作者：中国政法大学法治政府研究院
出版社：中国人民大学出版社
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2013年度法治政府蓝皮书试读：
上编 制度与实践
第一章 2013年度我国法治政府建设概述
2013年我国的法治政府建设有两个重要的背景。第一，2013年是政府换届年。一般来说，新一届政府上任之后都会提出一系列施政方针，以体现本届政府的基本工作思路，而法治政府建设是其中最为重要的内容之一。具体来讲，主要体现在以转变政府职能为目标的行政机构改革，以处理好政府和市场关系为目标的行政审批改革，以处理好政府和社会关系为目标的事业单位改革等方面。第二，2013年11月12日召开的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。该《决定》中的多项改革措施与法治政府建设紧密相关，包括加快转变政府职能、推进法治中国建设、强化权力运行制约和监督体系、创新社会治理体制等多个方面。本章对2013年度我国法治政府建设各方面的主要进展，加以简要描述，以方便读者了解全貌。一、行政体制改革
作为政府换届之年，国务院在2013年照例开始了新一轮的机构改革。2013年3月14日，第十二届全国人大第一次会议批准通过了《关于国务院机构改革和职能转变方案的决定》，确定了今后一段时期我国政府机构改革和职能转变的基本方向。
在机构改革方面，《关于国务院机构改革和职能转变方案的决定》的重点是围绕转变职能和理顺职责关系，稳步推进大部门制改革，实行铁路政企分开，整合加强卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理机构。改革之后，国务院正部级机构减少4个，其中组成部门减少2个，副部级机构增减相抵数量不变；除国务院办公厅外，国务院设置组成部门25个；国家发展改革委、公安部、民政部、工业和信息化部、交通运输部、农业部、商务部、海关总署、工商总局、质检总局等部门的职责发生相应改变。随后，各地区、各部门根据国务院机构改革的动向，相继调整了政府机构，实现了机构精简。
在机构职能转变方面，《关于国务院机构改革和职能转变方案的决定》提出转变机构职能必须处理好政府与市场、政府与社会、中央与地方的关系，深化行政审批制度改革，减少微观事务管理，该取消的取消、该下放的下放、该整合的整合，以充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥社会力量在管理社会事务中的作用，充分发挥中央和地方两个积极性，同时该加强的加强，改善和加强宏观管理，注重完善制度机制，加快形成权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的国务院机构职能体系，真正做到该管的管住、管好，不该管的不管、不干预，切实提高政府管理科学化水平。其具体措施包括减少和下放投资审批事项、减少和下放生产经营活动审批事项、减少资质资格许可和认定、减少专项转移支付和收费、减少部门职责交叉和分散、改革工商登记制度、改革社会组织管理制度、改善和加强宏观管理、加强基础性制度建设、加强依法行政十个方面。就2013年已经实施的举措来看，主要包括：（1）中央向地方放权。一是下放审批权。第十二届全国人大常委会对《煤炭法》等12部法律进行了修改，核心是取消和下放审批权。至2013年12月底，国务院共取消和下放行政审批事项221项（不含评比达标表彰评估和行政事业性收费项目）。2013年9月26日，国务院下发了《关于严格控制新设许可的通知》（国发［2013］39号），对行政许可设立标准、设立程序和监督管理等方面提出了严格要求。二是下放财权。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》就推进财权下放提出两大举措，包括完善一般性转移支付增长机制，建立事权与支出责任相适应的制度。三是建立上海自由贸易试验区。2013年7月3日，国务院常务会议原则通过了《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》，提出按照先行先试、风险可控、分步推进、逐步完善的方式，把扩大开放与体制改革相结合、把培育功能与政策创新相结合，形成与国际投资、贸易通行规则相衔接的基本制度框架，在上海自由贸易试验区全面开展行政管理体制改革。2013年8月22日，上海自由贸易试验区经国务院正式批准设立，9月29日正式挂牌。（2）政府向市场和社会放权。一是推进各领域市场化、社会化改革，包括改革铁路投融资体制、推进利率市场化改革、推进电价改革、推进医保改革等。二是推进财政收入改革，包括开展“营改增”改革、非税收入改革、落实小微企业税收优惠等。三是培育和发展社会组织。（3）强化政府市场监管职责。一是启动不动产统一登记改革。2013年11月20日，国务院常务会议决定将分散在多个部门的不动产登记职责整合由一个部门承担，由国土资源部负责指导监督全国土地、房屋、草原、林地、海域等不动产统一登记职责，基本做到登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”；建立不动产登记信息管理基础平台，实现不动产审批、交易和登记信息在有关部门间依法、依规互通共享，消除“信息孤岛”；推动建立不动产登记信息依法公开查询系统，保证不动产交易安全。二是加强食品药品安全监管。以国家食药总局的成立为核心，集中监管主体、整合各部门食品安全监管职责；完善食品药品制度监管体系，启动《食品安全法》修订工作，并于2013年年底形成了《食品安全法（修订草案送审稿）》。
2013年的公共财政改革也是行政体制改革的一个重点。2013年7月3日，国务院总理李克强在国务院常务会议上强调，要按照中央八项规定的精神，进一步压缩一般性支出和“三公”经费，政府带头过“紧日子”。根据会议精神，2013年的预算执行按5％比例压减中央本级一般性支出。为了配合“三公”经费压减，国家还着力构建财政信息公开制度，将预决算公开推进到省级以下。2013年，在总结各地公车制度改革经验基础上，国家发改委启动中央国家机关公务用车制度改革相关工作。2013年，人力资源和社会保障部会同发展改革委、财政部、社保理事会等有关部门成立工作小组，对包括机关事业单位在内的养老保险制度改革进行专门研究，内容涉及基础养老金全国统筹、退休年龄调整等重大问题。此外，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》还提出探索实行官邸制。二、行政立法
根据国务院法制办网站公布的数据，国务院在2013年共制定行政法规17部。其中涉及行政法规清理的有2部，分别是《国务院关于废止和修改部分行政法规的决定》（2013年8月1日）和《国务院关于修改部分行政法规的决定》（2013年12月19日）。
按照国务院法制办公布的每个月报送国务院备案的规章情况统计，2013年我国制定的地方政府规章共543部，国务院部门规章134部。其中，涉及行政立法本身的共33部，其内容主要包括：（1）与行政立法相关的制度建设，有10部；（2）地方性法规、地方政府规章、行政规范性文件的清理，有19部；（3）国务院部门规章、规范性文件的清理，有4部。
就行政立法本身的制度建设而言，2013年，内蒙古自治区、吉林省、吉林市等8个省市以地方政府规章的形式对规章、规范性文件的制定加以规范；中国保监会对其原有的《规章制定程序规定》进行了修改。同时，据不完全统计，河北省、宁波市、昆明市以及中国保监会、财政部以行政规范性文件的形式对规范性文件制定的相关制度进行了规定。这些制度的具体内容包括：规章制定程序制度，规章立法后评估制度，规范性文件制定和备案制度，规范性文件评估制度，规章、规范性文件清理制度。此外，有个别地方政府和部门在2013年出台了有关规章翻译审定方面的制度，有关规章和规范性文件技术规范指导的文件，并对规范性文件检索系统进行了建设。
2013年，国务院对各部门和地方各级政府特别提出了规范性文件清理的要求。《国务院关于严格控制新设行政许可的通知》（2013年9月19日）要求，地方政府、国务院各部门应当对规章和规范性文件进行一次全面清理，纠正违法设定行政许可的情况，同时要求各省级政府和国务院各部门在12月底以前将清理结果报送中央编办。虽然该文件的发布旨在纠正行政许可在设定、实施等环节的违法行为和规定，但从客观上引发了我国各级政府和国务院各部门对规章和规范性文件的清理活动。从数量上看，2013年，以行政法规的形式对行政法规进行清理的文件有2部；在全国范围内，以规章的形式对规章和规范性文件进行清理的有23部（19部地方政府规章，4部国务院部门规章）。此外，还有一些国务院部门和地方政府以行政规范性文件的形式对规章和规范性文件进行清理，或提出了清理的要求。三、行政决策法治
在行政决策法治方面，2013年最值得关注的事件是3月通过的《国务院工作规则》（2013年版）。《国务院工作规则》的第五章用专章规定“实行科学民主决策”，要求：“国务院及各部门要完善行政决策程序规则，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序，增强公共政策制定透明度和公众参与度。同时，在重大决策执行过程中，要跟踪决策的实施情况，了解利益相关方和社会公众对决策实施的意见和建议，全面评估决策执行效果，及时调整完善。”同年5月，《国务院立法工作计划》将行政决策纳入研究项目之一，明确提出由国务院法制办来领衔起草《重大行政决策程序条例》。
在地方上，2013年，多个地方政府出台了关于行政决策方面的地方政府规章和规范性文件，共计17部，涉及广东、广西、四川、湖北、甘肃、上海等省、直辖市和深圳、苏州等城市。
在行政决策尤其是重大行政决策这一领域，2013年我国各级政府在立法质量和数量上都有较大幅度的提升。在各地政府业已出台的各种相关制度当中，已经较为普遍地运用了公众参与、专家咨询、风险评估、合法性审查、信息公开、集体审议等程序制度，具备了程序法治的基本精神和要求。政府决策问需于民、问计于民、问政于民，尊重并保障公众知情权、参与权、表达权和监督权，业已成为行政决策法治化的基本要义。特别是对于公众参与（听证）和专家咨询制度，已经有地方采用单独立法的方式来予以规定。重大决策的执行和完成情况也已纳入相关政府部门年度绩效考核内容，作为法治政府建设的重要指标。部分经济发展水平较高、法制较为完善的城市以及在全国范围内较有影响力的城市（如广州、上海、苏州），也在积极完善、探索创新相关法律制度，在行政决策法治化进程中发挥示范作用。
但是，囿于不同地区的法治发展水平，以及受我国长期以来“重实体，轻程序”传统观念和科层官僚体制的影响，很多地方政府至今还未制定重大行政决策程序的规范性文件，已经出台规定的地方在实践中也暴露出不少问题。这集中体现在：（1）公众参与决策的渠道不畅，政府对多元利益诉求回应迟缓、与公众之间结构性张力依然存在；公众参与容易流于形式、走过场，参与意见对决策影响不大进一步消弭了公众参与的热情与动力。（2）受制于信息不对称和利益集团的影响，专家论证意见容易被决策部门“俘获”，从而有背离科学精神和学术道德之嫌，也损害了决策中专家论证的公信力。（3）风险评估机构独立性不强，政府部门强势主导评估、独揽评估，既当运动员又当裁判员，无法保证风险评估的正当性和有效性。（4）合法性审查虚置，由于中央政府层面的《重大决策程序条例》尚未出台，造成目前的合法性审查规定主要集中在行政机关制定的自我约束的规范性文件中，这些规范存在法律位阶低、约束力较弱、裁量空间大等问题，容易导致审查的虚置。四、行政审批改革
改革开放以来，国务院进行的每一次机构改革都把转变政府职能作为关键，又把精简行政审批项目作为转变政府职能的重要内容。2013年新一届政府成立后，李克强总理就提出深化行政审批制度改革的任务和要求，并两次召开全国电视电话会议对这一精神进行部署，提出本届政府任期内国务院部门的行政审批事项要减少1/3以上。2013年全年，国务院共计取消和下放行政审批事项221项，在本届政府的开局之年就已经完成改革任务的39％。
为了依法推进行政审批制度改革和政府职能转变，配合行政审批事项消减工作的开展，全国人大常委会修改了一批法律。2013年6月29日，全国人大常委会修改了《种子法》等12部法律的部分条款；12月28日，修改了《海洋环境保护法》等7部法律，内容涉及取消、下放11项行政审批项目和改革工商登记制度。在行政法规层面，国务院也分几批集中对相关的行政法规进行了清理。
根据国务院的总体部署和要求，各地政府在2013年也根据自身需要，对目前有效的各类审批事项进行了清理，纷纷取消和下放了一批行政审批和许可项目。其中，上海、广东两地最具代表性。根据《全国人大常委会关于授权国务院在中国（上海）自贸区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》、《国务院关于在中国（上海）自由贸易试验区内暂时调整有关行政法规和国务院文件规定的行政审批或者准入特别管理措施的决定》（国发［2013］51号），上海自贸区通过简化审批程序、设立“负面清单”、下放审批权限等方式以促进投资贸易便利化。广东省政府转发了国务院《关于执行〈全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定〉的通知》，取消了约170项与企业生产经营活动直接相关的审批事项，有效减少了行政管制和政府干预，降低了创业门槛。
与以往相比，2013年的行政审批改革具有依法设定、法治先行的明显特征。按照改革的总体部署，全国人大、国务院配套修改了相关法律法规；全国人大授权国务院，同意广东省作为“十二五”时期深化行政审批制度改革先行先试点；全国人大常委会授权国务院同意上海自贸区暂时调整有关法律规定的行政审批的适用，都是用法治的方式来推进和引领行政审批改革，保障“先行先试”成果的例子。但与此同时，这一阶段的行政审批改革还有两点明显不足。一是仍然以“数量精减型”模式为主导，“减”字当头的衡量标准过于注重、追求取消和下放的数量，而不是看是否真正促进了政府职能的转变，是否真正适应市场经济的需要和发展，容易导致形式主义和异化。二是仍受“部门利益”、“地方利益”干扰和阻碍。一些地方政府或部门以各种形式或理由将事关要害的审批项目保留下来，所取消的多是无关紧要、无利可图的审批事项。而这些变相保留的项目又多以非行政许可审批项目形式出现，实行变相审批，损害了政府的公信力和相对人的合法权益。五、行政执法
