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关信平《社会政策概论》（第2版）笔记和课后习题详解【赠5套名校考研真题】试读：
第一编 导论 社会政策的概念和发展
第一章 社会政策的基本范畴
1.1 复习笔记
一、政策与公共政策
1．政策
按照《现代汉语词典》的定义，“政策”是指“国家和政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行动准则”。（1）政策的基本特征
①政策是制度化的行动体系
②政策具有明确的目的性和方向性
③政策具有明确的行动内容
④政策是规则体系与行动体系的结合（2）政策概念的定义“政策是指政府、政党或其他组织为实现其目标而制定的各种规则和采取的各种行动的总和。”这一定义包括了三层含义：
①政策的主体可以是社会中的各种组织，但政府和政党的政策体系在社会中的影响最大；
②政策的目标是为了实现组织的目标，以及围绕组织的目标而有序地处理各项日常事务；
③政策包含了规则体系和各种具体的行动。（3）政策与制度的关系“制度”（或“社会制度”）主要指一种规范体系，以及与其相对应的结构（组织或群体等）和必要的物质条件。而政策是一个组织为达其目标而采取的行动。
政策与制度之间有许多相通之处：
①政策中包含了规则的要素，这与制度是相通的；
②绝大部分政策往往都是在既定的制度基础上制定和实施的；
③政策行动可以建立一套新的制度或改变现有的制度，即政策行动的成果可以转化为一定的制度。
政策与制度也有一些不同之处：
①从基本视角上看，制度主要是指一套既定的规则、结构和行为规范，而政策则主要是指一个组织在一个领域中的行动体系。
②就规范的要素而言，尽管政策和制度都包含了规范的要素，但制度概念所包含的规范要素主要是一种客观的、既定的规范体系。而政策概念中的规范要素主要是指一个组织制定和实施规范的行动。
③从产生的方式上看，制度既可以是自上而下规定的，也可以是以约定俗成的方式自然形成的；而政策则是一个组织有目的地制定和实施的。
2．公共政策（1）公共政策的基本概念
公共政策可以定义为“政府或社会公共权威机构为有效管理社会、处理公共事务和解决社会问题而制定的行动方案和行为准则”。（2）公共政策的基本特点
①公共性。“公共政策”最突出的特点之一在其政策行动的公共性。
②权威性。公共政策的权威性包含两个方面的含义，一方面是政策制定中的权威性；另一方面是指政策实施中的权威性，即公共政策一旦做出，就必须得到有效的执行。
③价值性。公共政策的价值性是指公共政策反映了政府的价值目标。
④群体性与社会性的统一。（3）公共政策的层次与领域
①公共政策的层次。从自下而上的顺序看，公共政策行动的主要层次有：
基层社区，地方性公共政策体系，全国性公共政策体系，国际性、区域性及全球性公共政策体系
②公共政策的主要领域。公共政策是由各种具体的政策体系组成的。政府公共政策的领域扩展到社会的每一个角落，公共政策的外延几乎与社会中所有公共事务相一致，以至于很难将公共政策的所有领域都列出来。（4）公共政策的目标与意义
①公共政策应该通过利益综合性原则而代表社会中大多数群体和个人的利益。
②公共政策应该通过利益分配原则兼顾少数弱势群体的利益。
③公共政策应该通过合理的利益选择原则考虑社会成员的根本利益和长远利益。
④公共政策应该兼顾个人利益、地方利益和社会整体的利益。
⑤公共政策应该注重全人类的共同利益。
二、社会政策的基本概念
社会政策（Social Policy）的概念起源于欧洲，第二次世界大战以后，随着社会政策实践和社会政策学科在欧洲和全世界的发展和扩展，这一概念也为越来越多的国家所使用。
1．社会政策的定义与实质（1）社会政策的定义
我们可以将社会政策定义为“政府或其他组织在一定社会价值的指导下，为了达到其社会目标而采取的各种福利性社会服务行动的总和”。（2）社会政策的实质
社会政策的实质是政府在社会福利事务领域中的干预行动。
应该重点指出的是，政府“干预”社会福利事务与政府“包揽”社会福利事务是不同的概念。
①政府包揽社会福利事务模式的含义是政府为民众的社会福利需求负完全的责任，并且整个社会福利制度都由政府来安排。
②政府干预模式的基本含义则是政府只是针对现有经济制度与社会福利制度的不足而采取行动。
2．社会政策的主要领域
由于国情和社会发展的状况不同，各国政府的社会政策领域有一定的差异。但从总体上看，当今世界各国政府所采取的社会政策主要体现在以下一些方面：（1）社会保障政策
①在当代绝大多数国家中，社会保障政策是政府社会政策体系中最基本、最重要的组成部分之一。
②社会保障政策:政府通过公共行动向社会成员提供基本生活保障的政策体系。（2）公共医疗卫生政策
①公共医疗卫生政策:政府或其他组织开展的公共卫生事业和为社会成员提供医疗服务的政策。
②公共卫生:是指在向社会提供预防性卫生服务方面采取的公共性行动，其中包括疾病控制、预防接种和卫生知识普及等方面的公共行动。（3）公共住房政策
①公共住房政策:由政府或其他组织以福利性的方式为社会成员提供公共住房或住房补贴的政策。
②公共住房政策是现代都市环境下解决城市居民，尤其是贫困者住房困难问题的一个重要途径。（4）公共教育政策
①公共教育政策:由政府或其他组织兴办教育事业，向社会成员提供教育服务的政策。
②教育对个人和社会发展都具有重要的意义，因此接受教育或发展教育事业既是社会成员个人的需要，也是整个社会的需要。（5）劳动就业政策
劳动就业政策:政府或其他组织为劳动者提供就业机会、合理地分配就业机会、解决失业问题和保护劳动者权利而采取的各种公共行动的总和。（6）社会福利服务政策
社会福利服务:是指直接面向社会成员，尤其是社会中的具有特殊需要的个人或群体而提供的福利性服务。（7）针对专门人群的社会政策体系
当代各国社会政策体系的许多内容都是面向所有社会成员的，其中也有一些政策行动重点针对某些具有特殊需要的群体，包括针对老年人、儿童、残疾人、妇女、移民等群体的专门化社会政策行动。（8）社会政策的其他内容
