节的过程。其实施步骤具有作为一般管理工具或技术的方法论共性。二、企业流程再造与地方政府流程再造的差异性

1．流程再造的组织特征不同

相比较而言，政府部门与私营部门有极大的不同。具体表现在：（1）竞争的缺乏。在政府部门内部，组织成员更多地依赖资源的配置，市场暴露的风险较低，从而成员提高生产效率的积极性不高，分配效率也较低。（2）信息的不对称。政府部门内部可用的市场信息不多，信息技术的运用不充分。（3）较多的法律法规限制。政府等公共机构享有审批或强制执行指令的特权，再造执行者们可变动的政策空间较小，灵活性不大。（4）不充分的授权。政府部门严格的官僚层级导致管理者和执行者仅有较少的决策自主权和管理部下的权力，更多的仅仅是政治性和象征性的权力。（5）利益相关者的政治权力斗争。政策的制定和执行都受到相关利益群体和选民支持的影响。很多利益相关者出于维护原有职权范围的需要对再造所可能带来的绩效提高不感兴趣，甚至出现抵制变革的倾向。（6）不稳定的政策连续性。政府部门，由于选举或是政治性任免所造成的高更换率，使很多政策难以延续，同时，政治环境的不稳定可能造成突然的政策方向性的变化，也会使政策难以延续，变革进程受到阻碍。

2．流程再造的核心使命不同

尽管同样是一般性的管理工具或技术，但政府与企业在流程再造实施过程中的主体角色差异确实不言自明，并由此导致了流程再造过程中的核心使命和核心业务流程等方面的显著差异。（1）核心使命。

世界银行在《1997年世界发展报告》中指出，“每一个政府的核心使命”都包括了其最基本的责任，即确定法律基础；保持一个未被破坏的政策环境，包括保持宏观经济的稳定；为基本的社会服务和社会基础设施投资；保护弱势群体；保护环境。因而，政府在其活动进程中所承担的任务是维护社会秩序与公平，而不仅仅是创造财富，实现利润最大化。（2）核心业务流程。

对于不同的组织，其核心业务流程或价值都是为公众提供产品或服务。然而，企业与政府所提供的产品或服务具有明显的差异。对于政府而言，其业务流程可划分为三类，即面向公众的服务流程，主要是为公众提供产品或服务的流程；支持流程，为政府部门内部提供产品、服务和信息的流程；管理流程，促使面向公众的流程和支持流程有效配合以满足公众和用户的期望和需要，是政府部门加工输入并转化为输出的流程。在其服务流程中，政府提供的是与私人产品截然不同的公共产品，即一经产生全体社会成员便可以无偿共享的产品，相对于私人产品，具有非竞争性和非排他性。

3．流程再造的服务任务不同（1）顾客需求的模式。

在设计提供产品或服务的系列流程时，必须首先明确顾客的需求，流程本身的基本设定及其灵活性都以顾客需求的模式为前提。一般来说，对于产品或服务的需求差异或变动主要表现在需求种类、数量及需求水平与性质等方面。依据价格与竞争机制，企业在效率导向及利润最大化驱使下可以提供满足不同顾客需求的个性化产品与服务。而政府往往只能以多数人或者中间阶层的需要为本位来提供公共物品，即往往只能满足中位需求。相反那些不符合多数的社会成员需求的公共物品，往往就缺位了。（2）顾客满意的标准。

在公共领域，顾客服务的绝对标准、改进目标以及成本通常由管制机构制定，并且具有较大的模糊性。而在私人领域，私人产品和服务的满意标准能够在统一的市场条件和价格机制下形成相对一致并可具体衡量的指标体系。一般来说，这些指标大体上可分为质量、灵活性、交货可靠性、速度、价格和关系管理等。例如，菲茨杰拉德等人认为银行服务质量指标可细分为“便利性”、“美感性”、“及时性”、“整洁性”、“舒适性”、“沟通”、“技能”、“礼貌”、“友好性”、“可靠性”、“反应性”、“安全性”，尽管上述有些指标是“无形的”和难以度量的，但是可以进行有效的管理。