在行政执法体制方面，现阶段，多头执法、职权交叉、各自为政等执法权配置不合理的问题，仍旧是我国行政执法体制中存在的突出问题。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，要深化行政执法体制改革，建立“权责统一、权威高效的行政执法体制”，并将“推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题”确立为深化行政执法体制改革的重点。2013年，我国不少地方都出台了与综合行政执法有关的地方性法规或地方政府规章，为明确综合执法机构的职责权限、规范综合执法行为提供了法律依据。如四川、昆明、深圳等地出台了关于城市综合执法的地方性立法；黑龙江、上海、合肥等地出台了关于农业综合执法的规范性文件。一些地方政府结合大部门制改革，积极探索将跨领域、跨部门的执法力量进行整合。如上海市浦东新区成立了市场监督管理局，将原工商、质检、食药监部门的相关职能“三合一”地整合起来，对食品安全实现生产、流通、消费的全过程监管。一些地方的行政执法部门则注重对部门内部的执法资源进行优化、整合，通过完善部门内部的综合执法机制，实现执法服务的高效便民。如广州市工商局通过推动12315综合行政执法体系的建立，开创了将日常监管、专项整治与长效机制建设相结合的消费维权工作新局面。此外，减少行政执法层级、充实基层执法力量也是2013年行政执法体制改革的一个重要方面。例如，2013年4月，国务院出台了《关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》，明确将“健全基层管理体系”作为推进地方食品药品监督管理体制改革的重要任务之一。根据《意见》的要求，县级食品药品监督管理机构可在乡镇或区域设立食品药品监管派出机构，在农村和城镇社区要设立食品药品监管协管员。再如，《2013年商务系统食品安全工作要点》提出要在2013年年底前实现食品安全商务执法“地级市全覆盖和县级覆盖30％”的工作目标。某些地方政府在执法重心下移、充实基层执法力量等方面也有所创新。
在行政执法方式方面，2013年，各级行政执法机关还比较重视执法方式的创新，积极推动执法方式、方法的改革完善，特别是推广对行政指导等柔性执法方式的应用。如2013年1月，国家工商行政管理总局制定了《工商行政管理机关行政指导工作规则》，要求各级工商机关要从坚持开拓创新、深化效能建设的高度，充分认识深入推进行政指导的重要意义，并结合本地实际，进一步推进和规范行政指导工作。部分省市的《法治政府建设规划》、《年度依法行政工作要点》等规范性文件也推出了类似机制。
在行政执法程序方面，2013年，各级政府在规范行政执法自由裁量权方面有较多举措。在中央层面，主要包括国家食品药品监督管理局的《药品和医疗器械行政处罚裁量适用规则》和财政部的《财政部门行使行政处罚裁量权指导规范》。在地方层面，则有甘肃、青海、吉林、山东等4个省和邯郸、长春等市先后颁布、施行了有关规范行政处罚自由裁量权的地方政府规章。此外，许多省市的执法部门还出台了一大批有关规范执法裁量行为的规范性文件。2013年，不少地方政府都积极推行权力清单公开制度，结合对行政执法部门的职权清理工作，通过明确各执法部门的主体资格、权力边界，进而形成权力清单，向社会公布。六、行政程序
2013年，西安市、海口市、邢台市以地方政府规章或规范性文件的形式制定了当地的《行政程序规定》。这些地方的《行政程序规定》填补了上位程序立法的某些空白，在当地范围内建立了行政程序的基本原则和制度框架，建立了行政决策程序和规范性文件制定管理程序，细化了主要的行政执法程序，对行政程序进行类型化并注重其可操作性。
2013年，包括国家发改委、昆明市政府、汕头市政府、江门市政府、湖北省安监局、安徽省新闻出版局、黑龙江省水利厅、杭州市法制办、酉阳土家族苗族自治县政府等多个机关、部门分别针对行政执法案卷、行政处罚案卷、行政审批案卷、行政复议案卷等建立了案卷评查标准。更多的地方政府及其部门在2013年广泛地开展了案卷评查工作，据不完全统计，包括吕梁市政府、江西省商务厅、国家测绘地理信息局等多个机关、部门均通过发布规范性文件的方式要求开展案卷评查工作。还有不少机关、部门虽未下发规范性文件，但也开展了案卷评查及评优工作。
2013年，部分行政机关以不同方式完善了行政证据制度。一种方式以是通过制定专门的证据规定，如国家发改委的《价格行政处罚证据规定》；另一种方式是通过制定《行政程序规定》或《行政处罚程序规定》对证据制度加以完善，如西安市、海口市、邢台市的《行政程序规定》，《上海市食品药品监督管理局行政处罚程序规定》、《山西省价格行政处罚程序规定实施细则》等。
对于表明身份、听取意见和说明理由等程序制度，在2013年，虽然各地方、各部门并未制定专门的法规、规章和文件，但部分行政机关通过对有关行政程序规定加以细化的方式，也提出了行政执法过程中表明身份、听取意见及说明理由的具体要求。
在行政听证制度方面，陕西、福建等12个省市的证券监管部门，上海市国税局、地税局以及广州市食品药品监督管理局均对行政处罚听证、行政复议听证制定了专门的规定，细化了听证程序。
2013年我国行政程序制度方面的发展还存在明显不足，突出的问题包括：（1）实践中对行政程序制度的重视程度依旧不足，2013年制定的行政程序相关规范数量不多。（2）对程序进行细化、完善的《程序规定》、《程序实施细则》等规范的法律层级较低，绝大多数为地方或部门制定的规范性文件。（3）某些制度创新的实践仅在较为狭窄的范围开展。（4）很多关键问题依旧未能得到明确，如听证笔录的效力问题。（5）落实相应程序规范的配套监督、检查制度尚需进一步建立或完善。七、政府信息公开
2013年7月1日，国务院办公厅印发《当前政府信息公开重点工作安排的通知》（国办发［2013］73号），10月1日又印发了《关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》（国办发［2013］100号），这两份文件确定了2013年我国政府信息公开工作的基调。
1. 在政府信息公开的内容上
国务院办公厅《当前政府信息公开重点工作安排的通知》突出规定九方面应予进一步重点公开的政府信息并强调落实的实效。（1）行政审批信息公开。2013年，行政审批信息公开首次进入中央及地方各级政府及部门信息公开工作的重点范畴。（2）财政预算决算和“三公”经费公开。2013年，有关预算决算的信息公开单位扩大到国有资本经营单位；“三公”经费公开试点扩大到县区级；推进了财政审计信息公开。（3）保障性住房信息公开。2013年，要求所有市、县级政府都必须按要求公开保障性安居工程建设、分配和退出信息。（4）食品药品安全信息公开。重点加大了食品药品行政审批、执法检查、案件处理、查缉走私等政府信息公开力度，建立食品药品违法违规企业“黑名单”公开制度；公开围绕婴幼儿配方乳粉、乳制品、保健食品等公众尤其关注的领域治理整顿方面的相关信息。（5）环境保护信息公开。2013年新增116个城市公开空气质量新标准监测信息，公布重点城市空气质量排名；继续强化重点流域断面水质数据、地表水水质自动监测数据等信息公开，加大集中式饮用水水源地水质状况等信息的公开力度；推进建设项目环境影响评价信息公开；首次推进环境污染治理政策措施和治理效果信息公开；强制公开重污染行业企业环境信息。（6）安全生产信息公开。2013年对特别重大事故调查、处理报告信息公开比例进一步提高。（7）价格和收费信息公开。一是加大了价格和收费监管信息公开力度，二是对社会影响大、公众反映强烈的价格违法案件，及时公布查办进展信息。（8）征地拆迁信息公开。一是公开征地信息查询制度，二是房屋征收决定、补助奖励政策和标准在征收范围内公布，征收房屋调查结果、初步评估结果、补偿情况在征收范围内向被征收人公布工作，实行阳光征收。（9）推行以教育领域为重点的公共企事业单位信息公开。
2. 在政府信息公开的方式上
除了进一步完善和做实新闻发言人制度建设，充分发挥政府网站在信息公开中的首要平台作用之外，重视利用新兴媒体创新政务信息发布与互动交流的新渠道是2013年的一大特点。各地方、各部门更加普遍地探索利用政务微博、微信等新媒体，及时发布各类权威政务信息，尤其是涉及公众重大关切的公共事件和政策法规方面的信息。
3. 在政府信息公开的机制上
一是健全舆情收集和回应机制；二是完善主动发布机制，使信息发布的对外回应性和对内协调性都有所增强；三是建立专家解读机制，帮助公众更加全面准确地把握和理解新出台的政策法规的背景、主旨与特别注意事项；四是建立内部的沟通协调机制，如重大政务舆情会商联席会议制度、政务信息发布和舆情处置联动机制、重大政务信息公开发布和传播方案等。
2013年，我国的政府信息公开工作仍然存在有待进一步解决完善的问题。一是信息公开工作力量依旧有所不足，主要表现为人、财、物的投入不足，在欠发达地区表现得更为突出。二是监督保障机制仍有局限，表现为考核、追责措施欠缺或者实施力度不够，有些地方和部门主动公开的政府信息更新不够及时，制度和执行存在冲突，公开与保密的两种机制还存在矛盾，救济方式和手段不够健全等现象也未有实质性的克服。三是公开渠道形式还需优化，方便社区和农村基层群众获取政府信息的形式还不够丰富，政府信息公开的终端没有能很好地深入基层。四是政府于信息公开工作中的行政裁量权仍然过大。八、风险规制与应急管理
2013年我国风险行政最为引人关注的当属食品药品安全领域。根据《国务院机构改革和职能转变方案》和《国务院关于机构设置的通知》（国发［2013］14号），将国务院食品安全委员会办公室的职责、国家食品药品监督管理局的职责、国家质量监督检验检疫总局的生产环节食品安全监督管理职责、国家工商行政管理总局的流通环节食品安全监督管理职责整合，组建国家食品药品监督管理总局。将工商行政管理、质量技术监督部门相应的食品安全监督管理队伍和检验检测机构划转食品药品监督管理部门。保留国务院食品安全委员会，具体工作由国家食品药品监督管理总局承担，不再保留国家食品药品监督管理局和单设的国务院食品安全委员会办公室。2013年5月，国务院将《食品安全法》修订列入2013年立法工作计划。2013年10月，国家食品药品监督管理总局向国务院报送了《食品安全法（修订草案送审稿）》。2013年10月，国家食品药品监督管理总局颁布了《食品安全风险监测管理规范》、《食品安全风险监测承检机构管理规定》、《食品安全风险监测样品采集技术要求》、《食品安全风险监测问题样品信息报告和核查处置规定》，这些规范性文件的出台保障了食品安全风险监测的有效、有序进行。
在风险评估领域，2013年，各地政府针对公共卫生、自然灾害、地质灾害、房屋征收社会稳定、重大固定资产投资项目社会稳定等领域的风险评估出台了1部地方政府规章和24部地方政府规范性文件，内容包括风险评估的评估主体、评估原则、评估内容、评估程序、评估报告、评估法律责任等。
2013年9月10日，国务院印发了《大气污染防治行动计划》，计划到2017年，全国地级及以上城市可吸入颗粒物浓度比2012年下降10％以上，优良天数逐年提高；京津冀、长三角、珠三角等区域细颗粒物浓度分别下降25％、20％、15％左右，其中北京市细颗粒物年均浓度控制在60微克/立方米左右。为了治理京津冀地区的雾霾天气，组建了北京市牵头的京津冀大气污染防治协作机制，由环境保护部牵头制定了《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》。
在应急管理领域，2013年最重要的事件则是国家安全委员会的设立。2013年11月12日，经中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议决定，中央国家安全委员会正式成立。中央国家安全委员会由中共中央总书记习近平任主席，国务院总理李克强、全国人大常委会委员长张德江任副主席，下设常务委员和委员若干名。中央国家安全委员会作为中共中央关于国家安全工作的决策和议事协调机构，向中央政治局、中央政治局常务委员会负责，统筹协调涉及国家安全的重大事项和重要工作。
2013年10月，国务院办公厅制定出台了《突发事件应急预案管理办法》，包括总则、分类和内容、预案编制、审批备案和公布、应急演练、评估和修订、培训和宣传教育、组织保障以及附则，共计9章，34个条文。2013年，中央层面制定的应急规范性文件还包括国务院办公厅《关于建立疾病应急救助制度的指导意见》、环境保护部《关于加强重污染天气应急管理工作的指导意见》、农业部《关于进一步加强农业应急管理工作的意见》、国有资产监督管理委员会《中央企业应急管理暂行办法》。
截至2013年年底，全国县级以上政府普遍建立了应急管理领导机构和办事机构。包括公安部、农业部、商务部等在内的近三十个中央部委已建立了应急管理的相关工作机构，同时，防汛抗旱、防震减灾、森林草原防火、灾害救助、安全生产、核应急、公共卫生、反恐怖、反劫机等专项应急机构的指挥协调职能进一步强化。九、社会治理与社会矛盾化解
根据国务院法制办网站提供的信息，2013年我国实施的与社会治理有关的法律一共有6部，其中2部是对原有法律的修订，4部是新实施的法律，主要涉及精神卫生、老年人权益保护、出入境管理以及旅游等方面。行政法规4部，主要涉及殡葬管理、征信业管理、外国人入出境管理、三峡水利枢纽安全等方面。地方性法规50部，包括：（1）城乡规划管理方面5部；（2）环境保护与垃圾管理方面7部；（3）城市管理方面8部；（4）流动人口管理方面2部；（5）残疾人保障方面3部；（6）物业管理方面4部；（7）村民委员会选举方面8部；（8）户外广告设施设置管理方面4部。（9）其他方面9部。部门规章42部，主要涉及食品药品安全管理、行业管理、市场管理、疾病防治管理、烈士安葬及纪念设施保护管理、安全保护管理等方面。地方政府规章118部，包括：（1）住房保障方面6部；（2）房屋、土地征收补偿方面4部；（3）环境保护与污染防治方面14部；（4）绿色建筑、节能管理方面7部；（5）餐厨垃圾管理方面5部；（6）供水、排水管理方面5部；（7）城乡照明管理方面3部；（8）工伤保险方面4部；（9）流动人口管理方面4部；（10）电梯安全管理方面4部。（11）其他方面62部。2013年实施的与社会纠纷和矛盾化解有关的地方性法规2部、部门规章4部、地方政府规章5部、规范性文件40部。
上述制度发展呈现出如下几个方面的基本特点：社会治理制度建设向精细化发展，既在整体制度建设上有所推进，又在专项制度建设方面有所突破；社会治理制度建设更加注重保障和改善民生；村委会选举方面的制度建设比重较大；侧重发挥行政调解在解决社会矛盾的作用；医疗纠纷预防与处理的规章制度比较集中。
在实践中，2013年的社会治理工作呈现出网格化、项目化、法治化、契约化等趋势。具有代表性的成果是当年3月1日施行的《南京市城市治理条例》，这是国内首部关于城市治理的地方性法规。该《治理条例》作为我国地方政府社会治理法治化探索和创新的重要成果，为国内其他城市的社会治理法治化提供了借鉴和范本，也为我国社会治理的法治化进程提供了参考思路和实践样本。