社会政策还包括其他一些政策行动领域。
①有的国家将对越轨行为者的“行为矫治”也划入社会政策领域；
②有些研究者将家庭政策、社区发展政策等都纳入社会政策的范围。
社会政策在其实践和研究两个方面都是一个不断发展的领域，其边界一直是开放性的。
3．“社会政策”与其他类似概念的关系（1）社会政策与社会福利
①“社会福利”概念的含义
a.从最一般的意义上看，“福利”一词常常指人们社会生活的一种良好的状态和总体上的利益。
b.“福利”是一种按照实际需要而进行的财富分配方式，如福利性住房分配制度、福利性医疗制度等。
c.“福利”指对特殊社会成员提供特殊服务的方式。
多数国家使用的“社会福利”概念是指第二个层次上的含义。
②社会政策与社会福利的关系
a.许多国家和许多研究者所使用的“社会政策”与“社会福利”这两个概念所指的行动领域可能是一致的，以至于在许多文献中这两个概念可以互换使用。
b.这两个概念在表达问题的侧重点上也有所不同:
首先，这两个概念表达问题的角度仍有很大的不同。
其次，在不同的国家这两个概念所包含的外延也并不相同。（2）．社会政策与社会保护
①社会保护的基本含义
a.社会保护（Social Protection）:由政府或其他社会组织建立各种保护性的制度和措施，以避免或减弱某些社会群体在社会经济变迁（包括经济、政治、社会和文化等方面的制度和结构变化）过程中所受到的利益损害。
b.“社会保护”概念是在“社会保障”的基础上提出的，但前者包括的内容要多于后者。
②社会政策与社会保护的关系
社会政策与社会保护是两个既相互关联，又不完全相同的概念。
a.在社会保护概念被提出的最初阶段，其含义主要指向社会对弱势群体的保护，并主要着眼于最基本的生活保障和权利保护，从实践上看只是社会政策体系中的一小部分，因此与社会政策概念的差别较明显。
b.但后来随着人们认识的发展，社会保护的概念也有了很大的扩展。
目前，社会保护的概念从内涵上看已经不再局限于对贫弱群体的保护，而是强调对所有社会成员的保护，并且不再是基本生活的保障和最基本权利的保护，而是要提高生活质量，并且强调平等权、发展权等较高层次的权利。
从外延上看，社会保护也已从传统的社会保障领域扩展到医疗卫生、教育、就业、住房等各个方面。
社会保护与社会政策在内涵和外延上越来越接近。欧洲一些研究者甚至认为这两个概念基本可以等同使用了。（3）社会政策与社会行政
①社会行政的基本含义
社会行政（Social Administration）:政府行政机构在其职权范围内代表国家在社会事务方面采取的各种行动的总和。
②社会政策与社会行政
社会政策与社会行政的关系密切。
a.至少绝大多数的社会政策，无论其是否通过国家立法，一般都是由政府行政机构或其委托的机构来组织实施。社会行政系统可看成是社会政策的执行系统。
b.政府行政机构在社会政策制定过程中常常起到关键性的作用。
三、社会政策的法规体系
1．社会政策与法律和法规
政策与法律和法规是密切关联，但又不同的概念。（1）合理的区分是：法律和法规是政策规则系统的文本表达方式。政策概念除了包含相关的行动规则的内容以外，还包含为完成政策目标而进行的资源投入和组织实施等具体的行动。（2）政策的概念内容更广泛，而有关的法律法规一般只是相关政策的规则系统。
2．我国社会政策的法律法规体系
各国的政治体制、法制体系和行政管理体制不同，因此法规体系也不同。我国现阶段的社会政策法规体系主要包括以下一些种类:（1）国家宪法和法律（2）行政法规（3）国务院部门规章（4）地方性法规（5）地方政府规章
3．其他政策文件（1）我国政府也经常用“白皮书”、“ ××计划纲要”等形式发布社会政策方面的纲领性和指导性的文件。（2）中国共产党的政策文件也常常具有很强的国家政策性质。除以上法规和政策文件以外，各级政府还有其他一些规范性文件。
4．各种法律法规之间的关系
上述规范性文件共同构成了我国的法规体系。但各种法律、法规和规章之间的效力和约束力程度是不一样的。（1）在效力方面，根据立法法规定：
①宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。
②法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。在政府行政部门颁布的各类规章中，其效力按照制订规章机构的行政级别而排序。
③民族自治地区和经济特区可以依法和根据授权而对法律、行政法规、地方性法规作变通规定，并在本地区适用。（2）在约束力程度方面：
①法律、条例、对法律和条例的解释和实施细则，都具有完整的约束力，必须严格执行。
②国务院及其行政部门和地方政府制定和发布各种“决定”、“通知”、“规定“、“办法”等文件也具有约束力，在其规定的范围内应该按照办理。
③各级政府及其行政部门发布的各种“意见”的约束力相对较弱，而指导性的意义较强。
④各级政府及其行政部门发布的各种“批复”、“答复”等文件，在其直接针对的地区和部门及单位具有约束性效力，但对其他地区、部门和单位则具有参照性效力。
⑤综上所述，政府社会政策的各类文本在正规化和具体化的程度上有很大的差异。政府可以根据需要来采用不同类型的政策文本。
1.2 课后习题详解
1．什么是政策、公共政策和社会政策？
答：政策、公共政策、社会政策的概念分别为：（1）政策是指政府、政党或其他组织为实现其目标而制定的各种规则和采取的各种行动的总和。这一定义包括了三层含义：
①政策的主体可以是社会中的各种组织，但政府和政党的政策体系在社会中的影响最大。
②政策的目标是为了实现组织的目标，以及围绕组织的目标而有序地处理各项日常事务。
