作者：读书堂
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时代经济——中国试读：
内容提要
根据中国经济时势来看有两个方面：一方面，在国民经济整体快速增长的同时，区域经济协调发展的重要性将愈益增大，区域经济政策将成为国家对经济活动进行调控的重要方面；
一、山重水复：经济均衡发展难题
1、失控与规范
（1）调控失灵
转型期，一方面，在国民经济整体快速增长的同时，区域经济协调发展的重要性将愈益增大，区域经济政策将成为国家对经济活动进行调控的重要方面；另一方面，不同类型区域经济发展过程中的制约因素日益明显，本地经济快速增长的要求与国民经济总体战略部署、资源约束、可持续发展的要求发生矛盾；体制转轨过程中的措施不完善、原有体制的遗留等因素使地方政府行为相悖于社会主义市场经济原则。中国地区经济均衡发展面临迫切需要解决的难题。
调整中央与地方政府之间的关系是地区经济均衡政策的一个重要目标。“九五”以来，中央政府的宏观调控能力下降、地方保护主义倾向抬头等问题日益明显，无疑属于中央与地方关系的范畴。中国转型期已经提出了地区协调发展的战略目标，而这一目标将要在由计划体制到社会主义市场体制的根本转变过程中实现。因此，新的、规范化的中央与地方关系应当如何设计，对于地区经济均衡发展研究来说具有重要意义。
目前中央与地方关系上存在制度体制不规范、中央与地方政府之间的利益矛盾尖锐、中央协调地区经济发展的能力薄弱、中央政府部门“条条”过多而管理能力又严重不足等。采取有效措施逐步解决这些问题，对于处理好全国经济均衡发展与地区经济发展的关系、实现地区经济均衡发展的战略目标至关重要。
中央与地方关系的不规范主要表现在：中央与地方之间的职责权限没有明确具体的划分，没有严肃的法律依据，在具体事务上中央和地方的事权、财权交叉不清，或尽力争揽，或互相推诿；项目投资上中央和地方的负担比例无规可循，任何一个项目都要经过一番讨价还价和“钓鱼”的过程；地方政府超越权限擅自制订减免税收等优惠政策甚或其他土地政策，无法律约束，不承担法律责任；中央政府制定的政策更多的不是通过立法途径而是通过文件、通知等行政命令的形式。这种不规范性是区域失效的重要原因之一。
制度体系的不规范性有两方面客观原因。一是体制转轨过程中措施不完善。在集中统一的计划经济体制时期，中央在事权、财权上一统到底，地方政府实际上只相当于中央政府设在地方的办事机构。到实行改革开放为止虽然也经历了几次放权和收权的反复，但总体来说中央依靠行政命令指挥地方的格局没有大的变化。改革开放以来，财权和企业隶属关系上的分权改革先行于其他领域，地方政府迅速成为具有独立意志和利益的主体。当地方政府越来越多地要从自己的利益出发，按照自己的意志来行动时，与中央政府之间的讨价还价或者说利益协调问题自然也就越来越多，原来就存在的缺乏法律规范问题就变得越来越突出。在改革开放的尝试和探索过程中中央也曾对于一些地方“给政策而不给钱”，或者是“中央出政策地方拿钱”，这种做法在客观上加大了不规范性。二是“七五”以来，为了鼓励各地发挥优势而较多地采取了区别化政策，规范化问题长期被忽略。
维护中央权威，提高包括协调地区发展在内的宏观调控能力，在社会主义市经济制条件下不能再靠简单的行政命令，而必须建立规范化的制度体系。应当在科学划分各级政府的事权、财权的基础上以法律形式将其制度化。对于中央与地方政府之间一对一谈判解决的事权划分和经费分担问题都应代之以明确的法律条文。类似于经费分担比例或财政转移支付额度等，只有将中央政策意图通过科学计算公式形式以法律条文规定才能排除讨价还价的可能性，保证政策的严肃性和统一性。
从80年代中期以来，“上有政策，下有对策”成为中央与地方政府之间关系的一个明显特点。表明在中央与地方关系上存在体制问题——地方政府为了实现自身利益最大化，作出与国民经济整体战略部署相悖的决策：一方面，由于政企关系的改革滞后于中央与地方之间的分权改革，地方政府对区域内企业的支配、管理权和收益获取权大大加强，并拥有非同以往的项目投资审批权限，其作为经济利益主体角色。为了实现自身经济利益的最大化，地方政府的行政权力经常被动员起来为经济利益服务。保护本地市场防止利益流失的本能导致地方保护主义，扩张经济规模的欲望形成投资饥渴症，确保地方财权收入来源的动机促使高利税行业的盲目上马。与中央政府建立全国统一市场、控制投资规模、调整产业结构的政策目标存在尖锐矛盾；另一方面，由于中央财政收入占国内生产总值和国家财政总收入的比重过低，也缺乏规范的、通过财政转移支付手段对地方政府行为的利益诱导机制，“手中没有米，唤鸡鸡不灵”，地方政府对于服从中央政府的号令缺乏动力。
要最大限度地协调中央与地方政府之间的利益矛盾需从两个方面着手。除了政治和人事因素以外，首先，应大力推进政企关系的改革。由传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，政府干预经济的方式和手段将发生根本性变化。政府不再直接管理企业的生产经营活动，而代之以用经济杠杆对市场调控方式间接发挥指导作用。在实施转变过程中，应对各级政府的职能范围做出分阶段的明确界定，对地方政府的政绩考核也应逐步减少产值等生产活动成果指标，而代之以人民生活质量提高程度、基础设施建设水平等综合性指标。其次，努力提高中央财政收入占财政总收入和国内生产总值的比重，在此基础上建立规范化的财政转移支付制度。包括对于地方具有利益导向作用的补助金制度。只有在国民收入分配格局和财政收入中使中央财政占有相当比重，使中央能够有较多的办法实施宏观经济调控，包括对地区发展的调控。再次，在国有资产管理体制的设计上，也应当保持中央政府的必要调控能力。
目前中国政府机构设置上存在“条条”过多而管理能力弱化的矛盾。这也是中央政府宏观调控能力不足的一个重要因素。尽管改革后机构数量大有减少，但国务院的部级机构仍有39个，其中行业管理部门18个。如果加上一些副部级的总局或行政性总公司则数目更多。行业管理的“条条”过多，加上许多部门之间职能交叉重叠，部门之间协调难，更难用统一的声音对地方说话。一方面是行业管理部门数量多，另一方面却是必要的管理能力不足。许多部委的职能处编制只有四五个人，仅3个人的处也不少见。这种机构要主管诸如全国城镇体系规划、若干个省份的国土规划工作之类的事务，大部分时间只能穷于应付眼前日常工作，难以对所管的业务范围作深入、细致的调查研究。相比之下，日本的中央政府机构数量少，但每个机构的实力相对强大。省厅级机构共20个，其中通产省一省的事务管辖范围等于中国所有行业管理部门之和。课（相当于我国的处）级编制一般在20人以上。通产省、建设省、运输省、邮政省等部门还根据业务需要设有庞大的地方派驻机构，负责具体地方性事务。人员配置和预算资金的保证业务范围内事务的管理能够落实，在与地方的对话中也处于强有力地位。
为适应经济体制转变及随之而来的政府职能转变，对政府机构设置进一步调整的改革势在必行。在这个过程中，大方向应是大幅度撤并代表中央政府直接介入和干预市场的行业管理部门，与此同时，对担负宏观经济调控、产业政策、基础设施建设、国土规划与地区政策，对经济生活起间接引导作用的部门充实和强化。对于中央与地方关系而言，这个过程同时也是提高中央政府部门的管理能力、强化中央协调地区发展能力的过程。
（2）人口流动
地区经济均衡发展，共同繁荣，是实现中国社会经济发展主要战略目标。人口问题、人口流动、劳动力转移和地区经济均衡发展密切相关。
党的十一届三中全会以来，按照邓小平建设有中国特色社会主义理论和发展战略，各地区经济综合发展能力和经济实力明显增强。广东、江苏、浙江、山东、福建、北京、安徽、江西、河南、湖南等省市经济增长速度比改革开放前几乎快1倍。地区经济结构的调整升级也有较大进展，第二、三产业比重明显上升。东南沿海地区乡镇企业发展迅猛，改变了农村经济结构，近年来中西部地区乡镇企业也在加速发展，1994～1999年年均增长速度超过东部地区。按照市场经济规律要求，所有制结构发生重大变化，非国有经济所占比重增加。与此同时，全方位、多层次对外开放格局逐步形成，各地区积极主动参与国际分工，利用国际资源发展本地区经济已成趋势。1994～1999年，东部地区实行利用外资占同期固定资产投资总额达16%，中西部地区为2%。东部地区与中西部地区共同携手，以经济互补和共同发展为前提，发展跨省区的各种经济协作，联合建设跨省区基础设施和基础产业，发展有竞争力的优势产业和产品，取得一定的成效。
改革开放以来，尽管各地经济取得长足进步，但历史形成的区域间差距，自80年代中期以后呈现扩大趋势。“八五”～“九五”期间，全国国内生产总值的年均增长率为12%，其中东部的增长速度在16%，中西部9%。1999年，东部地区国民生产总值占全国55.4%；而占全国土地面积的85%的中西部地区仅占44.6%。东部一些发达地区，农民人均纯收入相当于中西部低收入地区的15倍以上。东部地区固定资产投资占全国的67.41%，中部占20.43%，西部仅占12.16%。
由于经济历史基础、自然地理及交通条件等多方面原因，中国乡镇企业发展主要集中于沿海省区和城市郊区。1999年，占全国农村人口1/4的京、津、沪、苏、浙、鲁、粤7省、市拥有全国乡镇企业产值的51.6%，而中西部的豫、皖、湘、鄂、赣、桂、川、陕8省区占全国农村人口中45%，仅有27.6%的乡镇企业产值。我国虽然已经实行全方位开放，但外资投入重点仍在东部。1999年东部10省市实际利用外资300亿美元，占全国省市区利用外资总额的82%，中西部10省区仅占18%。按货源地计算的商品额东部10省区1037亿美元，占到85.7%，中西部仅占14.3%。加工制造和服务业相对集中于东南沿海。东、中、西部经济结构存在较大差异。这种差距扩大趋势对人口就业和劳动力流动影响很大。
人口压力大，但增长形势趋向平稳，控制成效明显。中国是世界人口最多的国家之一，目前占世界总人口的21.5%。据国家统计局发布的抽样调查公报：1995年10月1日0时，全国30个省、自治区、直辖市和现役军人的人口总数为120778万人，全国男性人口为61629万人，占51.03%，女性人口为59149万人，占48.97%，性别比为104.19（女性人口为100）。人口出生率为17.7%，自然增长率为11.21%。人口自然增长率自1992年连年持续下降，1999年达到80年代以来最低点，比计划人口自然增长率12.99%低1.78个百分点。
农村剩余劳动力数量不断扩大。1982年第三次人口普查劳动年龄人口5.5亿，占总人口的54.9%；1990年第四次人口普查劳动年龄人口6.8亿，占总人口的60%；8年净增1.29亿，比重上升5个百分点。90年代以来每年新增劳动力均超过1000万。在4亿多农村劳动力中，到1999年乡镇企业吸纳1.2亿，外出打工者在8000万左右，因此留在农业的劳动力有2亿多。按照中国农村现有耕地与经济发展水平，农村目前过剩的劳动力1亿多。这部分农村剩余劳动力仍有待向非农产业转移。
人口流动和劳动力转移是经济发展的客观需要。在中国近代史上，前人“走南闯北”，下南洋、闯关东、走西口，创造许多壮举，促进历史进程和社会发展，为人类进步创下不朽功绩。旧时代人口迁徒原因非常复杂，有相当一部分人出于无奈才被迫背井离乡。
在现代中国，随着社会主义市场经济体制的建立和逐步完善，农村经济不断工业化，农民商品经济意识和竞争意识逐渐增强，传统的户籍制度逐渐松动，数以千万计的农村劳动力走出家门寻求新的就业门路。出现大量流动人口。相对集中南移，既符合劳动力资源流向相对报酬率较高地区的一般市场规律，也适应改革开放“先行一步”的地区经济高速增长对劳动力的大量需求。有关统计调查表明，改革开放以来，仅珠江三角洲就吸纳全国各地600多万劳动力，深圳市1999年外来人口达500万人。南宁市近年来流动人口也在25万左右。各大城市流动人口所占比重都明显提高。这些流动就业人口为当地和城市经济迅速起飞做出重大贡献。
中国地区经济发展不平衡还表现在农村的就业结构上。东部发达地区如长江三角洲、珠江三角洲、环渤海湾等地农村60%以上的劳动力进入第二、三产业，一些地区还出现劳动力不足现象。中西部地区欠发达农村70%以上的劳动力仍集中在第一产业。农村剩余劳动力就业难点主要在中西部。
