作者：中国土地矿产法律事务中心,中地指数CLI研究中心
出版社：中国财政经济出版社
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中国土地市场运行与改革(2013)试读：
前言
土地市场是重要的要素市场，是中国特色的市场经济体系的重要组成部分。在改革开放实践的推动下，土地所有权与使用权相分离，土地有偿使用制度不断发展，土地市场开始形成并不断发展。特别是1998年国土资源部成立以来，土地市场交易、管理、调控和监管的政策体系趋于成熟，为住房商品化和社会化创造了条件，为城市建设筹集了大量建设资金，不仅提高了土地资源的配置效率以及与资本、劳动力的匹配度，土地抵押还成为金融市场的重要交易工具，对促进我国社会主义市场经济体系的建立，保障改革开放以来经济社会持续快速发展，作出了重大贡献。
随着市场经济的深入发展，土地市场仍存在一些亟待解决的问题，影响了市场机制的正常运行，如：部分领域市场力量薄弱，市场配置资源的作用发挥还不充分；一些地方行政不当干预仍然存在，影响了公开、公平、公正的市场环境的形成；监管手段缺失，市场诚信建设相对滞后；土地逆向调控机制尚未建立，土地政策参与宏观调控的效应还不够显现；节约集约用地的体制机制还不完善，土地利用效率较为低下等。上述问题的产生和存在，既有土地市场管理体制和运行机制不尽完善的原因，也有土地市场发展与经济社会发展需求不相适应的因素。
当前，我国经济发展正进入一个新常态，经济发展增长速度由原来的高速增长转变为中高速增长，经济发展稳中有进。经济发展进入换挡期，出现了不同于以往的各种特征，不仅表现为增速放缓，更表现为增长动力转换、经济结构的再平衡，面临着复杂的系统转型。党的十八届三中全会提出，未来经济体制改革的核心问题是处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。这是党对市场经济规律在认识上又一次具有里程碑意义的新的飞跃，将对未来土地市场发展变革产生深远的影响。这一方面要求我们要敏锐感知新情况，准确捕捉市场不同发展阶段下的苗头性、倾向性问题，加大改革攻坚力度，善于谋划解决新问题，不断释放制度供给的活力和动力，积极推动土地市场的规范发展；另一方面，要善于发掘改革创新的源头活水，通过调查研究、试点先行和总结提升，把握制度变迁的客观规律和市场演化发展的方向，加强对影响土地市场发展的全局性、根本性问题的研究，完善顶层设计，设定改革推进的时间表和任务书，一以贯之予以推进，更大程度地发挥土地市场在经济社会发展中的重要作用。
2003年国土资源部开始建立土地市场动态监测制度，开启了我们对土地市场的监测监管工作，也让我们见证了土地市场不断走向成熟的发展历程。十余年来，我们积累了土地市场运行的大量数据，定期开展了土地市场的形势分析和专题调研，试点先行推进土地市场监管体系的建立，开展了包括中地指数（CLI）在内的数十项土地市场的专题研究，可以说，在土地市场的改革发展中，我们一直在路上。“积薄而为厚，聚少而为多”。为了分享市场监测的结果和理论研究的成果，为土地市场的改革和发展尽我们的微薄之力，我们推出了《中国土地市场运行与改革2013》。本书从回顾我国土地市场的产生和发展历史出发，系统归纳了近年来我国土地一级市场运行的特征和趋势，并对2013年土地市场运行情况进行了详细评述，同时，本书还从市场供应管理、开发利用治理、土地市场调控、国际比较借鉴及土地利用专题调研几个角度系统研究分析了土地供需平衡、房地产市场调控、土地二级市场管理等近年来土地市场运行和土地利用管理中的热点和难点问题，可以说，本书既在理论层面对我国土地市场运行的独特性进行了解读和剖析，又在实务层面对市场运行和调控的操作提出了意见和建议，力求提出的观点和判断具有科学性和创新性，相关建议和意见兼顾指导性和操作性，是当前土地市场的理论发展和实践探索有机结合的产物，已经并将继续支撑土地市场的改革和发展。
理论发展永无止境，实践探索永不止步。新情况、新问题和新矛盾必将层出不穷，土地市场的发展和演变也将表现得更为多样和复杂，唯有持之以恒、不断探索、勇于创新。我们将以本书的出版为契机，继续保持旺盛的工作热情、严谨的研究作风，在我国土地市场改革发展的征程中继续前行。作者2014年8月第一部分发展中的中国土地市场土地是重要的生产要素，土地市场是市场体系的重要分支。中国土地市场伴随中国社会主义市场体系而建立、发展和完善，它不仅有着完整的产生和发展过程，体现一定的形成和发展规律，而且反映了具有中国特色社会主义的特点。因此，我们在编辑和出版《中国土地市场运行与改革2013》时，就需要对中国土地市场的产生、形成、发展过程进行简要回顾，对土地市场的特点进行评价和归纳，特别是对土地市场与其他要素市场的区别进行总结，以便更好地理解2013年的土地市场。第一章中国土地市场的产生第一节 土地市场产生的背景和理论准备
中国的改革开放在1978年揭开了序幕，以土地为对象的农村改革迅速推开，继而以城市为重点的经济体制改革全面展开。1984年10月，中共中央十二届三中全会作出了《中共中央关于经济体制改革的决定》，阐明了加快以城市为重点的整个经济体制改革的必要性、紧迫性，明确提出要发展社会主义商品经济，建立合理的价格体系，充分重视经济杠杆的作用……
城乡各个经济领域的改革都涉及土地问题，甚至以土地为核心。可是，由于众所周知的原因，计划经济时期对土地，特别是城市土地，缺乏全面系统的研究，对完善土地制度，改革土地使用制度和管理制度缺乏理论支持。因此，新的改革开放需要对土地问题，特别是城市土地进行理论与实践相结合的研究。由于改革实践的需要，从中央到各省市，特别是北京、上海等城市的研究机构、大专院校、相关部门，经济、农业、地理、规划等学科领域的专家学者开始对土地问题，尤其是对城市土地问题，掀起了研究的热潮，奏响了土地使用制度改革的前奏曲。研究主要围绕以下问题展开：一、土地价值及运动
土地有没有价值，不仅关系到土地是不是商品，能不能形成市场，而且涉及马克思主义的劳动价值学说，于是在学术界展开了激烈的争论。争论的结果，众多学者认为，土地作为自然资源是没有价值的，而作为资产是存在价值的。“土地价值的二元性，是作为经济资财的土地构成的二元性（即由土地资源和土地资产构成）所决定的”。对这种二元性的论述源于马克思关于“把土地物质和土地资本区别开来”的思想。既然土地具有价值，那么在进行物质运动的同时，必然发生价值运动，存在特殊的运动形式，出现价值转移、增值及分配，需要价值交换和市场体系等。为土地的有偿使用和土地市场提供了科学依据。二、土地的社会属性