③政策包含了规则体系和各种具体的行动。（2）公共政策是指政府或社会公共权威机构为有效管理社会、处理公共事务和解决社会问题而制定的行动方案和行为准则。其具有公共性、权威性、价值性及群体性与社会性的统一等基本性质。（3）社会政策是指政府或其他组织在一定社会价值的指导下，为了达到其社会目标而采取的各种福利性社会服务行动的总和。其实质是政府在社会福利事务领域中的干预行动。
2．在当代社会中公共政策有哪些基本的特点？
答：在当代社会中，“公共政策”体现了政府对社会中各种公共事务的干预，它不只是为了解决眼前的和局部的问题，而且是着眼于整个社会的长期发展，通过长期性的、带有明确目的性和计划性的行动体系去调节经济与社会的运行，引导社会的长期健康发展，以实现其经济与社会发展的目标。概括起来看，政府的公共政策具有以下基本的特点：（1）公共性。“公共政策”最突出的特点之一在其政策行动的公共性。所谓“公共性”，即公共政策是面向社会公众，与社会中的公共事务有关的政策，而不是处理政府或其他组织的内部事务。公共政策的公共性具体体现在政策主体的公共性、政策对象的公共性、政策目标的公共性和政策过程的公共性。（2）权威性。公共政策的权威性包含两个方面的含义：
①政策制定中的权威性，即公共政策要由具有公共权威的组织来制定。
②是指政策实施中的权威性，即公共政策一旦做出，就必须得到有效的执行。公共政策在处理公共事务时具有高度的权威性，在政策主体的管辖范围内，所有有关的个人、群体和组织都应该遵循其行事。（3）价值性。公共政策的价值性是指公共政策反映了政府的价值目标，决策者在制定公共政策的过程中首先要对各种政策行动的价值优先性做出判断，然后以此为基础来决定公共政策的走向。（4）群体性与社会性的统一。
①公共政策致力于实现一些人类所共同遵循的价值目标，制定和实施的某些公共政策有时能够得到社会中各个群体的一致欢迎，具有社会一致性的一面。
②在迄今为止的任何一个社会中都在不同程度上存在着群体之间的利益分化，而公共政策往往处于这些利益矛盾的焦点上，其走向往往与某些群体的利益密切相关。
③由于各种客观和主观的原因，政府的公共政策行动常常很难摆脱利益群体的影响，但同时政府也总是试图要使其公共政策在各个群体之间的利益冲突中寻找平衡，尽可能兼顾各群体的利益。
3．当代各国社会政策有哪些主要的内容？
答：由于国情和社会发展的状况不同，各国政府的社会政策领域有一定的差异。但从总体上看，当代各国社会政策有以下主要的内容：（1）社会保障政策
社会保障政策是政府社会政策体系中最基本、最重要的组成部分之一。所谓社会保障政策，是政府通过公共行动向社会成员提供基本生活保障的政策体系。狭义上只将其界定为对特殊困难者的现金帮助；广义上则包含了在所有被认为是基本需求的领域中向社会成员提供基本的保障。（2）公共医疗卫生政策
公共医疗卫生政策是政府或其他组织开展的公共卫生事业和为社会成员提供医疗服务的政策。基本公共卫生服务的责任一般只能由政府来承担，由政府为社会成员提供医疗服务的政策。（3）公共住房政策
公共住房政策是指由政府或其他组织以福利性的方式为社会成员提供公共住房或住房补贴的政策。公共住房政策是现代都市环境下解决城市居民，尤其是贫困者住房困难问题的一个重要途径。（4）公共教育政策
公共教育政策是指由政府或其他组织兴办教育事业，向社会成员提供教育服务的政策。接受教育或发展教育事业既是社会成员个人的需要，也是整个社会的需要。各国普遍要求政府在教育方面加强公共投入，以便能够促进教育事业的发展，并更加公平地分配受教育机会。（5）劳动就业政策
劳动就业政策一般是指政府或其他组织为劳动者提供就业机会、合理地分配就业机会、解决失业问题和保护劳动者权利而采取的各种公共行动的总和。工业化社会以来，就业不足一直是困扰各国的难题之一，需要政府在此领域也制定相应的政策，以对劳动者提供必要的保护，并协调劳资关系。（6）社会福利服务政策
所谓社会福利服务，是指直接面向社会成员，尤其是社会中的具有特殊需要的个人或群体而提供的福利性服务。迄今为止各国政府都尽力促进社会福利服务事业的发展，并鼓励民间机构或个人采取各种方法促进这一事业的发展。（7）针对专门人群的社会政策体系
当代各国社会政策体系中有一些政策行动重点针对某些具有特殊需要的群体，其中重点包括针对老年人、儿童、残疾人、妇女、移民等群体的专门化社会政策行动。这些群体或者具有比其他人更多的社会服务需要，或者在生理、经济或社会等层面上处于相对弱势的地位，因而需要更多的社会保护。（8）社会政策的其他内容
除了上述主要内容之外，社会政策还包括其他一些政策行动领域。如有的国家将对越轨行为者的“行为矫治”也划入社会政策领域，另外有些研究者将家庭政策、社区发展政策等都纳入社会政策的范围。
4．社会政策与社会福利和社会保护概念的异同？
答：社会政策是指政府或其他组织在一定社会价值的指导下，为了达到其社会目标而采取的各种福利性社会服务行动的总和。其实质是政府在社会福利事务领域中的干预行动。
社会福利就是在公共资金的支持下向社会成员无偿或低偿提供物质或服务产品的制度和过程。
社会保护（Social Protection）是指由政府或其他社会组织建立各种保护性的制度和措施，以避免或减弱某些社会群体在社会经济变迁（包括经济、政治、社会和文化等方面的制度和结构变化）过程中所受到的利益损害。（1）社会政策与社会福利概念的异同：
①异：这两个概念在表达问题的侧重点上也有所不同。
a.表达问题的角度有很大的不同。社会福利概念侧重反映既有的社会福利制度（包括正式的和非正式的制度）及与其相关的实践操作模式，而社会政策概念则主要反映政府（或其他组织）在社会福利方面所采取的各种干预行动。
b.在不同的国家这两个概念所包含的外延也并不相同。一些国家在使用社会政策概念时采用其广义，包含了比较广泛的内容，而使用社会福利概念时相对比较狭窄，因此导致二者的外延出现一定的差异。
②同：许多国家和研究者所使用的“社会政策”与“社会福利”这两个概念所指的行动领域可能是一致的，以至于在许多文献中这两个概念可以互换使用。其项目都是在公共资金或优惠政策的支持下向社会成员提供非商业化的物质和服务帮助，使服务接受者可以免费或低费地获得这些物质和服务产品。（2）社会政策和社会保护概念的异同：社会政策与社会保护是两个既相互关联，又不完全相同的概念。