人口流动随经济发展而增加。80年代初外出农民不足200万，主要以江南和东部地区为主，即广东、珠江三角洲、深圳和江浙等发达地区的农村就近向城市转移。80年代中西部农村剩余劳动力跨省区转移渐成趋势。据统计分析，农村剩余劳动力流动大致有几个层次。到镇以上非农产业就业的1988年为2600万，1989年3000万，1993年发展到7100万左右，1999年达到9000万。广东省近日统计，人口流动的增长速度在回落；四川省也有同样趋势。从行业分布看，农村剩余劳动力的就业结构基本状况是：工业占50%以上，建筑业占20%左右，第三产业占20%以上。
流动人口增长快、数量大、来源面广、成因复杂。转型期农村人口外流的成因与旧时代灾荒年的“饥民”和兵荒马乱年代的“难民流”截然不同。比之五六十年代一度涌现的“盲流”也有很大差异。随着改革开放的不断深化，农民流动是在经济发展中追求富裕。其流动方式也呈现多元化格局。农民流动主要分为以生产为导向，从事建筑、运输等项劳务打工；以市场为导向，从事经商服务、贩卖等活动。从动因分析，又可大体分为三类：一是寻找经济机会和增加经济收入。二是躲避计划生育管制或逃避刑事、民事纠纷。三是外出学艺，探亲访友以及采购经商等短暂逗留。
根据有关方面调查，第一类是主流。他们冲破多年城乡分割、区域封闭的传统体制，毅然离开世代生活的故土家园，到沿海，到南方，到城市寻求新的发展机会。不论外出务工或经商，较高的经济效益是激发农业剩余劳动力跨区域转移的内在动力。地区之间经济发展水平的差异导致大批流动人口涌入经济发达地区。而且经济改革的深度又同市场开放的广度联系。伴随生产快速扩张和市场经济不断发展，农村剩余劳动力在投入生产领域的同时，还分流到流通领域。农村劳动力跨地区流动能够保持较大规模，其深层原因主要是劳动用工制度改革的深化和有关农民进城政策的逐步调整。由于困扰农民进城的制度障碍日益弱化，城市各项行政管理体制改革步伐不断加快，城乡农贸市场蓬勃发展，各种基本生活消费品价格放开，流动人口跨地区转移已经具有较为宽松的社会环境。另一方面，农村人多地少的矛盾日益突出，劳动力过剩、收入低下，守土种田难以致富等因素也对农村人口的大规模流动起到重要推动作用。
目前农村外出劳动力以文化素质较高的男性青壮年为主。1999年外出劳动力中，男性占71%，18～35周岁的占79.3%，初高中文化程度的占81.1%，有技术特长及受过职业教育或培训的占32%。表明具有较高素质的青壮年观念更新快，竞争意识强，盼望通过外出长见识、学本领，实现自身价值欲望高。这一部分是流动劳动力的主体。
外出劳动力以从事工业和一般性劳务为主，主要受雇于国有或城镇企事业单位、乡镇企业，也有的受雇于城市私营企业和城乡家庭。其中，受雇于乡镇企业的占30.2%。从工种看，以一般性劳务为主的占65.7%，一般管理人员和技术人员分别占4.1%和7.1%，独立从事生产经营的个体商业者占11.2%。从行业看，从事工业、建筑业的劳动力分别占35.5%和28.4%，从事运输、商业、饮食服务第三产业的劳动力占34.9%，从事农业种植业的仅占1.2%。外出劳动力主要依靠自身体力与技能换取相应的报酬。
从区域看，东部地区的外出劳动力，主要流向本省的市、县、乡镇城市及沿海城市。中西部地区起步较晚，但势头很猛，主要是跨省区流向大城市及城市郊区。大、中城市不断膨胀，沿海地区的工业化与城镇化也迅速发展。目前广东省有外省劳动力700多万，江苏省有600多万，北京市外来流动人口约500万。多数外出流动人口的择业心理倾向城市，认为进城工作收入较高，生活条件好，可长见识，开眼界，分享城市文明等。
大多数外出劳动力是自己通过各种关系和渠道就业。据典型调查，1999年自发外出劳动力占48.2%，由亲戚朋友同乡或家庭成员带出的占30.6%，招工及乡镇以上职业介绍所组织安排的分别占2.4%和5.3%，其他形式出去的占3.9%。调查显示，外出劳动力的第一份工作由熟人介绍的占41.1%，自找的占40.8%，劳动力市场找到的占5.3%，其他途径找到的占12.5%，可见，农村劳动力外出就业基本是自发的，组织化程度很低。
不同经济类型地区劳动力流动呈现不同程度的双向性及互补性。主要从是欠发达地区向发达地区流动。如安徽省金寨县是贫困县，1999年农民人均收入520元（不包括打工收入），4.4万人出外打工，1000多人到县城就业。经济发展水平相当高的广东省东莞、中山、顺德等市在吸纳大量外地劳动力的同时，也有一定数量的人流向外地。并不是以解决就业为目标，而是追求更高收入，更适合自己的发展，这部分外出劳动力多数从事较高层次的商贸管理活动。有些还带资金、技术到不发达地区投资办企业。1999年四川省外出打工的500多万人，年内汇回110亿元现款，随身带回的达60多亿元。1999年湖南省劳务收入100多亿元，贵州省劳务收入30多亿元，而省里一年得到的扶贫资金和贷款仅5亿元。江西省一个劳动力外出打工的年收入约5000元，相当于当地人均收入的3～10倍。
（3）治理抑扬
中国人多地少，据国家统计局1999年统计数字，全国实有耕地面积14.2亿亩，人均耕地1.2亩，仅为世界平均水平的1/4。全国1/3的省、市人均耕地不足1亩。广东、福建、浙江等省人均耕地0.6亩以下。80年代中、后期以来一部分农村剩余劳动力逐步转移到第二、三产业，但尚有近1亿多待转移。预计农村剩余劳动力在城市乡镇、地区之间的猛烈流动还将持续10年或更长一段时间。这一过程的新趋势是：
农业新增劳动力不断增长，农村新增人口总量亦在继续增加。人口压力将主要表现为劳动力流动压力，预计1999～2010年农村平均新增劳动力8000万人左右。
随着现代化与规模经营的发展，农业对农业劳动力的需求不断下降。预计2000年中国农业劳动力可能下降为社会总劳动力的45%左右，2010年可能下降到30%左右。乡镇企业由于技术进步不断加快，经营管理水平不断提高，吸纳农业剩余劳动力的能力也将明显下降。据统计，1978～1984年乡镇企业总产值平均每增长1%带来就业增长为0.75%，但以后即逐步下降，1999年已降低为0.15%。
对劳动力的需求结构有新变化。近年来，各大城市根据经济发展的实际需要逐渐推进产业结构由劳动密集型向资金密集型、技术密集型、高附加值产业型及国际贸易和国际金融服务业型的转变。许多省会城市按城市发展方向和城市模式进行规范，对于流动劳动力在结构和数量上的需求都发生变化，对于劳动力素质的要求不断有所提高。
随着现代企业制度与社会保障制度的建立和实行，公有制企业中的冗员和富余人员被剥离下岗，由隐性失业转为显性失业。估计城市中的富余人员将超过1000万，连同待业人员和新增劳动人口，城市失业率将大大突破4%的控制指标。这些人同“农民工”竞争城市就业机会时，由于受到现行户籍及劳动制度一定程度的保护农民工的就业难度明显增加，除部分文化素质较高和有一定专业技能的人可找到适宜工作外，不少人只能从事城市人不愿干的脏、累、苦、险之类的工作。正如一位在北京打工的人说：外地人没有与城里人平等竞争的条件，北京人不愿干的活我们干，不愿赚的钱我们赚，需要我们付出双倍的吃苦耐劳精神。
人口流动和就业剩余劳动力继续向外转移是不可逆转的大趋势，而城市就业机会和包容量有限。应妥善解决这一对矛盾。
大力拓宽农村就业门路，促进中长期农村城市化建设，以实现农业剩余劳动力在本地区产业内部和产业间转移消化，促进农村剩余劳动力的就地转业。
续继拓展农业的深度和广度，加快从以种植业为主向多种经营为主的结构调整，增加农村劳动力就业容量。农村人口流向城市，走人口城市化道路是解决农村剩余劳动力的重要途径，但不是唯一途径。据有关资料显示，我国目前还有宜农荒地3300万公顷，可开垦耕地的有1300万公顷，可利用的荒山荒坡1.3亿多公顷，可改良利用的草地3.1亿多公顷，可开垦的沙荒地6600多万公顷，内陆水域1700多万公顷，滩涂350多万公顷。上述面积的总和相当于我国现有耕地面积的6倍，土地资源大有潜力可挖。因此要大力发展林、牧、副、渔业，向广义的大农业进军。同时，国家应在农产品价格、农业投入等方面制定进一步优惠政策措施，引导农村劳动力向农业的深度和广度进军。实践证明，搞好农业综合开发，可吸纳相当部分的剩余劳动力。
加快小城镇建设，进一步发展乡镇企业。乡村城市化是中国人口城市化的主渠道。全国有县城2200个，人口规模多为3～5万人。全国约有5万多个农村小集镇。其中建制镇1.5万个，建制镇的平均人口规模大约2000人左右。到本世纪末，建制镇可发展到2万个，每镇人口扩大到4000人，可多安排5000万人进集镇。因此应高度重视县城和农村小集镇建设，促进乡镇企业、工业小区向小集镇集中，选择中心城镇作为农村工业的集中地，并改善这些城镇的投资环境，制订相应政策，鼓励和吸引逐步富裕的农民到小集镇定居和务工经商，积极建设“农民城”。使农民城、小集镇成为农村未来经济发展的新增长点和吸纳、消融农村剩余劳动力的基地。同时，还应利用各地近年兴起的“乡镇经济开发小区”建设热，使乡镇建设与小城镇建设实现新的突破。在小区建设中，应鼓励乡镇企业与城市企业、乡镇企业与乡镇企业、乡镇企业与外商企业实行跨所有制、跨单位或跨区域的联合，实现生产要素的优化重组，促进区域经济持续稳定发展。
做好流流动人口的管理，促进农村劳动力有序流动。流动人口已成为现代城市管理的大问题，一定数量和较高素质的流动人口，既是一个大都市开放程度和内在活力的目标，也是大都市经济不断发展，社会不断进步的人力资源条件。目前，我国各大城市发展所面临的突出问题是，大量外地民工和流动人口持续进入城市加剧了交通超负荷运行和引发市容、环卫、治安等许多城市问题。不少外地民工聚集于火车站、汽车站、高架桥、建筑工地以及城郊结合部等弱控地带，形成流动人口的“强行寄居带”，进而造成市区违章建筑及“脏、乱、差”现象，市区违法犯罪率时有上升。然而，对待流动人口不能单纯依靠行政手段，到处堵、整、压，而要从经济开放和资源流动的角度去分析流动人口对增强城市经济发展活力，提高城市运行效率所带来的巨大促进作用，制订符合实际政策措施，使人口流动和劳动力转移走上正常有序轨道。
当前，在流动人口治理模式上有抑有扬，不乏成功经验值得借鉴。一些沿海城市出台务实的政策、法规来吸引、规范流动人口。如深圳、上海等地对流动人口中的特殊专业人才、技工及带有资金、项目的人员给予明确务实的优惠政策，鼓励在当地购房落户、投资办企业、参与城市建设。
农业劳动力的转移不应以牺牲农业作代价，应该在稳定粮食生产的基础上，实现农村劳动力的合理转移和流动。对土地的管理，应正确理解中央关于土地承包期30年不变的规定精神，建立健全正常的土地管理制度，提倡土地有偿转让和规模经营。对丢荒和征而不用的土地，要采取经济和行政手段限期复耕。对长期从事第二、三产业经营，无暇顾及土地的要及时妥善做好转包工作。在充分尊重群众意愿的前提下，由集体收回重新发包。
建立健全劳务市场，进一步完善和发展劳务中介组织这个薄弱环节。据调查，1999年外出劳动力所在地的有关部门提供劳务服务机构的仅占1.8%，流入地基本没有提供服务项目。现有的劳务中介组织数量少，有的收费偏高且服务质量差。用人单位也往往从劳动力使用的角度考虑，只管其出力干活和收入，不问业余生活和劳工权益。随着劳动力流动队伍不断扩大，建立健全劳务市场显得十分迫切。应进一步发展和培育劳动力市场，鼓励各种社会团体组织积极参与推动劳动力合理规范有序地转移和流动。劳务中介组织不以应当营利为目的。劳务中介在组织劳动力引进、交流的同时要做好劳工安全、管理、法制教育及保护劳工合法权益等工作。
人口流动和劳动力转移应走多层次、多元化复合吸纳的道路，即以农村内部充分吸纳为主，以城市吸纳为辅，以跨区域流动转移为调节，慎重开拓国际转移新门路，促使人口流动和劳动力转移健康、有序进行。
2、城市化进程
（1）城市化起伏
经济均衡发展离不开市场化。在经济发展过程中，劳动力、资本、技术等要素不断从传统产业向现代产业转移，在空间上则不断向区位条件相对优越的地点聚集，这种区域经济中先进生产力和人口的集聚现象是城市化的根本动力。而当城市形成之后，它又将在区域经济中发挥经济、政治、文化、商贸、金融、信息中心等方面的功能，对区域经济发展起到带动和辐射作用。通过城市的优先发展带动区域经济和社会发展是工业化的国际经验。近代以来，工业化带动城市化，城市发展带动区域发展，构成了各国经济和社会发展的一大特征。城市化水平的高低已经成为衡量一个国家和地区现代化程度的重要标志之一。