2013年我国社会治理制度建设中存在的不足之处在于：（1）相关制度的法律位阶较低，虽然总体上制度文本的数量很大，但是位阶较低，主要以地方性法规、规章和规范性文件为主，指导性的法律和行政法规尚处于缺位状态。（2）制度的系统化程度较低，近年来餐厨垃圾、环境污染、住房建设、房屋和土地征收补偿、医疗纠纷等问题比较突出，因此在2013年出台的社会治理制度规范中所占比重很多，给人以“头痛医头，脚痛医脚”的感觉，在整个社会治理的制度建设上还缺乏总体规划和顶层设计。（3）网络安全方面的制度建设滞后，法规规章缺位。十、行政监督
在行政监察与执政党监督方面，2013年，各级纪检监察部门在履行行政监督职能的许多方面有重大突破或创新。首先，巡视制度作用突出，中央制订了巡视计划，地方和中央部门制定了巡视规范。10个中央巡视组两度派出，发现了一批突出问题和一些领导干部的问题线索。截至2013年11月底，各省（区、市）党委巡视组共完成对69个市（地、州、盟）、480个县（市、区、旗）及77个省直部门和98家省属国有企业、高校的巡视，向纪检监察机关移交领导干部涉嫌违纪违法问题线索1 879件，其中厅局级和县处级干部线索562件；向组织（人事）部门移交选人用人方面的问题136件。其次，监察部修订了《监察机关特邀监察员工作办法》，将外部监督引入内部监督，规定了监察机关特邀监察员的选聘范围、基本条件、职责、权利、义务、聘任程序和解聘情形等。再次，一些地方如青海省、兰州市制定了《行政效能监察办法》，加强了行政效能监察。
在审计监督方面，2013年是我国审计机关成立30周年，也是国家恢复审计制度30周年。首先，国家审计署完成了全国政府性债务审计，促进了政府举债融资机制的规范化。其次，审计署制定的《审计机关审计档案管理规定》正式实施，使审计过程更加规范。最后，多个省市如上海、江西、山东等制定的审计条例正式实施，弥补了地方层面审计制度的立法空白。
在其他内部监督制度方面，2013年，对于行政权力的内部监督在特定事项如政府采购、特定领域如土地督察方面也取得了一些成绩，在行政问责制度建设方面也有一些进展。首先，一批关于政府采购的新规范被制定，有助于增强政府采购制度的监督作用。如财政部发布的《政府采购非招标采购方式管理办法》、商务部发布的《商务部政府采购管理办法》等。其次，国家土地督察制度持续良好运行，其典型是“维护被征地农民合法权益专项督察”。最后，多地针对行政问责制定了专门规范，但仍局限在行政系统内部。
在人大监督方面，首先，全国人大常委会的监督更显灵活性、更有创造性，也更加主动。2013年全国人大常委会共听取和审议“一府两院”15个专项工作报告（其中由国务院所做的13个），举行了4次执法检查、3次专题询问，对国务院新制定的19件行政法规，逐件逐条进行了审查。其次，北京、湖北、南昌等省市新制定或实施了备案审查条例，不过普遍尚未显现效果。最后，质询、特定问题调查等监督方式仍基本处于冻结状态，缺乏具体规范和实践，只有极个别地方制定了关于质询的专门规范或在人大议事规则中就质询程序进行了细化规定。
在检察监督方面，2013年，各级检察机关继续探索针对行政机关执法的监督，尤其在监督行政机关不作为即不履行法定职责方面效果显著。2013年4月，最高人民检察院印发了《关于深入推进民事行政检察工作科学发展的意见》，提出“在履行民事行政检察监督职责过程中，发现有关机关存在不依法履行职责的情形，可以提出检察建议，促进依法行政和社会管理创新。对于适合向人民法院起诉的，可以督促相关机关依法向人民法院提起诉讼”。从2013年的实践情况来看，行政执法检察监督主要在三个方面：一是针对行政执法与刑事司法相衔接中发现的行政违法行为，二是针对行政机关应当提起诉讼而不提起可能造成国家资产损失的行为，三是针对行政机关在其他领域尤其是关系民生的热点领域不履行法定职责的情形。当然，从总体上看，行政执法检察监督仍处在探索阶段，行政执法检察监督在检察机关的职能中尚且处于“非主流”的地位，职务犯罪监督仍是检察机关监督行政权力的主要方面。
在政协民主监督方面，2013年政协民主监督领域没有在全国范围内值得瞩目的大事件，但是一些地方政协如北京、上海等地仍在积极完善政协民主监督制度。
在舆论监督方面，2013年社会舆论对行政权力的监督成果极为显著，许多问题通过舆论监督得以揭示，许多监督措施通过舆论监督得以推动。尤其是公众通过微博、微信等自媒体渠道进行的监督，成为监督行政权的一件利器。但是，舆论监督的负面效应也开始显现，借监督之名进行诽谤或敲诈的事件也进入人们视野，国信办和公安部等部委2013年查处了若干借反腐之名行网络敲诈之实的舆论监督网站。2013年9月10日《最高人民法院、最高人民检察院关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》开始实施，根据该解释，同一被认定为诽谤信息的实际被点击、浏览次数达到5 000次以上，或者被转发次数达到500次以上的可以定罪。这一司法解释在学术界和全社会一度引发热烈讨论。十一、行政复议
2012年12月24日，国务院法制办公室副主任甘藏春在全国行政复议年度工作会议上作了 《以党的十八大精神为指导努力推动行政复议工作创新发展》的讲话。该讲话中确定了2013年全国各级行政复议机构的工作重点：第一，集中力量抓好《行政复议法》的修订；第二，抓紧总结行政复议委员会试点经验；第三，推动行政复议工作方式转变；第四，加强行政复议指导监督工作；第五，继续推进行政复议能力建设；第六，抓好行政复议理论研究。
根据国务院法制办网站公布的数据，2013年我国各级行政复议机构共受理行政复议案件数为128 435件。而最高人民法院网站公布的数据显示，2013年全国行政诉讼案件一审受案数为123 194件。也就是说，就同一年份而言，2013年行政复议案件数首次超过行政诉讼案件一审受案总数，数据上改变了“大信访、中诉讼、小复议”的行政纠纷解决机制的格局。这一数字上的变化，不仅仅表征着行政复议作为纠纷解决机制弱势地位的标志性改变，更在于表明通过行政复议委员会的设置以及其他相关制度的改进与完善，行政复议作为纠纷解决途径的作用逐渐得到社会的认可。
2013年，就可以公开查阅的资料统计，全国有17个省市在其辖区内继续扩大行政复议委员的试点工作。行政复议委员会试点范围总的特征是层级扩大至市、县（区）；复议权集中模式实践中的趋势是，多数地方选择全面集中模式，也仍有不少地方选择相对集中模式。但是，目前行政复议委员会的实践中依然存在着诸多有待于进一步解决的问题，如行政复议会委员的产生、每一具体案件中委员的选择与构成、复议委员会所作出结论的效力、复议委员会委员如何追责等。
2013年，为了规范、推进行政复议工作的有序进展，各地方政府相应出台了一批规范行政复议工作的行政规章、规范性文件，可以查阅到的有：《杭州市行政复议办案程序规范》、《长春市人民政府行政复议委员会试点工作方案》、《内蒙古自治区政府法制办行政复议工作规范化建设考核标准》、《广州市行政复议决定履行监督规定》、《山东省烟台市行政复议应诉案件办理规程》、《湖北省随州市行政复议与信访工作联系规定》、《青岛莱西市行政复议工作规定》、《北京市交通委员会行政复议委员会工作规则》、《北京市园林绿化行政复议工作管理办法》、《密云县行政复议工作规范化建设实施方案》、《江苏省盐城市重大行政复议决定备案办法》、《河北省广平市行政复议案件公议规定》、《吉林省白山市行政复议体制改革试点方案》等。十二、行政诉讼
2013年1月13日，最高人民法院下发《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》，在部分中级人民法院辖区内开展行政案件相对集中管辖试点工作。这项试点工作的目的是突破现有司法管辖区域与行政管理区域完全重合的模式，适当打破这种传统的司法管辖方式，尽力减少当地党委、政府对当地行政审判工作的不当干预。
2013年12月23日，第十二届全国人大常委会第六次会议初次审议了《中华人民共和国行政诉讼法修正案（草案）》，听取了全国人大常委会法制工作委员会副主任信春鹰受委员长会议委托作的关于行政诉讼法修正案草案的说明，这是自1990年《行政诉讼法》实施23年来面临的首次重大修改。《修正案（草案）》主要涉及立案、审理、执行过程中的十大方面的问题，包括保障当事人的诉讼权利、对规范性文件进行附带审查、完善管辖制度、完善诉讼参加人制度、完善证据制度、完善民事争议和行政争议交叉的处理机制、完善判决形式、增加简易程序、加强人民检察院对行政诉讼的监督、进一步明确行政机关不执行法院判决的责任等。
在行政非诉执行方面，2013年3月25日，最高人民法院审判委员会讨论通过了对《北京市高级人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等的强制拆除问题的请示》的批复［法释（2013）5号］，批复认为：“根据行政强制法和城乡规划法有关规定精神，对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律已经授予行政机关强制执行权，人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请。”2013年，最高人民法院继续推进非诉行政执行领域“裁执分离”的实施工作。按照最高人民法院的要求，2013年各地法院都在积极推进非诉行政执行案件的“裁执分离”模式，比较典型的是浙江省高级人民法院在土地非诉行政执行方面全面推进“裁执分离”模式，与浙江省国土资源厅联合出台《浙江省行政复议与行政审判联席会议第八次国土会议纪要》（浙高法［2013］96号）。舟山市中级人民法院在殡葬管理领域拆除违法建设的坟墓方面也突破性地采用“裁执分离”模式，与舟山市民政局联合出台《关于〈殡葬管理条例〉第20条违法行为强制执行问题的会议纪要》（舟中法［2013］26号）。
2013年全国各级人民法院共受理行政一审案件123 194件，审结120 675件，同比分别下降了4.93％、6.18％。新收案件类型主要集中在城建（19 972件）、资源（18 394件）、公安（10 533件）、劳动和社会保障（11 704件）、计划生育（8 203件）领域，总计68 806件，约占一审总量的55.85％。在审结的120 675件案件中，判决维持、驳回诉讼请求以及裁定撤诉的案件数量比较突出，分别为12 800件、16 260件、50 521件，总共79 581件，约占审结案件总量的65.95％。而判决撤销、变更、履行法定职责、确认违法或无效、赔偿等行政机关败诉的案件分别为7 258件、59件、1 332件、1 444件、309件，总共10 402件，仅占审结案件总量的8.6％。共受理行政二审案件35 222件，审结34 568件。其中判决维持20 978件、驳回诉讼请求5 332件以及裁定撤诉3 346件，共计29 656件，约占结案总量的85.79％。而改判、发回重审分别为1 651件、1 106件，共计2 757件，约占结案总量的7.8％。另外，二审以调解方式结案32件，其他方式结案的为2 124件。十三、国家赔偿
2013年8月9日，最高人民法院公布了《关于人民法院办理自赔案件程序的规定》（法释［2013］19号），该司法解释针对人民法院办理本院作为赔偿义务机关的国家赔偿案件程序作出统一规范。
2013年12月19日，最高人民法院发布了《关于人民法院赔偿委员会适用质证程序审理国家赔偿案件的规定》（法释［2013］27号），该司法解释针对人民法院赔偿委员会适用质证程序审理国家赔偿案件作出统一规范。
2013年国家赔偿案件略有下降，全国各级人民法院共新收国家赔偿案件2 050件，同比下降了1.01％；审结2045件，同比下降了0.97％。其中，刑事赔偿案件896件，约占收案总量的43.71％，非刑事赔偿案件1 154件，约占收案总量的56.29％。在审结的890件刑事赔偿案件中，决定赔偿的案件252件，约占总量的28.31 ％ ，赔偿率同比上升了0.61个百分点。在审结的1 155件非刑事赔偿案件中，决定赔偿案件90件，约占总量的7.79％，赔偿率下降了1.30个百分点。另外，2013年全国各级人民法院共新收行政赔偿一审案件7 414件，同比上升了17.96％。其中，单独提起行政赔偿的占78.45％，附带提起行政赔偿的占21.55％；审结7 260件，同比上升了18.22％ 。
第二章 2013年的中国行政体制改革：“政府瘦身”与“政府健身”
2013年，中国行政体制改革一方面以机构精简和开门放权为突破口，实现政府“瘦身”；另一方面紧紧围绕政府职能向“创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义”转变这个核心，强化政府“健身”，开创了行政体制改革的新局面，具有明显的结构性、协同性、系统性、创新性特点。一、优化机构设置，控制编制规模
作为转变政府职能、深化行政管理体制改革的重要部分，中国在2013年继续开展国务院机构改革，将进一步转变政府职能、确保各部门有效履行政府管理经济社会的职能作为主要目标，将减少部门职责交叉和分散作为主要手段，着力于整合分散在国务院不同部门相同或相似的职责，理顺部门职责关系。（一）调整政府机构设置
本年度的国务院机构改革以深入推进政企分开、政事分开、政社分开为主要着力点，以完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调为主要要求。经过这次机构改革，国务院机构发生较大调整，具体内容是：
一是实行铁路政企分开。将铁道部拟定铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部；组建国家铁路局，由交通运输部管理，承担铁道部的其他行政职责；组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责；不再保留铁道部。
二是组建国家卫生和计划生育委员会。将国家人口和计划生育委员会的研究拟定人口发展战略、规划及人口政策职责划入国家发展和改革委员会；国家中医药管理局由国家卫生和计划生育委员会管理；不再保留卫生部、国家人口和计划生育委员会。
三是组建国家食品药品监督管理总局。保留国务院食品安全委员会，具体工作由国家食品药品监督管理总局承担；不再保留国家食品药品监督管理局和单设的国务院食品安全委员会办公室。
四是组建国家新闻出版广播电影电视总局，不再保留国家广播电影电视总局、国家新闻出版总署。
五是重新组建国家海洋局。国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法，接受公安部业务指导；设立高层次议事协调机构国家海洋委员会，国家海洋委员会的具体工作由国家海洋局承担。