4．流程再造的制约因素不同

相对于企业流程再造而言，地方政府流程再造及其管理对于社会文化的依赖程度、组织系统的复杂性程度都要高得多，这也是制约地方政府流程再造有效实施的重要障碍。（1）对社会文化的依赖程度。

政府是一个政治信念、态度、认识、情感及政府价值的复合体。而这个复合体在当前的改革过程中，普遍缺乏现代理性精神、法治观念和市场经济的契约观念。因此，在流程改革的设计和实施阶段，政府公务人员往往不积极参与或袖手旁观，使再造中的问题得不到及时解决，缺乏内在的持久的动力。（2）组织系统的复杂性程度。

政府的系统复杂，流程梳理困难，具体表现为：在职能层面，政府管理存在越位、错位、缺位的“三位现象”；在结构层面，纵向层级过长，横向机构设置仍然偏多，分设过细，力量分散，造成组织重叠，职能交叉，容易出现责任不清楚、互相推诿扯皮的现象。面对着这种部门众多、层级复杂的政府系统，如果不能很好地理顺部门内部和部门之间的职责分工，政府系统的流程再造就无从谈起。

第六节 地方政府流程再造的基本原则与目标

第七节 我国地方政府流程再造的动因、可行性、现实基础及障碍分析

把企业流程再造的做法和政府管理改革相结合，推进地方政府流程再造，作为近年来我国政府改革和构建服务型政府过程的一个重要内容，之所以日益引起学术界和实践界的共同关注，也同样有着深刻的现实驱动力，这种驱动力在总体上可以分为两个部分，即需求驱动和竞争驱动。其中需求驱动主要体现为内因驱动和外因驱动，所谓内因驱动表现为政府改革传统管理模式的需要，而外因驱动则表现为在变革时代公众对政府改进绩效的需求。竞争驱动对地方政府流程再造的推动作用可以从宏观和微观两个角度来看。从宏观上来看，随着经济全球化席卷整个世界，政府这一对区域经济社会发展起到关键作用的主体也卷入各种竞争中去，各个国家或地区的政府为了吸引投资、促进发展而展开了激烈的竞争。而从微观上来看，同一地区内部的各政府，随着区域化趋势的加强，在国际和国内这一更为广阔的领域中展开了广泛的竞争，这种宏观和微观的竞争必然导致政府具有强烈的危机意识，使它们纷纷采取措施，借鉴流程再造经验改造政府业务流程，提高公共服务水平，增强自身竞争力。

1．我国地方政府流程再造的需求驱动（1）市场经济条件下企业发展环境对政府能力提升的需求驱动。

企业发展环境可分为内部环境和外部环境，内部环境主要涉及企业内部的状态、运行和组织制度等，而外部环境则主要是指企业发展所必须依赖的和无法回避其影响的企业外部系统。其中政府履行经济调控、市场监管、社会管理、公共服务的职能的能力，直接影响企业的投资预期、成本收益以及扩大生产规模、促进生产经营等，是企业发展外部环境中非常重要的因素。良好的政府服务无疑是企业做大做强、提升其市场竞争力的必要条件。

随着改革开放以来我国市场经济体制的逐步完善，企业获得了更多的发展机遇，但同时也面临市场竞争更加剧烈的挑战。企业在竞争中谋发展，一方面依托于自身的再造输血；另一方面就需要政府转变职能，减少对市场的干预，减少对企业的规制，充分发挥企业在市场竞争中的主体作用，尤其需要政府加大对企业发展的政策激励，创新运行机制，提高行政效率，降低行政成本，营造公平有序的市场环境，为企业提供方便、快捷的公共服务。

目前我国企业发展对政府提升治理能力的需求越来越强烈，但政府绩效的改善却远远不能适应现代企业发展的需求。在世界银行开展的我国城市投资环境研究报告和中国社会科学院主持研究的《中国城市竞争力报告》中，都涉及政府治理能力对改善企业发展环境的重要性。通过对这些调查的比较分析发现，企业对投资环境的选择越来越重视“软环境”的比较优势，所谓的“软环境”，其实就是政府在政策优惠、市场规制、税收环境、政府效能、法治水平、公共服务等方面治理能力的体现。因此有专家认为，现在的投资环境竞争已经由过去的硬环境竞争转化为软环境竞争。从某种意义上看，政府的治理能力与绩效，已经成了企业发展环境中最有影响力的因素。