理论焦点集中在土地是不是商品？比较一致的意见是，土地虽然不同于一般的生活资料和生产资料，但是，经过开发的土地，特别是城市土地，已经不是原始形态的自然资源，它已经凝结着人类的物化劳动和活化劳动，已经赋予价值，具有商品属性，并以商品形态参与社会再生产过程，并实现其流通。尽管当时《中华人民共和国宪法》规定城市土地属于国家所有，任何个人和组织不得买卖和交换。有专家认为，这是指所有权，而土地使用权同样可以转让和出让。三、马克思主义地租理论
这是研究较深，讨论广泛的问题。专家普遍认为，地租体现一定社会生产方式的生产关系和人地关系，是土地经济的核心问题，是建立社会主义土地使用制度的理论基础。因此，深入、全面、系统地研究马克思主义地租理论，包括地租的社会本质，地租与所有权的关系，地租的形成和类型，如绝对地租、级差地租I、级差地租II，地租与地价关系，地租价值化及计算等。通过对马克思主义地租理论的研究，解决了社会主义地租存在的必然性、合理性，分析社会主义地租的性质和特点，从而为土地使用制度改革，特别是对城市土地实行有偿使用和土地使用权的出让转让，建立土地使用权市场，国家获得土地收益，建立合理的土地税费体系等改革提供理论基础和科学依据。在改革的年代，这是非常重要和十分关键的。理论的深入和突破，为推进和深化改革提供了强有力的支持。四、地产与房产的关系
这一研究和争论涉及土地在国民经济发展中，在建立市场体系中的地位和作用，也关系到土地使用制度改革的方向、目标、政策和措施等一系列重大问题。通过对这一问题的研究，改变了改革开放前城市土地被忽视，土地管理被削弱的状况，不仅在建立具有中国特色的市场体系中，土地市场成为最重要的生产要素市场，而且在对整个国家的经济管理中土地管理也成为举足轻重的系统和部门，有利于加强国家对包括城市土地在内的所有土地的管理。五、土地的经济社会功能
土地作为自然资源和生产资料，是社会再生产的最重要要素，它的社会功能是非常复杂的，农业土地和城市土地存在明显的不同功能和利用特点。在农业生产领域土地是劳动对象，而城市土地是劳动手段、空间依托；在生产领域、服务领域和消费领域的土地，其社会功能不相同，其重要性和地位也存在差异。
上述理论问题对于推进土地制度的完善和使用制度的改革至关重要，为建立具有中国特色的土地市场，奠定了坚定的理论基础，提供了翔实的科学依据。第二节 城市土地从无偿使用到有偿使用
众所周知，在计划经济年代，与整个国民经济相适应，我国土地使用制度通常被概括为“行政划拨，无偿、无限期、无流动的土地使用制度”，或称“三无制度”。这种土地使用制度完全否认地租规律，排斥市场机制对土地资源配置和开发利用的调节作用，致使人们都想占好地、多占地、永久占用，导致土地利用效率低下或大量浪费。城市基础设施建设投资不能通过其带来的土地增值得到回收，政府被戏称为“捧着金饭碗讨饭吃”，导致城市基础设施和城市面貌长期落后。在这种情况下，不仅城市土地价值得不到实现，稀缺的城市土地资源无法有效地配置和利用，而且与整个经济制度和经济体制的改革产生尖锐的矛盾和冲突，严重影响了城市经济社会的发展，不利于实现城市中经济社会的公平，以及居民物质生活的改善。同时，国家对城市土地的所有权无法在经济上得以体现。总之，中国城市经济社会的发展，建立社会主义市场经济，必须对城市土地制度进行改革。
中国土地使用制度改革，不仅是为了适应整个中国经济体制改革大环境和大背景的要求，更是土地自身经济发展和使用变革的需要。“酝酿改革城市土地使用制度，始于20世纪80年代初。当时是为了解决城市基础设施建设资金长期短缺的问题，首先是为了变城市土地无偿为有偿使用。”
在否定商品生产和市场经济，国营经济统治整个城市经济的年代，城市土地的“三无”（无偿、无期和无流通）与城市的基本经济制度是一致的，土地使用与经济运行之间的矛盾并不突出。反正“肉烂在锅里”。可是，从1978年开始，由于改革开放，在广东等沿海开放地区实行“三来一补”，外资企业纷纷进入中国，搞独资经营或合资经营企业，他们无偿使用我国城乡土地，显然不合理，发生了计划经济与市场经济的碰撞，产生“三无”与“三有”之间的尖锐矛盾。至少有“肥水流入外人田”之嫌。于是提出对外资企业使用我国城市土地进行经营和生产活动，不论是办工厂，还是建仓库，都需要按照国际惯例，支付建设用地使用费。这一问题在相关部门，特别是在学界引起重视和关注，提出土地的有偿使用和收取使用费的问题。与此同时，改革开放引来了城市的全面建设，需要大量的资金，而当时城市财政十分困难，无法解决城市基础设施建设所需要的资金，而实行土地有偿使用可以解决一部分的建设资金问题。在这两方面的刺激下，从理论界到实际部门就城市土地有偿使用问题进行了深入的研究。上海城市经济学会对上海城市土地的买卖和租赁历史、利用现状和布局、土地的等级分布、定价的原则和方法以及土地使用费收取办法等问题展开了深入的研究，形成了综合报告；北京中国社会科学院财贸经济研究所城市研究室对前门大栅栏和中关村的土地利用情况进行了详细的调查和科学的分析；还有一些研究机构和高等院校的专家学者也进行了类似调查和研究。研究的结果表明，实行土地有偿使用不仅是必要的，而且是可行的，完全符合马克思主义地租理论，并与国家经济体制改革和建立市场经济的导向一致。所以，从理论界到实际管理部门都支持城市土地实行有偿使用制度改革。
对土地实行有偿使用开始于向外资企业和中外合营企业收取场地使用费。1981年11月，广东省五届人大常委会通过了《深圳经济特区土地管理暂行规定》，自1982年1月1日起，深圳经济特区按照土地不同等级向土地使用者收取不同标准的土地使用费。从1984年起，抚顺、广州等一些城市也先后推开实施。
但是，在当时的情况下，采取什么形式实行有偿使用却存在不同的意见和主张。多数学者和部分经济部门，主张采取土地使用费的形式，而部分学者和以税务部门为代表的管理部门，则主张实行土地使用税。当然对城市的土地等级划分，税（费）率确定，收税（费）标准等问题也存在不同的意见。