六是重新组建国家能源局。将现国家能源局、国家电力监管委员会的职责整合，重新组建国家能源局，由国家发展和改革委员会管理；不再保留国家电力监管委员会。
改革后，国务院正部级机构减少4个，其中组成部门减少2个，副部级机构增减相抵数量不变。改革后，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门25个。改革后，国家发展改革委、公安部、民政部、工业和信息化部、交通运输部、农业部、商务部、海关总署、工商总局、质检总局等部门的职责发生相应改变。各地区各部门根据国务院机构改革的动向，相继调整了政府机构，实现了机构精简。（二）控制人员编制和领导职数《国务院机构改革和职能转变方案》经第十二届全国人大第一次会议审议通过后，2013年3月28日，新华社授权发布《国务院办公厅关于实施〈国务院机构改革和职能转变方案〉任务分工的通知》。《通知》就实施《国务院机构改革和职能转变方案》进行了统一部署，就《制定印发国家食品药品监督管理总局、国家铁路局“三定”规定和地方改革完善食品药品监管体制的指导意见》、《制定印发国家卫生和计划生育委员会、国家海洋局、国家能源局“三定”规定》、《制定印发国家新闻出版广电总局“三定”规定》等内容落实设定了具体的时间表和路线图，使机构编制得到严格控制，机构数量和领导职数得以一定减少，财政供养人员总量得到严格控制。（三）启动新一轮行政执法体制改革
2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确发出了“推进法治中国建设”的号召，深刻指出：“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”同时把“深化行政执法体制改革”作为建设法治中国的一项重要任务。《决定》指出：要“整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法的问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制”；要“减少行政执法层级，加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等重点领域基层执法力量”。《决定》还特别指出要“理顺城管执法体制，提高执法和服务水平”。《决定》同时指出，要“完善行政执法程序，规范执法自由裁量权，加强对行政执法的监督，全面落实行政执法责任制和执法经费由财政保障制度，做到严格规范公正文明执法”，并就“完善行政执法与刑事司法衔接机制”提出了目标要求。全国范围新一轮行政执法体制改革拉开大幕。二、推进简政放权，强化监管服务
2013年的行政体制改革把政府职能转变放在更加突出的位置，强调以更大力度，在更广范围、更深层次上加快政府职能转变，重在推进政府组织机构、职能配置、运行方式法治化；重在向市场、社会放权，减少对微观事务的干预，同时改善和加强宏观管理，严格事后监管，努力做到不该管的不管、不干预，该管的切实管住、管好。（一）推进中央向地方放权
2013年的行政体制改革着眼于简政放权，着力解决我国中央政府和地方政府的权责划分上长期以来存在国务院部门管得多、管得过细的问题，充分调动中央和地方政府两方面的积极性和能动性。
1. 推进审批权下放
2013年3月10日，时任国务委员兼国务院秘书长马凯在第十二届全国人民代表大会第一次会议上所作题为《关于国务院机构改革和职能转变方案的说明》的报告指出，这次改革向地方放权，既要下放投资和生产经营活动审批事项，也要减少专项转移支付。该说明要求，新一届国务院在以往行政审批制度改革的基础上，要有序下放行政审批事项。
为推进行政审批改革，第十二届全国人大常委会对《煤炭法》等12部法律进行了修改，核心是取消和下放审批权。至2013年12月底，共取消和下放行政审批事项221项（不含评比达标表彰评估和行政事业性收费项目），并完善了相关配套措施，真正让企业、让社会、让老百姓感受到、享受到这项改革的成果，最大限度地激发了市场主体发展创业的活力。
2013年9月26日，国务院下发《关于严格控制新设许可的通知》（国发［2013］39号），对行政许可设立标准、设立程序和监督管理等方面提出了严格要求。要求严格行政许可设定标准，规范行政许可设定审查程序，加强对设定行政许可的监督，防止许可事项边减边增，明减暗增。
2. 推进财权下放
在简政放权的背景下，财政改革是政府改革的一部分，其在经济、社会和政府等多个领域和多个层面的辐射性作用，有利于正确处理政府与市场、政府与社会、市场与社会、中央与地方等四大关系，为经济社会健康可持续发展创造条件。下放相应的财权并完善财税制度是本年度行政体制改革的一个重要方面。中央政府在向地方政府放权的同时，立足于下放相应的财权，并改革相关制度，使各级政府的事权与财力相匹配。
针对有的财政转移支付存在项目过多，交叉重复、资金分散、多头下达，以致管理烦琐、监管困难等问题，《关于国务院机构改革和职能转变方案的说明》提出，完善财政转移支付制度，将适合地方管理的专项转移支付项目审批和资金分配工作下放给地方政府，取消不合法、不合理的行政事业性收费和政府性基金项目，增加一般性转移支付规模和比例，为地方政府更好地履行职能提供财力保障。
2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步就推进财权下放提出要求：
一是完善一般性转移支付增长机制。重点增加对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付。中央出台增资政策形成的地方财力缺口，原则上通过一般性转移支付调节。清理、整合、规范专项转移支付项目，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套，严格控制引导类、救济类、应急类专项，对保留专项进行甄别，属地方事务的划入一般性转移支付。
二是建立事权和支出责任相适应的制度。首次明确国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；区域性公共服务作为地方事权。中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任，从而在增加地方财政保障的同时，将财权下放纳入法治轨道。
3. 建立（中国）上海自由贸易试验区
2013年7月3日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，原则通过了《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》，提出按照先行先试、风险可控、分步推进、逐步完善的方式，把扩大开放与体制改革相结合、把培育功能与政策创新相结合，形成与国际投资、贸易通行规则相衔接的基本制度框架。《方案》提出，要在上海自由贸易试验区全面开展行政管理体制改革。加快转变政府职能，改革创新政府管理方式，按照国际化、法治化的要求，积极探索建立与国际高标准投资和贸易规则体系相适应的行政管理体系，推进政府管理由注重事先审批转为注重事中、事后监管。建立一口受理、综合审批和高效运作的服务模式，完善信息网络平台，实现不同部门的协同管理机制。建立行业信息跟踪、监管和归集的综合性评估机制，加强对试验区内企业在区外经营活动全过程的跟踪、管理和监督。建立集中统一的市场监管综合执法体系，在质量技术监督、食品药品监管、知识产权、工商、税务等管理领域，实现高效监管，积极鼓励社会力量参与市场监督。提高行政透明度，完善体现投资者参与、符合国际规则的信息公开机制。完善投资者权益有效保障机制，实现各类投资主体的公平竞争，允许符合条件的外国投资者自由转移其投资收益。建立知识产权纠纷调解、援助等解决机制等。
2013年8月22日，上海自由贸易试验区经国务院正式批准设立，并于9月29日正式挂牌开张。上海自贸区范围涵盖上海市外高桥保税区、外高桥保护物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区等4个海关特殊监管区域，总面积为28.78平方公里。上海自贸区呈现“四区三港”的自贸区格局，是我国推进行政体制改革的重要体现。
在推动加快转变政府职能和行政体制改革方面，上海自由贸易区主要探索了准入前国民待遇加负面清单的管理模式。在上海自由贸易区内将试行准入前国民待遇，改革外商投资管理模式。对“负面清单”之外的领域，按照内外一致的原则，将外商投资项目由核准制改为备案制（国务院规定对国内投资项目保留核准的除外），不论投资规模，一律由上海市负责办理。同时，取消外商投资企业合同章程审批，改为备案管理，备案后按国家有关规定办理相关手续；工商登记与商事登记制度改革相衔接，逐步优化登记流程；完善国家安全审查制度，在试验区内试点开展涉及外资的国家安全审查，构建安全高效的开放型经济体系。在总结试点经验的基础上，逐步形成与国际接轨的投资管理制度。（二）推进政府向市场和社会放权
2013年3月17日，李克强总理在会见采访第十二届全国人大第一次会议的中外记者并回答记者提出的问题时指出：“改革的突破口，就在于要正确处理政府和市场的边界问题。”《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步强调，市场在资源配置中起决定性作用。发挥市场决定性作用就是要求政府把市场能够发挥作用的事项一律放给市场，切实做到不干预，对政府越位的地方退回来。另一方面，发挥市场决定性作用并不是全部作用，还要同时更好地发挥政府市场监管、公共服务的作用。
1. 推进各领域市场化、社会化改革
改革各领域投融资渠道，落实鼓励引导民间投资的政策和细则，推动民间投资有效进入金融、能源、铁路、电信等领域。
一是改革铁路投融资体制，率先向社会资本开放支线铁路、城际铁路、资源开发性铁路所有权及经营权。
二是推进利率市场化改革，全面放开金融机构贷款利率管制，取消金融机构贷款利率0.7倍的下限，取消票据贴现利率管制，对农村信用社贷款利率不再设立上限。
三是推进大用户直购电改革试点，研究制定居民生活用气阶梯价格指导意见，综合运用行政合同、行政指导等柔性手段，放松行政机关对于资源性产品的价格管制。
四是推进城乡居民大病医保试点，建立疾病应急救助制度，推进公立医院法人治理结构改革，鼓励和引导社会资本发展医疗卫生事业。
2. 推进财政收入改革
在简政放权的大背景下，本年度的财政改革着眼于制度供给，实行结构性减税，同时注重规范非税收入，减少收费项目，为市场释放更多的改革红利。
一是开展“营改增”改革。2013年，“营改增”改革继续推进，除在上海、北京等10个省（直辖市、计划单列市）全面推进这项改革以外，8月，交通运输业和部分现代服务业“营改增”试点在全国范围内推开，将广播影视作品的制作、播映、发行等纳入实施范围。据测算，2013年“营改增”减税总体规模约1 500亿元。
二是开展非税收入改革。2013年3月18日，国务院总理李克强主持召开新一届国务院第一次常务会议，研究部署政府职能转变。会议决定政府取消一批行政事业性收费和政府性基金项目，包括电子工程概预算人员培训费、烟草制品及原辅材料检验费、保密证表包装材料费等。2013年6月，财政部、发改委发布《关于公布取消和免征一批行政事业性收费的通知》（财综［2013］67号），决定自8月1日起，在全国统一取消代发电报费、船舶证明签证费等31项中央级行政事业性收费，免征水生野生动物资源保护费和陆生野生动物资源保护管理费两项中央级行政事业性收费。为落实国务院推进政府职能转变的要求，财政部会同国家发展改革委发布《关于公布取消314项行政事业性收费的通知》（财综［2013］98号），决定从2013年11月1日起，取消314项各省、自治区、直辖市设立的行政事业性收费。据测算，此次减免有望为社会减负50亿元。收费取消，并不代表服务缺失。财政部、发改委在《通知》中同时强调：“各地区和有关部门要严格执行相关规定，对公布取消的行政事业性收费，不得以任何理由拖延或拒绝执行，不得以其他名目或转为经营服务性收费方式变相继续收费。”
三是落实小微企业税收优惠。为进一步扶持小微企业发展，2013年7月29日，经国务院批准，财政部汇同国家税务总局发布《关于暂免征收部分小微企业增值税和营业税的通知》，明确自2013年8月1日起，对增值税小规模纳税人中月销售额不超过2万元的企业或非企业性单位，暂免征收增值税；对营业税纳税人中月营业额不超过2万元的企业或非企业性单位，暂免征收营业税。据估算，此举为超过600万户小微企业带来实惠，直接关系几千万人的就业和收入，年减税规模接近300亿元。
3. 培育和发展社会组织
2013年，全国各地继续按照《关于事业单位分类的意见》、《关于承担行政职能事业单位改革的意见》等分类推进事业单位改革配套文件的精神，加快推进事业单位分类改革。国家推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，创造条件，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别。建立事业单位法人治理结构，推进有条件的事业单位转为企业或社会组织。
2013年，国家继续坚持积极引导发展、严格依法管理的原则，改革社会组织管理制度，促进社会组织健康有序发展。加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。进一步推进行业协会商会与行政机关脱钩，对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织实行民政部门直接登记制度，依法加强登记审查和监督管理。同时强化行业自律，使其真正成为提供服务、反映诉求、规范行为的主体。
进一步按照《关于创新事业单位机构编制管理的意见》、《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》、《关于分类推进事业单位改革中财政有关政策的意见》等文件精神，推动完善相关法律法规，逐步建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制，健全社会组织管理制度，推动社会组织完善内部治理结构。（三）强化政府市场监管职责
2013年，各级政府继续依法开展强有力的宏观调控和对经济社会的必要监管，在释放经济社会活力的同时，进一步维护基本的市场秩序和社会秩序。
1. 加强和改善宏观管理