大量的调查显示，目前我国政府的治理能力虽然有很大提高，政府绩效也在不断改善，但与企业的发展需求相比，仍然有很多不尽如人意的环节。比如，行政审批的范围太广，政府对企业的规制多，政策激励不够，税收或各种行政事业性收费不规范、行政效率低、服务质量不高等问题依然局部存在等，都是影响企业发展的行政障碍。

通过地方政府流程再造，能够比较有效地解决上述政府工作中存在的问题。通过业务流程的优化，减少不必要的环节，提高办事效率，节约企业成本；通过行政组织再造，可以整合政府职能，合理配置行政资源，压缩政府规范，减少企业与政府的交易成本；通过政府内部人力资源、文化等保障流程再造，可以提高工作人员素质，转变工作态度，提高服务质量，更好地满足企业需求，达到优化投资软环境的作用。正因为如此，也可以说，政府推行流程再造的动机，很大程度上是出于优化投资环境，吸引更多企业，以发展地方经济的需求。（2）变革时代公众对政府改进绩效的需求驱动。

要弄清政府管理引入流程再造的原因，首先需要分析引起公众需求变化的诸因素。这些因素主要体现在以下几个方面：

1）社会政治环境发生了新变化。改革开放以来，我国社会主义民主法制建设不断向前推进，宪法作为根本大法的权威性得到社会普遍的肯定和尊重，国家的各项活动能够在法治的轨道上有效运作，公民的各项政治社会权利得到了应有的尊重和保护，这些成就都有力地促进了我国公民政治意识的新觉醒，特别是在对公共权力渊源的认识上，有了显著的提高。公众日益认识到：人民作为社会的主体，是社会公共权力的所有者和授予者；而政府的权力来源于人民的授予，人民是作为公共权力的掌握者和使用者而存在的，因此理应为权力的所有者和授予者服务。基于此种认识，我国人民比以往任何一个时期都更加强调政府必须为社会公众服务，应该提供优质的、使公众满意的服务。人们的这种政治意识的新觉醒，使其对政府所提供各项公共服务的水平有了更高的要求，在这样的背景下，政府必须及时把握公众需求的变化，改造服务流程，提高服务效率，有针对性地增强政府公共服务能力。

2）经济科技环境发生了新变化。这种变化主要表现在两个方面。一方面随着我国生产力的快速发展，产品的供应日益丰富，顾客的需求也变得个性化、多样化，顾客的选择机会和选择权利大大加强，社会逐渐从生产者导向型向顾客导向型转变。这种转变不仅体现在企业的经营活动中，而且也引起了政府管理的一系列变化，使政府传统的那种只管生产而不顾公众的形象越来越不适应社会环境变化的要求，政府迫切需要树立起“为顾客服务，对顾客负责”的形象，在提供公共服务的过程中，尽力做到以“顾客”需求为导向。另一方面，20世纪90年代以来，随着信息网络技术在我国的普及，“顾客”已经生活在一个信息传递快捷、服务提供快速的世界中，在商业部门中享受高效优质服务的“顾客”也要求政府提供同等水平的服务。因此，在社会环境发生了以上两个方面变化的背景下，公众对政府所提供的服务在速度、质量、多样性等多方面都提出了严格且具体的要求。

当前我国社会政治环境的变化与经济科技环境的变化交汇并形成了一股合力，在这股合力的冲击下，我国公众对于各级政府所提供的公共物品与服务在需求上具有新的特征，这具体表现在三个方面。

1）公众的需求日趋多样化。30多年的改革开放，使我国除了第一、第二产业快速发展以外，第三产业也得到了迅猛的发展。第三产业的发展使就业渠道多样化，而伴随着就业渠道多样化所产生的一个社会现象则是新的社会阶层的出现。这些新的行业和社会阶层的公众同样是我国社会的一个组成部分，他们向国家纳税，为国家和社会的发展做出了重要的贡献，因此同样有权利要求政府为其提供服务，而为这些群体提供服务也是政府应尽的义务。因此，当今社会，我国各级政府的“顾客”涉及各个行业和阶层，而处于不同阶层和行业的公众对政府所提供的公共服务方面的需求存在着巨大的差异性，他们更趋于要求政府提供个性化的服务。