改革开放以来，我国在城市化方面有了较大进展。但由于政策因素等原因，从总体看，城市化水平仍严重滞后于工业化和经济发展水平。这同时也意味着，在未来一个时期内城市化还将有一个大发展，加速城市化的进程应成为区域经济发展的战略重点之一。
建国以来，中国的城市化进程主要分为两个阶段：即改革开放前后。改革开放前，中国城市化进程非常缓慢。1949～1978年的30年间，城市化水平仅由10.64%提高到17.92%，年均增长不足0.25个百分点。城市人口的增长主要以自然增长为主，占城市增加入口的70%左右。这一阶段的高度集权计划经济体制决定了城市化的发展与政府行为密切相关。由于这一阶段中国政治动荡、经济大起大落，城市化进程婉蜒曲折。中国城市化的这段曲折历程可分三个时期。
1949～1957年，城市化健康发展时期。一方面，政治的稳定和社会的安宁使原先受战争影响迁往农村的人口陆续返回城市；另一方面，“一五”计划期间确定的国家重点工程陆续上马，新建和扩建了一大批重点城市，同时吸收了大批农民进城镇和工矿就业，使得城镇人口增长较快。城镇人口由1949年的5765万人增加到1957年的9949万人，年均增加523万人；城市化水平由10.64%提高到15.39%，年均增长0.6个百分点。
1958～1960年，城市化过度发展时期。这是“大跃进”时期，经济建设急于求成的指导思想和主观随意的工作方法使得大批与国力不符的工业项目盲目上马，农村人口爆炸性涌入城市。3年时间内，城市人口猛增3124万人，其中约有2000多万人由农村迁往城市的。城市总人口达到13073万人，城市化水平达到了19.75%，年均增长约1.45个百分点。这种城市化发展速度举世罕见。中国城市人口及占全部人口的比重
1961～1978年，城市化反向发展时期。在这一时期中，经济发展的徘徊和停滞使得城市化进程严重受阻。其中在1961～1963年的国民经济调整时期，一方面一大批国有项目关停、缓建，另一方面农业难以支撑庞大城市人口的粮食消费，大批城市人口被动员迁回农村。3年间由城市迁回农村的人口约2000万，城市总人口降到11646万人。城市化水平也由1960年的19.75%降到1963年的16.84%，年均降低近1个百分点。1964～1965年，国民经济发展有所好转，城镇人口数量回升到13045万人，城市化水平略有提高，达到17.98%。1966～1976年的“文化大革命”使国民经济处于瘫痪状态，城市化进程再次受阻。其间城市人口第二次向农村倒流，约有3000多万城市青年、干部和知识分子及其家属从城市迁往农村。城市化水平从1965年的17.98%降到1976年的17.44%。其中1972年曾下降17.13%。1977年拨乱反正以后，这种反向城市化的趋势得到遏制。1978年，城市化水平回升到17.92%，城市人口为17245万人。
中国改革开放前城市化进程具有明显计划经济特征。首先，人口在城乡和地域之间的迁移具有明显的政策、政治因素特征。如“大跃进”时期的农民大量进城，三年自然灾害时期的大规模返乡，“文革”时期的知青插队和干部下放等等，都是政府政策和政治运动的产物。第二，60年代以来实行的反城市化人口政策对农村人口进入城市进行了严格控制。第三，工业发展游离于农村经济之外，形成城乡壁垒，如三线建设的工业布局。第四，由于农村非农产业的发展受到限制，从而小城镇的内生发展也受到限制。由于这些原因，改革开放前城市化的发展与区域经济的发展缺乏内在联系，城市在区域经济中不能发挥增长中心的作用，区域经济发展和城市发展均缺乏内在活力。
1979年以来，中国实行对外开放和对内搞活的经济政策，并逐步由高度集权的计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨，城市化进程明显加快。到1999年，中国城市人口已达到41000万人，达1978年的17245万人的1.5倍。城市化水平也由1987年17.92%上升到1999年的35%，年均提高0.65个百分点。改革开放以来，我国城市化进程与经济发展过程基本一致，呈现出明显的阶段性。
1979～1988年，国民经济恢复并快速增长，城市化进入加速发展期。这一时期，国内生产总值年均增长8.72%，城市化水平达到25.81%，年均提高7.89个百分点。其中1979～1981年经济恢复和人口返城（插队知青、下放干部等）、升学（恢复高考）高峰期，城市化水平年均提高0.80个百分点；1981～1984年，以农村经济发展为标志的快速增长时期，城市化水平年均提高0.95个百分点；1985～1988年，城市经济体制改革步伐加快，农村经济发展进入徘徊阶段，城市化水平年均提高0.70个百分点。
1989～1991年，国民经济治理整顿，城乡经济发展低落，城市化进入徘徊期。这一时期国民生产总值年均增长5.68%，城市化水平为26.37%，年均增长仅0.17个百分点，城市化进程明显减缓。
1992年以来，国民经济开始新一轮高速增长，城市化进程再次加快。1992～1999年，国民生产总值年均增长12%，城市化水平达到35%，年均增长0.67个百分点。
改革开放以来，中国的宏观经济管理体制逐步由集权式计划经济向市场经济转轨，经济发展和工业化进程开始步入正轨，城市化进程明显加快。但是由于体制转轨时期新旧体制的共同作用，城市化进程也遇到明显的障碍，如城市中就业机会不足、户籍制度等二元化制度对城乡人口的人为隔绝、城市基础设施投入不足等等。消除这些障碍，对中国城市化健康发展具有重大意义。
从区域经济发展角度看，改革开放以来城市在区域经济中的带动和辐射作用逐渐强化，区域经济的发展与城市化的发展相互促进、相互补充。但区域之间经济发展不平衡的现象在城市化方面表现突出。
（2）轻重缓急
改革开放前，高度中央集权的计划经济体制和城市化进程中的政策与政治因素对不同类型地区的影响程度有所不同。
国家对新、老工业基地的重点建设使一些西部省区具有较高的城市化水平，而人口密集的农业省区，包括东部沿海地区，城市化水平反而普遍较低。1975年，全国平均城市化水平为17.37%，北京（62.12%）、天津（67.02%）、上海（57.3%）、辽宁（36.47%）、吉林（32.34%）、黑龙江（36.48%）等老工业基地地区，以及新疆（20.96%）、宁夏（20.73%）、青海（18.67%）等西部省区均高于全国平均水平；河北（11.40%）、河南（11.73%）、湖北（14.47%）、湖南（10.66%）、四川（10.96%）、贵州（11.77%）、云南（11.61%）、江苏（13.15%）、浙江（13.67%）、山东（12.84%）、广东（16.36%）、广西（9.84%）等农业省区和东部沿海省区城市化水平均低于全国平均水平。
重点工业省区和部分沿海省区的城市化进程波动较大，农业省区和内陆省区的城市化进程平缓。如1965～1975年，北京、天津、上海等大城市集中地区大规模的知青插队和干部下放，辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、福建等工业省区和沿海省区为备战而进行的工业调整和迁移，使得这些地区的城市化进程受到不同程度阻碍，城市化水平普遍下降。而同一时期，大多数农业省区和内陆省区受到的影响相对较小，其中有些省区，如河南、河北、湖南、湖北、山东、山西、内蒙古、新疆等省区的城市化水平不同程度地有所提高。
总体来说，改革开放前工业省区的城市化水平普遍高于农业省区，但是工业省区的城市化进程比农业省区更多地受到政策变化和政治波动的影响。
自1979年实行改革开放政策以来，中国各省区的城市化进程明显加快，但是在不同地域之间，城市化的发展速度和发展水平很不平衡。
改革开放前的老工业基地所在地区继续保持了较高的城市化水平，多数省区还保持了较快的城市化发展速度，如1999年全国城市化水平最高的上海（83.75%）、北京（77.88%）、天津（69.88%）、黑龙江（52.42%）、辽宁（52.13%）、吉林（46.84%）就属于这类地区。在发展速度方面，1980～1999年，全国的城市化水平年均提高0.63个百分点，上海、黑龙江、北京、辽宁分别提高1.70、0.93、0.89和0.76个百分点，均高于全国平均水平。
城市化进程在不同地域之间表现出较大的不平衡性。东南沿海经济发展较快的省区城市化进程普遍加快。1995年，除北京、天津、辽宁、上海等省、市外，其他东部省区如广东、浙江、山东、江苏等的城市化水平提高很快，分别达到39.27%、32.58%、31.94%和27.30%，与1980年相比，年均分别提高1.38、1.18、1.19和0.81个百分点，远远高于全国平均水平。而在经济发展较慢的中西部地区城市化进程则十分缓慢。1999年，中西部的安徽、河南、云南、江西、贵州、西藏等省区，城市化水平分别为19.09%、17.19%、16.39%、22.60%、22.68%和13.30%，与1980年相比，年均仅提高0.36、0.33、0.26、0.25、0.21、0.19和0.02个百分点，远远低于全国平均水平。
各地区之间城市化发展水平差距逐渐扩大。扣除城市化水平最高的北京、天津、上海三个直辖市，各地区城市化水平最高值与最低值之差呈如下变化：1965年为32.20个百分点，1975年降为27.67个百分点，1980年回升到29.73个百分点，1990年又扩大到39.63个百分点，1995年保持为38.83个百分点，1999年为36个百分点。
城市化过程是社会生产力变革所引起的人类生产方式、生活方式和居住方式改变的过程。作为一种社会现象，城市化起源于工业化又伴生于工业化，是工业化发展的必然产物。随着工业化的不断推进，世界城市化的发展在经历了初步兴起阶段（1796～1850年）和局部发展阶段（1851～1950年）之后，目前已进入了空前发展、加快扩散和迅速普及阶段。
现阶段世界城市化发展，一是速度明显加快。尤其随着经济发展水平的不断提高和世界经济一体化的不断加强，发展中国家的工业化与城市化速度会更快，有后来居上之势。二是大城市超前发展。大城市的规模和数量快速增长，人口急剧膨胀，构成了城市化的主力军。三是城市带和城市群不断崛起。
城市化是一个连续的动态发展过程。从世界上大多数国家的城市化发展过程来看，这一过程大致可分为三个阶段：
第一，城市化初期阶段。城市化水平低于30%，农业仍占主导地位，第一产业比重为50%左右。这一阶段城市化的发展速度比较缓慢，年均增长为0.2～0.3个百分点。城市化初期阶段，城市规模较小、数量较少、功能单一，空间形态呈点状结构。
第二，城市化中期阶段。城市化水平在30%～70%之间，农村经济比重开始降低，三次产业呈三足鼎立之势。这一阶段的城市化发展速度明显加快，一般为初期阶段的1.5～2.5倍。在城市化中期阶段，城市不仅在规模和数量上急剧增加，而且从松散的点发展成紧密的面或带状结构，形成大都市区和超级城市。
第三，城市化后期阶段。城市化水平在70%以上，第三产业占50%以上，第二产业稳定在30%左右，农业地位进一步下降。此阶段的城市化发展速度开始回落，进入平稳阶段。城市化后期阶段，大中小城市已成体系，构成完整严密的城市网状结构，城乡界限模糊，趋向一体化。
从世界城市化的历史来看，城市化产生与发展的动力主要来自三方面：
第一，农业。农业的发展是城市化的初始动力。因为农业不仅要为城市人口提供商品粮，还要为城市工业发展提供资金原始积累，为城市工业生产提供原料、市场和劳动力。因此，农业发展水平决定工业化发展速度，从而决定城市化进程。
第二，工业化。工业化产生了资本和人口的集聚效益，导致城市规模不断扩张和城市数量急剧增加。工业化进程中伴生城市化发展，是城市化发展的根本动力。
第三，第三产业。第三产业是城市化的后续动力。其后续动力的作用主要表现为生产配套性服务的增加和生活消费性服务的增加。第三产业的蓬勃发展，带来了就业机会和城市人口的增加。
除上述城市化发展的基本动力之外，还有许多因素影响城市化水平和进程。第一是经济增长。经济增长与城市化之间有一种相互促进的关系。一方面，经济发展推动了城市化步伐；另一方面，城市化过程促进了经济发展。第二是产业结构。产业结构变动引起劳动力在产业之间的转移，转移方向和速度不同将影响城市化水平和进程。另外，一个国家和地区经济结构的类型和科学技术发展水平也对其城市化水平和进程有较大影响。