2013年，各级政府坚持稳中求进工作总基调，统筹稳增长、调结构、促改革，创新宏观调控思路和方式，进一步强化发展规划制订、经济发展趋势研判、制度机制设计、全局性事项统筹管理、体制改革统筹协调等职能；进一步完善宏观调控体系，强化宏观调控措施的权威性和有效性，维护法制统一、政令畅通；进一步消除地区封锁，打破行业垄断，维护全国市场的统一开放、公平诚信、竞争有序。在加强和改善宏观管理的作用下，2013年，经济运行稳中向好，居民收入和经济效益持续提高，结构调整取得积极成效，社会事业实现蓬勃发展。
2. 启动不动产统一登记改革
2013年3月，时任国务委员兼国务院秘书长马凯在向第十二届全国人民代表大会第一次会议所作《关于国务院机构改革和职能转变方案的说明》中指出：要加强基础性制度建设，建立不动产统一登记制度，以更好地落实物权法规定，保障不动产交易安全，有效保护不动产权利人的合法财产权。建立以公民身份证号码和组织机构代码为基础的统一社会信用代码等制度，从制度上加强和创新社会管理，并为预防和惩治腐败夯实基础。
李克强总理2013年11月20日主持召开国务院常务会议，会议决定，将分散在多个部门的不动产登记职责整合由一个部门承担，理顺部门职责关系，减少办证环节，减轻群众负担。一是由国土资源部负责指导监督全国土地、房屋、草原、林地、海域等不动产统一登记职责，基本做到登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”。行业管理和不动产交易监管等职责继续由相关部门承担。各地在中央统一监督指导下，结合本地实际，将不动产登记职责统一到一个部门。二是建立不动产登记信息管理基础平台，实现不动产审批、交易和登记信息在有关部门间依法依规互通共享，消除“信息孤岛”。创造条件，逐步建立健全社会征信体系，促进不动产登记信息更加完备、准确、可靠。三是推动建立不动产登记信息依法公开查询系统，保证不动产交易安全，保护群众合法权益。会议要求，各有关部门要加强对各地职责整合工作的指导，加快清理相关规章制度，做好有关事项的整理交接，确保不动产登记职责整合工作有序、平稳推进。根据计划，这项工作已经于2013年年底开始启动，并将于2016年全面完成。
3. 加强食品药品安全监管
2013年，国家在食品药品安全监管方面重拳频出。一是集中监管主体、整合各部门食品安全监管职责。2013年4月10日，国务院发布《国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》（国发［2013］18号），2013年5月，国务院办公厅又印发《国家食品药品监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定》（国办发［2013］24号），对国家食品药品监督管理总局的职能转变、内设机构及主要职责等方面做了详细规定。国家食药总局成立以后，管理主体进一步集中，将食品安全办的职责、食品药品监管局的职责、质检总局的生产环节食品安全监督管理职责、工商总局的流通环节食品安全监督管理职责整合，对食品药品实行统一监督管理，形成以卫生计生委作为科技支撑，以农业、食药监管部门为食品监管的责任主体。二是完善食品药品制度监管体系，不仅启动了《中华人民共和国食品安全法》修订工作，并于2013年年底形成了《中华人民共和国食品安全法（修订草案送审稿）》，还先后制定了5个有关药品、医疗器械、保健品广告的规范性文件。三是进一步完善食品安全标准体系，注重标准体系建设工作，积极开展食品标准清理工作。至2013年年底，食品药品安全严峻形势得到一定遏制。（四）强化政府公共服务职责
2013年，各级政府在开展依法行政实践中，更加注重增强基本公共服务供给能力，建设可持续的基本公共服务体系，满足人民群众对教育、就业、社会保障、医疗等公共服务方面日益增长的多样化需求。与此同时，进一步清理政府提供的公共服务，把那些不该政府管、相比市场提供的服务成本更高的事务从政府职能中剥离出去，通过市场机制，让市场主体、社会主体成为服务的主要提供者。
1. 财政支出更多向民生倾斜
2013年，全国公共财政支出实现大幅度增长。在财政收入大幅度回落、收支矛盾十分突出的情况下，中央政府更加注重落实好各项民生政策，努力保障民生方面的重点支出，社会领域特别是民生领域支出得到不断增长。据《关于2013年中央和地方预算执行情况与2014年中央和地方预算草案的报告》显示，通过汇总各项支出，2013年中央财政用在与人民群众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、住房保障、文化方面的支出增长显著，其中中央国有资本经营收入1 058.43亿元，支出978.19亿元，其中调入公共财政预算用于社会保障等民生支出65亿元，增长30％。
在各级财政的大力投入下，全国约1.2亿名农村义务教育阶段学生全部享受了免学杂费和免费教科书政策；企业退休人员基本养老金水平继续按照10％的标准提高，月人均达到1 900元左右；城乡居民基本医疗保险财政补助标准提高到每人每年280元，基本公共卫生服务经费补助标准提高到每人每年30元。
2. 开展公共服务均等化改革试点
2013年，各级政府继续统筹推进公共教育、公共卫生、公共文化体育、公共交通、生活保障、住房保障、就业保障、医疗保障、公用设施、生态环保、现代服务业、社会管理等多个领域多个层级公共服务均等化改革，增强改革的系统性，形成改革合力：
一是进一步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化；
二是进一步加强和创新社会管理，完善社会保障体系，健全基层公共服务和社会管理网络，建立确保社会既充满活力又和谐有序的体制机制，推动社会主义和谐社会建设；
三是进一步改进政府提供公共服务的方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。
3. 开展政府购买公共服务改革
2013年3月28日，国务院办公厅下达《〈国务院机构改革和职能转变方案〉任务分工的通知》，其中要求加大政府购买服务力度，相关部门要在2013年12月底前提出具体政策。5月6日，国务院常务会议研究部署2013年深化经济体制改革重点工作，其中要求加快出台政府向社会组织购买服务的指导意见。2013年9月国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发［2013］96号），对购买服务的基本原则、目标任务、购买主体、承接主体、购买范围、购买机制、资金管理和绩效管理等作出了安排。明确在教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等适合采取市场化方式提供基本公共服务的领域，要逐步加大政府购买服务的力度。承接政府购买服务的主体包括依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织，以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。
2013年，全国大部分地方均对政府购买服务进行了探索，逐渐扩大到医疗卫生服务、教育服务、社区服务、培训服务、就业服务、计划生育服务等诸多公共服务领域。其中，广东、辽宁从省级层面，杭州、成都和贵阳从省会城市层面，浙江的嘉兴市和金华市等地从地级市层面，共有几十个地方出台了专门的政策，制定了配套制度，在经费保障、工作机制、工作实践等方面有探索、有做法、有经验，有的已经基本建立了比较健全的制度体系和工作体系。当前全国大部分地方均对政府购买服务进行了探索，逐渐扩大到医疗卫生服务、教育服务、社区服务、培训服务、就业服务、计划生育服务等诸多公共服务领域。三、强化权力制约，树立行政新风
2013年，行政体制改革既按照市场化改革方向推进，扩大政务公开，推出公开政府权力清单等举措，又认真贯彻中央八项规定，着力加强公务员队伍建设，营造行政新风正气。（一）加快透明政府建设
2013年，国家继续推进政府信息公开工作。2013年7月1日，国务院办公厅发布《关于印发当前政府信息公开工作重点工作安排的通知》（国办发［2013］73号）。2013年10月1日，国务院办公厅又印发《关于进一步加强政府信息公开 回应社会关切 提升政府公信力的意见》（国办发［2013］100号），明确了政府信息公开工作的重点领域，要求加强政府信息公开平台建设，健全舆论收集和回应机制，完善主动发布机制等。
2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步提出，要推行地方各级政府及其工作部门“权力清单制度”，依法公开权力运行流程，完善党务、政务和各领域办事公开制度，推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开。（二）严格管控财政经费
政府在组织结构上“瘦身”以后，各项行政经费也应同步减少。2013年7月3日，国务院总理李克强在国务院常务会议上强调，要按照中央八项规定的精神，进一步压缩一般性支出和“三公”经费，政府带头过“紧日子”。根据会议精神，2013年的预算执行按5％比例压减中央本级一般性支出，同时结合规范转移支付制度压减了中央对地方专项转移支付，重点是压减办公楼和业务用房建设及修缮支出、会议费、办公设备购置费、差旅费、车辆购置及运行经费、公务接待费、因公出国（境）费等。据测算，2013年，中央行政事业单位财政拨款因公出国（境）经费、公务用车购置及运行费、公务接待费支出，合计70.15亿元，比预算数减少9.54亿元，主要是各部门压缩、取消部分出国（境）团组，加强公务用车管理，进一步规范公务接待活动，减少了相关支出。其中：因公出国（境）经费16.63亿元，减少4.73亿元；公务用车购置及运行费42亿元，减少1.99亿元；公务接待费11.52亿元，减少2.82亿元。
为了配合“三公”经费压减，国家着力于构建财政信息公开制度。在中央机关财政预决算公开的基础上，2013年8月1日，财政部发布《关于推进省以下预决算公开工作的通知》（财预［2013］309号），要求各省应逐步推动地市级和县级地区开展“三公”经费预决算公开工作，并应于2015年前在省内所有县级以上政府开展包括财政预决算、部门预决算及“三公”经费预决算、市（县）级汇总“三公”经费预决算等方面在内的公开工作。此外，《教育部关于进一步做好高等学校财务信息公开工作的通知》（教财函［2013］96号）还对高等学校财务信息的公开提出了具体的要求。（三）推动权力与利益相分离
2013年，行政体制改革不仅注重监督“权力”，同时还关注“利益”因素，侧重于从利益一方来压缩腐败空间并阻断以权谋私通道，划清合理利益与不合理利益的界限，建立权力与利益相分离的有效机制。
1. 深化公务用车制度改革
2013年，在总结各地公车制度改革经验基础上，国家发改委启动中央国家机关公务用车制度改革相关工作。中央国家机关公务用车制度改革将综合考虑已有的货币化模式、公车集中管理模式以及公务用车社会化管理模式的优劣，正积极开展调查研究，促进此项工作加快推进。
2. 启动公务员养老金双轨制改革
2013年，人力资源和社会保障部会同发展改革委、财政部、社保理事会等有关部门成立工作小组，对包括机关事业单位在内的养老保险制度改革进行专门研究。这项研究内容还涉及了基础养老金全国统筹、退休年龄调整等重大问题，是一项顶层设计的一揽子方案，已于2013年年底完成。
3. 探索实行中国特色官邸制
2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，探索实行官邸制。目前相关领域研究工作已经相继完成，推进官邸制将与推进公务员住房公开制同步进行，严厉遏制“以房谋私”的现象。（四）构建促进行政新风正气的制度体系
2013年，中共中央、国务院印发了《党政机关厉行节约反对浪费条例》、《关于严禁中央和国家机关使用“特供”、“专供”等标识的通知》、《关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知》、《中央和国家机关会议费管理办法》、《关于严禁公款购买印制寄送贺年卡等物品的通知》、《国务院办公厅关于对贯彻落实“约法三章”进一步加强督促检查的意见》、《党政机关国内公务接待管理规定》等多项规定。这些规定要求各级部门和国家工作人员厉行节约、反对浪费，将推进行政体制改革与树立行政新风正气紧密结合。四、存在的不足
综合来看，2013年的行政体制改革思路和举措可圈可点，产生了多方面良好效果，但依旧存在一些需要克服的问题：
一是改革的有些方面出现“肠梗阻”、“高位截瘫”现象，“最后一公里”的难题也尚待解决。一方面，部门利益、地区利益成为影响政府职能转变的重要因素，一些地方和一些部门对改革的担心多、动作小，跟进不力。国务院部门下放的一些权力被地方政府截留，没能真正下放到位。另一方面，由于相关承接单位人员编制、技术力量等方面存在不足，短时间内难以承接相应的任务，造成一些审批权下放难以到位。此外，一些地方行政审批网络与垂直管理部门难以实现资源共享，也妨碍了地方对下放事项的承接。
二是行政审批问题仍然严重。一些部门和地方行使审批事项依然过多，设置审批的随意性仍然很大。还有一些地方和部门在审批权方面存在放虚不放实、流于形式等问题——把“含金量”低的事项取消和下放，对“含金量”高的抱着不放，或满足于将保留的事项分解，下放一些充数；还有的“卸包袱”，把管理难度和责任大的事项下放。
三是放管脱节，监管不够。随着简政放权改革措施的落实，政府部门和人员手中的权力变小了，而受到的限制增多了，承担的责任加大了。加之目前对公务员特别是基层公务员的激励不足，因此，部分基层公务员态度消极、担当不足，导致一些地方和一些部门出现“一放就乱”的局面。
四是行政机关工作人员的行政理念仍然有待更新，需要在价值层面实现突破。
五是法制改革滞后，相关制度措施不配套。主要是法制建设跟不上，相关制度和措施太笼统、不配套、不健全，妨碍改革深入推进。
第三章 2013年中国政府的行政立法和相关制度建设
一、2013年中国政府行政立法概述（一）问题界定行政立法的概念，根据其立法主体的地位不同和立法调整的对象不同在我国有着不同的理解，在对我国行政立法与相关制度建设的实践进行研究之前，有必要对概念加以厘清。根据《立法法》规定，法的表现形式包括：法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例以及国务院部门规章和地方政府规章。而行政立法中的“行政”二字主要是从制定主体的角度进行限定的，即享有立法权的行政机关。当然，并非享有立法权的行政机关制定所有规范性文件的行为均可称为行政立法，只有依照法定权限和程序制定规范性文件的活动才是行政立法。因此，根据《立法法》的规定，行政立法应当包括：（1）国务院制定的行政法规；（2）国务院部门和直属机构制定的部门规章；（3）省级政府和较大的市级政府制定的地方政府规章。