2）公众对公共服务的知情权日益重视。现阶段，我国的公众由于受到商业组织提供的高效而优质服务的影响，在接受政府所提供的公共物品和公共服务时，要求政府能够同时提供优质的信息服务，使其对相关的公共服务运作状况、服务状况、服务成本及管理机构的信息有一个比较清楚的了解，从而确保在选择和接受公共服务和公共产品的时候能够明明白白地做出选择。

3）公众要求政府对其需求能够快速回应。信息时代的到来，彻底改变了工业化时代所形成的生活方式，如通过网上银行，人们可以随时随地地办理银行业务，而不必局限于在银行的上班时间去办理。而诸如电子邮件等现代通信工具的广泛使用，更使人们的沟通跨越了时间和距离的界限，极大地提高了工作的效率。在这样的背景下，广大的公众就要求政府与其之间建立直接的联系，使公众的需求能迅速为政府所了解，同时也要求政府内部的组织架构能够对公众的各种需求迅速地加以处理并予以回应，从而使政府的服务对象能够感到满意。

因此，不难看出，处在变革时代背景下的我国公众，要求政府能够提供的公共服务在内容上更具有针对性、在质量上更为优异、在时效性上更为迅速，而这正与地方政府流程再造所谋求的组织绩效显著提高、公共产品和公共服务更能取得社会认可和满意的目标不谋而合。因此，变革时代公众的新需求无疑是催生政府流程再造的重要动因之一。（3）政府自身改革传统管理模式的需求驱动。

纵观当今世界，绝大多数国家采用的行政模式依然是韦伯所倡导的官僚制，这一模式的核心特点是其内向型的组织架构，即组织内部的各个机构将部门和职位的目标作为工作追求，在工作中将各种细节复杂化，以保证组织的正常运行。而这也正是官僚制在分工精细、任务简单、外部环境相对稳定的工业化社会存续了100多年的重要原因。但随着工业化文明的进一步发展，特别是20世纪70年代之后，西方社会乃至整个世界发生了根本性的变化，这主要表现为技术革新迅速，技术对社会和经济的影响明显增强；经济全球化的趋势越来越强。这种外部的变化对政府提出了新的要求，瞬息万变的外部环境也对历时百年的官僚制提出了巨大的挑战。而从我国目前的现实情况来看，从中央到地方各级政府依然沿袭着计划经济时期所形成的层级节制、条块分割的官僚制行政模式，该模式在我国社会主义市场经济体制日趋完善、参与国际经济技术合作的程度日益加深的今天，弊端逐渐暴露，主要体现在以下几个方面：

1）政府业务流程的局部孤立性。与一切官僚制组织一样，我国以职能分工为基础的传统行政组织流程，强调的是专业分工和分权制衡，而不是协调一致，即注重的是分而不是合。这种制度设计的一方面导致部门主义和功能短视等问题的大量滋生；另一方面也使行政领导不得不把大量的精力花在协调上。而当遇到一定交叉区域的问题，临时出现的新问题或其他一些职责范围难以明确划分的问题时，往往又会出现“踢皮球”现象，使服务对象产生受挫感。因此，当专业化分工与部门分工不断增多，工作流程日益复杂，需要处理的信息日益增多时，政府组织内部的协调任务日益加重，维系政府业务流程运转所耗费的成本也会提高，政府解决问题的行动能力受自身限制的程度也就日益加深。这一问题目前已经成为阻碍我国行政绩效提高的重要因素。因此，政府要提高行政能力、降低行政成本，就必须打破行政业务流程的这种局部孤立性。

2）政府业务流程的机械性。这一点在我国一些政府中表现得尤为突出，即在政府内部，每个部门及其人员严格按照制度的规定和形式化的程序“照章办事”、“按部就班”、“有条不紊”地工作，而忽略了具体业务的轻重缓急。这种工作流程窒息了行政人员的创新精神，形成了一种“不求有功，但求无过”的文化氛围，工作变成了一种乏味的例行公事，而不考虑服务对象的感受以及服务质量的改进，这最终导致了广大公众对政府的不满，这种不满心态的蔓延会严重影响到政府的公信度乃至合法性。因此，政府从加强自身作为社会公共权力组织所必须拥有的公信力和合法性的角度来考虑，必须弱化组织业务流程中过于刚性的规定和程序。

