作者：中国科学院大学中国PPP研究中心
出版社：中国财政经济出版社
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PPP实操手册试读：
前言
政府和社会资本合作（PPP）模式是一次在公共产品和服务领域转变政府职能、放宽市场准入、引进竞争机制，利用社会资本的投融资、技术、管理和创新能力，增加、改善和优化公共产品和服务供给的体制机制变革。2016年政府工作报告中明确指出，要“完善政府和社会资本合作模式，用好1800亿元引导基金，依法严格履行合同，充分激发社会资本参与热情”，这一概括而重点突出的表述意味着我国PPP改革已进入“下半场”，必须高度重视、攻坚克难、砥砺前行。
PPP模式在我国并非新鲜事物，早在20世纪90年代，就以BOT的形式在电力、交通、污水处理等领域进行了尝试。十八届三中全会后，中央提出要发挥市场在配置资源中的决定性作用、依法治国、推进国家治理能力和治理体系现代化，而PPP改革正是全面深化改革的一项具体措施和主要抓手。
PPP改革具有明显的牵引性。新内涵下的PPP模式强调利益共享、风险共担、全生命周期合作，强调运用“看不见的手”提高投资的有效性，强调依据项目产出和绩效付费，强调“专业的人做专业的事”，强调物有所值、契约精神和信息公开，有利于加快政府职能转变、推进投融资体制改革、深化财税体制改革。
经过近3年的努力，我国PPP“法律法规、政策文件、机构建设、能力建设、示范项目”五位一体的改革格局已经初步形成。法律法规方面，《基础设施和公共事业特许经营法》和《政府和社会资本合作法》正加紧制定，《政府采购法》、《土地管理法》等相关法律也在进一步修改完善；政策文件方面，中央出台了一系列操作指引，包括操作指南、合同指南、财政承受论证指引、物有所值评价指引，初步覆盖PPP项目全生命周期，下一步将研究制定风险管理指引和分行业的标准合同范本等；机构建设方面，2014年5月PPP工作小组成立，同年12月财政部中国清洁发展机制基金加挂“政府和社会资本合作中心”，负责政策宣传、示范推广、PPP基金和国际合作等业务，为进一步推进PPP工作提供必要的技术支撑和组织保障；能力建设方面，财政部PPP中心组织或编译出版了一系列丛书，包括《PPP财政承诺管理》、《PPP物有所值研究》、《政府和社会资本合作项目会计核算案例》、《PPP项目开发案例——上海华电莘庄工业区燃气热电冷三联供改造项目》、《国外PPP案例选编》等，为开展PPP工作提供了大量可参考、可利用、可借鉴的资料，而官方微信公众号和新版网站的运营更是锦上添花；示范项目方面，财政部已经公布两批示范项目，预计今年7—8月将评选第三批示范项目，届时标准更加细化、评审更加严格，确保示范项目“能进能出”，充分发挥示范效应。
当前，在政府、社会资本和第三方机构的多方努力下，我国PPP模式的推广运用已进入一个全新的发展阶段，但总体来看仍存在项目落地缓慢、社会资本方参与积极性低等困难和挑战。我国PPP模式发展所面临的问题，是PPP思想观念认知的长期性问题、相关法律法规及机制设计的中期性问题和PPP项目相关方具体操作层面的短期性问题相互交织的产物，具体体现为以下几个方面：一是对PPP模式的认识尚未统一，PPP与特许经营的关系尚未厘清；二是法律缺位与冲突严重，法治的不健全、不完善成为制约PPP在我国发展的重要障碍；三是制度框架仍需完善，机构协调仍需加强；四是风险分担机制、价格机制、物有所值评价、财政承受能力论证等有待梳理和细化；五是项目融资、土地取得、税务处理、会计处理等实操难点亟待解决。
为此，中国科学院大学中国PPP研究中心专门组建了专家团队撰写了本书，对PPP模式的范围边界、核心要素、实操流程等方面开展理论研究，为PPP项目具体实施提供指导，以促进PPP模式在我国各领域的规范推广应用。
本书主要有三大特色：一是权威性。本书汇集了理论和实务界知名专家学者对PPP理论内涵的认识及对PPP项目操作流程的详尽解读，理解深刻、阐释精确。二是指导性。针对当前PPP实践层面的诸多困惑，本书选取了其中一些重点疑难问题进行了解答，以更好地指导PPP实务工作。三是可读性。本书精心遴选了涵盖国内外多个领域、不同运作模式的PPP经典案例，进行深入浅出的分析，每个案例后均附有概括性的小结，方便读者更好地阅读借鉴。
本书主要分为四部分，第一部分阐述了PPP模式的外延与内涵，总结梳理了近几年有关政府和社会资本合作模式的相关法律法规及政策文件；第二部分针对财政部PPP项目操作流程五大环节的具体实操流程进行了详细解读；第三部分对主流PPP模式的国内外典型案例进行了深入的剖析；第四部分针对现阶段PPP项目实操过程中常见的热点难点问题进行了梳理和解答。
由于时间仓促、水平有限，错漏之处在所难免，欢迎读者批评指正。中国科学院大学中国PPP研究中心2016年4月
一、PPP的理论框架
（一）PPP模式的基本概念
1．PPP模式的定义PPP（Public-Private Partnership）本身是一个意义非常宽泛的概念，加之各国传统文化及意识形态不同，难以使世界各国对PPP确切内涵达成共识。世界各国和国际组织对PPP都有自己的理解，几个重要国际机构较具代表性的定义如下：
世界银行：世界银行与公私基础设施咨询机构（PPIAF）于2012年2月联合出版了PPP指南第一版（PPP Reference Guide Version 1.0）出版；2014年7月，世界银行、亚洲开发银行、美洲开发银行联合出版了PPP指南第二版（PPP Reference Guide Version 2.0）。
PPP指南第一版关于PPP的定义：PPP是由社会资本同政府之间达成长期合同，提供公共资产和服务，由社会资本承担主要风险和管理责任。此版关于PPP的定义有以下三个要点：PPP提供资产和服务，包括现有的资产和服务；PPP可以由使用者付费，也可以由政府付部分或全部费用；资产或服务具有公共利益，主要风险和管理责任转移到社会资本方。