1987年3月，根据国务院关于土地使用制度改革的指示，国家土地管理局在一些城市进行试点，紧接着，中央领导同志指示要制定全国开展土地有偿使用的条例，同时开征土地使用税。在理论研究、改革试点和其他准备工作的配合下，国务院于1988年9月27日颁布了《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》，规定自1988年11月1日起，向城市、县城、建制镇、工矿区范围内使用土地的单位和个人征收土地使用税，各地制定的土地使用费办法同时停止执行。但是，《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》不影响各地依法制定的对外商投资企业和外国企业在华机构用地计收土地使用费办法的执行。需要指出的是，有的城市在国务院颁布《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》前，已经通过地方和城市的条例或行政规章等方式，开始收取土地使用费。
对城市土地实行有偿使用，收取一定额度的土地使用税已经成为国家经济改革中的一种土地制度。结束了城市土地实行无偿使用的历史。城镇土地使用税自1988年11月开始征收，截止到1990年底，共收取500多亿元人民币。时任中国国家土地管理局局长的王先进指出：“土地是生产资料，也应是商品，理应有偿使用，土地有偿使用和有偿转让，是新中国成立以来土地使用制度的重大改革，它必将推动其他各项改革的进一步深化。”他同时指出，实行土地有偿使用和有偿转让，涉及一系列问题，需要各方面共同研究，为这项改革提供科学依据。目前迫切需要研究和解决的问题是：
地价问题。土地的级差收益怎么计算？城市土地怎么评价、分等？地价的高低怎样才算适度？理论界应该解放思想，以马克思主义理论指导，结合中国实际，研究出适合中国现实的地价理论。
土地增值问题。土地增值既有经营者投入的因素，又有社会投入的因素，还有物价上涨的因素，十分复杂，如何解释清楚？由社会投入的增值部分要收归政府，又要适当留一部分给土地转让者，这个比例如何确定？
土地流动问题。货币资本是流动越快越好，土地流动是否也是这样？土地不流动，不利于生产力的发展，土地流动太快，是否也会有不利影响？如何适当限制，正确引导？
城乡结合部农民的土地问题。……城乡结合部的一部分农民凭借其土地所有权得到了不应该得到的东西，这种现象越来越多，应采取什么对策，需要及时研究。这些问题不仅是土地使用制度改革中提出并需要解决的问题，而且也是理论界十分关心和进行大量研究的问题。
因为，当时土地市场并没有出现和建立，不能参照市场交易额征收土地使用费或使用税，因此，为了解决对城市土地收取土地使用费或使用税的一系列具体问题，开展了对城市土地进行分等、定级、估价的经济和技术的研究活动和实际工作，将一个城市的全部土地分成若干个等级，并对每一等级的土地，按照当时的经济发展水平、地块区位等因素，进行价格评估，评定宗地价格，以便为计算使用费或使用税提供比较科学和符合实际的标准，按照价格计算其应交的税费。第三节 改革孕育了土地市场
中国经济改革一直采取市场取向，以构建中国特色社会主义市场经济为目标。在中国，城市要不要建立和发展土地市场？同样是摆在理论界和管理部门面前必须探讨和解决的问题，所以在研究城市土地有偿使用的同时，就应着手研究中国土地市场，特别是城市土地市场问题。经过研究，比较一致的意见认为，中国要建立市场经济体系就必须建立和发展土地市场。虽然中国城市土地属于国家所有，不能进行所有权的转移，但是在现代市场经济条件下，所有权不发生转移，在所有权与使用权分离的条件下，同样可以实现使用权的流通，建立有中国特色的土地市场，所以，中国建立和发展的土地市场主要是使用权的市场，通过使用权市场发挥市场机制对土地资源配置的基础性作用。
在理论研究和行政管理有了一定准备的基础上，1987年9月，国家土地管理局在北京召开了深圳、上海、天津等城市土地使用权有偿转让试点工作座谈会，研究开展试点工作的方案和步骤，并将座谈会情况向国务院领导同志作了报告；1987年10月初，中国土地学会和深圳经济体制改革委员会联合召开了城市土地管理体制改革理论研讨会。通过座谈会和研讨会在理论上解决了实现土地使用权流转的一系列理论与实际问题。如在坚持城市土地所有权国有条件下，进行所有权与使用权的分离；城市土地所有权保持不变，而使用权作为商品进入流通；城市土地使用权市场列入生产要素市场，构成我国整个市场体系的重要组成部分；城市土地使用权市场是培育房地产市场的基础，有利于促进房地产业的发展等。1987年11月，国家土地管理局先后向国务院报送了关于确定深圳、上海、天津、广州、厦门、福州等城市为土地使用权有偿出让试点城市的报告，并得到国务院的批准。这样，我国土地使用制度改革已由理论准备、决策阶段进入实施阶段。
与此同时，1987年9月9日，在我国改革开放窗口城市深圳市，以协议方式成功地出让了中国改革开放以来，也是新中国成立以来第一块城市国有土地。紧接着于同年9月29日和12月1日，又以招标方式和拍卖方式，出让了第二块和第三块城市国有土地。深圳市公开出让国有土地产生巨大和深远的影响，掀开了城市土地制度新的一页，开创了中国土地市场的先河，并对整个国家的经济体制改革的推进和市场体系的建立和完善发挥了积极的作用。土地使用权有偿出让的特点是，国家一次性出让规定年限的土地使用权，一次性地收取地租（实际上是一次性收取整个出租年期的地租现值），并且允许承租方转让土地使用权或进行抵押。继深圳之后，上海、广东、江苏、浙江、山东等地都掀起了土地市场的高潮。大量数据表明，1989—1992年四年间是中国城市土地市场蓬勃发展的几年。从此，土地领域的改革与整个国家的经济体制改革同步，与各领域的改革相互协调推进。根据经济体制改革的进程和需要，1988年4月12日，第七届全国人大第一次会议修改了《中华人民共和国宪法》，随即《中华人民共和国土地管理法》也作了相应的修改，把土地有偿使用，土地使用权的转让写进了《宪法》和《土地管理法》。1990年5月，国务院发布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》。国有土地有偿使用制度的确立和相关法律法规的推出，标志着我国土地市场的诞生。