①异：在社会保护概念被提出的最初阶段，其含义主要指向社会对弱势群体的保护，并主要着眼于最基本的生活保障和权利保护，从实践上看只是社会政策体系中的一小音盼，因此与社会政策概念的差别较明显。
②同：目前，社会保护的概念从内涵上看已经不再局限于对贫弱群体的保护，而是强调对所有社会成员的保护，并且不再是基本生活的保障和最基本权利的保护，而是要提高生活质量，并且强调平等权、发展权等较高层次的权利。从外延上看，社会保护也已从传统的社会保障领域扩展到医疗卫生、教育、就业、住房等各个方面。因此，社会保护与社会政策在内涵和外延上越来越接近。
5．社会行政对社会政策有何作用及意义？
答：社会行政对社会政策的作用和意义有以下几点：（1）绝大多数的社会政策，无论其是否通过国家立法，一般都是由政府行政机构或其委托的机构来组织实施。因此，社会行政系统可看成是社会政策的执行系统。（2）政府行政机构在社会政策制定过程中常常起到关键性的作用。他们或者独立地制定社会政策，或者向国家立法机构提出社会立法议案，并且在国家法律的框架下制定社会政策的实施细则。（3）政府行政机构在社会政策制定中的作用与一个国家的政治体制和政治过程密切相关。在行政为主导的政治体制中，政府行政机构在社会政策制定中的作用更为重要。
6．简述我国社会政策法律法规体系。
答：我国现阶段的社会政策法规体系主要包括以下一些种类：（1）国家宪法和法律
宪法是一个国家的根本大法。在我国的宪法中包含了制定和实施各项社会政策的最高依据。国家法律是由全国人民代表大会及其常务委员会制定的各种法律的总称。一般说来，由国家法律来制定并颁布实施的社会政策越多，说明一个国家社会政策体系的法制化程度越高。在我国，随着依法治国制度和实践的发展，以及政府社会政策行动的增强，通过国家法律来制定和颁布实施的政策越来越多。（2）行政法规
在我国，所谓行政法规，简单说来是指国务院根据宪法和法律制定的有关行政管理等方面的规范性文件。国务院通过各项行政法规一方面规范经济和社会生活，另一方面也规定政府的各项政策行动。（3）国务院部门规章
国务院部门规章是指国务院各部、各委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构等部门根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的职权范围内依照《规章制定程序条例》制定的规章。（4）地方性法规
地方性法规，是指根据宪法和立法等有关法律的规定，省、自治区、直辖市和较大市的人民代表大会及其常委会，根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定的规范性文件；以及自治州、自治县的人民代表大会依照法定职权和程序制定的自治条例和单行条例。地方性法规可以称“条例”。（5）地方政府规章
地方政府规章是指省、自治区、直辖市和较大市的人民政府根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，依照《规章制定程序条例》制定的规章。地方性规章的名称一般称“规定”、“办法”。
第二章 社会政策实践的历史发展
2.1 复习笔记
一、发达国家社会政策实践的历史发展
1．社会政策实践的发端（1）1601年《伊丽莎白济贫法》及其影响
①英国从14世纪到19世纪通过了一系列不同形式的济贫法。其中以1601年的《伊丽莎白济贫法》对后来社会福利发展的影响最大。
②这项济贫法奠定了300年来英国政府社会福利政策的基础，并为其他国家所效仿。（2）欧洲工业化对社会政策实践的促进作用
①西欧工业革命在给社会普遍带来财富的同时，也使得大量的劳动者生活质量降低、生活风险增大，导致贫困等社会问题严重。
②人们越来越认识到，这些贫困和风险不再仅仅是由于个人原因而造成，而更主要的是由于社会的原因即社会制度的不合理而造成的。
为此，需要有一种新的社会保障制度来专门解决这些问题。（3）19世纪80年代德国社会保险制度的建立
①当时的德国首相俾斯麦采取了“胡萝卜加大棒”的政策。
a.镇压社会民主党的革命运动；
b.由国家出面，通过立法实施了一些社会政策和社会立法，以保护劳动者。
②社会保险与以往的贫困救济有着根本不同；
a.保险费与保险金的数额是由法律规定的。
b.因为保险金的经费是从平日所交纳的保险费而来，当遇到风险事件而领取保险金并非有失尊严的事。因而比较有效地缓解了当时的劳资矛盾。
c.工人情绪逐渐稳定，生活逐渐改善，社会渐趋安定。在此基础之上也形成了德国社会保险制度的雏形。
德国社会保险制度的初步确立，为其他国家起到了示范作用，一批欧洲国家以及少数美洲和大洋洲国家开始社会保障立法。
2．战后西方“福利国家”社会政策体系的形成与发展（1）欧洲“福利国家”体制形成的历史背景
①“福利国家”一词首见于英国坎特伯雷大主教威廉·邓普（W．Temple）1941年所著《公民与教徒》一书。
②20世纪初期，英国人民面临着严重的失业问题，煤矿工人尤其悲惨，失业者及其家属急切地需要救助。
③英国政府在德国之后也于1911年通过了“国民保险”（National Insurance）法案，试图用社会保险的方法来解决失业等社会问题。
④20世纪初期的这种变革为后来的《贝弗里奇报告》和福利国家铺平了道路。
⑤20世纪30年代凯恩斯主义经济学的兴起也对欧美福利国家体制的形成起到了积极的推动作用。（2）《贝弗里奇报告》的诞生及其影响
①英国在第二次世界大战后期就采取了一系列的行动，探讨在战后应该如何改进其社会保障及福利体制。
②为战后重建社会福利而由贝弗里奇委员会于1942年11月提出《关于社会保险和相关服务》的报告，即《贝弗里奇报告》（又称“贝弗里奇计划”）。
③贝弗里奇的目的是要削除社会中的“五大病害”：匮乏、疾病、无知、肮脏和懒惰。