PPP指南第二版关于PPP的定义：PPP是由社会资本同政府之间达成长期合同，提供公共资产和服务，由社会资本承担主要风险和管理责任，社会资本根据绩效（performance）情况得到酬劳（remuneration）。与第一版相比，第二版强调了社会资本的回报同提供公共资产和服务的绩效挂钩。
亚洲开发银行：PPP是为开展基础设施建设和提供其他服务，政府和社会资本之间可能建立的一系列合作伙伴关系。
联合国开发计划署：PPP是指政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系。通过这种合作关系，各方可以达到比预期单独行动更有利的结果。在这种关系中，政府并非把项目的责任全部转移给社会资本，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。
欧盟委员会：PPP是政府和社会资本之间的一种合作关系，其目的是为了提供传统上由政府提供的公共产品或服务。
从各国际组织对PPP的理解来看，PPP有广义和狭义之分。广义的PPP是指在平等合作的基础上，政府利用市场机制，提高政府资源利用效率，增加、改进和优化公共产品和服务的供给，实现物有所值目标。狭义的PPP是指在基础设施和公共服务领域，政府和社会资本建立的一种基于合同之上的长期合作关系，利用市场机制合理分配风险，提高公共产品和服务的数量、质量和效率。狭义的PPP更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的物有所值原则。PPP不仅是一种融资工具的创新，更是一种公共服务提供模式和项目管理方式的变革，PPP模式可以有效提高供给效率和服务质量，对合作方的资金实力、技术与服务、管理能力、融资能力等方面均有很高的要求。
PPP对于我国来说并非新鲜事物，1992年出现了第一个PPP项目——广西来宾B电厂，后来PPP也逐渐运用于高速公路等领域。但在2014年以前，PPP还仅是一种融资手段，而非管理模式。十八届三中全会之后，PPP被赋予了新的内涵，即打破过去的“官办官营”，转变为“官督民营”。
财政部于2014年9月发布的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）中将PPP定义为：“政府部门和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过‘使用者付费’及必要的‘政府付费’获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。”这一描述将“private”从“私人资本”扩展至“社会资本”范畴，界定了中国PPP模式下政府和社会资本在合作中的职责分工及盈利回报模式。
发改委在《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）中则将PPP界定为“政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。”总体上，两部委给出的PPP基本框架大方向一致，细节上有所差异，发改委所指的PPP强调“特许经营”，范围相较于财政部的更小。2．PPP模式的基本原则
PPP模式本质上是政府与社会资本合作，为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以利益共享和风险分担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提供公共产品或服务的质量和供给效率。即建立政府与企业“利益分享、风险共担、全程合作”的模式，形成“政府监管、企业运营、社会评价”的良性互动格局。
PPP模式的核心是在公共服务领域引入市场机制，因此，它不仅仅是单纯的融资方式，也是一种机制和制度设计。推广PPP模式进行基础设施的建设与运营，可以将适度的市场竞争引入基础设施领域，在实现社会福利、提高基础设施服务质量的同时也给企业带来合理的投资回报，同时也能够增强公共基础设施可持续运行的效率和能力。
总的来说，PPP的基本原则有以下几点：（1）伙伴关系。
政府和社会资本合作的原则是平等，同时，平等又是合作的基础，可以说没平等就没有合作，也就没有真正意义上的伙伴关系。社会资本和政府之间需要建立真正的合作关系，如此才能更容易地为那些随着时间推移可能发生的问题找到解决方案。在一些PPP项目中，由于双方没有处于平等的基础，导致合同随意变化，双方保留自己的优势信息，导致项目以失败告终。
政府购买商品和服务、给予授权、征收税费和收取罚款，这些事务的处理并不必然表明合作伙伴关系的真实存在和延续。PPP中社会资本与政府的伙伴关系与其他关系相比，独特之处就是项目目标一致。政府之所以和社会资本合作并形成伙伴关系，核心是存在一个共同的目标：用最少的资源，实现最多最好的产品或服务的供给。社会资本是以此目标实现自身利益的追求，而政府则是以此目标实现公共福利和利益的追求。形成伙伴关系，首先要落实到项目目标一致之上。但这还不够，为了能够保持这种伙伴关系的长久与发展，还需要伙伴之间相互为对方考虑，具备另外两个显著特征：风险分担和利益共享。（2）风险共担。
风险分担是PPP伙伴关系的基础。如果没有风险分担，也不可能形成健康而可持续的伙伴关系。
合理的风险分配需要遵循一定的原则，这些原则应具备两个功能：一个功能是使分配的结果可以减少风险发生的概率、风险发生后造成的损失以及风险管理成本，使采用PPP模式的项目对各方都具有吸引力，任何一方都不需要为另一方未处理好他应该承担的风险而付出代价；另一功能是在项目周期内，分配的结果可以培养出各方理性且谨慎的行为，这就需要各方努力控制分配给自己的风险，并为项目的成功而有效地工作。