改革开放以来，中国城市化虽然有了较大进展，但仍相对落后。1979～1999年，中国城市化水平由18.96%上升到28.62%，而同期世界平均水平则由40.0%上升到52.0%。中国城市化水平一直低于世界平均水平，并且差距甚大。另外，中国经济发展和工业化长期以来与城市化脱节，使得城市化长期滞后于经济发展和工业化进程，城市化水平也大大滞后于工业化水平。
制约中国城市化进程的因素是多方面的。其中主要因素是：农业基础长期薄弱、产业结构失调、城乡分割的二元结构和城市基础设施建设落后等。首先，农业发展是城市化的源动力。农业发展和农业政策的波动，势必损害农业作为国民经济基础地位的稳固性，从而影响城市化进程。其二，产业结构的变化是改变就业结构和城乡人口结构的主要途径。轻工业发展滞后、第三产业发展缓慢，不仅影响了就业水平的提高，还会使城市功能发育不良，从而影响城市化进程。其三，城乡分割的二元经济和社会制度（包括户籍制度、就业制度、粮食副食品和燃料供给制度、医疗制度、教育制度、养老保险制度、婚姻制度等等），不仅使城乡之间彼此隔离和相互封闭，加剧工农之间、城乡之间在经济利益、社会利益和政治利益方面的矛盾，还人为地限制了农村人口向城市的流动，从而直接影响城市化进程。其四，城市基础设施和居民住宅建设数量不足、质量水平低下所产生一系列“城市病”（如住宅紧张、交通拥挤、环境污染等等），也在很大程度上限制了城市化进程。
中国的城市化发展，首先要考虑的是庞大的农村剩余劳动力的出路问题。中国城市化进展缓慢，使得农村地区积累大量的剩余劳动力。这对农业和农村经济发展产生不利影响。首先，阻碍农业的规模经营和农村经济的振兴。第二，不利于资源的合理配置和整体效益的提高。农业劳动力过度就地转移，导致农村工业村村点火、处处冒烟，多数村办工业的规模效益差，技术水平、管理水平、产品质量和经济效益低，并且带来了严重的环境污染。第三，农村剩余劳动力的转移（尤其向城市的转移）速度迟缓，导致农村人口大量盲流。近年来农村人口大量自发流向城市，这既是其求得生存和发展的一种基本选择，也是城市化进展缓慢的一种自然结果。
加快城市化进程，意味着提高农村人口城市化速度和水平。1994～1999年，城镇人口年均增长4.0%，高于同期总人口年均1.8%的增长速度，但是，由于农村人口的基数大、增长快，工业和城市的扩张无法吸收规模庞大的新增人口，使得城市化水平始终很低。如果要达到目前城市化的世界平均水平（50%左右），除城市人口的自然增长外，中国至少还要将2亿人口从农村转移到城市，任务十分艰巨。
城市对人口的吸纳能力问题。包括两个含义：一是对外来流动人口的吸纳能力，一是对本地人口的吸纳能力。市场经济的一个重要特征就是生产要素的自由流动，其中包括劳动力的自由流动。近年来，中国流动人口增长迅猛，1999年总量已达1人亿以上。城市是流动人口最集中的地方，全国大中城市流动人口约占市区人口的20%～30%。流动人口过多，超过了城市的正常吸纳能力，会给城市带来一系列社会问题。另外，各城市普遍存在待业、下岗等就业机会不足的问题，城市的吸纳能力不足的矛盾将会越来越突出。
中国各地区间的经济发展和城市化水平存在较大差距。1999年，东、中、西部各有城市278、231和113个，分别占全国城市总数的44.69%、37.14%和18.17%。但从各地区城市的工业总产值比重来看，东部占71.1%，中部占19.5%，西部仅占9.4%。也就是说，中部和西部地区不仅在城市数量上不及东部地区，而且在城市的经济实力上存在更大的差距，造成这种差距的原因虽然有历史性因素，但也有很强的自然因素。在市场经济体制下，资金、人口（人才）的流动使得这种差异不会很快消失，在一定时期内可能进一步加大。因此，在不断提高全国城市化水平的过程中，促进中西部地区城市化发展，提高中西部地区城市的经济实力，对于实现地区经济均衡发展战略目标具有重要意义。
中国土地资源十分有限。1999年人均耕地仅1.19亩，比1964年2.71亩减少1.52亩。预计到2000年，人均耕地大约仅为1亩，远远低于世界人均5.5亩的水平。
（3）城乡一体化
不同类型的城市，对土地利用效率不同。大城市和特大城市、中等城市、小城市、小城镇人口的人均用地大约分别为60平方米、75平方米、100平方米、450平方米～550平方米。如果严格限制人口向大中城市转移，那么将会出现成片小城镇形成的低密度城市区。十分有限的土地资源和城市化过程中的基础设施成本以及社会生活质量提高之间形成尖锐矛盾。在考虑城市化发展战略时，不应该忽视土地资源的约束。
中国城市化既要顾及土地资源的稀缺，又要考虑目前农村剩余劳动力数量多、城市投资规模大、投资能力有限等国情。这就需要在尊重城市化发展内在规律的基础上，实事求是地制定有效的城市化对策。
顺应潮流，结合国情，调整城市发展战略。改革开放以来，特别是确立向社会主义市场经济转变的改革方向以来，中国城市发展面临巨大的历史机遇。在新的历史条件下，应结合国情并顺应潮流，适时调整城市发展战略。中国人多、地少、资源和资金相对缺乏，地域之间经济发展差别较大，应充分发挥大城市的综合优势以带动区域经济的协调发展，并完善和强化中小城市的功能，同时积极发展中小城镇。
首先，要充分发挥大城市的优势，促进区域经济的协调发展。大城市在政治、经济、文化、历史、地理和人文素质上都具有较大优势，客观上比中小城市具有更强的集聚力和扩散力。同时，大城市往往是所在区域的政治、经济、文化、商贸和信息中心，具有较完备的基础设施和公共服务设施，对区域经济发展起着重要作用。发挥大城市已有或潜在的综合优势，促进区域经济的协调发展，符合资源配置的经济规律。盲目严格控制大城市的发展，既不利于其综合优势的利用，也不利于区域内中小城市的发展。
第二，强化中小城市功能。中国中小城市占城市总数的绝大部分（约为88%），并且分布比较均匀。从长远来看，对于带动内陆地区的发展具有重要作用。另外，这些城市往往也是所在区域的经济活动中心。因此，强化和健全中小城市的功能、完善其基础设施条件、提高其集聚和扩散能力，对于推进内陆地区、尤其是中西部地区城市化进程具有重要作用。
第三，积极发展中小城镇。虽然大城市的集聚效益优于中小城镇，但其过度集聚所造成的一些负效应同样也高于中小城镇。面对农村剩余劳动力这一不容回避的社会问题，必须从实际出发，综合考虑经济、社会、环境效益，积极发展中小城镇。解决农村剩余劳动力的主战场是在农村地区，因此中小城镇建设是主攻目标。中国农村城市化道路的基本模式是现有的2000多个县城镇和5万多个乡镇。但是，对中小城镇的发展不能放任自流，任其自发成长，特别是在城市化进程加快的阶段，更要加强政府的干预和引导，通过制定规划对小城镇建设和发展进行调控，避免重复一些国家曾经走过的弯路。
根据不同地区的具体情况，应采取不同的城市发展模式。比如，在大城市密集的地区和已形成城市带的地区（如东部经济发达地区），可以利用其良好的基础条件和集聚、扩散功能，系统地带动一批中小城镇的发展，进入城乡一体化阶段；在人口众多但缺少大城市的地区（如安徽、河南、湖南等中部省区），应适当发展大城市；在已有大城市的一些内陆地区（如四川、陕西、甘肃等省区），应重点发展一批中等城市。
加强农业投入，促进农村经济发展，为城市化健康发展奠定基础。农业发展是城市化的基础。农业发展稳定与否，对工业化和城市化进程有直接影响。改革开放以来，农业和农村经济得到较大发展，但农业基础薄弱的问题远没有得到根本解决。1985年以来我国经济的几次波动，每一次都暴露出农业的发展水平难以支持经济高速发展的内在缺陷。随着我国工业化和城市化进程的不断推进，农业基础薄弱和发展水平落后的矛盾将会更加突出。因此，必须加强农业发展基础，加快农业发展速度，以保证工业化和城市化的健康发展。
加强农业发展基础，首先要增加对农业投入，尤其是对农业基础设施建设投入。长期以来，农业基础设施建设欠账多，不仅新的农业基础设施建设跟不上，老的农业基础设施也老化失修。这种情况若得不到根本改变，农业综合生产能力的提高将受到极大限制。为此，中央政府要确保不断提高对农业投入的比重，同时还要加大政策力度，引导各级政府不断增加对农业的投入。
在不断增加农业投入的同时，还要不断完善耕地的保护政策，一方面努力减少工业化和城市化过程中的农地流失；另一方面努力开垦新耕地，使耕地总面积保持现有水平。加强农田水利设施建设，增加有效灌溉面积。努力提高以粮食产量稳定增长为主要标志的农业综合生产能力，为城市的健康发展奠定基础。
加快农村城镇化进程，促进剩余劳动力转移。中国的工业化和城市化，不仅要解决农村剩余劳动力的就业问题，还要解决农村人口的转移问题。农业剩余劳动力已成为中国农村经济发展的重要因素，必须加快其转移速度。在现阶段，农村劳动力的转移应遵循以下要求：第一，不使农业产出总量减少，不使农业劳动力素质降低。第二，转移的规模和速度不超出非农产业的吸纳能力。第三，转移的方向应有利于非农产业结构优化和城乡产业的合理分工。第四，符合转移费用最小原则，即以人口空间流动最少、费用最小的为主要转移形式。第五，以促进城乡经济一体化为目标。第六，以遏源畅流为方针。
剩余劳动力转移途径有二：一是异地转移，包括城乡之间、地区之间转移；二是就地转移，即在农村发展非农产业。目前我国城市人口规模急剧增长，城市自身的失业和新贫困人口问题相当突出，难以提供足够的就业机会以吸收大量农村剩余劳动力。因此，就地转移是农村剩余劳动力的主要出路。
加快农村城镇化发展进程，大力发展第三产业，对加快农村剩余劳动力的转移具有重大作用。如果单纯依靠现有城市工业的扩张，不要说一系列其他问题难以解决，仅是2亿左右农村剩余劳动力的就业安置就需几万亿资金，国家难以承受。因此，中国农村人口的城市化应以小城镇的建设和发展为主要方向。改革开放以来，中国农民继农业承包责任制之后，又创造出乡镇企业这种经营模式，依托农村小集镇，兴办工业小区和专业市场，走出了具有中国特色的农村工业化和农村城市化的道路。中国农村工业化和农村城市化，应是建立在农村现代化的基础之上，以农民为主体、依托小城镇，大力发展农村二、三产业，使农民的生活水平接近或达到城市居民的生活水平。
改革城乡户籍制度。中国现有的城乡户籍制度是城乡体制分割的基础，与城市化规律相悖。这种制度所造成的不平等关系严重影响了城乡之间的合理竞争和社会资源的有效配置，已成为在市场经济条件下城乡经济和社会协调发展的障碍。在推动城市化进程的过程中，要有计划、分阶段地推进城乡户籍制度的改革，使城乡居民具有一致的社会身份、相同的待遇和平等的机会。
建立城乡统一社会保障体系。一个国家的社会保障体系应当覆盖全社会，城乡居民在社会保障方面所拥有的权益应一致，虽然我国现有的经济条件还不可能全面建立农村社会保障体系，但应将其纳入社会保障体系的大框架，列入我国社会保障制度改革的范畴逐步推进，建立统一的城乡社会保障体系。
建立城乡统一的大市场。打破城乡之间和地区之间的割据局面，促进城乡和地区之间的商品流通和要素流动，为城市化的健康发展创造条件。
3、初级阶段
（1）错位
贫困有绝对贫困和相对贫困，绝对贫困是指吃不饱、穿不暖和住不避风雨等。根据我国实际情况，把以1990年不变价计人均年收入不到500元作为绝对贫困的标准。相对贫困则是指已解决温饱，但距离社会平均收入水平还有一定差距。如1999年农民人均收入2000元，其户人均收入只有900元（1990年不变价500元为1999年现价850元），这一户应该说就是相对贫困。绝对贫困是一个生理范畴，以生存为标准。相对贫困则是一个经济范畴，以社会平衡为标准的。
一般来说，绝对贫困和相对贫困都是贫困，都应给予一定扶助。然而，在国家财力有限的今天，扶贫以解决绝对贫困人口温饱为主要目标，无疑是绝对正确的方针。因为在市场经济条件下，经济发展有快有慢，人们富裕的过程有先有后，能够解决温饱的地区，应主要依靠自己的力量加快发展提高富裕程度；而连温饱还不能解决的地方，一般是条件特别困难的地方，需要国家和社会扶助，解决温饱，具备自立能力。因此，国家“八七”扶贫攻坚计划规定的目标是消除绝对贫困。