④他所提出的设想并不仅仅是扩充和改进已有的社会保险计划，而是要在战后建立一个新的、统一的、综合的和基本上涵盖全体人民的社会保险体制，以取代旧的国民保险计划。（3）欧洲“福利国家”体制的形成
①“贝弗里奇计划”为战后英国福利国家的形成和发展奠定了基础。
②《贝弗里奇报告》的发表和“福利国家”基本体制的创立，在英国社会福利发展史上具有重要的意义。
a.它用一个新的统一的和综合的以社会保险为主的社会保障制度取代了以往的济贫系统和20世纪初期的“杂乱安排”。
b.继英国之后，北欧国家瑞典、丹麦、挪威以及其他西欧国家法国、联邦德国、奥地利、比利时、荷兰、瑞士、意大利等经济发达国家，从20世纪40年代后期起也纷纷按英国模式实施社会福利政策，建设自己的“福利国家”（史探径，1999）。（4）美国社会政策体系的形成和发展
①美国在20世纪前，差不多是依据英国的济贫模式为本地的贫民提供服务的。
②美国在20世纪30年代时遇到经济大衰退，美国联邦政府在罗斯福总统的引领下，于1935年颁布了一项影响深远的《社会保障法案》。
③美国1935年的《社会保障法案》是一个划时代的法案，其原始内容基本上包括了两个社会保险计划和三个现金援助计划。
④美国《社会保障法案》标志着美国的社会福利体制从过去以私人福利为主的模式向强调更多的政府开支的公共政策模式转变；
⑤从地方社会福利模式为主向联邦政府承担更多责任的模式的转变。
⑥它标志着美国以一种新的、创造性的方式形成了政府在社会福利方面的责任意识，并确定了美国直到现在以来的社会福利体系的基本架构（Haynes & Holmes，1994 Federic0，1983）。
⑦1961年肯尼迪当选总统后，提出了“新边疆”计划（New Frontier），为社会发展提供更多的机会。
⑧在其任职期间，先后通过了《社会保障修订案》、《再发展法案》和《人力发展与训练法案》，创立了“食物券”以帮助穷人满足其食物需求。
由此可见，50年代中期到60年代是美国社会福利的一个扩张时期。
3．20世纪70年代中期以来“福利国家”社会政策的改革（1）西方“福利国家”危机
从60年代起学者们就从不同的角度对“福利国家”体制提出了批评。
①左派方面指责保守党政府使福利国家衰退了；
②右派学者则批评福利国家制度，认为福利国家体制想通过向所有人提供普遍性的福利服务去消除贫困只是幻想，应该通过更多地运用选择性福利模式，将福利帮助更多地对准穷人（Fraser，1984）。
③西方福利国家体制还受到新马克思主义和女性主义者的批评。
④对福利国家影响最大的是来自经济方面的冲击。（2）西方国家社会政策的调整与福利改革——以英国为例
同以往贝弗里奇原则决裂的最彻底的要算1979年上台的撒切尔夫人的三届保守党政府。
①在第一个任期，撒切尔夫人把失业作为一个政策工具，并进而放弃了贝弗里奇的充分就业原则；
②在第二个任期，由于大量的失业人口、老年人口和“贫穷陷阱”使得社会保障的费用不断上升，因而社会保障体系成为撒切尔夫人改革的主要目标；
③第三个任期主要在四个方面进行了改革的尝试。
a.政府引入了人头税来代替地方税，要求所有的人向地方当局交纳均等的税款。
b.1988年制定的住房法案允许私人机构管理地方公共住房。
c.同年的教育改革法强化了父母对子女教育应承担的责任，并将地方教育当局的学校转化为直接由中央政府资助的学校。
d.80年代后期，英国政府开始对其国民健康服务进行改革，建议在国民健康服务中引入一个内部市场或准市场。
e.撒切尔夫人之后，两届梅杰政府的社会政策均是撒切尔夫人政府政策的延续和发展（Su11ivan，1996）。
二、发展中国家和地区社会政策实践的历史演变
1．拉丁美洲国家的社会政策
拉丁美洲国家社会政策的出台晚于欧洲国家，但要早于亚洲国家和地区。（1）拉丁美洲国家社会政策发展的一般情况拉美社会保障政策的发展可以分为三个阶段（刘沅，1995）：
①第一个阶段从20世纪初至40年代，为社会保障制度出台时期；
②第二个阶段从20世纪40年代至70年代，为社会保障制度形成时期；
③第三个阶段是自20世纪70年代以来，为调整和改革时期。（2）拉丁美洲国家社会政策的改革——以智利为例
①自20世纪80年代开始，智利在拉美国家中独树一帜，率先对传统的社会保障制度进行改革，在社会保障运作中引入私营部门的参与和管理。
①政府的直接责任被缩小到最小限度，而个人的责任却被扩大到极大程度，从而成为社会保障私有化的一种典型的表现形态（郑功成，2001）。
③智利对养老保险制度的改革取得了一定成效，并对其他拉美国家社会保障制度的改革起到了示范作用。
2．亚洲国家社会政策的基本状况（1）日本社会政策发展简况
大体上来讲，日本战后现代社会保障制度的发展可以分为三个阶段：
①第一个阶段是从1945年至1957年的初创期。
②第二个阶段是从20世纪50年代至1973年的扩充期。
③第三个阶段是从1974年至20世纪80年代中后期的政策转换期。（2）韩国社会政策发展简况
①20世纪60年代以前，韩国没有社会保障制度。
②60年代之后，政府把建设福利国家定为国政目标，制定了十多个有关社会保障方面的法律。其社会政策的发展大致经历了以下三个阶段：
a.第一个阶段是60年代，以发展社会福利为重点；
b.第二个阶段是70年代，以发展社会救济为重点；
c.第三个阶段是80年代以来，以发展社会保险为重点。（3）新加坡社会政策发展简况
新加坡的社会保障制度由社会福利和社会保险两部分构成。
①社会福利包括住房补贴、生活救济、教育补助、医疗补贴、就业服务、儿童补贴、交通补贴和武装部队补助等项目（和春雷，2001）；
②社会保险则以中央公积金制度而闻名；
③其中央公积金制度从倡议至今，大体经历了四个发展阶段：
a.第一阶段从1950年到1955年7月为初创时期。
b.第二阶段从1955年到1965年为磨合时期。
c.第三阶段从1965年8月到1994年7月为调整发展时期。