目前，各界对于PPP项目的风险分配原则已基本达成共识：由对风险最具有控制力的一方承担相应的风险。按照上述风险分配的原则，应该把建设风险分配给社会资本，因为社会资本处在控制项目建设风险最有利的位置，可以通过建设合同将建设风险转移给建设承包商，但仍然对该风险负首要的责任；有些风险如政治风险、法律变更风险、国有化风险、最低需求风险则应该由更具有控制力的政府来承担，因为政府有能力影响规章制度、政策、法律和其他规定，处在比社会资本更有利的位置来识别、评价和控制这些风险。在上述风险分配原则的指导下，PPP项目的大部分风险基本上都可以得到合理的分配，也保障了社会资本的基本收益。例如，在交通项目中，某城市政府想通过BOT模式引入社会资本，由其建设并通过30年的收费获得合理的投资回报，但收费不久，国家出台了一项新的政策，基础设施最长收费时间不得超过25年，这就是政策风险。再如，如果一定时间内车流量不够，就会导致社会资本达不到基本的预期收益，这就是最低需求风险。政府可以对其提供现金流量补贴，这种做法可以在“分担”框架下，有效控制社会资本因车流量不足而引起的经营风险。与此同时，社会资本会按其相对优势承担较多的、甚至全部的具体管理职责。由此，风险得以规避。
如果每种风险都能由最善于应对该风险的合作方承担，毫无疑问，整个基础设施建设项目的成本就能最小化。PPP模式中，更多是要突破简单化的“融资模式”理解，上升到从管理模式创新的层面上理解和总结。（3）利益共享。
PPP模式涉及政府和社会资本的经济效益，又涉及政府和公众的社会效益，既要避免社会资本利润超出合理区间，公共服务价格高企引发公众不满情绪，又要保障社会资本的长期合理回报，确保项目运营可持续。对于社会资本来讲，在满足项目建设和运营服务质量的前提下，要追求相对稳定的收益和回报率；对于政府来说，要从提高服务质量和效率的角度出发，平衡项目的风险和收益，避免出现暴利和亏损，达到“激励相容”效果。这里需要明确的是，PPP中政府与社会资本并不是简单分享利润，还需要控制社会资本可能的高额利润，即不允许社会资本在项目执行过程中形成超额利润。其主要原因是，任何PPP项目都是带有公益性的项目，不以利润最大化为目的。如果双方想从中分享利润，其实是很容易的一件事，只要允许提高价格，就可以使利润大幅度提高。不过，这样做必然会带来社会公众的不满，甚至还可能会引起社会混乱。利益共享显然是伙伴关系的基础之一，如果没有利益共享，也不会有可持续的PPP类型的伙伴关系。
利益分配的实质就是定价，最理想的状态是让社会资本盈利但不暴利。这就需要建立动态调整的收费定价或政府补贴机制，对社会资本产生足够的吸引力，形成长期稳定的投资回报预期。同时还要建立严格的绩效评价机制，对项目运作、公共服务质量和资金使用效率等进行综合考核评价。3．PPP模式的主要类型
按照服务于社会经济发展的不同方面，PPP项目大致可分为经济、社会和政府三类。经济类包括交通运输、市政公用事业、园区开发、节能环保等领域；社会类包括保障性住房、教育、文化、卫生等领域；政府类主要服务于司法执法、行政、防务等领域。
根据财政部《政府与社会资本合作指南》（财金[2014]113号），PPP模式的主要运作方式可分为委托运营（O&M）、管理合同（MC）、建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）、转让—运营—移交（TOT）和改建—运营—移交等（ROT）六种模式。（1）委托运营（Operations & Maintenance, O&M）。
政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费。合同期限一般不超过8年。（2）管理合同（Management Contract, MC）。
政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付管理费。管理合同通常作为转让—运营—移交的过渡方式，合同期限一般不超过3年。（3）建设—运营—移交（Build-Operate-Transfer, BOT）。
由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20—30年。（4）建设—拥有—运营（Build-Own-Operate, BOO）。
由建设—运营—移交演变而来，二者区别主要是建设—拥有—运营方式下社会资本或项目公司拥有项目所有权，但必须在合同中注明保证公益性的约束条款，一般不涉及项目期满移交。（5）转让—运营—移交（Transfer-Operate-Transfer, TOT）。
政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20—30年。（6）改建—运营—移交（Rehabilitate-Operate-Transfer, ROT）。
政府在TOT模式的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式。合同期限一般为20—30年。
按照融资职能从政府向社会资本转移程度的逐渐增大，可将常见的PPP六种运作方式按下表1-1进行分类：表1-1 常见PPP运作方式
按照社会资本方或项目公司获得收入的方式，PPP项目可分为如图1-1所示的三类：使用者付费方式、政府付费方式和可行性缺口补贴方式（Viability Gap Funding/Subsidy, VGF，即用户付费不足部分由政府补贴，或称混合付费方式）。图1-1 PPP项目的三种支付方式
资料来源：中国清洁发展机制基金管理中心．PPP项目开发案例．中国商务出版社，2014.