虽然行政规范性文件的制定并不包含在行政立法的概念之中，但由于其在日常行政实践中使用范围十分广泛，出现的问题也较多，而且与行政立法行为存在诸多共通之处，我们在对行政立法的制度建设和文件清理情况进行整理总结时，也将行政规范性文件纳入研究范围当中。（二）2013年中国行政立法情况描述
1. 行政法规的制定情况
根据国务院法制办门户网站（www. chinalaw. gov. cn）上提供的信息，国务院在2013年共制定行政法规17部（内容见表1）。其中涉及行政法规清理的有2部，分别是《国务院关于废止和修改部分行政法规的决定》（2013年8月1日）和《国务院关于修改部分行政法规的决定》（2013年12月19日）。表1 国务院于2013年制定的行政法规一览表
2. 行政规章的制定情况
根据《法规规章备案条例》的规定，无论是国务院部门规章还是地方政府规章，均应当在公布之日起30日报国务院备案。按照国务院法制办提供的每个月报送国务院备案的规章情况进行统计，2013年的地方政府规章共制定了543部，2013年的国务院部门规章共制定了134部（具体数量见表2）。其中，涉及行政立法相关的文件共有34部，内容主要包括：（1）与行政立法相关的制度建设，10部；（2）地方性法规、地方政府规章、行政规范性文件的清理，19部；（3）国务院部门规章、规范性文件的清理，4部。（具体内容参见表3）表2 2013年地方政府规章和国务院部门规章备案数量统计表3 2013年与行政立法相关的地方政府规章和国务院部门规章内容一览表二、2013年与行政立法相关的制度建设（一）相关制度建设概述
在行政立法的制度建设方面，既有的《行政法规制定条例》、《法规规章制定程序条例》和《法规规章备案条例》已基本将行政立法的起草、论证、申报、审查、发布、备案等制度进行了规定。因此，地方出台的制度除了细化已有规定外，多集中于制定行政规范性文件的相关制度。
2004年国务院出台的《全面推进依法行政实施纲要》（国发［2004］10号，以下简称《实施纲要》）中要求“提出法律议案和地方性法规草案，制定行政法规、规章以及规范性文件等制度建设，重在提高质量”，并要求落实规章和规范性文件的清理、评估、备案等制度。自此以后各地政府纷纷出台有关制度，以落实《实施纲要》中的各项要求。例如，北京市在2006年发布了《行政规范性文件备案监督办法》（2006年1月1日），该《办法》就对行政规范性文件的定义、权限、发布制度、备案监督制度等进行了详细规定。
在2013年，内蒙古自治区、吉林省、吉林市等8个省市以地方政府规章的形式对规章、规范性文件的制定进行建章立制，中国保险监督管理委员会年对其原有的《规章制定程序规定》进行了修改。同时，据不完全统计，河北省、宁波市、昆明市以及中国保险监督管理委员会、财政部以行政规范性文件的形式对规范性文件制定的相关制度进行了规定。具体内容参见表4。表4 2013年关于规章和行政规范性文件建章立制内容的规范性文件一览表（二）对制度建设内容的评析
1. 关于规章制定程序的规定
在2013年出台的规章中，有3部涉及规章制定程序，包括：《中国保险监督管理委员会规章制定程序规定》、《吉林市人民政府规章制定程序规定》与《抚顺市人民政府拟定地方性法规草案和制定规章程序规定》。这三部规定主要从立项、起草、审查、决定、公布以及备案等方面对规章制定予以规范。根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《加强市县依法行政的决定》以及《加强法治政府建设的意见》相关规定的强制性要求，各级政府应该建立完备的有关规范性文件的制定程序和监督管理等基础性制度，并细化为七个方面：（1）公开听取意见制度；（2）专家咨询论证制度；（3）合法性审查制度；（4）集体讨论决定制度；（5）成本效益分析制度；（6）社会风险评估制度；（7）备案制度。因此，我们将从以上七个方面对规章制定程序的上述有关规定予以分析。
从立项程序来看，上述三部规章均有对规章制定的必要性、可行性进行立项说明的要求。与《法规规章制定程序条例》相比，吉林市明确要求各级政府、各部门应当对拟申报制定规章的项目组织立项论证，未经论证的项目，不得列入年度规章制定计划。同时，保监会将纳入规章立法计划的条件予以列明，例如应当具有较长效力期限，短期内不会频繁修改的事项。
从起草程序来看，上述三部规章普遍规定了公开听取意见制度和专家咨询制度，但是程度和方式有所不同。例如，吉林市和抚顺市均规定在直接涉及公民、法人和其他组织切身利益时，对本市经济和社会发展有重大影响的，或内容存在重大分歧等情况下，应当举行听证会，向社会公众征求意见。而保监会却没有明确规定听证的情况，而仅仅仿照《法规规章制定程序条例》规定“听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式”。
从审核的要求来看，上述三部规章均规定了对起草规章的合法性要进行审查。例如，吉林市规定送审稿件统一由市政府法制部门审查，审查的内容包括是否符合《立法法》等上位法律、法规的相关规定，是否与其他规章内容协调衔接，是否具有可行性，以及是否符合技术规范等。与《法规规章制定程序条例》相比，抚顺市更进一步规定法制部门应当向社会公布送审稿，征求公众意见，且征求意见期限不得少于30日，然而比较遗憾的是，抚顺市并没有明确规定对征集来的公众意见进行研究、反馈和说明理由等要求。
在决定环节中，三部规章均按照《法规规章制定程序条例》的要求对决定主体和决定程序进行了规定，例如抚顺市规定草案应当由市政府常务会议或全体会议集体审议决定。
在备案程序中，上述三部规章均对规章的备案程序提出了要求，但均与既有规定基本相同，即在规章公布之日起30日内按照《法规规章备案条例》的规定向相关单位备案。
总体而言，以上三部规章制定程序规定均遵循了《法规规章制定程序条例》的基本体例和内容，仅在立项、起草和审议环节有个别的突破。然而遗憾的是，三部规章制定程序规定均没有涉及成本效益分析和社会风险评估制度等制度，仍然有待进一步完善，或在其他文件中另行补充规定。
2. 关于规章立法后评估制度
无锡市和西宁市在2013年分别制定了《规章立法后评估办法》，即《无锡市规章立法后评估办法》和《西宁市政府规章立法后评估办法》，将规章立法后的评估工作规范化、制度化。两部办法都从评估组织主体、评估情形、评估标准以及评估程序等方面对评估制度予以规范。其中，就评估主体而言，两市均规定由政府法制机构负责立法后评估的组织协调和监督指导工作，同时规定由确定的行政主管部门（以下统称评估机关）负责规章立法后评估的具体实施工作。
在需要评估的情形方面，两市的规定略有差别。无锡市的规定比较粗糙，实质上仅规定了三种进行立法后评估的情形，即：（1）拟上升为地方性法规的；（2）拟废止或者作重大修改的；（3）人大代表、政协委员或者社会各界意见、建议较为集中的。西宁市的规定相对比较细致，也更具有现实可操作性，除了包括无锡市的上述三项内容以外，还规定了如下事项：（1）实施已满3年的；（2）行政复议、行政诉讼反映出较多问题或者社会公众、新闻媒体提出较多意见和建议的。就评估标准而言，两部办法均要求从合法性标准、合理性标准、协调性标准、可操作性标准、技术性标准、绩效性标准六个方面对规章进行评估，从内容上基本可以涵盖上文提到的成本效益分析和社会风险分析的实质要求。从评估程序来看，两部办法基本相同，均从如下几个方面进行规定：（1）成立评估小组（包括邀请人大代表、专家等）；（2）制订评估方案；（3）开展调查研究；（4）进行分析评价；（5）形成评估报告。
在国务院部门中，2013年也有若干部门开展了规章立法后评估的工作。例如，国土资源部发布了《2013年国土资源部规章和规范性文件后评估计划的通知》，要求各有关司局和直属单位均应当认真开展后评估工作，并由政策法规司负责跟踪、了解评估情况。同时，国土资源部将规章和规范性文件后评估计划分为“后评估专项”和“自评项目”两部分：后评估专项围绕《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国矿产资源法》修改的重大问题确定，主要为完善国土资源法律体系、加快制度供给提供支撑；自评项目主要是与国土资源管理相对人权利义务密切相关、事关重大改革措施和制度供给、实施中问题较为突出的规范性文件。
3. 关于规范性文件制定和备案制度
2013年有2个国务院部门制定了规范性文件制定和备案制度，有4个地方人民政府也出台了相关制度规范，分别是：《中国保险监督管理委员会规范性文件制定管理办法》、《财政部规范性文件制定管理办法》、《内蒙古自治区规范性文件制定和备案监督办法》、《吉林省规范性文件制定办法》、《鞍山市行政规范性文件制定和备案办法》以及《青海省行政规范性文件制定和备案办法》。这些办法主要具有以下特点：
第一，对行政规范性文件的概念进行了明确界定。上述办法均从制定主体、文件内容、适用范围、适用对象以及法律效力等方面，对行政规范性文件进行了定义。定义内容也基本一致：“除政府规章外，行政机关和法律法规授权的组织制定的，涉及公民、法人或者其他组织权利义务，在一定期限内反复适用，具有普遍约束力的文件。”同时，青海省、鞍山市和财政部的办法还明文在行政规范性文件的概念中排除了行政机关内部工作制度、人事任免决定等不具有普遍约束力的文件。其中，保监会和财政部在其办法中还特别排除了根据《政府信息公开条例》属于不予公开的文件。
在规范性文件的概念中排除不具有普遍约束力的文件和内部工作制度文件是符合行政规范性文件概念的，也是暗含在行政规范性文件涉及公民、法人或其他组织权利义务，具有普遍约束力的要求之中的。虽然在办法中予以明文排除实非必需，但明文排除也是可以接受并可起到明示强调的作用。然而将根据《政府信息公开条例》规定不予公开的文件排除在这一概念之外实属不必，因为规范性文件由于其涉及第三人的权利义务并具有普遍约束力是必须公开的，否则不能产生拘束力，完全不必担心会与《政府信息公开条例》中的规定相冲突。
第二，对制定权限进行了明确的禁止性限制，且规定基本一致。例如吉林省、青海省、鞍山市、保监会均规定了“规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等事项”。同时，规范性文件对实施法律、法规、规章作出的具体规定，不得增设公民、法人或者其他组织的义务，不得超越法律、法规、规章的规定限制公民、法人或者其他组织的权利。财政部在此基础之上，还根据其自身职责特点规定“未经法律、行政法规授权或者国务院批准，规范性文件不得设定减税、免税、退税、补税等事项”。
第三，对公众参与、专家论证等程序要求予以规定，但各办法对是否强制要求参与、论证的规定有所不同，同时对参与、论证的方式要求也略有差别。例如保监会办法第11条仅规定起草部门应当就规范性文件的必要性、可行性进行充分论证，对论证方式没有要求；然而青海省的办法第9条明确规定：“起草规范性文件的行政机关应当采取召开座谈会、听证会、论证会以及公布规范性文件草案等方式，广泛听取相关机关、组织和公民以及有关专家、学者的意见。”
第四，要求在签发前或审议前，由法制部门就规范性文件的合法性进行审查。例如，青海省办法第13条规定规范性文件送审稿经起草单位主要负责人签署后，应当及时报法制工作机构进行合法性审查，并在第15条明确了合法性审查的具体内容。再如财政部办法第20条规定规范性文件文稿报送部领导签发前，起草单位应当将文稿送条法司审核会签。
第五，对行政规范性文件的备案审查的要求。青海省、吉林省和鞍山市的办法均要求对发布的规范性文件进行备案，其中青海省和鞍山市还要求法制部门对报备规范性文件进行合法性等实质审查。同时，青海省办法第28条还进一步规定了准予备案、准予备案并附相关书面审查意见、不予备案并限期改正或废止等审查处理的情形，对违反程序的情形也规定了限期补正的要求。
4. 规范性文件评估制度
宁波市政府于2013年11月13日出台了《关于开展行政规范性文件评估工作的指导意见》。该文件名为“指导意见”，意味着该文件无论对内或对外均不具有法律上的约束力，但是由于政府的科层体制，上级政府的指导性意见对下属部门和下级政府还是在一定程度上存在事实拘束力的。
该指导意见从评估范围、评估原则、评估主体、评估内容、评估程序和评估工作要求等方面对规范性文件的评估工作进行指导。就评估范围而言，该意见具有较强的局限性，仅针对“市政府制定的”行政规范性文件，而且用语比较宽泛，缺乏可操作性，例如评估范围针对市政府制定的、实施一定期限的行政规范行为性文件。就评估主体而言，该意见规定由市政府办公厅总体部署、行政规范性文件的实施机关负责开展评估，市政府法制办参与评估并负责协调、指导。评估的内容包括文件的执行效果、合法性、合理性以及可操作性。
5. 规章、规范性文件清理制度
无锡市于2013年8月9日出台了《无锡市规章规范性文件清理规定》，对规章和规范性文件的清理制度予以规定。第一，该规定对“规章、规范性文件”进行了界定，其“规章是指市政府制定的规章”，“规范性文件是指除规章以外，由市、市（县）、区人民政府及其工作部门和法律、法规授权组织，依照法定权限和程序制定，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力的决定、规定、办法、细则、意见、通告等文件的总称。”第二，该规定明确了清理期限，并作出了一般性规定（规章应当自实施之日起每隔5年清理一次；规范性文件应当自实施之日起每隔2年清理一次）和特殊规定（特殊情况下，应当及时清理）。第三，该规定将规章清理的后果分为修改、废止和宣布失效三种，并分别规定了适用情形。第四，该规定对清理建议、清理决定、清理决定公布、继续有效的规章规范性文件目录的编制等程序性问题进行了规定。（三）其他相关实践
1. 规章翻译审定制度
2013年，河北省政府发布了《河北省政府规章翻译审定办法》，对政府规章的英文翻译、审定工作进行了规范。虽然该文件与规章制定并无直接联系，但是，随着我国市场化经济的进一步发展，国际化趋势加强，对法律法规、政府文件进行准确的英文翻译工作越来越重要。因此，河北省对规章翻译审定工作进行规范化、制度化的做法值得借鉴。该办法列举了“涉及货物贸易、服务贸易及与贸易有关的知识产权内容”等四种文件应当予以翻译，同时对翻译、审议工作的主持部门、开展部门进行了规定，并对聘任译审专家的资质和条件进行了限制。在程序上，该办法对翻译工作的初译、译审、重译等程序进行了规定。
2. 规章和规范性文件技术规范指导
昆明市政府于2013年10月8日发布了《制定政府规章和规范性文件技术规范》，该文件对政府规章和行政规范性文件的体例、文件名称表述、章节设置、条款项目的设置等基本规范进行了统一明确，并对基本条文的表述也予以了规范，如立法目的、依据以及定义的用语表述等。政府规章和行政规范性文件在体例上和内容表述上予以统一规范，是十分值得提倡的，尤其是对行政规范性文件的规范。这不仅有利于提高立法和规范性文件制定的质量，也便于统一管理、监督和清理。