d.第四阶段从1994年底至今为改进完善时期。
3．中国台湾和香港地区的社会政策（1）台湾地区的社会政策简况
中国台湾地区的社会保障制度发端于第二次世界大战后的50年代，其发展过程大体上经历了三个阶段。
①第一个阶段是20世纪五六十年代的初创时期；
②第二个阶段是80年代的逐渐完善时期；
③第三个阶段是90年代以来的重大改革时期。（2）香港地区的社会政策简况
香港的社会福利事务历史上一直由民间团体或宗教慈善机构办理，直到20世纪60年代中期港英当局才开始进行干预（周永新，1993），其发展历程亦可以划分为如下三个阶段。
①第一个阶段是从60年代中期至70年代中期的形成期；
②第二个阶段是从70年代中期到1997年的成长期；
③第三个阶段是1997年香港回归祖国以后的改革期。
三、中国大陆社会政策发展概况
1．我国改革开放以前的社会政策（1）计划经济时代社会政策体系的建立从1949年至1957年，是我国社会政策初创阶段。
①1950年6月，政务院颁布了《救济失业工人暂行办法》；
②1951年2月，政务院颁布实施了全国统一的《中华人民共和国劳动保险条例》，这是我国第一部比较完整的社会保障法规；
③上述两个文件对职工的医疗、生育、养老、病假、伤残、死亡、失业等待遇做了最低标准的规定。
④在20世纪50年代，政府还在社会救助、医疗卫生等方面陆续颁布了系列的政策法规。
⑤到1957年，我国的社会政策的制度框架已基本形成（卫兴华，1994）。（2）计划经济时代我国社会政策的内容和特点
尽管过去较长时期我国一直没有采用“社会政策”的概念，但从计划经济时代起，在我国社会主义公有制和计划经济体制中比较全面地包含了社会政策的各个方面，其中包括：
①在城市中建立了基本生活资料的定量配给和低价供应制度，以及充分就业制度；在农村建立了依托集团经济的充分就业和基本生活资料保障制度；
②在城乡建立了由政府投资或依托集体经济的公共医疗卫生和公共教育体制；
③在城市中通过国有企业为劳动者提供了充分而稳定的就业，通过计划性的劳动工资制度为职工提供医疗、养老、工伤等方面的保险和高水平的福利性服务；
④在城市和农村中都建立了基本的社会救助体系。
2．我国改革开放以来社会政策的改革与发展（1）改革初期阶段
①20世纪80年代是我国社会政策改革的初期阶段。
②在就业政策方面，我国在80年代初开始打破过去“统包统配”的计划就业管理制度，采取了劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合的“三结合”的就业方针，劳动者就业和企业用人的主体地位初步得到体现，劳动力市场开始发育。
③在住房制度方面，为了应对70年代末我国城市住房严重短缺的问题，国家一方面拿出相当的资金用于住房建设，另一方面在一些城市中实行住房出售的试点，随后各省市区也开始了试点，开启了住房改革的道路。
④在养老保险方面，为了平衡新老企业之间畸轻畸重的养老负担，中央政府在传统年金制度框架内设置社会统筹机制：
a.于1984年在全民所有制企业开始退休费用社会统筹试点；
b.1985年，由当时的劳动人事部发出《劳动人事部保险福利局关于做好统筹退休金与退休职工服务管理工作的意见》，为各地国营企业养老金社会统筹确立了基本的政策框架；
c.1986年，中央政府决定国有企业新招的工人一律实行劳动合同制，并规定了合同工与固定工不同的养老金筹资模式与受益规则，这标志着我国开始探索建立新型的社会养老保险制度。（2）深化改革阶段
①1991年，为扩大传统养老金计划的缴费基础，国务院发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》
②1995年国务院又发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，奠定了基本养老保险计划的体制基础：
a.在医疗保险方面，1988年经国务院批准由八个部委组建的医疗制度改革研讨小组推出《职工医疗保险制度改革设想》，提出医疗成本由国家、企业、个人三方合理负担、个人负担部分医疗费用等重要改革原则。
1992年9月，正式出台的《关于试行职工大病医疗费用社会统筹的意见》确立了此项改革的基本框架。
1993年中共中央十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出，要构建由单位与个人共同负担、实行统账结合的社会医疗保险制度。
1994年4月，国务院四部委发布《关于职工医疗制度改革的试点》，推动医疗保险制度改革试点工作。
b.在失业保险方面，出台了《国有企业职工待业保险规定》（1993），初步建立了我国的失业保险制度。1994年颁布的《中华人民共和国劳动法》中正式确认了我国的失业保险制度。（3）形成新的框架阶段
90年代后期至新世纪初期是我国形成新的社会政策制度框架的阶段。
①在社会保险方面形成了新的制度体系。
a.在养老保险方面：
1997年，国务院颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，确立了现行的职工基本养老保险制度。
此后又发布了《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知9（1998）、《社会保险费征缴暂行条例》（1999）。
b.在医疗保险方面：
1999年，国务院正式出台《国务院关于建立职工基本医疗保险制度的决定》，从而确立了我国新型医疗保险制度的基本框架。
c.在失业保险方面：国务院1999年颁布了《失业保险条例》。
②在社会救助方面，为了规范城市低保制度，保障城市居民基本生活，我国于1997年在全国范围建立了城市居民最低生活保障制度，并于1999年颁布实施了《城市居民最低生活保障条例》。
③在医疗服务体制方面，在这一阶段基本完成了公共医疗机构朝向市场化的改革，通过引入市场机制来提高医疗机构的运行效率和降低对政府财政的依赖。