使用者付费方式通常用于可经营性系数较高、财务效益良好、直接向终端用户提供服务的基础设施项目，如市政供水、城市管道燃气和收费公路等。
政府付费方式通常用于不直接向终端用户提供服务的终端型基础设施项目，如市政污水处理厂、垃圾焚烧发电厂等，或者不具备收益性的基础设施项目，如市政道路、河道治理等。
VGF方式通常用于可经营性系数较低、财务效益欠佳、直接向终端用户提供服务但收费无法覆盖投资和运营回报的基础设施项目，如医院、学校、文化及体育场馆、保障房、价格调整之后或需求不足的网络型市政公用项目、交通流量不足的收费公路等。
（二）推广运用PPP模式的重要作用
1．对社会的作用随着我国经济的飞速发展，人民生活水平不断提高，但“幸福感”并没有随之提高，甚至不升反降。要应对这个挑战，就需要政府提供更好的公共服务，以更好地满足公众对美好生活愿望的“有效供给”。
推广运用PPP模式可以在政府继续发挥供给作用的同时，把其他非政府的社会力量结合在一起，让社会资本更广泛地参与到设计、建造、融资、运营、维护各个阶段，使其技术、经验、创造性得到充分发挥，而政府则从自身不擅长的领域中退出，把重心放在行政协调、政策支持和项目监管上来。这样不仅可以壮大资金力量，而且可以在运营管理上、绩效提升上优势互补，各方以自身的优势去管理相应风险，从而使公共工程、公共服务在建设和以后运营过程中间的质量水平、绩效水平、管理水平得到明显提升。推广运用PPP模式，能够在更高的绩效水平和更优的服务状态下提供有效供给以更好地满足公众需求。2．对政府的作用（1）缓解地方政府债务压力，拓宽融资渠道。
政府通过PPP模式向社会资本开放基础设施和公共服务项目，可以拓宽城市基础设施建设融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制。有利于整合社会资源，盘活社会存量资本，激发民间投资活力，拓展企业发展空间，提升经济增长动力，促进经济结构的调整和转型升级。
通过引入社会资本，政府可以在较长的时间内分摊建设成本，而无需一次性拿出巨额资金，可以通过公共服务成本与收益的代际匹配缓解财政约束。多个项目可以同时进行，不存在互相挤占资金的问题，从而加快了基础设施建设进度。（2）转变政府职能，提升国家治理能力。
推广运用PPP模式，客观上要求加快转变政府职能。推广运用PPP模式要做到简政放权，减少审批程序，把“看得见的手”从不需要的领域中收回来，这样既能减少项目寻租空间和灰色领域的存在，又能发挥PPP模式在提供公共产品和服务中的高效率，带动政府职能的转变，让改革释放出更大的活力，让民众享受到更好的公共福利。
推广运用PPP模式，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的有效途径。公共性是国家治理的核心特征，PPP模式提供了一个政府和市场、社会对公共生活共同治理的平台，在将政府的部分公共福利目标委托给市场主体的同时，将市场的效率、竞争性和灵活性引入政府部门中。在推广PPP模式的进程中，因各地的实际情况不同，应采用什么样的模式推进，需要政府与市场部门充分沟通，听取投资机构、民间智库的意见。从中央层面上看，需要辅之以“顶层设计”，建立相关的法律法规体系，整合主管部门的职能，加快机构和制度创新，这些都有利于提高治理效率，减少治理成本，让政府部门在创新公共服务管理上实现“华丽转身”。（3）构建法治政府，推行依法治国。
政府和社会资本通过签订协议，明确双方的权利义务、风险分配、利益补偿等事项，其中所蕴含的法治精神和法治理念，正是全面推进依法治国的重要体现。法治政府要求政府严格按照法律来行使经济管理和社会治理的公权力，在利用PPP模式发展公用事业上面同样如此。一方面，政府需要按照法律要求履行好监管职能，与此同时，在遵守与社会资本达成的契约上也要受到法律的制约。
PPP项目对社会资本方面而言，除了项目本身的技术经济效益，吸引它们参与的最大决定因素在于：项目开始之前，社会资本和政府相关部门能否在平等的基础上展开合作谈判；项目开始以后，谈判达成的契约能否得到忠实的履行，以及如果外部环境发生变化需要调整契约，调整的程序是否符合事前约定的方式；项目实施发生纠纷时，双方能否在平等地位上通过公平的司法或仲裁机制进行救济与调解。这些问题的本质都是法治问题，是构建法治政府、推行依法治国的战略能否得到落实的问题。因此，政府推广运用PPP模式，就要做到让社会资本有“三不担心”：不担心陷阱、不担心违约、不担心反复，这样就形成了构建法治政府、推行依法治国的倒逼机制。3．对社会资本的作用（1）拓宽社会资本的投资范围。
社会投资是我国固定资产投资的主力军，社会资本可以通过PPP模式投资于目前国家大力支持的公共基础设施改造升级，以获取投资收益。另外，基础设施建设PPP项目一般期限较长，社会资本可以获得长期稳定的现金流。（2）拓宽社会资本的融资渠道。
国家为了实现对于公共基础设施改造升级，从而实现可持续发展的最终目标，鼓励金融服务创新，支持开展收费权、政府购买服务协议及特许权协议项下收益质押担保融资，创新了担保融资模式。因此，社会资本可以用PPP项目的预期收益向金融机构及非金融机构进行质押融资。（3）增加企业的信用等级。
关于推广PPP模式的大量政策文件，大大促进了金融机构的参与热情，金融机构更愿意为PPP项目的企业提高授信额度、增进信用等级。企业从金融机构贷到大额贷款变得更容易，为企业融通资金起到积极作用。
（三）PPP模式相关政策（2014—2015）
1．法律法规（1）《中华人民共和国预算法》。2014年8月31日，《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》通过并公布，2015年1月1日起施行。新《预算法》为规范管理政府公共资源投入PPP项目提供了法律保障。
新《预算法》规定：除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。随后发布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）明确提出：推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。可以说正是新《预算法》的公布，促进了PPP模式的迅速推广。