但是，一些地方在扶贫的实践中并未完全澄清和认真地贯彻这一指导思想，而是把绝对贫困和相对贫困搅在一起，分散了扶贫的力量。9年扶贫，2年攻坚效果不尽人意，这是主要原因之一。加之，由于多年来受“穷光荣”影响，相对贫困人口的群体大，喊声响，往往是“能哭的孩子多吃奶。”一些基层干部又以“先易后难”作为指导思想，致使少数地方相对贫困和绝对贫困颠倒，出现了一些乡村相对贫困人口一直能使用扶贫资金，而绝对贫困人口有的自从扶贫以来还没有见到扶贫资金的怪现象，更有甚者有的贫困县把扶贫资金使用到非贫困乡村。造成这种错位还有其他多种原因，但不能澄清思想认识确实是问题的一个主要原因。
中国农村贫困，可以根据形成原因划分为两种基本类型：条件制约型贫困和能力制约型贫困。条件制约型贫困，产生于贫困农户所处地区或农户自身的条件约束，如交通、通讯、能源等基础设施条件的落后，自然条件的不利甚至恶劣，资金、技术短缺，等等；能力制约型贫困则不同，它产生于贫困户在体力和智力方面的严重缺陷，或者是受到各种疾病（包括残疾）的困扰，或者是由于先天或后天所致的智力低下，或者是由于年老体弱或年幼无助。不过有时这两种形式的贫困也交织在一起，形成条件能力双重制约型贫困。
条件制约型贫困和能力制约型贫困成因不同，解决的办法也应有所不同。条件制约型贫困，因其致贫原因的可改变性，可以通过改变或转换穷人所处的条件来摆脱贫困。基本的出路是：第一，在具有发展潜力的地区，改变不利的生存和发展条件，如改善交通、通讯条件，修建和改造农业用地；第二，采取有效措施，帮助穷人获得信贷和技术培养方面的服务；第三，增加穷人的就业机会，在资源极端贫乏的地区，通过人口迁移和劳务输出的方式，为穷人创造新的就的业机会。解决条件制约型贫困户的贫困，应该成为现阶段国家扶贫战略的重点。
与条件制约型贫困不同，能力制约型贫困具有在较长时期内难以改变的特点。对能力制约型贫困户和人口，前面提到的解决条件制约型贫困的做法虽然也有一定的适用性，但更主要的办法还是直接求济。通过合适的社会保障制度，保证这部分缺乏自食其力能力的穷人的基本生活需要得到满足。但是，由于在人民公社化时期行之有效的制度随着农村体制改革而削弱，新的农村社会保障制度尚未建立，国家扶贫政策中又没有明确界定所扶持的穷人的范围，在实际操作过程中，通常把条件制约型贫困和能力制约型贫困加以混淆，用适用于条件制约型贫困的方式去解决能力制约型贫困，结果导致部分扶贫资金的低效和无效。解决能力制约型贫困，需要建立一套适合改革后农村社会经济特点的农村社会保障体制。
从贫困时期长短来看，中国农村的贫困存在长期贫困和短期贫困两类。条件制约型贫困和能力制约型贫困，都是从长期贫困的角度考虑的。当遭遇到较严重的自然灾害或疾病的打击时，一些本来并不贫困的农民会在短期陷于贫困，其中一部分甚至有可能沦为长期贫困户。解决因天灾人祸所致的短期贫困的出路，一是鼓励和实行家庭意外保险，以减少灾害对农户收入的影响；二是在灾害发生以后，政府提供资金、技术或就业方面的支持来增加灾民的收入；三是通过建立新的农村社会保障制度等举措，保证因天灾人祸而陷入贫困农户的基本生活需要。
贫困地区民穷县也穷，这几乎是普遍现象。是因为民穷才县穷，还是由于县穷才民穷？这是一个不容易扯清的问题，但一般来说是民不富则县不兴，民富是兴县的基础。因此，我国的扶贫政策是以扶民为宗旨的，现有的扶贫资金有限，更应该集中力量扶助贫困农民，使他们尽快实现温饱，具备发展的起码条件。但现实中一些县却往往重扶县、轻扶民，想方设法转移扶贫资金的用途，在扶贫资金调查中这样的例子是很多的。甚至有的县委书记领上我们看缺吃少穿的贫困户，然后却说，群众的吃饭问题不大，我们主要是县里干部发不了工资的问题大。这就出现扶县扶民的对立和错位，结果一些农民温饱问题长期得不到解决。应该说，少数县乡干部不能正常发放工资是个问题，对县委书记的压力很大。但农民吃不饱饭，整个农村富裕不起来，绝对应该是第一位的问题，试想，农民自身没有积累，人的素质又没有提高，银行也没有多少存款，县级经济单靠扶贫投资如何能富呢？我们在调查中就发现不少这样的事例，有一个县，扶贫以来共上43个小型工业项目，有33个由于经营不善和流动资金不足没有生产，县里背了很大一个包袱，农民温饱当然也没有实现。
社会主义市场经济坚持“效率优先，兼顾公平”的原则，各级政府切出一块资金作为扶贫资金，扶助那些由于自然的、历史的种种原因不能解决温饱的贫困农民，这本身是一种政府行为。但由于这种扶助不是救济，所以确定为有偿使用的方式，并委托金融部门发放和监督使用。和一般银行贷款所不同的，一是有明确的使用对象，二是使用利息较低。但是有少数基层金融部门和信用社干部不能准确掌握这笔资金的使用性质，为了保证资金安全，随意提高资金使用条件，要求贫困农民和使用常规贷款一样要求一律抵押担保，甚至有的要求用存款作抵押，把扶贫资金的政府行为完全变成市场经济的做法。而目前尚处于绝对贫困状态的农民连温饱都没有解决，无保可找，无押可抵，只能望“扶”兴叹。而一些富裕户甚至“大款”乘机而入，打着扶贫的旗号再耍点不正当手段，把资金贷走，出现扶贫资金扶富不扶贫的怪现象。当然，这里也还包括一些基层干部素质不高，为了急于出政绩，通过种种方式用扶贫资金垒大户、装门面的情况。但最后还是苦了贫困户，使他们享受不到政府扶贫的阳光雨露。大大妨碍扶贫攻坚的健康发展。平顺县有一个村贷2万元扶贫资金，跑了18趟，历时数月就是一例。
摆脱贫困，无疑贫困农民自己是内因、是主体，国家派工作队帮助则是外因、客体。外因通过内因起作用，主体不到位，客体再着急也是没有用的。但是，贫困乡村大都是偏远的地理位置、恶劣的自然条件、封闭的社会环境、低下的人群素质，这种种原因又使贫困的农民孤陋寡闻，缺乏改变自然条件的信心和力量，缺少先进的技术和人才，甚至缺少向往现代生活的冲动。因此，扶贫攻坚首先要通过艰苦细致的工作，给当地农民传播信息，启动他们勤劳致富的主动意识，特别是要下功夫帮助整顿好当地的乡村两级领导班子。让他们带领群众自觉地改变自己的生产、生活条件。这方面好的典型是很多的。但是，实践中有少数县乡领导和工作队，往往急于求成，不下功夫治本，缺乏做深入细致的思想发动工作的耐心。不是嫌弃农民愚昧落后，不理不搭，便是越俎代疱，主观臆断，从而使主客错位，达不到攻坚效果。尤其是一些县乡干部把扶贫攻坚单纯看作是个钱的问题，省、地派去工作队，他欢迎有钱的单位，冷落无钱的单位；或是不让工作队驻下来，让他们到各级跑钱。一些工作队也因短期行为乐此不疲。结果大多是要点钱修个桥，打眼井，办点好事一走了事。而贫困乡村则山河依旧、贫困依然。充分说明扶贫攻坚力度要大，强度要够，但决不能代替农民的自我觉悟。尤其是要真心实意把贫困农民当作主人，不要嫌弃他们愚昧落后。在革命战争年代，贫困地区比现在条件还要差。那时候，我们的老一辈革命者能够把群众发动起来，接受马列主义毛泽东思想，广大贫苦农民在民族存亡、国家兴衰的关键时刻，勇敢地站在无产阶级革命的一边，为了解放事业，他们出粮、出兵、出干部，不惜牺牲自己的生命，谱写中外历史上最动人的篇章。为什么那时候的贫苦农民就一点也不愚昧、一点也不落后，现在为什么反倒愚昧落后了呢？我们要相信群众，依靠群众。只有落后的干部没有落后的群众，这依然是扶贫攻坚中应该遵循的真理。
还有诸如“扶工和扶农”、“输血和抽血”等错位问题，也值得深入研究解决。总之，扶贫攻坚，面广分散，有赖于各级领导正确指挥，而正确的指挥来自于正确的指导思想。上述错位问题不矫正，扶贫攻坚就难以健康发展。
（2）利益格局失衡
自改革开放以后，中国进入了本世纪以来最深刻的转型时期，由两个重大转变构成：一是体制转换，即由计划经济向市场经济转轨；二是结构转型，即由传统的农业社会和开放的工业社会转变。这两个转变加上高速经济增长过程中的动态失衡和改革过程中的利益格局改变，以及国家经济政策的调整，使得中国社会的贫富差距扩大非常显著，而且原因十分复杂。目前理论界对此有不同解释。中国社会现阶段贫富差距的扩大，除了市场经济机制的一般作用之外，还有：转型期特殊差异；体制转换及其漏洞；国有企业的困难及社会保障体制改革滞后；经济增长方式的改变；政策导向的影响等等。
不同地区和社会阶层在一定时期内贫富差距的扩大首先来自起点差异的制约。西蒙·库兹涅茨曾在《各国的经济增长》一书中指出：目前发达国家在过去一个或一个半世纪中能够实现经济总产值和人口平均产值的高增长率，而目前许多欠发达国家在此期间却未能成功地进入发达国家行及其人口平均产值及相关的结构，有三个不同原因：一是初期的人均产值水平太低，尽管在相当长时期内有高速增长；二是初期的人均产值水平相当不错，由于增长率过低而且又持续地经过很长时期；三是只是在最近一段时期才加速的。西蒙·库兹涅茨举例说，若一个世纪前发达国家与亚非欠发达国家人均产值的差异为6：1的话，那么到1965年这一比例就是30：1。他还提到，印度在长达一个世纪中即使人均产值增长10倍，还进不了发达国家的门，一个重要原因就是极低的初始水平的影响。
金德尔伯等人对发展中国家与发达国家人均收入绝对差距不断扩大的研究，也说明初始差异对以后差距的扩大具有重要影响。举例说，假定A、B两个国家最初的人均收入分别为3500美元和240美元。A国的增长率保持在2%，B国增长率保持在4%。根据计算，在今后的大约100年的时间里，两国人均收入绝对差距将继续扩大；直到130年后，才会小于最初差距。虽然低收入国家的增长率是高收入国家的两倍，可是这种绝对差距的扩大仍将持续100年左右。
借鉴上述分析，可认为：在中国不同地区，不同条件下的社会成员在进入市场经济过程中初始条件差异，是贫富差距在相当长一段时间内不断扩大的重要原因。
首先，城乡之间进入市场经济的起点存在差异。在改革前的1978年，中国城乡人均收入的差距已达到2.37倍。这一年是中国历史上少有的风调雨顺年，农业获得空前的大丰收，从而使该年农民人均纯收入增加16.48元，从117.09元增加到133.57元，而从1970～1977年的7年间，农民人均纯收入仅增加3.56元。如果从改革前实际情况分析，城乡居民实际收入差距在2.6～2.7倍之间，假定农民的人均收入比城市居民的收入以更快的速度增长，他们之间收入的绝对差距也将在相当长时间内扩大。实际上，中国经济发展的主战场在现在和将来都是工业，意味着城市居民应该有更多的机会提高收入水平。
其次，地区差距扩大受起点制约也相当明显。例如，1978年上海市的人均GNP是贵州人均GNP的14.3倍。即使贵州在1979～1999年间保持人均GNP年均增长9.2%的速度（高于9%的全国平均水平）。贵州在1999年仍低于上海1978年的水平。而且，由于基础因素的巨大差异，中国发达地区的经济增长在今后相当长时间仍然高于不发达地区。
第三，不同阶层贫富差距的扩大也在很大程度上受到起点因素的影响。这种起点差异不仅包括收入水平起点差异，更包括他们自身素质、所处环境的起点的差异。在中国开始市场化改革的时候，各地，各居民群体并不是站在同一起点上的。在80年代中国的私有资本和盱原始积累阶段时，各社会阶层的初始条件是根本不相同的：一是社会地位与权力不同；二是经济基础与条件不同；三是自身素质包括受教育的程度、个人能力等完全不同；四是政策待遇不同；等等。这些差异的形成无疑有着更深层的社会原因，但这些差异的形成无疑有着更深层的社会原因，但这些差异却客观上使人们在经历由计划经济向市场经济过渡时，站在了不同的起点上。这种起点的差异如果运用到财富积累上，必定会造成人们拥有资本和财富的巨大差异。而这种资本和财富拥有量的差异，又成为下一时期贫富差距继续扩大的起点差异-这是90年代贫富差距扩大的一个重要因素：在80年代已经积累起资本的一部分人，在90年代主要依靠资本取得收入；在80年代没有积累起财富的另一部分人，在90年代仍然靠劳动取得收入。在中国全面发进入市场经济的时候，这又会形成明显的过程差异和结果差异：在在承认资本要素的收益权而且资本要素较劳动力要素更为稀缺的条件下，劳动收益是很难超过资本收益的。这是马无克思在《资本论》中给予我们的经济学常识。
起点的差异必定形成过程和结果的差异。不管这种起点差异怎么形成，既然已经形成，就不可能回过头去改变。在分析和解决中国的贫富差距同样也是一个历史过程。
引起中国经济体制改革的根本原因，在于中国传统计划经济体制的低效率以及由此引起的综合国力不强。在改革的过程中，如何提高经济运行效率，提高社会生产力水平和综合国力，成为政府进行政策选择的首要依据-毫无疑问，这是必须的。但不可忽视的是，这些政策选择在促进社会产生产力进步的过程中，也确实对社会贫富差距的扩大起了推波助澜的作用。