④在这一时期加快进行了社会福利社会化改革。
a.允许并且鼓励个人和各类社会组织出资兴办社会福利机构；
b.鼓励基层社区组织利用各种资源举办社区服务项目，并且鼓励企事业单位的社会服务设施向社会开放；
c.开始促进慈善事业发展，调动民间资源投入社会福利事业。
⑤城市住房制度有了根本性的转型，比较彻底地废除了过去由政府和单位负责的福利性住房供应和分配制度，代之以商品化的住房供应体系。
3．近年来我国社会政策的最新发展（1）我国社会政策指导思想的发展
①从新世纪初以来，我国的社会政策又有新的发展。
②党和政府面向民族复兴和和平发展的长远目标，立足于解决当前问题和为未来发展设立明确的方向和指导原则，提出了“和谐社会”的目标和“科学发展观”的基本原则，并在这一原则的指导下将“社会建设”列为党和政府工作的一个重要的方面。
③在科学发展观的指导下，近年来我国的社会政策发展中出现了一些新的趋势。
a.社会政策更加注重以人为本，以民生为基础，以满足民众基本需要和维护社会稳定并重为政策制订的原则；
b.近年来的社会政策更加强调社会公平和基本权利的保护；
c.近年来的社会政策更加强调向弱势群体倾斜，残疾人、农民工、长期贫困者、儿童等群体得到了更多的关注；
d.在社会政策的主体责任方面，中央政府责任明显增大，中央财政在社会政策行动中的投入增大，地区之间再分配（转移支付）水平提高；
e.在福利水平方面，这一阶段福利水平总体回升，政府社会开支占GDP的比例明显提高。（2）近年来我国社会政策中的主要行动（关信平，2008）
从具体行动上看，进入新世纪以来，我国完善社会政策的行动加速，主要有以下一些进展。
①为了解决上一阶段城市社会保险制度改革中存在的一些问题，从2001年起，陆续在东北三省进行了完善城镇社会保障制度的试点行动，其主要的任务是要通过做实个人账户而解决城市职工基本养老保险中的空账问题，以及通过将“下岗”与失业保险制度并轨而解决前一阶段国有企业改革遗留的下岗人员问题。
②为了进一步发挥城市居民最低生活保障制度在反贫困体系中的作用，从2002年起通过中央政府的直接投入而进一步加强了城市低保制度，并着力建设综合性的城市社会救助体系。
③进一步重视劳动者权利保护。全国人大常委会2007年通过了《劳动合同法》、《促进就业法》和《劳动争议调解仲裁法》三个重要的法律，进一步完善了促进就业的政策行动和保护劳动者就业权利的法规体系。
④进一步重视城市居民的住房保障。2004年起实施了《城镇低收人家庭廉租住房管理办法》，2005年发布实施了《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》，并于2007年发布了新的《廉租住房保障办法》，同年12月1日起正式实施。此外，各地还针对当前的住房困难问题以多种方式探索普通居民的住房保障途径。
⑤快速推进教育事业发展，进一步重视教育公平和教育保障。2008年，政府还着手建立免除城市义务教育学杂费的制度。
⑥大力推动医疗保障制度建设，酝酿医疗卫生体制的新改革。
⑦开始重视针对农民工的社会政策议题。
⑧加快社会工作专业体制和社会工作人才队伍建设。
2.2 课后习题详解
1．简述1601年英国《伊丽莎白济贫法》在社会政策发展史上的历史地位。
答：1601年英国《伊丽莎白济贫法》在社会政策发展史上的历史地位主要体现在以下方面：（1）积极方面：西方社会政策实践的发端最早可以追溯到1601年的英国《伊丽莎白济贫法》，它对后来社会福利发展的影响最大。
①该法规定教区（Parish）应负责供养区内得不到亲属供养的无依贫民。该法在施行救济的过程中建议应对不同类型的贫民采用不同的救济方法来满足他们的基本需要，体力健全的贫民需要送人劳动工场，对不能工作的贫民送入救济院或者施以院外救济，为失依儿童安排学徒训练机会。
②济贫法奠定了300年来英国政府社会福利政策的基础，并为其他国家所效仿。虽然这项济贫法在后来的执行过程中经过这样或那样的修订，但其基本原则和内容变化并不大，甚至1834年的《新济贫法》也仍然沿袭1601年老济贫法的这种济贫原则。（2）消极方面：这种做法虽然意味着政府已开始着手为有需要的人提供福利服务以满足他们的基本需求，但当时这种救助的主要目的是社会控制多于改善穷人的生活状况。
①济贫法严格规定受惠人的资格，所提供的援助极为有限，并以短期性为主。
②受惠者还将以付出个人的尊严和自主权作代价，并且还会受到耻辱烙印所带来的负面影响。
2．德国社会保险法的社会控制性质包含哪些内容？
答：德国社会保险法的社会控制性质包含以下内容：为了应付许多严重的劳工及社会问题，当时的德国首相俾斯麦采取了“胡萝卜加大棒”的政策。（1）镇压社会民主党的革命运动。（2）由国家出面，通过立法实施了一些社会政策和社会立法，以保护劳动者。
①1883年颁布了《工人医疗保险法》，规定对工人实行强制性医疗保险。
②1884年颁布了《工伤事故保险法》，规定在工作中发生事故的人或死难者家属可以依法从保险联合会中得到抚恤金。
③1889年颁布了《伤残和养老金保险法》，规定70岁以上的人可以获得养老金，伤残者可以获得伤残救济金。
④以法令规定了工人星期日休息，并限制童工、女工的最长工作时间。
这些保险法案采取风险分担的保险原则，集合工人、企业主及政府的财力，保障工人遇有疾病、伤害、老残、死亡时，支付保险给付，以应付风险之需。
3．简述福利国家社会政策产生的社会历史背景。