新预算法规定：建立健全全面规范、公开透明的预算制度，同时各级政府、各部门、各单位应当将政府采购的情况及时向社会公开。运用PPP模式同样遵循公开透明原则。实行阳光化运作，依法充分披露政府和社会资本合作项目的重要信息，在规定的信息发布渠道公开项目操作流程各个环节的信息，包括资格预审、采购公告、评审结果、项目合同等信息，保证程序公开、过程透明。保障公众的知情权，对参与各方形成有效监督和约束。此外，还可以促进各地在实施PPP项目的过程中相互借鉴和学习，提高项目合同的质量。信息公开，也有利于减少PPP项目实施过程中的违法违规行为，反过来对政府本身也是一种监督。
新预算法规定：各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。在推广PPP模式的进程中，无论从整体支出，还是从单个项目支出来讲，都与新预算法的要求相吻合。也为建立财政总收支跨年度预算平衡机制埋下伏笔。
新预算法规定：各级一般公共预算应当按照本级一般公共预算支出额的百分之一至百分之三设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害等突发事件处理增加的支出及其他难以预见的开支。在预算执行中，由于发生自然灾害等突发事件，必须及时增加预算支出的，应当先动支预备费；预备费不足支出的，各级政府可以先安排支出，属于预算调整的，列入预算调整方案。（2）《中华人民共和国政府采购法》及《中华人民共和国政府采购法实施条例》。《中华人民共和国政府采购法》（简称《政府采购法》）是为了规范政府采购行为而制定的法律，自2013年1月1日起施行。2014年12月31日国务院第75次常务会议通过的《政府采购法实施条例》则为PPP采购方式创新提供了法律基础，财政部在原有招标、竞争性谈判等采购方式之外，创新推出了“竞争性磋商”方式。《政府采购法》强调财政性资金的使用。《政府采购法》第二条规定“在中华人民共和国境内进行的政府采购适用本法。本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。政府集中采购目录和采购限额标准依照本法规定的权限制定。本法所称采购，是指以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、雇用等。本法所称货物，是指各种形态和种类的物品，包括原材料、燃料、设备、产品等。本法所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。本法所称服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象”。
因此，针对政府付费和可行性缺口补助PPP项目，因其使用财政性资金，同时根据《政府采购法实施条例》第二条的规定：“政府采购法第二条所称财政性资金是指纳入预算管理的资金。以财政性资金作为还款来源的借贷资金，视同财政性资金。国家机关、事业单位和团体组织的采购项目既使用财政性资金又使用非财政性资金的，使用财政性资金采购的部分，适用政府采购法及本条例；财政性资金与非财政性资金无法分割采购的，统一适用政府采购法及本条例。”即使在前期投入阶段是由社会资本投资或者向第三方融资，但还款资金为财政性资金的PPP项目，或者属于政府付费和可行性缺口补助PPP项目，因其同时符合政府采购法律适用的四个条件：①有政府方；②使用财政性资金；③PPP项目金额远超采购限额标准（即使PPP项目没有包含在集中采购目录之内）；④PPP项目属于工程、货物或服务的综合项目或至少包含一项标的的项目之内，所以须执行政府采购法律体系的规定。
政府采购法第十四条指出：政府采购当事人是指在政府采购活动中享有权利和承担义务的各类主体，包括采购人、供应商和采购代理机构等。但在当事人中，采购人起主导作用，承担主要责任。在第六章“质疑与投诉”和第七章“监督检查”中，其主要被监督对象也为采购人。在PPP项目中，政府发起项目选择投资者，在甄选阶段应起主导作用；同时，项目是提供社会公众基础性设施或服务，其受益人为公众，政府代表公众组织项目的开展，应承担主要责任。因此，政府采购法有利于政府在PPP项目的招标阶段掌握主动权，对整个项目进行控制。
根据《政府采购法》第二十六条的规定：“政府采购采用以下方式：（一）公开招标；（二）邀请招标；（三）竞争性谈判；（四）单一来源采购；（五）询价；（六）国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。公开招标应作为政府采购的主要采购方式。”2014年12月31日，财政部公布了《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库[2014]214号），明确将竞争性磋商列为政府采购的法定方式之内。据此，在我国，迄今为止明确的政府采购方式达六种。对于这六种方式，PPP项目并不能任意选用，须遵循相应的条件。2．国务院规范性文件（1）《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）。
2014年10月2日，国务院办公厅下发了《国务院关于加强地方政府性债务管理意见》（简称“43号文”），指出“要建立借、用、还相统一的地方政府性债务管理机制；修明渠、堵暗道，赋予地方政府依法适度举债融资权限，加快建立规范的地方政府举债融资机制”。
从地方政府债券来看，43号文明确“地方政府举债采取政府债券方式，没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资”，这意味着未来地方政府债券将成为地方政府公益性项目的主要举债融资方式，发行主体为省级政府，地方政府债券类型分为一般债券和专项债券。
从PPP模式来看，43号文明确“推广使用政府与社会资本合作模式”，鼓励政府与社会资本合作模式，我们认为采取这种融资模式有利于划分政府债务和企业债务的界限。
从收益型市政债券来看，43号文明确“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务”，“投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任”，这意味着未来政府融资平台的公益性项目融资职能将被剥离，其将转型为以经营性业务为主的一般工商企业，转型后的政府融资平台有可能继续发行企业债券，同时通过PPP模式成立的特别目的公司可通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式融资。