20世纪末，我国市场经济框架基本确立，土地市场、与之相联系的房地产市场在整个市场体系中举足轻重，处于重要的地位，发挥了不可磨灭的作用。土地市场对土地资源的科学合理配置，对推动城市经济的快速发展，对加快城市基础设施建设，满足城市发展和建设对用地的需要，对改善城市居民住房条件和公共设施，对增加城市政府财政收入都发挥了重要的作用。可以说，没有改革开放的理论研究和讨论，没有土地从“三无”到有偿使用的改革，没有长期的健康孕育，就没有今天比较完善和活跃的土地市场，而缺少健康庞大的土地市场，就不能建立比较完整和协调的中国市场经济体系，从而也就没有今天强盛繁荣的经济社会发展和幸福的人民生活。
进入21世纪，中国土地领域改革不断深化，土地市场继续完善和发展，土地市场内容日趋丰富，市场方式更加灵活，市场范围不断扩大，市场结构越来越协调，市场效益进一步提高，城乡统一的建设用地市场正在逐步形成，特别是国家对土地市场的引导和调控不断加强和完善，充分发挥对整个经济发展和市场运行的宏观调控作用。第二章中国土地市场的发展
以1987年9月9日，我国特区城市深圳市以协议方式成功地出让了第一块城市土地和国有土地，标志着中国土地市场正式形成和产生，至今已经整26年。纵观26年，中国土地市场经历了从小到大、从弱到强、从局部到整体，迅速壮大、逐步完善的健康发展历程，才达到今天的发展水平。本报告虽然对前16年（1987—2003年）的历程作简要的回顾，但重点是描述近10年（2004—2013年）的发展。第一节 中国土地市场前期发展（1987—2003年）
土地市场虽是房地产市场的一部分，但它是整个房地产市场的基础和核心，所以，在国际上有的国家干脆把房产市场称为不动产市场或地产市场。国内学术界在研究和分析改革开放以来地产市场的历程时，经常把地产市场和房产市场揉和在一起，并对房地产市场发展进行分期，将1987—2003年的房地产市场分成三个历史阶段。一、土地市场的起步阶段（1987—1991年）
1988年之后，全国逐步开展了较广泛的土地有偿出让试点，建立以出让、转让、出租和抵押为主要形式的使用权出让和转让制度，交易活动日趋活跃，出让规模不断扩大，在个别城市试点的基础上，土地市场迅速在全国运行。同时，国家制定和调整了一系列法律、法规和条例，土地管理法、城乡规划法等法律相继制定与实施，为土地市场和房地产业的发展提供了法律依据。二、无序发展与调整阶段（1991—1995年）
1992—1994年，国家颁布了《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律，确立了土地市场运行的基本规则，明确了划拨用地的范围，扩大了新增建设用地中市场供应方式配置土地的份额，对规范房地产开发用地做出了明确的法律规定。但是，1992年前后一个短暂时期，与全国经济偏热相呼应，南方一些地区和城市掀起了房地产开发高潮，政府无序、超量地出让大量土地，甚至出让超面积的成片土地，地价迅速上升，形成一定程度的投机炒地态势，影响土地市场的正常和健康发展，最为严重和突出的是海南、北海等地，投资最高增幅曾高达146.9％。房地产市场在局部地区一度呈现混乱局面，在个别地区和城市出现较为明显的房地产泡沫。面对这种局势，国家果断地采取宏观调控措施，进行软着陆，使局面得到扭转和改变，房地产业投资增长率普遍大幅回落，房地产市场随后经历了一个漫长的低迷期。三、相对稳定与协调发展阶段（1995—2003年）
1995年，在经历了之前的炒作与调控之初，国内的房地产市场处在一个萎缩的状态。但是，国家住房制度改革不断深入，1994年国家颁布了新的城镇住房制度，取消以福利分房为核心的旧城镇住房分配制度，实行以货币分配为主的新的住房制度，因此，需要全面启动商品房市场以完成分房制度的转化。2000年初，中国的福利分房制度终止，货币化分房方案全面启动，住房制度改革继续深化并稳步发展，直接刺激了商品房市场的发展。处在改革前沿的深圳市，随即推出一系列措施，以刺激房地产行业发展，其中最为主要的就是蓝印户口制度，之后这一政策在上海、大连等地得到推广。整体说来，这一阶段是中国房地产市场发展得最好的一个时期，整体表现稳健，市场价格与销售量平稳增长，各地市场全面稳步成长，房地产业进入一个稳步上升的通道。
1998年以后，一方面，由于工业化和城镇化进入快速发展时期，扩大内需方针全面实施，国有企业改革和住房制度改革全面深化，以及对外开放进入新的阶段等宏观环境的变化，对土地使用制度改革和土地市场建设提出了新的更高的要求；另一方面，1998年国家颁布了新的《中华人民共和国土地管理法》，对我国土地管理制度进行了重大调整，土地使用制度改革从点到面向纵深发展。例如，明确提出了土地用途管制制度，在一些地区和城市建立和规范了储备制度，在总结地方和相关领域经验的基础上，于2002年5月9日以国土资源部第11号令下发了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，将挂牌出让方式正式列入国有土地使用权四种出让方式之一。此《规定》对规范土地市场、完善土地有偿使用制度具有重要的意义。第二节 中国土地市场规范发展（2004年至今）
进入21世纪，中国市场经济制度基本确立，从法律、政策、制度等方面进一步完善市场体系。2003年，国内部分地区的房地产市场开始出现过热现象，政府为了稳定市场发展，开始进行全面的宏观调控，之后密集出台了一系列包括土地、信贷、住房、房价、产品结构以及外资管理等多方面政策和措施。
2004年10月国务院下发《关于深化改革 严格土地管理的决定》（国发〔2004〕 28号），这是中国土地市场发展的一个重要标识，自此，与中国整个市场经济相适应的土地市场逐步规范和完善。一、宏观经济背景和土地市场政策导向
早在1992—1993年，土地市场建立不久，由于宏观经济形势和某些因素的影响，在一些地方出现“炒地热”和“占地热”，不仅扰乱了土地市场正常秩序，而且不利于宏观经济的健康运行。于是，国家加强了对包括土地市场在内的宏观调控，并且收到了预期的效果。2001年，以加强土地资产管理为重点，对土地市场秩序进行整顿和规范。2002年开始，对经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让工作连续进行专项检查。接着开展以开发区清理为重点的土地市场治理整顿，促进了规范用地和耕地保护。