答：（1）“福利国家”一词首见于英国坎特伯雷大主教威廉·邓普（W．Temple）1941年所著《公民与教徒》一书。福利国家是一种工业国家的国家形态，它不只是社会保险或公费医疗，也不只是家庭福利或社会救助计划，甚至也不能完全等同于社会保障或社会政策，而是它们总和。（2）20世纪初期，英国人民面临着严重的失业问题，煤矿工人尤其悲惨，失业者及其家属急切地需要救助。英国政府于1911年通过了“国民保险”（National Insurance）法案，试图用社会保险的方法来解决失业等社会问题。（3）第二次世界大战促使了人们对英国社会服务的重新思考和重新组织。人们在战争后期发生了观念上的转变，比以前更加信任政府，并期望在恢复和平以后政府可以而且也应当在社会福利事务方面做更多的事。此外，战争期间工人阶级显示出了强大的力量，政府制定社会政策时也不得不考虑到工人这个强大集团的利益。（4）20世纪30年代凯恩斯主义经济学的兴起也对欧美福利国家体制的形成起到了积极的推动作用。凯恩斯主义破除了古典经济学的“不干预主义”的教条，从经济学的角度论证了国家干预经济的必要性和合理性，使人们认识到政府可以并且应当通过财政、货币政策和再分配政策来刺激需求和促进就业，从而为“福利国家”体制的建立提供了关键性的经济学理论支持。
4．20世纪80年代智利养老保险改革及其意义？
答：（1）20世纪80年代智利养老保险改革
①智利在拉美国家中独树一帜，率先对传统的社会保障制度进行改革，在社会保障运作中引入私营部门的参与和管理，而这种改革的特征突出地反映在智利养老保险制度的变革上。
②智利在1980年推出《养老保险法》，试图将养老保险由现收现付制改为完全积累制，并主要交由民营机构经营运作。具体来讲，改革后的新模式是以个人资本为基础，实行完全的个人账户制，并由私人养老基金管理公司负责经营管理，保险费完全由个人缴纳，雇主不需要承担供款义务。（2）意义
①智利对养老保险制度的改革取得了一定成效，从其运行来看，最大的特点就是劳动者的养老问题个人负责制，同时将政府的管理责任转移给私人管理公司，利用资本市场进行有偿运营，投保者既能够分享较高的收益回报，也可能因投资失败而遭受损失。这样，政府的直接责任被缩小到最小限度，而个人的责任却被扩大到极大程度，从而成为社会保障私有化的一种典型的表现形态。
②对其他拉美国家社会保障制度的改革起到了示范作用。从80年代中期，特别是80年代末期起，一些着手进行经济调整的国家也逐步把改革与完善社会保障制度的工作提上议事日程。
5．简述新加坡中央公积金制度的主要内容。
答：新加坡的社会保障制度由社会福利和社会保险两部分构成。社会福利包括住房补贴、生活救济、教育补助、医疗补贴、就业服务、儿童补贴、交通补贴和武装部队补助等项目；社会保险则以中央公积金制度而闻名。新加坡中央公积金制度的主要内容有以下几个方面：（1）从1950年到1955年7月为初创时期。为了改变处于英国殖民统治之下，人民生活条件恶劣，失去工作能力的人缺乏必要的社会保障的状况，1951年，由两名立法议员倡议的公积金法案正式提交议会讨论。1953年，公积金法令终于获得通过。1955年7月，政府成立了专门负责管理公积金的中央公积金局。至此，作为一项强制实行的制度——中央公积金制度正式建立并开始实施。（2）从1955年到1965年为磨合时期。重点工作是理顺各方面的关系，如明确已在养老金制度下受雇的公务员不受公积金制度的影响、本身已有雇员福利基金的公司可以要求豁免等。此外，通过多种形式，统一各界人士对公积金制度的认识，从心理上增强公民对新制度的适应性。（3）从1965年8月到1994年7月为调整发展时期。1965年在公积金的范围和用途上进行了积极的探索。1968年动用公积金存款购买政府建造的公共住房的“公共住屋计划”开始实施，标志着新加坡中央公积金的使用范围开始放宽。此后，新加坡政府根据社会发展的实际需要，使一项简单的养老储蓄制度发展成为一个具有综合功能的社会保障体系。（4）从1994年底至今为改进完善时期。重点对未来30年内国民年龄构成、生活水平状况、公积金积累以及与社会保障体系的适应程度等诸多方面情况的变化走向进行超前预测，分步采取改进完善措施。时至今日，新加坡的中央公积金制度，已成为世界众多社会福利保障制度中的一个显著成功的计划。
6．改革开放以来我国社会政策改革与发展经历了哪几个重要阶段？
答：改革开放以来我国社会政策改革与发展经历了以下几个重要阶段：（1）改革初期阶段：20世纪80年代是我国社会政策改革的初期阶段。
①在就业政策方面，我国在80年代初开始打破过去“统包统配”的计划就业管理制度，采取了劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合的“三结合”的就业方针，劳动者就业和企业用人的主体地位初步得到体现，劳动力市场开始发育。
②在住房制度方面，为了应对70年代末我国城市住房严重短缺的问题，国家一方面拿出相当的资金用于住房建设，另一方面在一些城市中实行住房出售的试点，随后各省市区也开始了试点，开启了住房改革的道路。
③在养老保险方面，为了平衡新老企业之间畸轻畸重的养老负担，中央政府在传统年金制度框架内设置社会统筹机制，于1984年在全民所有制企业开始退休费用社会统筹试点。1986年，中央政府决定国有企业新招的工人一律实行劳动合同制，并规定了合同工与固定工不同的养老金筹资模式与受益规则，这标志着我国开始探索建立新型的社会养老保险制度。（2）深化改革阶段：进入90年代以后，我国社会政策的改革逐步深入。
①为适应我国经济体制改革的总体要求，我国在社会保障制度、医疗卫生、住房体制、社会福利服务以及对老年人、未成年人、残疾人和妇女各类群体的权利保护和社会服务等方面都进行了比较深入的改革。
②在社会政策各个领域从运行机制、模式类型、项目构成、待遇水平、管理社会化等方面进行了深层次的改革与创新，颁布了大量新的法律法规。（3）形成新的框架阶段：90年代后期至新世纪初期是我国形成新的社会政策制度框架的阶段。
①在社会保险方面形成了新的制度体系。
②在社会救助方面，为了规范城市低保制度，保障城市居民基本生活，我国于1997年在全国范围建立了城市居民最低生活保障制度，并于1999年颁布实施了《城市居民最低生活保障条例》。
③在医疗服务体制方面，基本完成了公共医疗机构朝向市场化的
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