3. 规范性文件检索系统建设
国家林业局办公室于2013年10月29日发布了《关于开通国家林业局规范性文件检索系统的通知》。《通知》表示林业局按照国务院有关要求，开通了“国家林业局规范性文件查询系统”，该系统覆盖了国家林业局发布的全部现行有效的规范性文件，并提供下载。同时《通知》明确：根据国务院有关规定，未列入现行有效规范性文件目录的文件，不得作为行政管理的依据。虽然对规范性文件进行公开是依法行政的基本要求，但是，建立涵盖本部门现行有效的所有规范性文件的检索系统并提供下载的做法仍然值得提倡。这种做法无疑会进一步促进行政机关对行政规范性文件的清理工作，并加强社会监督力度。三、2013年规章与规范性文件的清理情况
根据法制统一原则和《立法法》的有关规定，行政立法机关应当经常性地对规章、规范性文件进行清理，及时对违反上位法、规章之间规定存在冲突的、规定不适当的以及违背法定程序的行政法规、规章进行纠正或予以撤销。虽然《立法法》中并没有明确要对行政规范性文件进行清理，但是根据“举重以明轻”的解释原则，对规范性文件的清理也应当遵循这一要求。同时，《规章制定程序条例》第37条明确对国务院部门和各级政府提出了进行规章清理的要求：“国务院部门，省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，应当经常对规章进行清理，发现与新公布的法律、行政法规或者其他上位法的规定不一致的，或者与法律、行政法规或者其他上位法相抵触的，应当及时修改或者废止。”2004年国务院发布的《实施纲要》中也明确提出应当“建立和完善行政法规、规章修改、废止的工作制度和规章、规范性文件的定期清理制度”。进一步的2008年《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》中明确要求应当“建立规范性文件定期清理制度”，并且清理后要向社会公布继续有效、废止和失效的规范性文件目录；未列入继续有效的文件目录的规范性文件，不得作为行政管理的依据。
在2013年，国务院对各部门和地方各级政府特别提出了明确的规范性文件清理要求。《国务院关于严格控制新设行政许可的通知》（2013年9月19日）中提到：地方人民政府、国务院各部门应当对规章和规范性文件进行一次全面清理，纠正违法设定行政许可的情况，同时要求各省级政府和国务院各部门应当12月底以前将清理结果报送中央编办。虽然本文件的发布旨在纠正行政许可在设定、实施等环节的违法行为和规定，但从客观上引发了我国各级政府和国务院各部门对规章和规范性文件的清理活动。
从数量上看，2013年，以行政法规的形式对行政法规进行清理的文件共有2部；全国范围内以规章的形式对规章和规范性文件进行清理的有23部（19部地方政府规章，4部国务院部门规章）。有关上述法规、规章清理文件的具体内容可参见上文表1、表3。此外，还有一些国务院部门和地方人民政府以行政规范性文件的形式对规章和规范性文件进行清理，或提出了清理的要求，具体内容见表5。表5 2013年地方人民政府和国务院部门进行规范性文件清理的文件一览表四、小结：稳步发展但缺乏创新的行政立法工作
从总体上来看，2013年我国在行政立法和相关制度建设等工作上稳步发展，取得了一定成绩。第一，在全国范围内开展了以纠正违法设定行政许可为目的的规范性文件清理活动，促使地方各级人民政府和国务院各部门开展文件清理工作，为进一步深化行政审批改革和规范行政立法提供了契机。第二，部分地方人民政府和国务院部门出台了本单位的规章及行政规范性文件程序性规定，在中央统一规定的基础之上，进一步细化、明确本单位的行政立法以及规范性文件制定工作。第三，部分地方人民政府和国务院部门出台行政立法相关的配套措施和制度，为完善行政立法相关制度创新奠定了一定基础。然而，我们也需要看到，我国行政立法在建章立制方面，呈现制度规定模板化的趋势，各单位出台的规定相似度十分高。发展虽然按部就班，但缺乏创新和突破。
第四章 2013年中国行政决策法治的发展
行政决策，是指国家行政组织为了实现行政目标，依据既定政策和法律，面临要解决的问题，拟定并选择活动方案的行为过程。行政决策是一种公共决策，是政府活动中一种基础性、普遍性的行为；是实现行政职能的基础，是决定政府绩效的重要环节。行政决策是行政活动自由裁量空间较大的领域，原则上，法律不直接对行政决策加以规范。法律没有加以规范的行政决策称为非法治化的行政决策。如果法律对行政决策的主体资格、职责权限、决策程序、监督、责任制度等作出了明确的规范，行政决策则必须依法进行，这样的行政决策就是法治化的行政决策。行政决策法治化，是指行政决策在遵循法制统一原则的基础上依据体现多数人意志、彰显公共利益的规范决策的善治过程，是政府自我约束、规范行政权行使的重要形式，其制度建设的完善与否体现了政府决策的科学化、民主化水平，是法治政府建设的重要指标。本文正是在法治化的视野下来考察2013年行政决策的实践状况的。一、行政决策法治化发展历程回顾（2004—2013年）
我国行政决策法治化是与依法行政、法治政府建设的发展相伴相随的。2004年3月，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《实施纲要》），这是对行政决策法治化有着重要意义的指导文件。《实施纲要》第五章明确提出“建立健全科学民主决策机制”，要求“健全行政决策机制”、“完善行政决策程序”、“建立健全决策跟踪反馈和责任追究制度”。此后，国务院在2008年、2010年陆续出台《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（以下简称《决定》）、《国务院关于加强法治政府建设的意见》（以下简称《意见》），不断对完善政府决策机制、推进依法科学民主决策、规范行政决策程序提出具体要求。尤其是《意见》将依法决策目标明确为“推进行政决策法治化”，这是顺应法治推进需要，对依法决策目标的提升与深化。2012年党的十八大报告强调指出要“坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序”。这从科学化、民主化、法治化和程序化的角度对政府行政决策程序立法的发展提出了新要求。2013年3月通过的《国务院工作规则》（2013年版）第五章用单独一章来规定“实行科学民主决策”，要求“国务院及各部门要完善行政决策程序规则，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序，增强公共政策制定透明度和公众参与度。同时，在重大决策执行过程中，要跟踪决策的实施情况，了解利益相关方和社会公众对决策实施的意见和建议，全面评估决策执行效果，及时调整完善”。同年5月，《国务院立法工作计划》又将行政决策纳入研究项目之一，明确提出由国务院法制办来领衔起草《重大行政决策程序条例》。二、2013年行政决策立法情况概览三、2013年行政决策法治化实践中的亮点（一）制度建设：重大行政决策的程序规制立法加快
波斯纳曾说过：“法治的本意就是要有一种制度性结构，按照无偏私且可预测的规范来操作的社会控制体系是一种价值巨大的公共善品（public good）。”行政决策（尤其是重大行政决策）法治化的基本要求和价值追求就是为了建构起这样的制度性结构，设置出具有公正性与可预测性的控制体系，对行政决策的主观性、高度裁量性予以规范限制。纵观2013年全年，大量地方政府规章和各种规范性文件纷纷将重大行政决策的程序作为规范对象，在全国东、中、西部各级政府中都有所体现，掀起了地方重大行政决策立法的小高潮。典型者如《湖北省人民政府重大行政决策程序规定（试行）》第4条规定，“重大行政决策是指涉及本省经济社会发展全局、与人民群众利益密切相关的行政决策事项”。第5条规定，“省人民政府作出重大行政决策，应当经过公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定等程序，确保重大行政决策的科学性、导向的正确性、程序的完备性、内容的合法性、操作的可行性”。与之相类似的表述在《上海市重大行政决策程序规定（草案）》、《广西壮族自治区重大行政决策程序规定》、《盐城市人民政府重大行政决策程序规定》、《张家界市人民政府重大行政决策程序规则》、《荆州市人民政府重大行政决策程序规定》等政府规章和规范性文件中都可查阅。
从实践层面来说，重大行政决策的影响深刻而广泛，因而受到更多的关注；与之相对应的，重大行政决策往往要受到较一般行政决策更为严格的法律控制和程序规制。随着依法行政、建设法治政府进程的推进，为规范政府及其工作部门的重大行政决策行为，努力建设法治、责任、效能、服务政府，从制度上确保重大行政决策的科学性、合法性和民主性，一些地方政府基于减少决策随意性、降低政府和行政首长的决策压力、避免决策风险和对社会的不良影响等多方面因素考量，逐步对重大行政决策程序通过立法予以规范。对重大行政决策程序进行立法，不但是地方政府规范行政权行使的重要形式，有利于构建完善的重大行政决策程序法规体系，也有助于在根本上促成我国依法行政和法治政府建设目标的实现。其制度建设的完善与否体现了政府决策的科学化、民主化水平，是法治政府建设的重要指标。（二）公众参与：从形式目标到实质落实
公众参与行政决策是现代社会发展和公共行政发展的双重需要。公众参与行政决策有助于以尊重民意来获得政策制定的正当性、合法性，获得公众对决策内容的支持与理解，增加对决策的信任，减少执行中的矛盾和冲突。应松年教授曾指出：“行政程序应在相对人的参与下完成，而非由行政机关自行实施，此正可谓民主行政与专制之区别。”2013年，公众参与行政决策，除了零星散落在各地的《重大行政决策行政程序条例（规定）》外，《广东省重大行政决策听证规定》、《梅州市重大行政决策听证实施办法》这两部规范性文件就听证程序进行了详细的规范。听证是行政程序的核心内容，也是行政决策法律程序的核心。行政决策听证制度是指行政主体作出决策前允许决策相对人对拟作出的决策提供证据、发表意见、进行论证的制度。通过听证听取意见既是行政公开的要求，也是提高行政决策质量的保证。
2013年4月，为进一步规范公众参与重大行政决策过程，提高政府行政决策的科学性、民主性和准确性，全面推进法治政府、服务政府、责任政府建设，广州市出台了《广州市重大民生决策公众意见征询委员会制度》，成立多个公众咨询委员会（重大城建项目公咨委、城市废弃物处理公咨委、垃圾分类公咨委等）。公咨委制度是政府重大民生决策征询民意制度的重要实现形式，是政府决策过程中问需于民、问计于民、问政于民，尊重并保障公众知情权、参与权、表达权、监督权的重要载体和平台。凡是关系市民切身利益且涉及面广的重大民生决策事项，原则上均应成立公众意见征询委员会，先征询民意后作决策。“公咨委”主要通过座谈会、研讨会、现场调研、现场监督等形式沟通信息、征集民意、解释项目方案、研讨方案、提供决策依据，监督项目进展情况。受政府委托或经政府同意，还可向媒体和社会通报、说明相关情况。广州市在试点推广、总结经验、调研论证的基础上，适时出台指导性意见，进一步规范公众咨询监督委员会的运作，充分发挥其在重大民生决策中反映民意、协调矛盾、过程监督的作用，进一步推动政府职能转变，提高政府决策科学化、民主化水平，这也可以为其他城市推行公众咨询制度提供良好的经验借鉴。（三）专家论证：从一般规定到专门规定
行政决策专家论证制度是指各级政府制定的关于依靠专家群体进行行政决策的咨询、论证活动，以提高政府决策质量，保障决策科学化、民主化的规则体系。现代社会公共问题日益复杂化、专业化，政策信息不断增多，一项重大决策涉及政治、经济、文化、社会等多个领域，其所需要的知识、经验、智慧、信息往往是任何个人所无法企及的。因此，在具有高度系统性、复杂性和风险性的现代社会，实务界和理论界的一致共识是在公共行政活动中应当充分发挥“专家理性模式”的作用，对于具有一定专业性和复杂性的行政决策议题需要专家的支持。
2013年，在“公众参与、专家论证和政府决策相结合”的行政决策体制改革背景下，各种形式的专家咨询实践广泛铺开，许多地方政府的专家咨询也逐步走向制度化和规范化。代表性的规范性文件包括：《湖北省人民政府重大行政决策程序规定（试行）》、《张家界市人民政府重大行政决策程序规则》、《广西壮族自治区重大行政决策程序规定》、《上海市重大行政决策程序规定（草案）》等。一些地方政府更是针对专家论证程序出台专门的规范性文件，如《梅州市重大行政决策专家咨询论证实施办法（试行）》、《深圳市重大行政决策专家咨询论证暂行办法》、《德庆县重大行政决策专家咨询论证实施细则（试行）》等。上述办法和规定明确了专家论证的地位、作用和权利义务，表明了地方政府重视专家论证的作用，将重大决策中的专家咨询纳入前置程序予以规范。省（市）政府或其组成部门提请集体讨论的重大决策事项，必须经过专家或研究、咨询、中介机构等进行必要性、可行性、合法性论证，以此来提高决策的科学民主性。
除了对专家论证制度建章立制之外，在实践中，各地政府亦积极寻求行政决策咨询发展的新突破，纷纷成立专家咨询委员会或专家库，作为政府的非常设机构，参与决策的咨询论证工作。委员会制为专家学者与政府的沟通联系开通了一条“绿色通道”，形成知识密集、机动灵活的专家咨询平台，专家们建言献策、集思广益，为政府决策提供了强大的“智库”和“外脑”支持。（四）风险评估：注重后评估与责任机制
现代社会是一个风险社会。行政决策风险是政府行为风险的首要来源，防范行政决策风险的重要途径即风险评估。2010年11月，国务院发布的《国务院关于加强法治政府建设的意见》要求建立和完善风险评估机制，“凡是有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项，都要进行合法性、合理性、可行性和可控性评估，重点是进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估”。该《意见》的出台，标志着全国范围内建立和完善行政决策风险评估机制的目标已基本确立。此后，有关风险评估机制的立法文件在各地纷纷出台。
2013年，各级政府在开展行政决策风险评估方面取得了较大进展，将建立健全行政决策风险评估机制作为加大依法决策、科学决策、民主决策的一项重要举措。3月份，国务院发布《国务院工作规则》（2013年版），第23条就明确规定：“国务院决定的重大事项，都必须经过深入调查研究，并经研究、咨询机构等进行合法性、必要性、科学性、可行性和可控性评估论证；涉及重大公共利益和公众权益、容易引发社会稳定问题的，要进行社会稳定风险评估，并采取听证会等多种形式听取各方面意见。”在上述《意见》和《规则》的指导下，各地方、各部门也相继出台了意见、规则或办法（典型范例如《丽江市重大行政决策风险评估办法（试行）》），在实践中指导风险评估的开展与实施，并呈现出以下两个特点：