首先，中央政府在东南沿海地区建立经济特区的政策引起了经济资源向这些地区的集中，并促进了地区差距的扩大。在中国进行市场化改革的过程中，为了实验一些新的政策，并发挥资源的集中优势，政府在改革的不同时期，分别建立了几个经济特区，并对一些沿海地省份实施了特殊支持政策。这些政策的运行结果对于宏观经济体制的转换和综合国力的提高无疑起到了巨大的作用，但也客观上导致了地区差距的扩大。沿海地区对于资源流入所给予的优惠政策以及优越的投资环境，吸引了国内外的资金、人才、技术不断流向沿海地区。在资源短缺始终约束中国经济发展的背景下，这些资源的流动在促进沿海地区发展的同时，也必定对原本缺乏这些经济资源的落后地区的发展增添了更多的困难。
其次，工业化过程中长期的工农产品价格剪刀差政策加剧了城乡差距的扩大。任何国家的工业化过程都不能缺少资本的原始积累-即通过非市场手段实现资本的集中。在中国计划经济条件下，实现资本的原始积累采取的是这样两个途径：一是通过工农产品价格剪刀差从农产品价格剪刀差从农业转移到一部分资金发展工业；二是通过抑制消费转移一部分资金进行积累。工农产品价格剪刀差所形成的巨大资金积累为加快中国的工业化进展发挥了极为重要的作用，但却也是城乡差距扩大的直接原因之一。在经济体制改革开始以后，工农产品的价格剪刀差在一些年份被抑制，但这种抑制并没有表现为一个连续的过程。总体而言，中国的工农产品价格剪刀差问题仍然是制约农民致富的一个重要因素。事实上，农业比较收益的提高，最终还需要工业的支持，显然，这一阶段的到来还需要时间。另外，工农产品价格剪刀差的存在，带加剧了农村的农业与非农业的比较收益差距，也在一定程度上加剧了不同地区之间经济发展水平和个人收入的差距。
第三，社会产品分配政策的改变对于社会各阶层收入差距的扩大有重要影响。在中国长达几十年的计划经济时代，社会产品和社会收入的很大部分被用于国家建设，个人收入和消费受到了压抑。在经济体制改革后，社会收入在很大程度中转为向个人倾斜。但与社会收入分配政策改变相伴随的是社会分配体制和分配方式的改变-包括资本在内的各种生产要素都参与了分配。这一过程的结果就是，整个社会的个人收入总水平在一个比较短的时间内迅速提高，但由于每一个社会成员的条件不同，因此这种收入分配政策改变带来的是社会成员收入水平有差异的提高，也就是社会收入差距的相对扩大。
（3）换体的影响
实现计划经济和市场经济过渡并最终建立市场经济体制，这是我国经济体制改革的根本目标。根据前面我们对市场经济体制与共同富裕的关系的分析可以知道，这种改革是中国最终实现共同富裕目标的明智选择。但另一方面，我们必须注意到，由于中国选择了渐进式的改革道路，因此从计划经济体制到市场经济体制的转换需要一个比较长的时期。在这个时期。在这个时期中，社会的经济利益关系会发生重大的改变。一方面，原有的计划体制退出了分配领域，另一方面，市场体制尚未建立起来，因此，转轨时期一般都是贫富差距扩大最严重的时期。
最近20年间，波澜壮阔的市场化改革席卷了几乎所有发展中国家。在这一过程中，不少国家实现了国民经济的高速增长和人民生活水平的大幅提高。但与此同时，大部分国家也在不同程度上出现了贫富差距的扩大和阶级分化，一些国家还因此出现了政治动荡甚至民族分裂。与其他许多国家不同，中国实现了经济高速增长和社会稳定发展的齐头并进，也同样出现了社会贫富差距迅速扩大的问题。世界经验和理论分析都已经证明，市场经济的形成过程必然与贫富差距扩大相联系。尤其是计划经济向市场经济转轨的过渡时期，贫富差距的扩大总具有快速、普遍、高强度的特点。
首先，在市场化改革之前的计划经济时期，社会公平总被人们特别重视。因此社会贫富差距较小，社会财富的平均较高。而计划体制最大的弊端在于，平均主义的分配方式不能充分发挥全社会各种生产要素作用，因而整个社会经济体活动的效率较低。市场化改革的第一目标就是改变社会经济活动的低效率，这就需要首先改变原有的分配制度，打破平均主义的分配方式，通过收入差别的刺激来调动生产者的积极性。对于已经习惯了平均主义分配方式的广大劳动者，收入分配制度的突然改变会产生较大冲击，从而使他们的劳动潜能加速释放。但由于不同劳动者的主观素质各异，因此收入分配方式的改变必然形成收入分配结果的不平均。收入差别的扩大与社会经济活动效率的提高总表现为同一过程的两种必然结果，相对于原有体制下社会分配的高度平均而言，市场经济条件下的分配机制所形成的分配结果表现为高度的不平均。
其次，从计划经济到市场经济的转变必然改变原有分配体制和经济主体结构，社会经济利益格局也会发生整体性的改变。计划经济时代，政府是经济主体。企业基本上是政府的附属，而且企业的所有制结构单一，主要的是国有企业和集体企业。除此之外的私有经济和个体经济数量极少，作用也极小。社会资源都掌握在政府手中，由政府根据其发展目标和战略需要进行计划分配。在进入市场经济过程中，国有企业大部分被推向市场，市场机制配置资源的作用将逐渐发挥和加强，政府将放弃对大部分资源的控制和配置。与此同时，企业所有制结构也发生重大改变，非公有制经济迅速发展并在社会经济生活中占据越来越重要的地位。在这种资源配置方式改变的过程中，许多原来依靠政府保护和支持发展起来的行业、企业必须在市场竞争中寻求资源。由于所有制结构的改变，非公有制经济的迅速发展，使国有企业不仅是在失去保护的条件下发展，而且是在激烈的竞争中发展。原有体制的控制和保护，使相当一批企业根本不具备进入市场竞争的能力。当市场竞争突然全面展开之时，这批企业便纷纷落马，首先被市场淘汰；而另一部分企业可能会遇到空前的发展机会。由于这种资源配置方式的改变是在一个比较短的时间内发生和完成的，因此社会范围内的产业结构、企业结构调整将非常大，社会范围内的利益结构变化同样剧烈。
第三，计划经济向市场经济的转轨使社会财富分配依据发生重大改变。计划经济条件下社会财富的分配一般依据劳动者提供的劳动量，即按劳分配。而市场经济条件下的社会财富分配并不完全取决于劳动者提供的劳动量。一方面，除劳动之外，其他所有生产要素也都参与分配，从而使劳动收益在总收益分配中的比重降低。另一方面，劳动参与分配并不是依据劳动者的全部直接劳动量，而只是有用劳动量。这就是说，劳动者的劳动必须和企业的市场行为相联系，只有能够为市场所承认的劳动才能够参与社会财富分配。由于每一社会成员的起点条件不同，因而掌握的生产要素也完全不同。在进入市场经济阶段时，每一地区和企业、以及每一个人在市场中能够得到的收入和财富也将完全不同。问题是，劳动者起始条件并不由劳动者自己决定，而在很大程度上取决于原有体制的安排及其依存的企业条件和环境。相当一部分企业的产生及其发展在计划经济时代由国家宏观需要决定。在进入市场经济后，这一部分企业的生存遇到极大困难，有一部分企业必须完全退出市场，基本不具备参与市场竞争的能力。进入市场经济之后，由于年龄及基础素质的制约，他们也很难再掌握新的技术，因而可能长期失去工作，收入水平可能相对下降甚至绝对下降。社会贫富差距可能迅速扩大。
转轨时期收入差距扩大还有另外一个重要原因，这就是体制转换所产生的摩擦与漏洞，在计划向市场经济体制转换过程中，原有的体制在逐渐退出经济领域，而新的市场机制的建立与完善需要一个过程。一般会出现一个过渡时期，新旧体制不可避免地会产生摩擦，也会在另一些场合出现漏洞。旧体制不管，新体制管不了。这种摩擦与漏洞不仅影响宏观经济的运行，还必然影响社会收益的分配。
首先，体制转换的成本支出消耗了政府财力，相对削弱了政府调控社会贫富差距的能力。中国所选择的渐进式改革道路，虽然在每一个具体环节上是低成本的，但由于时间比较长，因此在总体上是高成本改革。在这过程中，对于在体制改革过程中受到影响的那部分职工，政府缺少足够的财力给予帮助。这使得一段时间内社会贫富差距扩大难以受到有效抑制。
其次，体制转换过程中可能出现“盲点”。因为随着计划经济体制逐渐退出，国家计划管理的一些经济活动变为部门或企业的经济行为，而另一方面，市场体制尚未完全建立，从而使宏观经济管理可能出现失控或扭曲。比如，在改革过程中出现的价格体制的扭曲，使一些企业或个人仅凭掌握紧俏外资就可以获取巨额收入。
第三，经济体制转换过程中，一些法律法规不再适应新的情况，新的法律也难以适应不断变化的经济情况，或者一些法律不能马上出台，这就使得一些市场主体的经济活动难以得到有效监控。一部分人会利用这种漏洞采取各种不合理或不合法的手段增加收入，从而扩大与其他社会成员的收入差距。比如在证券市场上的各种违规操作形成的巨额收入就是明显例子。
第四，由于计划经济向市场经济过渡的过程中存在市场规则的不完善。也就必然存在着资本的原始积累-少数人利用权力或其他非正常手段迅速积累巨额财富。在市场体制建立之初，这种原始积累往往通过钱权交易以及各种寻租行为将原有的国家有资产化为私有财产。这种原始积累会在极短的时间内造成社会贫富差距的急剧扩大。
尽管中国目前所出现的贫富差距扩大还没有达到两极分化程度，但应当注意到，这种贫富差距的扩大对于中国经济发展和改革方案的选择与实施产生重要影响。
从积极方面看，这种社会贫富差距的扩大会加速社会经济资源的集中，从而能够在比较短的时间内形成新的市场主体，促进新的经济增长点形成，推动社会生产力发展。同时，收入差距的扩大会产生示范效应和带动效应，从而迅速释放原来被压抑的劳动者的创造能力和生产积极性。从更广的角度分析，社会贫富差距的扩大会冲击和重构社会原有的文化和价值体系。对于中国这样一个传统文化积淀非常深厚的国度而言，新文化体系和价值体系的冲击有利于淘汰其中保守、落后的部分，而这也是中国改革所必须的。
另一方面，在计划体制向市场经济转轨的起点阶段，原来的贫富差距比较小，贫富差距的扩大很容易造成大的社会影响，难于被社会成员所接受。因此经济转轨时期的贫富差距问题比较复杂，必须引起高度重视。尤其是因为各种非市场因素所导致的社会贫富差距扩大，具有非常强的消极作用。如果贫富差距扩大具有非常强的消极作用，如果贫富差距的扩大不能控制在一定程度内，其消极作用可能导致改革的中断和社会的倒退。
第一，体制转换的发生是在很低的生产力基础上，社会居民抵御生活水平下降的能力很弱。计划经济时代，国家将社会积累的相当大部分用于建设，社会居民的消费受到比较大的压抑，生活水平都比较低。这一时期政府是通过大范围的社会平均分配来保障居民的基本生活需要的。在计划经济向市场经济转轨的过程中，平均主义的分配方式被彻底清除，广泛的社会福利保障被改革削减。这无疑会使一部分社会居民的生活水平相对下降，少数社会居民的生活水平甚至绝对下降。改革过程中这种现象的出现虽然有着客观必然性，但由于相当一批社会居民原有的收入水平比较低，形成的家庭储蓄和财产不多，因此抵御收入水平下降的能力很弱。如果社会贫富差距的扩大不能保障这些低收入阶层的基本生活需要，那么改革的难度和成本都会加大。
第二，过去平均主义的思维定势使社会成员对于贫富差距的心理承受能力薄弱，贫富差距的迅速扩大要得到社会各阶层、各地区的广泛认同是困难的。在计划经济向市场转轨的过程中，贫富差距的扩大具有时间短、速度快的特点。而与此相对应的是，社会成员由于长时间在平均主义分配模式下生活，已经习惯于社会的高度平均。对于突然到来的贫富差距扩大，许多人会表现得难以适应。尤其在中国，长达几千年的封建社会积淀的农业文化本来就具有广泛而深刻的影响，这种农业文化的内核与封闭、保守的平均主义价值取向密不可分。“不患寡而患不均”成为历代统治者治国的训诫；“均贫富，等贵贱”的口号深入人心。建国以来几十年的平均主义分配方式更弱化了人们对于贫富差距的心理承受能力。面对突然扩大的贫富差距，一些人对于自己经济地位的相对下降表示出很大的不满。如果这些人又缺乏迅速提升自己经济地位的能力，那么他们就有可能采取不正常的手段，损害先富起来的那部分人的利益，甚至破坏社会的经济规则。