从PPP适用范围来看，43号文明确“重点关注城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目”。（2）《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号）。
2014年11月，国务院下发《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（简称“60号文”），部署激发市场主体活力和发展潜力，稳定有效投资，加强薄弱环节建设，增加公共产品有效供给，促进调结构、补短板、惠民生。
60号文提出实行统一市场准入，创造平等投资机会；创新投资运营机制，扩大社会资本投资途径；优化政府投资使用方向和方式，发挥引导带动作用；创新融资方式，拓宽融资渠道；完善价格形成机制，发挥价格杠杆作用。
在创新生态环保投资运营机制方面推进生态建设主体多元化。在严格保护森林资源的前提下，鼓励社会资本积极参与生态建设和保护，支持符合条件的农民合作社、家庭农场（林场）、专业大户、林业企业等新型经营主体投资生态建设项目。对社会资本利用荒山荒地进行植树造林的，在保障生态效益、符合土地用途管制要求的前提下，允许发展林下经济、森林旅游等生态产业。鼓励社会资本投资运营农业和水利工程，保障农业、水利工程投资的合理利益；加快推进铁路投融资体制改革。用好铁路发展基金平台，吸引社会资本参与，扩大基金规模。充分利用铁路土地综合开发政策，以开发收益支持铁路发展。按照市场化方向，不断完善铁路运价形成机制。向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权。按照构建现代企业制度的要求，保障投资者权益，推进蒙西至华中、长春至西巴彦花铁路等引进民间资本的示范项目实施。鼓励按照“多式衔接、立体开发、功能融合、节约集约”的原则，对城市轨道交通站点周边、车辆段上盖进行土地综合开发，吸引社会资本参与城市轨道交通建设。
在PPP合作项目中，健全风险防范和监督机制。政府和投资者应对PPP项目可能产生的政策风险、商业风险、环境风险、法律风险等进行充分论证，完善合同设计，健全纠纷解决和风险防范机制。建立独立、透明、可问责、专业化的PPP项目监管体系，形成由政府监管部门、投资者、社会公众、专家、媒体等共同参与的监督机制。在同等条件下，政府投资优先支持引入社会资本的项目，根据不同项目情况，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等方式，支持社会资本参与重点领域建设。抓紧制定政府投资支持社会投资项目的管理办法，规范政府投资安排行为。（3）国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府与社会资本合作模式的指导意见》（国办发[2015]42号）。
2015年5月22日，国务院办公厅转发财政部、国家发展改革委、中国人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（简称“42号文”），全文共六条二十五款，是继《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》专章论述PPP模式以来，国内首次从国务院层面（以转发部委文件的形式）鼓励推广PPP模式。
42号文指出大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构，对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地PPP项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系。3．部门规范性文件（1）财政部。
①《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）。
2014年9月26日，财政部下发《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（简称“76号文”），是财政部推广PPP以来所颁布的第一份正式文件。76号文要求充分认识推广运用PPP的重要意义，积极稳妥做好项目示范工作，切实有效履行财政管理职能，加强组织和能力建设，尽快形成有利于促进PPP发展的制度体系。
76号文指出，立足国内实践，借鉴国际成功经验，推广运用政府和社会资本合作模式，是国家确定的重大经济改革任务，对于加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度具有重要意义。当前推广运用政府和社会资本合作模式，首先要做好制度设计和政策安排，明确适用于政府和社会资本合作模式的项目类型、采购程序、融资管理、项目监管、绩效评价等事宜。
76号文明确，适宜采用PPP模式的项目，具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。
76号文强调，推广运用PPP模式对财政管理提出了更高要求。地方各级财政部门要提高认识，勇于担当，认真做好相关财政管理工作。着力提高财政管理能力、认真做好项目评估论证、规范选择项目合作伙伴、细化完善项目合同文本、完善项目财政补贴管理、健全债务风险管理机制、稳步开展项目绩效评价。
76号文还要求省级财政部门要结合部门内部职能调整，积极研究设立专门机构，履行PPP模式政策制定、项目储备、业务指导、项目评估、信息管理、宣传培训等职责，强化组织保障。
②《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号）。
财政部于2014年11月29日出台的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（简称“113号文”）是国家层面近两年来发布的文件中对未来PPP运作质量和规范性影响最大的一份。113号文第一条开宗明义“为科学规范地推广运用政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership，PPP），根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国合同法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发[2014]45号）和《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）等法律、法规、规章和规范性文件，制定本指南。”