2003年开始，我国宏观经济走出亚洲金融危机以来经济增长的低谷，呈现出较快的发展势头。为了抑制可能出现的经济“过热”问题，保证国民经济平稳、健康和较快发展，党中央、国务院出台了一系列宏观调控政策，并赋予国土资源管理系统运用土地政策参与宏观调控的重要职能，采取“严管土地、看紧信贷”的宏观调控政策，把“地根”上升为与“银根”并列的调控手段，先后下发了《关于深化改革 严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）、《关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）等一系列重要文件，使土地政策登上参与宏观调控的历史舞台。
2004年，严把土地闸门，启动土地管理的转型。3月，国土资源部下发《关于继续开展经营性土地使用权出让情况执法监察工作的通知》，严令各地必须在当年8月31日前将协议出让土地中的“遗留问题”处理完毕，俗称为“8·31大限”。但是，“8·31大限”在一定程度上刺激了建设用地的突击供应，使得2004年上半年供应保持较高水平。针对投资过热现象，2004年5月起全国暂停批地半年。
2005年，主要是抑制房价过快上涨，发挥土地政策稳定房价的作用。5月，国务院办公厅转发建设部等七部委《关于做好稳定住房价格工作意见的通知》（国办发〔2005〕26号），提出加大土地供应调控力度，严格土地管理的要求；严格控制城市拆迁改造规模，抑制被动性住房需求；加大闲置土地清理力度，增加土地供给量。土地政策成为稳定房价的重要手段之一。
2006—2007年，积极参与全面调控房地产市场。2006年初，房地产投资增速出现反弹，重点城市房价出现“报复性”上涨。2006年5月，国务院提出了促进房地产业健康发展的六项措施（“国六条”），新的房地产宏观调控由此拉开序幕。在这一阶段，宏观调控政策密集出台，核心是对房地产的宏观调控，重点是围绕部分地区房价过高、房地产市场结构性矛盾突出等问题展开，主要目的在于抑制房价过快上涨，调控住房结构，促进房地产市场稳定健康发展。
2006年，实施国家土地督察制度，建立了国家土地督察机构。设立了国家土地总督察，并在北京、上海等城市设立九个地方土地督察局，对各省、自治区、直辖市以及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查，进一步完善了土地执法检查体系。
2008年，配合国家宏观调控政策，应对世界金融危机所产生的土地市场复杂局面，采取必要和及时的管理和调整措施。年初，受世界金融危机的冲击和国内经济发展态势的影响，房地产市场出现调整迹象，土地市场处于暂时的低迷，流标流拍现象增多，土地供应量锐减，呈现出历史低点。据资料显示，2008年1月，全国住房成交量10年来首次出现负增长。年中，随着宏观经济形势的逐步好转，中央提出“一保一控”的目标。7月，全国住房价格开始下降。年底，中央实现了2008年宏观调控的二次转向，即“一保一控”转向积极的财政政策和适度宽松的货币政策，4万亿元经济刺激计划出台，12月，国务院办公厅《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》（国办发〔2008〕131号）出台，提出了刺激经济增长十条措施。在此背景下，土地出让规模激增，基础设施用地供应大幅出笼。
2009年，以工业用地为重点，实行有保有压政策，促进产业结构的调整和优化。金融危机是调整产业结构的一个良好时机，同时也是调整用地结构，特别是产业用地的难得时机。5月，国土资源部下发《关于调整工业用地出让最低价标准实施政策的通知》（国土资发〔2009〕56号），调整了工业用地最低限价，以期降低工业企业成本，刺激实体经济发展，保证国民经济平稳健康发展；11月，国土资源部印发《限制用地项目目录（2006年本增补本）》和《禁止用地项目目录（2006年本增补本）》，进一步加强了土地供应管理。
2010年，通过一系列政策措施，抑制部分城市房价过快上涨。1月，国务院办公厅下发《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》（国办发〔2010〕4号）。3月，国土资源部下发《关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》（国土资发〔2010〕34号）。4月，国务院下发《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（国发〔2010〕10号）。9月，国土资源部、住房和城乡建设部联合下发《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》（国土资发〔2010〕151号），土地政策参与宏观调控的力度进一步增强。
2011年，“新国八条”把全国36个城市先期纳入限购范围，住房贷款的首付比例再次提高至50％。限购、限贷、限价三管齐下。经过土地、金融、税收以及住房限购等方面的微调，2012年土地市场总体保持平稳状态，市场出现预期变化，市场供应量增加，房价过快上涨势头得到初步遏制，涵盖土地供给、信贷、税收、保障房等各方面的土地市场差别化调控体系逐渐形成，土地政策直接参与到经济发展和宏观调控进程。
2013年2月，在国务院常务会议上，研究部署继续做好房地产市场调控工作。会议提出了完善稳定房价工作责任制、坚决抑制投机投资性购房、增加普通商品住房及用地供应、加快保障性安居工程规划建设和加强市场监管等五个方面的政策措施，并强调加快形成引导房地产市场健康发展的长效机制。“国五条”正式出台。3月，国务院办公厅发布《关于继续做好房地产市场调控工作的通知》，要求继续做好房地产市场调控工作，对2月20日国务院常务会议出台房地产市场调控五项政策措施进一步细化。通知要求，继续严格执行商品住房限购措施，同时进一步提高第二套住房贷款的首付款比例和贷款利率。对出售自有住房按规定应征收的个人所得税，通过税收征管、房屋登记等历史信息能核实房屋原值的，应依法严格按转让所得的20％计征。11月，十八届三中全会公报中提到要建立公平开放透明的市场规则，完善主要由市场决定价格的机制，建立城乡统一的建设用地市场，随后，上海、广州、深圳、北京等城市相继推出新一轮调控政策，主要内容均为收紧限购政策及加大土地供应。