第三，在计划经济条件下，政府对于社会就业的大范围统一安排，使一部分劳动者在很大程度上失去自我发展的能力，在市场竞争中成为失败者。当社会保障系统不能迅速建立和完善，而且社会不能帮助他们提高创收能力时，这些人有可能对政府的政策难以理解。在计划经济时代，人们基本上是根据政府的需要就业，长期在一个岗位上工作。而且这一时期鼓励和提倡的是“螺丝钉”精神。为了国家的需要，他们曾经“上山下乡”，放弃了学习和深造的机会。在那个时代，国家曾经给予他们的行为以充分肯定，他们也为国家作出很大的牺牲。而当市场经济的竞争机制将他们变成下岗工人的时候，正是社会产业结构的剧烈变动时期，劳动密集型产业逐步缩减。这些行业的许多职工由于年龄关系难以再全面提高自己的择业能力，他们的下岗可能就是失业。问题还在于，目前中国的社会保障制度极不完善，社会对下岗职工不能提供福利保障。因此这一部分社会成员对于贫富差距的扩持否定态度。
第四，由于原始积累形成的资本无论从哪种意义上都是不公平的，因此人们对于由此形成的社会贫富差距扩大多会表示不满。如果政府不能在比较短的时间内解决这种不公平的现象，市场经济体制的建立和完善只能是纸上谈兵。而且如果这种资本的原始积累和政治腐败结合起来，那么国家动荡和经济混乱都难以避免。近年来韩国、泰国、印度尼西亚的经验都已充分证明。
总之，在计划向市场经济体制转轨的过程中一般都会加剧贫富差距扩大，虽然可能在客观上带来社会资源和社会财富的有效分配，但消极影响非常大。在转型期，必须高度重视并积极解决这一影响改革前途的重大问题。
（4）非均衡之均衡
从“一五”计划开始，为了扭转内地与沿海存在的工业布局严重失衡，中央政府实行了均衡发展战略，完善了内地工业设施，沿海与内地差距缩小。改革开放后，为了提高经济总量和综合国力，实现赶超目标，中央政府推行了非均衡发展战略，东部地区迅速发展，东、中、西部差距开始扩大。面对中西部地区落后于东部沿海地区的现状，在世纪之交，中央政府决定调整区域经济发展战略，达到缩小差距的目的。
我国地域辽阔，各地经济禀赋（发展经济的条件）差异甚大，决定了我国区域经济必然呈现非均衡增长，改革开放以来实现的非均衡战略加剧了非均衡性，东、中、西部经济增长率差异扩大。东部沿海地区经济禀赋好，经济增长快，符合全国的整体。我国还处在社会主义初级阶段，经济远远落后于发达国家和一些新兴工业化国家，在相当长时期内，还是实行经济追赶的年代。东部增长快，有利于继续提高经济总量和综合国力，与总体经济发战略是一致的。如果要通过降低东部增长速度来缩小经济增长率的差距，显然既不利于东部的发展，又不利于全国经济蛋糕的继续做大，也不利于中西部的发展。
对于基础设施、化共服务、人文发展指标等差距，决不能漠然视之，应引起高度重视。据研究表明，在人文发展指标主面，中国属于世界上地区差距甚大的国家之一。据联合国《人文发展报告》列出的世界上四个人文发展地区差距较大的国家，中国是其中的一个。此差距人们的感受是最为深刻的，也是制约地区经济发展的重要因素。张培刚教授深刻地指出：中国在横断面自西向东经济形态上存在相当悬殊的差距，尤其是西部个别地区的基础设施、生产力水平等仍然处于很落后的状态，经济发展水平也就可想而知。然而在一定时期内还不能依靠东部地区的“扩散效应”或“涓滴效应”来缩小这些差距。
关于中国区域经济非均衡增长的性质及其区域差距的研究，是提出非均衡中的均衡发展战略的理论前提。
非均衡中的均衡发展战略的基本内容表现在两个方面：一是继续鼓励和维持东部地区的高速增长，促使其社会经济发展水平迈向更高层次；二是从教育到基本建设，从投资到改革开放支持中西部地区，促使中西部地区经济发展速度加快。东、中、西部的差距要缩小，东部的发展速度不能因为区域差距而放慢，中央政府要在尽可能的范围内采取促使中西部加快发展速度，迎接东部地区“扩散效应”或“涓滴效应”的到来，共同发展。
要以积极的观念而不是消极的观念缩小东、中、西部的差距，不是为了缩小差距而缩小差距。东部发展速度要加快，中西部要奋起直追，中央政府既不能妨碍东部发展，又要支持中西部追赶东部。在你追我赶中，遏制正在扩大的区域差距，再转向区域差距缩小的趋势。
区域经济发展战略是指区域经济发展的基本思路，要把它转化成推动区域经济发展的现实因素，还需要相关的政策措施，以实现非均衡的均衡发展战略。
发展主体是社会经济发展实践活动的核心。发展主体主要是指劳动者，由此衍生出更多的组成因素，如社会经济组织、政府等。发展主体利用发展条件来发展，发展主体质量的高低决定了利用发展条件的效果。发展主体质量高，既使发展条件差些，也能取得令人满意的效果；发展主体质量低，即使发展条件好，其效果也不理想。可见，发展主体素质对经济发展的影响很大，甚至起着决定作用。改革开放以来，东部的发展主体较中西部具有优势，更能适应市场经济发展的需要。首先是东部地区人们的市场经济观念更强烈，他们的思维方式、思想观念、价值取向等更符合市场经济要求；内地人们传统的自然经济观念根深蒂固，市场经济观念转变较慢。其次是从总体上看，东部地区政治体制改革的步子迈得较大，政府职能转变到位快，政府只实行宏观管理。中西部地区政府职能转变较慢，政企不分现象较严重，没有摆脱传统体制下管理经济的模式。最后是东部地区企业活力大、效率高，无论是在经营机制、技术档次、筹资途径，还是市场占有能力都是中西部地区大多数企业无法比拟。中西部地区国有企业多，在目前经济转型期，困难重重，企业制度与现代市场经济发展不相适应。
东部的发展主体优于中西部，并不意味这些发展主体完全符合市场经济要求。无论是政府改革，还是建立现代企业制度，企业结构调整，都必须继续向前推进。东部也还需要更多的技术和管理人才。
面对差距，中西部地区更要重视和加快发展主体的培育。
增加教育和人才培养的投入。中央要逐年增加中西部地区的教育经费和人才培训开支。根据中西部尤其是西部地区的人才需求层次和现实教育状况看，应重点扶植基础教育和中职业技术，增加大、中专层次，扩大农、林、牧、医、师范专业。鼓励东、中、西部的干部和经营管理人才双向流动。
激活中西部地区的人才存量。中西部地区的国有大中型企业拥有相当数量的退休工程师和技术工人，还有停产、半停产企业的技术人才，鼓励这些人员向周边农村地区流动，创办乡镇企业或担任技术顾问。
进一步推进政府职能的转变。政府职能转变滞后，政企难以分开，是制约经济发展和国有企业改革的重要因素，这方面中西部表现尤为明显。因此，须加快中西部的政府改革，做到政企切实分开。政府只进行宏观管理，还企业真正的市场主体地位。
深化国有企业改革。对经营不善、亏损严重、产品没有市场的企业，果断地实行、关、停、并、转，或拍卖，或破产。对缺乏资金但有发展前途的企业，协助其融通资金，进行技术改造。对经营好的国有企业，加快建立现代企业制度的步伐。
大力发展乡镇企业、私营企业和“三资”企业等非国有经济。
产业政策是政府引导经济发展的重要手段，日本、韩国等在这方面比较成功。我们应把制定区域产业发展计划作为引导东、中、西部经济发展的对策。
东部地区具有技术和资金优势。表现在：一是自然资源，地下有煤、油、有色金属等，地上有丰富的旅游、农业、林业、牧业资源；二是劳动力资源，劳动力多、成本低；三是土地资源，可供开发的土地多，人口密度小。各自具有的优势是其发展产业的基础条件。
改革开放以来，东部沿海地区承接太平洋沿岸国家的产业传递，大力发展劳动密集型加工产业。东部一些地方土地和劳动力成本开始上升，不再具有发展劳动密集型产业优势。因此，沿海大中城市应转向大力发展高新技术产业，把劳动密集型产业向内地转移，控制资源加工产业的发展。
中西部地区要充分发挥资源优势，大力发展农、林、牧、渔业和旅游业，连接东部地区的产业传递，鼓励发展劳动密集型加工产业。在中西部的中心城市，由于拥有良好的科研基础和国有大型企业，发展有特色的高技术产业。
能源、原材料工业还不能成为推动中西部经济发展的领头产业，只能逐步发展以能源、原材料为资源的加工产业，提高资源的加工深度和增值程度。理由在于：一是近期内中西部地区的交通运输条件还无法满足发展的需要；二是中西部自身资金相对匮乏，技术相对落后；三是真正反映资源稀缺程度的交易条件还没有形成。我国传统体制下形成的能源、原材料初级产品价格偏低、加工业产品价格偏高的价格扭曲现象，短期内尚无法更正过来。因为其一，全国性市场化价格形成机制尚需时间；其二，大幅提高能源、原材料价格，会给东部地区的发展带来沉重压力，东部地区能源、原材料工业在其工业中的比重在30%以下，能源、原材料自给系数低。
改革开放以来，东部发达地区国民收入增长很快，资金雄厚。中西部欠发达地区国民收入增长缓慢，加之资金曾经“一江春水向东流”，因此资金严重不足。例如辽宁、广东、天津、北京、上海五个沿海省市，总人口占全国的11.9%，而各项存款则占全国的28.4%，10个中西部省区总人口占全国的45.4%，而各项存款仅占全国的26.5%。可见东部地区资金远比中西部地区充裕，东部地区投资拥有更充分的资金来源。不仅如此，而且东部地区投资环境优越，对外部资金有更大吸引力。因此中央政府在资金安排上，对东部地区以自筹资金、自我发展为主。中西部地区自身资金贫乏，对外部资金的吸引力也不强，这就需要中央政府给予支持和政策倾斜。
中西部地区的外部资金有中央政府投资、外资和东部地区资金。利用外部资金是促进地区经济发展的有效途径，它可提高经济增长速度，缓解就业压力，增加财政收入，引进先进技术和管理经验。那么如何采取措施促使中西部吸引更多的外部资金呢？对外资和东部地区资金可采取这样的措施：中西部自身加强宣传引导，加快观念变革，舍得以资源换资金，以产权换技术，以市场换项目，以开放促开发，以开发促发展。中央政府给予中西部外部资金税收优惠政策和使用土地的优惠条件。改革开放以来，沿海地区和开放城市就享受了这些优惠政策的好处，现在可以给中西部更优惠一些，以进一步改善投资软环境，弥补交通等硬环境的不足。中西部国有大中型企业陷入困境的较多，原因之一是缺乏资金。但这些企业有一定的规模、生产能力、技术基础等有利条件，可促进外资和东部资金对这些企业进行嫁接改造，采取兼并、改组、合作、合资、购买等方式。此外，中西部地区要积极争取获得外国政府和国际金融组织的贷款。
中央政府对中西部的资金支持，一是要增加对中西部的投资，包括对能源、原材料项目，对交通通讯电力等基础设施项目，对贫困地区的扶贫开发、兴农工程、教育工程等投资。二是通过宏观经济政策对中西部实行资金倾斜，在财政政策上，对中西部的中央财政支出适当扩大，完善财税体制改革，尽快实现规范化的财政转移支付制度；在金融政策上，对中西部实行信贷倾斜，凡投资受鼓励的项目可享受贷款优惠，支持商业银行对中西部重点企业和项目贷款，协助中西部发行建设债券等；在外汇政策上，实行优惠汇率，扩大中西部出口收入外汇金额留成等。
改革开放以来，东部地区的对外开放程度显著提高，引进外资、对外贸易都达到了较高的水平。经济开放程度显著提高是东部地区经济快速增长的重要原因之一。东部地区还可进一步增加对外开放程度，建立出口产业地带，大力发展出口创汇产品，利用港口优势，大力开展对外贸易，从服务产业到制造业，增加引进外资的力度。
中部地区进一步加强对外开放观念，利用沿江和内陆港口等有利条件积极发展对外贸易，努力提高出口产品的竞争能力，既要进一步改善名优传统出口产品，又要发展技术含量高的出口产品，从而提高外贸依存度。
西部地区充分利用沿边优势和亚欧大陆桥开通的契机，积极发展边境贸易、对亚欧内陆国家的贸易，把对外贸易作为促进开发和搞活经济的一个有利条件。
东部地区大多拥有较好的基础设施，而中西部地区，尤其是西部，基础设施落后，已成为经济发展的“瓶颈”。例如，经济活动、商业贸易、人员交往等受制于落后的交通条件。基础设施不好，往往降低对外部资金的吸引力。可见，大力建设基础设施，成为中西部地区经济发展的迫切要求。
基础设施建设资金需求大，中西部地区发展基础设施的关键问题是资金从哪里来？前已叙及，中央政府投资，但这总是有限的，只能多渠道筹资。地方政府出资，当地居民出资，积极争取国际贷款和援助，采用BOT等商业方式吸引法人投资基础设施，采用股份制形式集资，等等，凡是能够筹到资金的途径都可用。
由于中西部贫困地区经济基础落后，财政收入能力低下，用于公共服务方面的开支严重不足，贫困人口所获得的公共服务远远不如发达地区。提高中西部地区发展水平，缩小区域差距，不可缺少的是要缩小东、中、西部居民享受基本公共服务水平的差距。这些基本的公共服务包括基础教育、计划生育服务、基本卫生服务和设施、农村生活清洁用水提供、农村居民用电、减少农村人口贫困率等。努力使贫困地区居民获得这些公共服务，是社会主义原则的基本要求。