113号文明确，财政部门应本着社会主义市场经济基本原则，以制度创新、合作契约精神，加强与政府相关部门的协调，积极发挥第三方专业机构作用，全面统筹政府和社会资本合作管理工作。
根据113号文，投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用PPP模式。PPP项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。
③《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（财金[2014]112号）。
财政部于2014年11月30日发布了《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》，公布了首批PPP示范项目，30个项目遍布全国15个省市，总投资约1786亿元；新增项目8个，总投资280亿元；地方融资平台存量项目22个，总投资约1506亿元；涉及供水、供暖、污水处理、垃圾处理、环境综合治理、地下综合管廊、轨道交通、交通、新能源汽车、医疗、体育等11个行业。
④《PPP项目合同指南（试行）》（财金[2014]156号）和《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》。
2015年1月财政部印发了《PPP项目合同指南（试行）》（简称“156号文”），156号文阐述了PPP项目合同的主要内容和核心条款，并具体分析了合同条款中的风险分配原则、基本内容和权利义务安排。同时，从付费机制和行业领域两个方面，分析了不同类型PPP项目合同的核心要素和特定条款。156号文强调，在PPP模式下，政府与社会资本双方法律地位平等、权利义务对等，应在充分协商、互利互惠的基础上订立合同，并依法平等地主张合同权利、履行合同义务。同时，在PPP项目合同中，要在政府和社会资本之间合理分配项目风险，同时也要统筹考虑社会资本方的合理收益预期、政府方的财政承受能力以及使用者的支付能力，防止任何一方因此过分受损或超额获益。
156号文明确社会资本不包括级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。这意味着PPP项目所在地的地方融资平台和其他国企将不能参与PPP项目，但外地的政府融资平台和国企可以参与。
⑤《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》（财建[2015]29号）。
2015年2月13日，财政部和住建部联合发布了《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》（简称“29号文”），决定在城市供水、污水处理、垃圾处理、公共交通基础设施、公共停车场、地下综合管廊等市政公用领域开展PPP项目推介工作。
29号文指出，通过市政公用领域开展PPP项目推介，推动建立健全费价机制、运营补贴、合同约束、信息公开、过程监管、绩效考核等一系列改革配套制度机制，实现合作双方风险分担、权益融合、有限追索。改进市政公用产品和服务由政府单一供给的方式，引导社会资本参与市政公用产品和服务投资、运营，共同承担项目全生命周期管理，发挥政府和社会资本各自优势，提高市政公用产品和服务供给的质量和效率。改变地方政府主要以土地使用权等抵押担保、借地方投融资平台发债等途径筹集资金建设市政公用项目的传统做法，有序推进以特许经营等方式吸引社会资本的新模式，促进政府和社会资本合作。
29号文明确坚持公共利益优先。PPP项目推介工作应注重强化监管，避免资产“一卖了之”，明确市政公用产品和服务主体责任，提高质量，优化价格，关注百姓切身利益。坚持规范运作。PPP项目推介工作坚持“规范、公开、透明”，依法依规对项目进行充分论证、选择合作伙伴、制定和履行各类合同、组织绩效评价，避免政府失信违约、合作伙伴谋取暴利等不规范行为发生。坚持存量项目为主。推介项目以使用者付费项目为主，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的市政公用项目。为缓解地方债务风险，当前重点推进符合条件的存量项目按PPP模式改造。对地方政府自建自管的存量项目，可优先考虑按照PPP模式转型；对企业已是投资运营主体的存量项目，可按照PPP模式改造，加强政府和社会资本的风险分担与权益融合；对企业在建但因各种原因停滞的项目，政府可以注入一定资金，与企业合作。对经充分论证确需新建的项目，也可按照PPP模式设计运作。
29号文明确了推介要求，即立足于现有规划筛选项目，明晰PPP项目边界，规范PPP项目操作流程。
⑥《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）。
2015年4月7日，财政部下发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（简称“21号文”）。21号文提出，开展PPP模式财政承受能力论证，是政府履行合同义务的重要保障，有利于规范PPP项目财政支出管理，有序推进项目实施，有效防范和控制财政风险，实现PPP可持续发展。
财政承受能力评估分为两部分，一部分是财政支出能力评估，是根据PPP项目预算支出责任，评估PPP项目实施对当前及今后年度财政支出的影响。另一部分是行业和领域均衡性评估，是根据PPP模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域PPP项目，防止某一行业和领域PPP项目过于集中。值得注意的是，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出占一般公共预算支出比例应当不超过10%。省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例，并报财政部备案，同时对外公布。这意味着各地将要对PPP项目预算支出划红线。21号文提出，鼓励列入地方政府性债务风险预警名单的高风险地区，采取PPP模式化解地方融资平台公司存量债务。同时，审慎控制新建PPP项目规模，防止因项目实施加剧财政收支矛盾。21号文称，获得论证通过且经同级人民政府审核同意的PPP项目将被纳入PPP项目目录，并在地方财政部门编制中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。21号文的出台，给PPP模式的发展带来了全新的意义。