总体来看，经历改革开放以来的探索和发展，土地市场交易、管理、调控、监管的政策体系已经基本建立，并与财税、金融、产业政策相匹配，推动了经济社会的快速发展。二、宏观调控下的土地市场规范发展
进入21世纪，中国基本上确立了市场经济制度，国民经济各个领域和各个系统，建立了比较完整的市场体系，市场机制在包括土地在内的资源配置中发挥了基础性作用。土地市场作为整个市场体系中重要的要素市场，不断的发展和完善，主要表现在以下一些方面：（一）市场规模迅速扩大
一级市场，即国有土地的供应市场，是我国土地市场的主流，对二级市场和农村集体建设市场起着主导的作用。从2004年至2013年的10年间，国有建设用地供应量从219670.32公顷，扩大到2013年的730513.37公顷，10年增长3.33倍，几乎翻了两番（详见表2－1）。表2-1 2004-2013 年全国建设用地供应总量表 单位：公顷
国有建设用地供应的扩大适应了我国宏观经济发展变化以及保证了国家的各项现代化建设的需要。具体如下：
1．保证和支持了国家宏观经济的发展，满足了国民经济增长的需要。建设用地供应量是随着国民生产总值，即GDP的增长而增长。图2－1可以说明这一情况。
从图2－1可以看出，国内生产总值与建设用地供应不仅同方向增长，而且建设用地供应紧随其后，随着国内生产总值的增长相应地增长和扩大。
2．满足了固定资产投资的需要。几乎所有固定资产投资，特别是新建项目，都需要土地依托、配套和支持。所以每一项固定资产投资都会带来土地市场发展，反过来说，土地市场是固定资产投资的一个过程或环节。图2－1 国内生产总值增长与建设用地供应增长关系图
图2－2说明了10年来，全国土地市场与固定资产投资及增长的关系。图2－2 固定资产投资及增长与建设用地供应的关系图
3．适应了推进城镇化和支持城市建设的需要。20世纪90年代和21世纪初是我国城镇化加速发展阶段，城镇化率迅速提高。数字表明，2000年我国城镇化率为36.22％，而2013年城镇化率已经达到53.73％。13年提高了17.51％，平均每年提高了1.34个百分点，其速度之快是世界罕见的（详见表2－2）。
城镇化既是人口的城镇化，也是土地的城镇化，随着城镇人口的增加，必然要增加城市建设用地。按照国家的规划要求，城镇人口增加1万人就需要增加1平方公里的城镇建设用地土地，而实际上土地城镇化的速度快于人口城镇化，即新增城镇人口的人均建设用地要大于100平方米。在市场经济条件下，城市建设用地的增加是通过土地市场来实现的，所以，土地市场是伴随城镇化的推进而发展，随着城镇化率的提高而扩大。从2004年全国土地市场的扩大与城镇化率的提高，两者基本上是相互适应和协调的。表2-2 全国城镇人口和城镇化率的变化（二）完善市场经济，提高了市场化率
作为最重要的生产要素的土地系统或领域，与其他领域和系统一样，需要不断地进行市场化改革，提高市场化率，让市场机制发挥对土地资源配置的基础性作用。建设用地通过交换和市场而取得的比例，并在社会再生产过程中不断进行再交换和流通是衡量市场化率的一个重要标志。表2－3说明，进入21世纪之初，是我国土地领域加速市场化过程的重要时期。
在建设用地供应中，有偿出让表明已经实现了市场化，而招、拍、挂是市场化、竞争化程度较高的交换方式，反映土地市场的成熟度。表2－3的数字说明，我国城市建设用地供应中，一半以上是通过有偿出让，而不是无偿划拨取得的；而在有偿使用的建设用地中，通过招、拍、挂方式取得的土地的比重在不断提高，2004年不到30％（28.3％），而从2011年开始，提高到90％以上，2013年达到92.3％。表2-3 2004-2013 年全国建设用地供应市场化的变化 单位：公顷（三）土地市场结构的调整和优化
土地市场结构总的来说决定于城市土地的使用结构，而使用结构主要表现在两个方面：一是城市发展的时间因素。时间因素反映城市经济社会发展和城市功能进步，城市在不同的发展阶段，其用地结构是不同的，城市经济社会结构变化引起城市用地结构发生变化，许多城市原来以工业用地为主转变为以住宅用地为主；二是城市的空间因素或空间布局。城市空间布局包含宏观的布局和微观的布局。宏观布局是指建设用地在不同地区（或区域、城市）的配置，即宏观建设用地结构。例如中国建设用地在东部、中部和西部的配置，或在大中小城市和城镇的配置（详见表2－4）。而微观配置是指城市内部建设用地不同用途的分配。土地市场结构的调整和优化适应了城市经济社会发展和空间结构调整优化的需要。从中国土地市场建立以来，特别是进入21世纪以来，土地市场的这种功能就非常明显。表2-4 2004-2013 年全国建设用地供应地区结构变化表 单位：公顷
从用地结构来看，10年来，城市用地中工矿用地比重在不断降低，而基础设施用地却在不断增加。这与国家在这10年各城市重视基础设施建设，同时通过基础设施投资建设来拉动国民生产总值有关。因为基础设施建设需要以土地为支撑，并消耗大量的土地。同时，也说明我国城市发展尚不成熟，城市的发展质量欠佳，住宅用地供应尚低于基础设施和工矿仓储用地（详见表2－5）。表2-5 2004-2013 年全国建设用地供应用途结构变化表 单位：公顷
从表2－4可以看出，10年来我国土地市场的区域结构发生了重大变化，国有土地供应量中，东部地区比重在不断缩小，而中西部地区的比重在不断提高。在2004年，东部地区的供应量几乎占全国供应总量的三分之二，而中部地区和西部地区加起来还不及东部地区，而经过10年，东部地区的供应比重急剧下降，降到不足40％。土地市场对促进西部大开发、中部崛起和东北振兴发挥了重要的作用。（四）保证了住房需求和房地产业发展
执政为民，改善民生，保证居民，特别是城市居民的居住需求，是我们发展经济、进行现代化建设的根本目的和宗旨，而改善住房需要有土地的支持和保障，不论是通过发展房地产业还是通过政府建设保障性住房来提供住房供应，都离不开土地市场和建设用地供应，10年来土地市场为改善城市居民住房条件发挥了重要的作用。下面的数据充分说明了这一点（见表2－6）。表2-6 2004-2013 年全国房地产建设用地供应量变化表 单位：公顷
2004—2013年的10年间，全国住宅用地供应达795700公顷，而且是逐年上升的。例如，2004年全国住宅用地供应量为49549.25公顷，而2013年则为138164.96公顷，是2004年的近3倍（2.79倍）。由于住宅用地的增加，不仅支持房地产业的发展，更重要的是扩大了住宅供应量，保障城镇居民对住宅的需求，明显改善了居民的生活条件和现代化建设。（五）土地市场增加政府收入及支持城市建设