3）政府业务流程的封闭性。我国政府目前这种严格而细化的职能分割体系，使每个职能部门及其岗位的工作人员都只关心自己辖区的局部业务，而不了解其他部门的工作情况，更看不到整个业务流程活动的最终效果。职能的分割、信息的分散性以及严格的层级节制关系，使行政组织缺乏对外需求和环境变迁的整体感知，以及采取整体回应性行动的能力。②因此，从总体上来看，行政组织内部各系统之间以及行政系统与社会系统之间都呈现出严重的封闭性。这种封闭性导致政府在外部环境迅速变迁的当今社会无法充分发挥其能力。

4）政府业务流程中信息的损耗性。从我国目前行政模式的业务流程来看，其缺乏一个将行政业务联系起来的整合机制，各种信息流呈现出不连贯的特点。具体表现为行政部门按专业及地理位置被肢解成多个部门、多个层级，导致了信息在传递过程中会遇到信息选择和信息过滤机制，使信息流失严重，以至于政府最终不能提供出使广大公众感到满意的公共产品和公共服务。

因而，我国各级政府在面对日益滞后于外部环境发展的官僚制行政模式的时候，要保证其作为社会公共权力组织的合法性和公信力，实现推动其所在区域经济社会又好又快发展的职能，就需要针对官僚制体制展开一场“政府再造”运动，而地方政府流程再造则是“政府再造”的重要内容之一，通过流程再造，实现对政府部门原有的组织机构、服务流程的全面彻底的重组，从而使政府服务水平和效率得到提高，保证政府组织各项目标的有效实现。

2．我国地方政府流程再造的竞争驱动（1）全球化背景下不同国家或地区间的政府竞争驱动。

随着经济全球化时代的到来，世界各国在经济发展方面的相互依赖性日益增强的同时，国家或地区间的经济竞争也随之进入了空前激烈的阶段。这在某种程度上也使得不同国家或地区间的政府竞争日趋激烈。因为这种全球化进程使投资者退出机制得到了极大的强化，资本等可移动生产要素在国家或行政区域之间的流动更加频繁和容易，投资者的退出成本大大降低，因此不同国家或地区的投资成本，就成为投资者进行跨国与跨地区投资的重点考虑对象，投资者考虑的成本包括一个国家或地区的市场要素、劳动力素质、公共基础设施配套情况、商业法律和管理程序等因素，这其中绝大多数与政府管理的制度与公共物品供给的情况相关，所以各个国家的政府均在通过一系列的制度变革，来增强自身管辖地区对投资的吸引力。根据世界经济论坛的评估，在竞争中胜出的国家或地区的政府一般具有如下特征：开放的市场、节俭的政府开支、低税率、灵活的劳动市场、有效的司法系统、稳定的政治系统以及完善的基础设施。

对于我国而言，随着2001年12月11日正式加入世界贸易组织，我们国家在更大的范围内和更深的程度上参与到经济全球化的过程中去。同时也对我国的各级政府的竞争能力提出了诸多方面的要求，参照世界经济论坛的标准，可以发现，我国政府管理在以下两个方面显现出明显的不足：

1）我国行政成本过高。我国行政成本过高集中反映在行政支出费用较高，增长过快，比重过大。根据《中国统计年鉴（2006）》提供的数据，按功能性质分类口径的行政管理费，1978年为52.90亿元，仅占财政支出的4.71％，占GDP的1.45％；2005年为6512.34亿元，占财政支出的19.19％，占GDP的3.56％，年均递增率超过了20％。如此庞大的行政支出，无疑给国家和地方财政带来了沉重的负担，也削弱了其在基础设施及社会事业方面投资的能力。

2）公共物品供给不足且效率低下。近年来，我国各级政府在公共物品的供给方面投入了巨大的资金，其中，仅仅基础设施建设这一

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