一是将决策前的预评估和后续跟踪评估相结合。摒弃以往只注重事前评估的做法，注重评估的完整性和连续性。如《盐城市人民政府重大行政决策程序规定》第9条规定，“风险评估结果是决策的重要依据之一，未经风险评估的，不得作出决策”；第23条规定，“重大行政决策实行实施后评价制度”。《本溪市人民政府重大行政决策程序规定（试行）》第二章专章规定“调查研究和风险评估”，包括备选方案风险预测和评估后制度建设。《上海市重大行政决策程序规定（草案）》第26条规定：“市和区县人民政府应当建立重大行政决策后评估制度。重大行政决策试行试点的，在试行期限届满前或者试点实施一定时间后，应当组织开展后评估。后评估报告应当作为市和区县人民政府继续实施、调整或者停止执行重大行政决策的重要依据。”《荆州市人民政府重大行政决策程序规定》第34条规定实行“决策监督”跟踪检查制度。
二是将评估制度与行政决策责任制度衔接。如《广西壮族自治区重大行政决策程序规定》第44条明文规定，“行政机关及其工作人员违反重大行政决策程序，应当风险评估而未评估、导致决策错误的，依法追究行政决策过错责任”。《铜陵市人民政府重大行政决策程序规定》第42条规定，“行政决策评估的执行情况，纳入年度依法行政考核指标体系”。《丽江市重大行政决策风险评估办法（试行）》第19条、第20条也对评估责任进行了明确规定。这种将决策估计与责任制度相关联的规定将大大强化该制度的效力，有利于实现行政决策程序和过程的科学化、民主化。（五）合法性审查：关卡前移，保证决策质量
重大行政决策的合法性审查是指在进行重大行政决策过程中，为防止违法决策而对决策权限是否于法有据、决策程序是否合法、决策结果和决策实施的效果是否符合法律规定等进行论证的一种行政内部程序制度。《国务院工作规则》（2013年版）要求国务院及各部门要完善行政决策程序规则，把合法性审查作为重大决策的必经程序。《苏州市重大行政决策程序规定》专门规定行政决策合法性审查原则，并要求政府法制部门应当自收齐送审材料之日起15个工作日内提出合法性审查意见；特别重大、疑难、复杂的决策草案，经政府法制部门负责人同意后，可以延长10个工作日。《上海市重大行政决策程序规定（草案）》规定合法性审查主要审查下列内容：（1）决策事项是否符合法定权限；（2）决策方案的内容是否合法；（3）决策方案制定过程是否符合法定程序；（4）其他需要审查的内容。《广西壮族自治区重大行政决策程序规定》要求“重大行政决策事项提交集体讨论前，应当进行合法性审查。未经合法性审查或者审查不通过的，行政机关不能进行决策”。
合法性审查程序的设置，客观上减少了重大行政决策的主观随意性，增加了科学性，保证了决策的质量，是法治政府建设的保证。法治政府的要义是决策——执行——监督都应在法治化的轨道上运行，权利与责任休戚相关，通过制度设计和程序制权来约束政府的行政行为。而合法性审查能够有力地调控政府的重大行政决策，使违法决策消灭在萌芽之中，推动政府依法行政、建设法治政府。四、2013年我国行政决策实践发展评析
2013年行政决策，尤其是重大行政决策，在立法质量和数量上都有较大幅度的提升。现有《行政决策程序规定（规则）》中，已运用公众参与、专家咨询、风险评估、合法性审查、信息公开、集体审议等程序制度，具备程序法治的基本精神和要求。政府决策问需于民、问计于民、问政于民，尊重并保障公众知情权、参与权、表达权和监督权业已成为行政决策法治化的基本要义。特别是公众参与（听证）、专家咨询制度，已有地方采用单独立法来予以规定；重大决策的执行和完成情况也已纳入相关政府部门年度绩效考核内容，作为法治政府建设的重要指标。部分经济发展水平较高、法治较为完备的城市以及在全国范围内较有影响力的城市（如广州、上海、苏州），也在积极完善、探索创新相关法律制度，在行政决策法治化进程中发挥带头作用。广州市的《重大民生决策公众意见征询委员会制度》，在城市治理尤其是重大项目决策中，重视和发挥公众咨询监督委员会的作用和意见，取得了良好的社会效果。这些立法和实践，不仅社会反响良好；也为其他地区的决策立法提供了有益的经验借鉴。
需要指出的是，囿于不同地区的法治发展状况，以及受我国长期以来“重实体、轻程序”传统观念和科层制官僚体制的影响，认为行政决策就是领导“拍脑袋”决定的事情，有些地方还未制定重大行政决策程序的规范性文件，已制定程序规定的地方，在实践中也暴露出不少问题。集中体现在：
一是公众参与决策的渠道不畅，政府对多元利益诉求回应迟缓、与公众之间结构性张力依然存在；公众参与容易流于形式、走过场，参与意见对决策影响不大则进一步消弭了公众参与的热情与动力。二是受制于信息不对称和利益集团的影响，专家论证意见容易被决策部门“俘获”，从而有背离科学精神和学术道德之嫌，也损害了决策中专家论证的公信力。三是风险评估机构独立性不强，政府部门强势主导评估、独揽评估，既当运动员又当裁判员，无法保证风险评估的正当性和有效性。四是合法性审查虚置，由于国务院层面的《重大决策程序条例》的缺失，造成目前的合法性审查规定主要集中在行政机关制定的自我约束的规范性文件中，这些规范存在法律位阶低、约束力较弱、裁量空间大等问题，容易导致审查的虚置。
总之，行政决策是实现政府职能的基础，只有政府正确、及时作出决策，政府职能才能得以科学、充分的发挥。奢谈依法行政、建设法治政府，却避而不谈行政决策、尤其重大行政决策程序法的构建，必将使我们的社会主义法治面临落空之危机。“决策法治化是法治政府建设的重要内容。决策权是行政权力中最重要的权力。没有决策的法治化，就无法有效规范决策权力。”如何在法治的框架下，运用法治思维和法治方式来行使决策权，提升决策的科学性、民主性和规范性，将决策权关进制度的笼子，是我们在行政决策实践中应当深思的问题。
第五章 2013年我国行政审批与行政许可改革实践考察
一、2013年行政审批与行政许可改革的总体形势2013年是我国行政审批体制改革如火如荼开展的一年。以李克强总理为首的新的政府班子倡导转变政府职能，深化行政体制改革，强调简政放权，取消和下放行政审批与许可，正确处理好政府与市场、政府与社会的关系，通过改革进一步向市场释放红利。经过一年的实践，各级政府在取消和下放审批事项、优化审批流程、创新体制机制，加快转变政府职能，提升依法行政的能力和水平上面取得了突出成绩，呈现出崭新的气象，获得了民众的赞许。行政审批制度作为行政体制改革的抓手和突破口，通过重点分析本年度行政审批制度的实践状况，可以管窥法治政府进步的历程。二、2013年行政审批制度改革的路径（一）中央层面
1. 中央政府行政审批制度改革概述
行政审批制度改革是转变政府职能、建设法治政府的重点内容之一，是政府的一场“自我革命”。改革开放以来国务院进行的每一次机构改革，都把转变政府职能作为关键，又把精简行政审批项目作为转变政府职能的重要内容。2013年，本届政府一成立，李克强总理就明确提出深化行政审批制度改革的任务和要求，并两次召开全国电视电话会议对此精神进行部署，提出本届政府任期内国务院部门的行政审批事项要减少1/3以上。（新一届政府成立之初，国务院各部门的行政审批事项高达1 700余项，李克强总理庄重向社会承诺本届政府至少要取消和下放其中的1/3，即567项）。党的十八届三中全会则提出要“进一步简政放权，深化行政审批制度改革”。根据三中全会精神和李克强总理的要求，深化行政审批制度改革，国务院部门应当做好表率作用。2013年全年，国务院共计取消和下放行政审批事项221项。在本届政府的开局之年就已经完成改革任务的39％，1年就完成了接近2/5的改革任务。
2. 中央政府取消和下放行政审批时间表和路线图
2013年3月17日，李克强总理在就任国务院总理之后的记者招待会上就强调，必须从改革行政审批制度入手来转变政府职能。2013年3月10日，《国务院机构改革和职能转变方案》明确提出，减少和下放投资审批事项、减少和下放生产经营活动审批事项、减少资质资格许可和认定、改革工商登记制度。2013年4月24日召开的国务院常务会议决定，第一批先行取消和下放71项行政审批项目。紧接着5月6日，国务院常务会议决定再次取消和下放62项行政审批事项。9月19日，《国务院关于严格控制新设行政许可的通知》（国发［2013］39号）提出，设定行政许可，对人民群众生产生活影响很大，必须从严控制，今后起草法律文件、行政法规文件一般不新设行政许可，确需新设的，必须严格遵守《中华人民共和国行政许可法》的规定，严格设定标准。表1*另有16项拟取消或下放的行政审批项目是依据有关法律设立的，国务院将依照法定程序提请全国人民代表大会常务委员会修订相关法律规定。**有4项拟取消和下放的行政审批项目是依据有关法律设立的，国务院将依照法定程序提请全国人民代表大会常务委员会修订相关法律规定。*另建议取消和下放7项依据有关法律设立的行政审批项目，国务院将依照法定程序提请全国人民代表大会常务委员会修订相关法律规定。国发［2013］19号中提出的涉及法律的16项行政审批项目，国务院已按照法定程序提请全国人民代表大会常务委员会修改了相关法律，一并予以公布。*外商投资管理暂时调整涉及的规定有：《中华人民共和国外资企业法实施细则》、《中华人民共和国中外合资经营企业法实施条例》、《中华人民共和国中外合作经营企业法实施细则》、《指导外商投资方向规定》、《外国企业或者个人在中国境内设立合伙企业管理办法》、《中外合资经营企业合营期限暂行规定》、《中外合资经营企业合营各方出资的若干规定》、《〈中外合资经营企业合营各方出资的若干规定〉的补充规定》、《国务院关于投资体制改革的决定》、《国务院关于进一步做好利用外资工作的若干意见》规定的相关行政审批。**服务业开放暂时调整涉及的规定有：《中华人民共和国船舶登记条例》、《中华人民共和国国际海运条例》、《征信业管理条例》、《营业性演出管理条例》、《娱乐场所管理条例》、《中华人民共和国中外合作办学条例》、《外商投资电信企业管理规定》、《国务院办公厅转发文化部等部门关于开展电子游戏经营场所专项治理意见的通知》规定的相关行政审批。
3. 法律法规的配套修改，为行政审批体制改革提供法律保障
为了依法推进行政审批制度改革和政府职能转变，进一步激发市场、社会的创造力和活力，配合行政审批事项消减工作的开展，全国人大常委会修改了一批法律，保障行政审批体制改革依法进行。2013年6月29日，全国人大常委会修改了《中华人民共和国种子法》、《中华人民共和国动物防疫法》、《中华人民共和国煤炭法》、《中华人民共和国海关法》、《中华人民共和国民办教育促进法》、《中华人民共和国税收征收管理法》等12部法律的部分条款。12月28日，全国人大常委会修改了《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国药品管理法》、《中华人民共和国计量法》、《中华人民共和国烟草专卖法》、《中华人民共和国公司法》等7部法律，内容涉及取消、下放11项行政审批项目和改革工商登记制度。
除了全国人大常委会修改法律之外，为了落实《国务院机构改革和职能转变方案》任务分工和有关要求，依法推进行政审批制度改革和政府职能转变，促进和保障政府管理由事前审批更多地转为事中、事后监管，国务院分几批集中对相关的行政法规进行了清理。2013年5月30日，国务院对《外资保险公司管理条例》进行了修改。7月18日，国务院对有关行政法规进行清理，对包括《税收征收管理法实施细则》、《出版管理条例》在内的25部行政法规的部分条款予以修改，对《煤炭生产许可证管理办法》予以废止。2013年12月7日，国务院发布《关于修改部分行政法规的决定》（国务院令第645号），再次对取消和下放的125项审批事项涉及的行政法规进行了大规模的清理，对《城镇土地使用税暂行条例》、《食盐专营办法》、《广播电视管理条例》、《音像制品管理条例》等16部行政法规的部分条款予以修改。这些法律法规的修订，体现了一切改革都应于法有据的法治思维，从顶层设计层面，为简政放权和行政审批体制改革提供了法律依据和保障。（二）地方政府的改革路径
2013年是行政审批体制改革年。无论是中央政府，还是地方各级政府，行政审批制度的改革都成为转变政府职能、深化体制改革的关键点和切入点。根据国务院关于深化行政审批体制改革，简政放权的总体部署和要求，各个地方政府根据自身实践需要，对目前行使的各类审批事项进行了清理，纷纷取消和下放了一批行政审批和许可项目，促进了服务政府、责任政府和法治政府的建设。表2 2013年地方各级政府取消和下放行政审批事项的实践*借鉴上海自贸区“负面清单”的最新理念，佛山市南海区发布广东省首份行政审批“负面清单”，向社会公开外商投资、企业投资、区域发展、环境保护四大领域355项限制或禁止项目。同时公布的还有“准许清单”，共纳入710个大项的行政审批管理事项；“监管清单”，包括餐饮服务、网吧管理等12项分类分级管理项目。3份清单一起纳入网络审批和监督系统，全面推动行政审批流程的公开透明，从事前、事中、事后三个环节，全面完善行政审批的运行规则，规范政府与市场的边界。三、2013年我国行政审批与行政许可改革的实践评析
纵观2013年全国各级政府纷纷开展的行政审批体制改革，在推进政府职能转变，理顺政府、市场和社会的关系，激发市场和社会活力，制约审批权力腐败，促进法治政府、廉洁政府建设方面起了积极作用。具体而言，其成效体现在以下几个方面：（一）进一步清理、减少和调整了行政审批项目，促进政府职能转变
转变政府职能、简政放权，清理和减少行政审批项目，是2013年行政体制改革的重点。在国务院统一部署下，国务院各部门和各级政府根据实际情况，按照合法、合理、效能、责任、监督的原则，对各类行政审批事项进行了全面清理，进一步削减和规范了行政审批行为。坚持市场优先和社会导向的原则，凡市场机制能够有效调节的，公民、法人及其他组织能够自主决定的，行业组织能够自律管理的，政府就不要设定行政审批；凡可以采用事后监管和间接管理方式的，不要再搞前置审批。取消了一批不合理的行政审批项目和收费项目。尤其是对重点领域的行政审批清理取得了实质性的突破。一是投资贸易、生产经营领域。国家发改委等国务院部门对于投资项目管理，按照投资主体、投资范围、投资限额等不同情况，实施审批、核准和备案。取消一批投资项目审批，下放一批到地方，即使对于仍由国务院相关部门审批的项目，也将简化程序、限时办结。上海自贸区通过简化审批程序、设立“负面清单”、下放审批权限等方式促进投资贸易便利化；广东省取消约170项与企业生产经营活动直接相关的审批事项，有效减少行政管制和政府干预，降低创业门槛，充分释放了各类
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