土地不仅是经济社会发展和各项事业的发展依托，同时是国家财富中最宝贵的资产。我国城市土地属于国家所有，就意味着土地是国家拥有的巨大财产，按照经济学的原理，只有投入市场、实现流转，财产才能实现其价值。国家，特别是城市政府通过土地市场，通过对土地的买卖、开发和流转，使土地的价值得以实现，并且不断增值，获得可观的收入，成为城市政府重要的收入，甚或预算外财政收入，从而支持城市的各项建设和开支（见表2－7）。表2-7 2004-2013 年全国建设用地出让金收入变化表 单位：亿元
出让金是通过土地市场出让土地，或出卖一定时期的土地使用权，而出让方（主要是县市政府）所获得的价款。出让价款扣除获得土地所支付的征地费用、拆迁安置费、相关的税收、必要的提成基金等项支出后，成为政府的纯收入，甚至可以纳入政府可支配的预算外财政收入。一般纯收入占出让金的20％—40％。2004—2013年出让金收入总计达174851.9亿元，而其中主要的是出让房地产用地的收入，约占84％，而其他工业用地和基础设施用地所占比例却较低。据财政部的数据，2013年全国地方财政收入（本级）6.89万亿元，比上年增加7891亿元，增长12.9％。而2013年地方政府性基金收入（本级）4.80万亿元，增长40.3％，其中主要是土地出让合同成交价款增加较多，国有土地使用权出让收入4.12万亿元，比上年增加12732亿元，增长44.6％。土地出让收入成为地方经济发展和城市建设重要的资金来源。（六）土地市场管理在规范中逐步完善
随着土地市场规模的不断扩大，结构的逐步优化，其运行更趋规范。按照土地市场的客观规律和内在要求，并适应中国国情和经济发展的特色，逐步建立起具有中国特色的土地市场运行秩序、机制和管理制度，而且愈来愈完善。这说明中国土地市场愈来愈成熟。
从国家层面上说，除了国家不断加强和完善宏观调控外，还加强了对土地市场的管理和引导。2003年国土资源部正式实行了土地市场动态监测制度，在全国范围内开展土地市场运行的监测、分析和监管，初步实现了由监测向监测与监管并重转变，能够及时发现市场运行中的苗头性、倾向性问题，建立健全了土地市场的快速反应机制。第三章中国土地市场的问题及趋势第一节 中国土地市场的主要特点
土地作为社会再生产重要要素，具有内在的自然特性和经济特征，因此决定了土地市场具有固定的特点。也就是说，由土地商品特殊属性决定，土地市场相应也具有与其他商品市场不同的特点：一、土地市场供给的有限性
土地与其他商品，特别是产品和服务不同，不仅一个国家、一个地区存在的土地有限，而且土地总量中形成的供给量有限，只是土地总量中的一部分形成供给量。在国家土地供给中只有很小一个部分，才能上市出售，并不是所有的土地都形成市场供给；供给有限，而现代城市发展需要的空间却越来越大，对土地的需求越来越大，从土地市场长期来讲是卖方市场，中国土地市场更是如此。二、土地市场区域性明显
由于土地的位置固定性，土地市场基本上是地方性市场，各个土地市场的地价依赖于当地供求，地区间土地市场相互影响不大，很难形成全社会的标准化、同水平的土地价格。三、土地市场交易价值高
土地市场绝大多数是高额交易，一次交易的价值都很巨大，小则几千万元，多则几十亿元，甚至上百亿元，因而土地市场对金融业的依赖性明显，金融动荡最先受影响的或影响程度最大的就是房地产市场，当然也包括土地市场。而金融业的兴衰与经济周期紧密相连，因而，经济周期变动，引起人们对资金未来收益的心理预期变动，最终影响对土地需求的变化。四、土地市场运行程序复杂
由于土地市场交易中的权利一般都受到一系列不适用于其他商品市场法律的约束，土地权属的申请、转移、归属都必须依法、按程序进行，稍有不慎，就会导致失误或交易失败。同时，由于土地市场价格决定不同于其他商品市场，要保证价格公正，必须对市场行情有较充分的了解并有一定的交易方面的知识和经验。上述两个方面，决定了普通买者为了本身利益少受损失不一定直接进入土地市场，往往要委托有经验的、专业的并了解市场行情的经纪人代理买卖土地。五、土地市场风险性突出
为了适应利用目的，先要在土地上进行一系列建设，形成具有不可移动的资产，因此土地的使用期一般较长。当市场供需发生变化时，在短期内难以调整。一般说，土地供给弹性小，需求对市场价格起主导作用，做出调整也往往要清除或增加现有土地上的不动产或改变现有土地的性质，这都有一定的时滞，因而造成土地市场投资的极大风险性。六、土地市场具有垄断性
土地的位置固定性和质量差异性使得特定的土地的所有权人、使用权人或租赁权人居于垄断地位。
除了土地市场的一般性特点外，我国社会主义土地市场还有其特点，如：（1）具有不完整性。我国宪法规定城市国有土地所有权严禁买卖，集体土地所有权只能向国家转移，使得土地所有权的交易行为被限制在非常严格的框架内；另外，我国土地市场所有权交易的主体只限于非个人，这使得土地市场的主体和客体的外延都受到限制，不同于一般国家通行的土地市场。（2）国家垄断性。我国土地公有制要求土地所有权的转移和城市国有土地所有权的出让全部由政府严格控制，政府在一级土地市场中掌控土地供给，居垄断地位。（3）土地市场没有形成公平的竞争机制。现阶段，我国国有土地使用者获取土地有两条渠道，一是国家无偿划拨；一是有偿购买一定权属。有偿购买又有很大一部分是协议购买，一小部分是竞争购买。这种双轨制的供应使得土地市场的公平竞争机制难以形成。第二节 中国土地市场存在的问题
改革开放30多年来，中国土地市场从无到有，从小到大，从弱到强，经历了曲折的过程，基本上得到了健康的发展和成长，对整个国民经济的发展发挥了明显的作用，对有限的土地资源配置发挥了基础性作用，但是，仍然存在许多问题，其中有的问题还是比较突出，主要是：一、土地市场体系不完善
与中国基本经济制度和市场经济社会相适应，土地市场应该包括企业和私人使用的全部土地，但是，中国的土地市场到目前为止，主要是城镇国有土地的供应，即所谓一级市场，范围比较狭窄。国有土地的二级市场，即国有土地的再买卖，或土地使用权的转让，却没有很好的开展；国有土地的抵押市场、租赁市场尚未正常的发育和成长，非常弱小。