提高中西部贫困地区的公共服务水平，要有一个标准，这就需要制定全国公共服务的最低标准，使贫困地区达到这个标准。这个标准当然低于全国平均标准，如降低成人文盲率，使人口增长率和贫困人口率降到最低限度。
二、柳暗花明：经济均衡发展重心
1、基础
（1）标志
21世纪，人类世界将进入综合国力激烈竞争的时代。谁在综合国力上占据优势，谁便能为自身的生存与发展奠定牢靠的基础与保障，为自身的生存与发展创造更大的时空与机遇。消除贫困是综合国力的重要基础和标志。
有史以来，竞争便伴随着人类社会的进步与发展。在以农业为主要生存手段的古代，人们通过发展农业和拓展种植范围来竞争发展；后来又转向通过工业和商业竞争来加快富强和拓展影响。随着竞争的日趋激烈，军事力量又成为竞争的主要手段，各列强以此来掠夺占领，迅速扩大财富与权力。以第二次世界大战结束，现代科学技术开始迅猛发展为标志，人类开始进入一个新的竞争时代——综合国力竞争时代。
综合国力竞争时代的出现是历史内在发展规律的客观必然结果。由于现代科学技术的前所未有的迅猛发展，大大影响和改变了人类生活的方方面面，包括竞争的手段与途径。首先，科技发使武器装备发生了巨大变化，武器装备的效能越来越取决于其高新科技含量，而武器装备的发展水平又对现代作战的胜负起着越来越大的作用，因此以往的军事竞争就自然地转向了科技竞争。也就是说，谁在现代科技上占有优势，谁便能够在当代军事上占有优势。其次，现代科技的发展也对军事以外的许多人类生活的重大领域的发展有着关键性的举足轻重的作用，特别是对经济发展、文化教育发展、人民生活水平提高的推动促进。有了这些，也必将最终提高国家国际政治地位。说到底，当代国家实力的发展和巩固在很大程度上取决于科技的发展，是现代科学技术把人类以军事竞争的时代带向了综合国力竞争的时代。在战后短短的50多年时间里，已有众多的实例越来越明确有力地证明着这一历史发展规律。如美苏的争霸，最终以美国发达的科技和雄厚的经济将苏联拖跨为结局；而前苏联尽管拥有一与美国不相上下的军事力量，但没有以先进科技为基础的发达经济，最终不仅军画优势维持不下去，连人民生活都无法改善，落了个崩溃解体的下场。再如二战的战败国日本、德国、意大利，由于科技经济的快速发展，又重登世界舞台，大有咄咄逼人之势。亚洲“四小龙”用经济奇迹令全世界刮目相看，这些众多例子都在向人们昭示：发展科技与经济，提高综合国力，是通向未来的最佳选择和唯一途径。
只有综合国力强盛，才能长远地兴旺发达。单靠一项或若干项领域的优势无法维持持久的安全与繁荣。深入研究综合国力问题，正视差距，促进地区经济均衡发展，消除贫困，在当代具有重要的现实意义。
21世纪是充满激烈竞争的世纪。21世纪的竞争将是综合国力的全面竞争。科技、经济、文化、军事、政治、外交等方方面面的竞争都将全面展开，齐头并进。只靠某一方面或某几个方面的局部优势难以在21世纪，只有取得全局优势才能站稳脚根、不断壮大。综合国力概念的产生、发展和应用于国家发展战略，标志衡量现代强国标准的逐渐形成。以军事力量强大而登上强国地位的时代正在远去，今天的所谓的“经济大国”、“外交大国”、“高福利富国”等也将不再是真正意义上的大国强国。美国称霸世界，根本点就是依靠综合国力的优势。前苏联的崩溃解体，也主要是因为综合国力存有严重缺陷，特别是高新科技的落伍和经济实力的不健康，当然还有政治上的原因。今天日本、德国、印度、巴西等国都在谋求成为联合国安理会的常任理事国，其实质也是在力求提高政治和外交等方面的实力以大幅度增强综合国力。而意大利虽然在经济实力大幅度超过英国，但影响力却远不如英国，主要原因也在于意大利综合国力中政治、军事、外交，甚至科技、文化、政治力量都远不及英国。加拿大、澳大利亚等国虽是资源极为丰富和经济相当发达的国家，但却由于人口规模过小而显得整体实力不足。可以设想，如果加、澳两国具有一定规模的人口，其国际地位和综合实力将会飞跃。
综合国力中的各种力量是相互联系、相互促进的有机统一体。资源实力是基础因素，科技实力是推动因素，经济实力则是核心因素和起带动作用的因素，而政治实力、军事实力、外交实力是保障因素。在今天以及未来的21世纪，只有综合国力强，才能做大事、成大事，才能发展得快、发展得好。以中国为例，虽然经济实力并不如一些发达国家，但却能够发展起自己独立的航天工业，搞成了“两弹一星”，这就是综合国力强的效果。改革开放后，中国发展迅速，形势喜人，也是因为综合国力强的效果。在今天与未来的21世纪，只有综合国力强大，才能在国际社会中具有竞争力和影响力，才能有正真正的国际地位。可以说，一个国家在各个方面的千方百计的努力，目标就是为了提高综合国力。提高综合国力正在开始成为世界越来越多国家制定发展战略的依据和目标。
在今天与未来的世界上，要成为一个真正的可靠的强国，首先要经济强大、生活富裕，这是一个国家生存与发展的基础；其次要科学技术先进，是保障经济持续发展、人民生活水平不断提高的关键因素；再其次是要提高外交能力，促进科持、经济的交流与发展，保障国家安全；并要适当发展军事力量，以提高用自身力量保障安全的能力；最后是要提高资源呼，从利用自身资源和国际资源两个方面入手，以保障国家的整体发展需要；而能够使各方面力量协调发展，形成合力，产生最佳效果，还得靠国家的政治能力，靠领导人的智慧和勇气，靠国民的热情，干劲和全部潜力的充分发挥。领导的智慧的勇气首先体现在运用深刻的洞察力和正确的思维的方式，把握发展的方向、关键和契机，制定正确的战略方针和政策，并领导国民坚定地实施下去，使国家从一个成功走向又一个成功，时刻保持优势地位。而国民不仅要造就出杰出的领导，而且还要使领导不断地更加有智慧、更加有勇气。
在经济全球化的21世纪，小国也可以成为世界强国、大国的可能性将空前增大。小国之所以小，无非是国小人少，经济规模有限，但在世界经济一体化下，自然资源和人力资源等要素匀可在世界范围内进行配置，只要科技先进、经济竞争力强，再加上高明的外交能力，甚至有影响的文化力，就可以在全球范围内开拓出无尽的“隐形国土”，造就出无数的“隐形国民”，形成实质上的强大综合国力。反之，大国如果跟不上21世纪形势的发展，综合国力上不去，就可能成为其他大国、甚至小国的“隐形殖民地”，沦为“形大实小”的虚弱的“空壳国家”。
21世纪的激烈竞争将使世界各国的发展拉开档次，特别是发达国家和发展中国家的差距将可能进一步拉大。这对发展中国家提出了严峻的挑战。发达国家综合国力强，发展可能形成良性循环。发展中国家综合国力弱，有可能形成恶性循环。而发展中国家要快速提高综合国力，谋求全面发展，必须要解决普遍存在的贫困问题。要国内社会政治形势稳定，建立起良好的管理体制和社会文化环境，避免动荡、冲突，甚至战争；其次要大力推动教育事业，扫除文盲，视人才为第一资源和国家发展的第一推动力；进而发展经济，特别是要通过开发高新科技、改变经济结构、提高人的素质来促进经济实力的增长；还要重视外交，不仅力求从发达国家获取技术、资金等，还要加强发展中国家之间的联系，互补互促，走共同发展、共同富强的联合之路；特别要减少负担过重的军费开支，把国家发展的主要精力用在经济发展上。如果发展中国家的综合国力在21世纪不能够登上一个新台阶，将会又一次面临被“殖民”的危险。当然，发达国家之间也将会有激烈的竞争与较量，综合国力发展落伍的也将会被时代所淘汰。
中国在21世纪将充满希望，前程似锦。这不仅因为中国有着丰富的资源力，而且因为中国教科兴国战略正在全面、深入地实施，中国反贫困攻坚战更加富有成效。
（2）竞争力
综合国力是动态的、不断变化发展的，而决定综合国力变化与对比的主要因素是一个国家的竞争力。竞争力就是一个国家在国际社会中与他国竞争所具有的相对优势，它实质上反映了综合国力发展的速度。如果说，综合国力更着重于总量（总实力）和人均量（人均实力），则竞争力与总量、人均量关系并不很大，而与总量和人均量的增长速率关系重大。如果说，综合国力更强调现时的状态和水平，则竞争力更强调未来发展的趋势与水平。竞争与未来分不开，竞争力更加强调于未来的实力。
竞争伴随人类发展的历史。在资本主义发展史中，竞争达到了空前激烈的程度。众多列强争夺海上霸权、争夺殖民地，甚至不惜以残酷的战争手段来决以胜负。在今天，各个国家仍然在经济、政治、军事、社会和科技、文化等许多领域进行更为激烈的竞争，以图提高自身的综合实力，对他国形成优势。但在当代，各国间的竞争主要是一种“和平的竞争”，即不一定是“你死我活”的“零和博弈”，而是竞争者“双赢”下形成的“相对差距”。实质上，国家在多个历史阶段中的发展本身就是一个竞争过程，只是在国际化的不同程度上，国家之间的竞争激烈程度不同。假如每个国家都处于绝对封闭的状态，国家间没有信息传递，则就不存在国家竞争。而国家间开放后，随着国际化程度（即开放程度）的提高，国家间的接触交流的增多，国家间的竞争也就越加激烈。
在国家内部也存在竞争。尤其在市场经济条件下，国家内部的竞争主要是产业竞争和企业竞争。相应地在国家间也会形成国际产业竞争和国际企业竞争。产业竞争和企业竞争可分别称之为中观层次和微观层次的竞争。如果以世界作为一个整体大市场看，则竞争的主体就是代表主权、民族和地区利益的国家。国家间的竞争可称之为宏观层次的竞争。有竞争这一现象，就存在一个竞争力的问题，即主体参与竞争的实力。竞争力决定着竞争的结局。当然，竞争力也是发展变化的。比对手相对地更大提高竞争力，就会产生更利于自身的结局。相应于上述三个层次的竞争，自然产生了企业竞争力、产业竞争力、国家竞争力的概念。
冷战结束后，国际间竞争的一个重要变化就是意识形态的争斗开始让位于经济竞争。发展经济已成为各国的共识，和平与发展显现为当今的时代主流。因而各国间的竞争更加着眼于经济利益的考虑，经济竞争正逐渐成为未来国家间关系的主要形式。尤其随着国际经济一体化浪潮的兴起，经济竞争及各方面的竞争愈加激烈，对各国带来的挑战和机遇也空前增大。在今天与未来增强经济竞争力，将涵盈更大的范围，特别是取决于经济体制与管理的水平与效率、资金的拥有量和金融环境、国际市场的占有、经济的开放程度（包括在国际贸易中的地位、吸引外资的能力、投资环境的好坏、对外投资能力、国际市场上的资金调动能力等）、高新技术创新与市场应用能力等等。
科学技术的竞争也是当今和未来国际竞争的一个主要方面。特别是高新技术的竞争将在很大程度上决定着经济竞争和其他领域的竞争。高新技术与经济的发展紧密相联，相互促进。高新技术产品拥有广阔的市场和丰厚的利润，但高新技术的发展又需要经济实力的支撑。未来的21世纪将是产业大调整、经济大发展、科技大突破的时代，而调整和发展的速度、质量、效益都将主要取决于科技发展的广度和深度。“科技立国”已逐渐成为越来越多国家制定发展战略的主要思路。
在国内外的竞争力研究中，可以划分为国家竞争力、产业竞争力、企业竞争力等层次。其中，国家竞争力主要强调一个国家在国际贸易、金融、投资中的地位，强调一个国家所能提供的基础设施、所达到的科技水平、社会发展水平和经济发展状况，以及政府行为和政策干预等因素为国际资本流动创造的条件，通过对这些指标的分析、评价与比较来确定一个国家的竞争力。而产业竞争力、企业竞争力主要强调产业或企业的经营管理行为、企业家和劳动者素质、劳动成本等因素。各个层次的竞争力各有侧重，又相互联系和影响。
竞争力的研究起始于80年代。1980年，位于瑞士日内瓦的世界经济论坛发表了第一份“全球竞争力报告”，随后每年出版新的报告。瑞士洛桑的国际管理发展研究院从1996年起每年也开始发表“世界竞争力年鉴”。目前，这两个研究单位对国际竞争力的研究比较成熟，被国际上视为具有一定的权威性。另外，学术界的美国哈佛大学工商管理学院、工商界的韩国大宇经济研究所和瑞士联合银行、政界的荷兰经济部和美国工业竞争力总统委员会等机构也都对竞争力研究。中国社会科学院世界经济与政治研究所等单位也对国际竞争力进行了广泛而深入的研究。
关于国际竞争力的概念界定，研究机构从不同角度和不同用途出发，均有自己的定义，但大同小异，无大差别。世界经济论坛对国际竞争力的定义是：一国能够实现以人均国民生产总值的增长率表示的持续高速经济成长的能力。这一概念强调以实现人均国内生产总值的增长为目标，强调为实现这一目标而具有的持续经济增长的各方面能
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