⑦《财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金[2015]57号）。
2015年6月，财政部对外发布《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（简称“57号文”）。项目示范是财政部门规范推广PPP模式的重要抓手。57号文称，要加快推进首批示范项目实施，确保示范项目实施质量，切实履行财政监督管理职责，及时上报示范项目实施信息。
57号文还要求组织上报第二批备选示范项目。通知称，地方各级财政部门要在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，筛选征集适宜采用PPP模式的项目，加快建立项目库。
同时，57号文指出，优先支持融资平台公司存量项目转型为PPP项目。重点推进符合条件的融资平台公司存量项目，通过转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）等方式转型为PPP项目。
在政策保障机制方面，57号文称，将建立“能进能出”的项目示范机制。对已列入示范项目名单的项目，如项目交易结构发生重大变化不能采用PPP模式，或一年后仍未能进入采购阶段的，将被调出示范项目名单。此外，还将完善示范项目扶持政策体系。鼓励符合条件的示范项目用好用足现行各项扶持政策。中央财政加快推动设立PPP基金，研究出台“以奖代补”措施，符合条件的示范项目将优先获得支持。
⑧《关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》（财金[2015]158号）。
2015年12月17日，财政部发布《关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》（简称“158号文”）指出，对中央财政PPP示范项目中的新建项目，财政部将在项目完成采购确定社会资本合作方后，按照项目投资规模给予一定奖励。其中，投资规模3亿元人民币（下同）以下的项目奖励300万元，3亿元（含3亿元）至10亿元的项目奖励500万元，10亿元以上（含10亿元）的项目奖励800万元。另外，对符合条件、规范实施的转型为PPP项目的地方融资平台公司存量项目，财政部将在择优评选后，按照项目转型实际化解地方政府存量债务规模的2%给予奖励，奖励资金纳入相关融资平台公司收入统一核算。158号文自2016年起施行，执行期限暂定3年。
PPP项目以奖代补政策旨在支持和推动中央财政PPP示范项目加快实施进度，提高项目操作的规范性，保障项目实施质量。同时，引导和鼓励地方融资平台公司存量公共服务项目转型为PPP项目，化解地方政府存量债务。
⑨关于印发《PPP物有所值评价指引（试行）》的通知（财金[2015]167号）。
2015年12月28日，财政部正式发布关于印发《PPP物有所值评价指引（试行）》的通知（简称“167号文”）。这一政策的出台弥补了113号文的缺失，物有所值评价有了一个系统的依据和支撑。
167号文强调中国境内拟采用PPP模式实施的项目，应在项目识别或准备阶段开展物有所值评价。从国际经验上看，物有所值评价可以贯穿应用于项目的全生命周期，由此可见，当前阶段推行物有所值评价的目的，还是在于防止地方政府响应过度造成PPP项目一哄而上而导致政府和社会效率的损失。当然，167号文最后也提出了在PPP项目合作期内和期满后，将物有所值评价报告作为项目绩效评价的重要组成部分，对照进行统计和分析，体现了对物有所值评价在执行阶段和移交阶段作用的肯定。
167号文提出现阶段以定性评价为主，鼓励开展定量评价，是出于对定量评价数据积累不足和方法论尚不成熟的考虑。不过167号文也充分肯定了定量评价在项目全生命周期内风险分配、成本测算、数据收集、项目决策和绩效评价等方面的重要作用，展现了不因实施困难而放弃的积极态度，未来条件成熟时定量评价仍将成为物有所值评价体系的核心。
作为一个试行期两年的指引性文件，167号文从概念定义、理念传输、方法指引、政策衔接、制度建设等方面，改良性地构建起适应中国PPP项目实际情况的物有所值评价基本体系，为如火如荼的PPP模式推广应用提供了重要的支撑性工具。未来通过在PPP项目实践中的不断应用，物有所值评价指引还会获得深化和完善，甚至创造性地形成具有中国PPP项目特征的新方法论。
⑩《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台运行的通知》（财金[2015]166号）。
2015年12月28日财政部发布了《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台运行的通知》（简称“166号文”）。综合信息平台按照项目库、机构库和资料库实行分类管理，项目库用于收集和管理全国各级PPP储备项目、执行项目和示范项目信息，包括项目全生命周期各环节的关键信息；机构库用于收集和管理咨询服务机构与专家、社会资本、金融机构等参与方信息；资料库用于收集和管理PPP相关政策法规、工作动态、指南手册、培训材料和经典案例等信息。
166号文规定，PPP项目库中各项目所包含的咨询服务机构、社会资本、金融机构等信息，直接进入机构库。对于PPP项目基础信息，以及PPP项目政府采购资格预审公告、采购文件、确认谈判备忘录、预中标或成交结果、项目合同文本、中标或成交结果等采购信息，综合信息平台与中国政府采购网实现信息共享。各省、市、县级财政部门、行业主管部门、实施机构、社会资本、咨询服务机构、金融机构、专家、公众等用户，可通过互联网在线访问、查询PPP相关信息。
166号文明确，要建立综合信息平台建设奖惩挂钩机制。原则上，国家级和省级示范项目、各地PPP年度规划和中期规划项目均需从综合信息平台的项目库中筛选和识别。未纳入综合信息平台项目库的项目，不得列入各地PPP项目目录，原则上不得通过财政预算安排支出责任。
PPP综合信息平台建设为PPP项目全面走向信息公开打下坚实基础。（2）发改委。
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