除了国有土地市场外，农村土地市场，特别是农村集体建设用地市场，尚处于改革试点阶段，无论就交易规模，还是法律规范，都没有纳入国家的市场体系，可以说，农村土地市场尚未建立。虽然中央文件和国家规定都设想和提出建立城乡统一的建设用地市场，但是直至今天从观念上、法律上、体制上仍然存在不可逾越的阻力和障碍。
与此同时，由于国有土地与集体土地存在权能上的不平等和其他的一些问题，反映在市场上，表现出国家土地与集体土地交易的不平等，一是农村集体土地转变为国有土地，基本上采取非市场的行政强力手段，即征地手段；二是交易不能双向互逆，即国有土地不能变成集体土地；三是价格悬殊，尚达不到同地同价。二、市场主体地位不公平
市县政府在土地市场上扮演双重角色，而且在不同的场合进行角色转换。在国有土地出让市场中，市县政府成为市场主体，担当所属范围内建设用地出让的主体，与土地使用者，即建设用地承受方进行交易，是名符其实的利益方。可是，在对城市建设用地行使管理职能时，市县政府又是市场管理者，宏观调控的执行者，即运动员和裁判员同为一人。在这种情况下，政府不仅在土地市场中处于强势，具有更多的话语权，而且成为实际得利者。而相反，被征地农民，或者一般企业和个人在土地市场上都成为弱势群体。
同时，主体地位的不公平是导致市县政府个别官员借土地市场进行贪污腐败，中饱私囊的体制原因。三、城乡土地市场分割
从农地转化为建设用地，从土地所有者的农地最终转化为土地使用者的建设用地，并不形成完整的土地市场和统一的交易过程，前半段是政府对农民的征地，后者才是政府出让土地，从而形成独特的、变形的土地市场，即征地＋交易＝土地市场。这样的土地市场，不仅价值交易不平等，而且形成土地价格双轨制，存在以下问题：第一，农村土地所有者和使用者不能参与土地市场的交易，不能参与分配土地在城市市场所产生的增值收益，所获土地补偿远远低于农用地转化为城市建设用地和商业用地的土地增值；第二，由于可以采取低价从农村获得土地，助长了对土地的无效利用，造成城市“摊大饼”式粗放扩张，加大了农田流失率；地方政府通过土地征用获得大量预算外收入，形成“土地财政”，助长了地方政府对土地出让收入及土地相关融资的过度依赖，也导致土地储备制度功能异化；第三，由于土地价格双轨制的价格差，出现了大量的寻租现象，为腐败创造了可能，主要是集体土地与国有建设用地的交易，政府与出卖者、使用权人之间的不平等。四、土地增值收益分配不平等
一是权利上的不平等，二是价格上的不平等，特别表现为农村土地的征地费过低。因此，在土地由农村集体土地变成城市建设用地过程中，土地由用途改变和性质转换的双重转换，产生大量的土地增值收益，其结果有三：（1）主导、主持和扮演交易主体和行政管理双重身份的城市政府产生巨大的经济利益，通过土地市场获得巨额的准财政收入或亚财政收入，不仅提高了一级市场的积极性，并形成对土地出让的依赖；（2）增值收入成为房地产开发商及部分房地产品投资者的开发经营利润和投资收入，从而促进了房地产业的过分发展和部分城市居民对房地产的投资；（3）拥有土地区位优势、土地增值高的农村集体及成员，获得巨额的收益，成为“一夜暴富”的农户；（4）绝大多数的被征地农户，既失去了土地，又只获得低额的征地费，成为“三无”农民。五、土地市场的法律支撑软弱
现有相关土地市场和交易的法律不完善，有的虽有原则的规定，但是缺乏执行的细则，有的法律规定自相矛盾。由于尚未制定土地交易法，土地交易缺乏强有力的法律支撑，交易当事人缺少法律的保护。例如，对土地的产权缺乏明细的规定，造成土地的产权不清晰，产权不清晰，交易就不可能平等，交易不平等，分配就不可能公平。
总之，至目前，市场机制还不能对土地资源配置发挥决定性作用，必须通过深化改革解决上述问题，促使中国土地市场进一步发展和完善。第三节 中国土地市场发展趋势
今后，主要在2020年前，中国土地市场总的趋势是：一、市场规模继续扩大
从我国国民经济整体发展来说，今后全国土地市场仍将以较大幅度增长。其原因主要是，我国经济将继续稳定地增长，而且在一定时期内，依靠投资拉动经济增长的势头仍然比较强劲，以土地为支撑的固定资产投资维持较大幅度增长；其次在未来的几个五年规划时期，是城镇化加速发展时期，随着城镇人口的增长，无论是生产用地，还是生活用地都会相应增长，城镇建设用地绝对量会继续不断扩大。二、市场结构进一步改善
随着国家发展方式的转变、经济结构和空间布局的调整和优化，城镇建设用地集约和节约利用，城镇用地结构无论是从宏观上还是从微观上，都会发生明显的、积极的变化。而这些都会直接影响全国土地市场及其结构。例如，在城市之间，中小城市和城镇的建设用地市场会比大城市，特别是特大城市增长更快。十八届三中全会及国务院规划工作会议已经确定，对人口在500万以上的特大城市要限制人口的增长，也要限制土地的供应，因此，人口达到或超过500万人的特大城市，今后主要是通过调整产业结构和用地结构，通过挖潜改造，土地的高效、集约和节约利用来满足城市经济社会发展需要。因此，土地市场的发展方向、结构和方式，都要进行调整和改变。三、交易制度进一步完善
第一，完善城市土地市场体系。城市中二级市场会不断扩大，其发展速度在有的城市可能会快于一级市场，范围扩大，程序规范、方式多样，土地市场运行的问题得到不断解决；第二，建立城乡统一的建设用地市场，特别是农村集体建设用地市场将加速发展；第三，土地的地区性特点更明显，市场不断地分化和细化；第四，土地市场的宏观调控不断加强和完善，采取更科学、更有效、更有针对性和更切合实际的调控政策、措施和手段。四、价格趋于平稳波动
我国经济正在进行史无前例的深化改革，建设统一开放、竞争有序的市场体系是改革目标。因此，市场体系进步完善有利于建立科学、合理的价格形成机制，使土地价格与其他要素价格和产品价格更加协调和匹配，从而使土地价格水平更趋合理。总的说，由于我国经济发展较快、城镇人口继续大幅度增长，人多地少的局面不会改变，建设用地的供求关系始终比较紧张，加上土地的自然增值，土地价格还会继续提高和变动，但是，土地市场的分化，土地市场个性化更加突出，不同的区域和城市形成不同的价格。正是这种土地价格的差异和变化，在一定程度上调节和控制人口的流动、结构的调整和资源的重新配置，正是土地价格的调整、变化和波动，发挥着土地市场在土地资源配置
试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]