作者：杨道玲、王璟璇、童楠楠(著)
出版社：社会科学文献出版社
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政府网站绩效评估：提升互联网+时代的政务服务效能试读：
前言
进入21世纪以来，我国互联网飞速发展，从2000年到2015年，我国互联网用户数增长了20多倍，年增幅远远超过全球平均水平，自2008年开始无论我国网民数量还是规模连续稳居世界第一位。互联网的快速普及为政府通过网站提供公共服务创造了条件。近年来，各级政府都在不同程度上加大了网站建设力度，政府网站普及率普遍[1]提升。截至2015年6月底，全国政府域名（gov.cn）下的政府网站已经达到57923个，100%的国务院组成部门和省级政府、99.1%的地市及85%以上的县（区）政府都已经建设了政府网站，以中国政府网为总窗口，覆盖省、市、县各级政府部门的全国政府网站服务体系已经形成。各级政府积极适应信息技术发展和传播方式变革，借助互联网转变政府职能、创新管理服务、提升治理能力，政府网站已经成为各级人民政府及其部门发布政府信息、提供在线服务、与公众互动交流的重要平台和窗口，在提高行政效能、提升政府公信力等方面发挥了重要作用。
中央高度重视政府信息化和政府网站工作。中办、国办先后印发了《关于加强政府网站建设和管理工作的意见》（国办发〔2006〕104号）、《关于进一步加强政府网站管理工作的通知》（国办函〔2011〕40号）、《关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》（国办发〔2013〕100号）、《关于建立健全信息发布和政策解读机制的意见》（中办发〔2014〕21号）等一系列文件，对用好网络特别是政府网站促进政府信息公开、回应社会关切、提高政府公信力等作出重要部署。2015年初，为推进全国政府网站信息内容建设有关工作，提高政府网站信息发布、互动交流、便民服务水平，全面提升各级政府网站的权威性和影响力，维护政府公信力，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于开展第一次全国政府网站普查的通知》（国办发〔2015〕15号），面向全国各级政府网站开展全面普查工作。
党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化的战略目标，国家治理体系和治理能力现代化的核心是政府治理现代化，大量的国家治理目标要通过政府治理来实现。政府作为经济社会的管理者和推动者，必须积极顺势而为，把政府网站建设与政府治理现代化有机地结合起来。2014年2月27日，习近平同志在中央网络安全和信息化领导小组第一次会议上指出，没有信息化就没有现代化，要努力把我国建设成为网络强国。他强调，信息资源日益成为重要生产要素和社会财富，信息掌握的多寡成为国家软实力和竞争力的重要标志。要提升信息采集、处理、传播、利用、安全能力，更好惠及民生。要创新改进网上宣传，运用网络传播规律，弘扬主旋律，激发正能量，大力培育和践行社会主义核心价值观，把握好网上舆论引导的时、度、效，使网络空间清朗起来。李克强同志在2013年9月主持召开国务院常务会议，研究部署进一步加强政府信息公开工作时指出，随着互联网技术的迅猛发展和信息传播方式的深刻变革，社会公众对政府工作知情、参与和监督意识不断加强，对各级行政机关依法公开政府信息、及时回应公众关切提出了更高的要求，要采取配套措施，加强相关制度和平台建设，使政府经济社会政策透明、权力运行透明，让群众看得到、听得懂、信得过、能监督。中央政策文件和领导讲话精神为政府网站发展提出了新要求、指明了新方向。政府网站是政府密切联系人民群众的重要桥梁，是政府职能、工作和形象在互联网上的延伸和体现，也是信息化条件下推进国家治理体系和治理能力现代化的重要载体，在新的形势下理应发挥更加突出、更为显著的作用。
绩效评估是引导政府网站健康有序发展的有效手段。自2002年以来，国内有多家机构先后开展了全国性的政府网站绩效评估工作。在绩效评估的推动下，各级政府加快政府网站普及，强化信息公开、网上办事和政民互动三大服务功能，网站服务内容也不断丰富。通过十多年的发展，我国政府网站总体上已经解决了内容和功能“有没有”的问题。这其中，绩效评估功不可没。然而，随着互联网的普及发展和网民群体的快速增加，我国政府网站发展面临的形势也正在发生巨大变化，现有的评估模式已越来越不能满足政府网站发展的需要。为进一步提高各级政府网上服务能力、提高用户满意度，把政府网站真正办成老百姓爱用、想用、好用的综合服务平台，要求我们必须与时俱进地创新评估方式方法，有效引导政府网站向更高层次、更高水平发展。
[1] 中国互联网络信息中心：《中国互联网络发展状况统计报告》（2015年7月），http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201507/23/t20150723_6022843_2.shtml。绪论
一 我国政府网站发展历程回顾
二 我国政府网站发展的成绩与问题
三 政府网站绩效评估的基本概念
四 政府网站绩效评估的基本要素一 我国政府网站发展历程回顾
从世界各国电子政务的发展历程来看，重视政府网站建设，提供在线服务，是提升政府效能的普遍规律。中国政府也始终把政府网站建设作为加快行政管理体制改革和政府职能转变的重要抓手、将政府网站建成政府提供公共服务的重要平台和渠道。在政府的大力推动下，我国政府网站建设取得了显著进展。以1996年海南省政府创办首个政府门户网站为标志，我国政府网站的建设和发展已走过十八年历程。回顾其发展历程，大致可分为三个阶段。（一）普及发展阶段（1996～2005年）
第一阶段大致从1996年开始到2005年，主要是各级政府网站普及建设，重点解决各级政府网站从无到有的问题。
1996年，海南省政府开通国内第一个省级政府门户网站，开启了国内政府网站建设之旅。
1998年4月，“青岛政务信息公众网”正式开通，成为我国第一家市级政府门户网站。
1999年1月22日，中国电信与国家经贸委经济信息中心联合40多家部委和政府部门在北京召开“政府上网工程”启动大会，初步目标为1999年实现60%以上的部委和各级政府部门上网，揭开了政府上网迅速发展的序幕，1999年由此被称为“政府上网元年”。
2001年4月，国办印发《全国政府系统政务信息化建设2001—2005年规划纲要》，提出“积极筹建办公业务资源网及政府公众信息网政府网站”的任务，有力地推动了政府网站建设步伐的不断加快。
2002年8月，《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》（中办发〔2002〕17号）出台，提出“重点建设中央和地方的综合门户网站”。随后，仅2002年一年里，70%以上的地市级政府在网上设立了窗口。同年，受原国务院信息化工作办公室的委托，计世资讯首次设计政府门户网站绩效评估指标体系，依据指标体系在全国范围内对政府门户网站进行了评估，开始了国内各级政府网站绩效评估的尝试。
2003年，原国务院信息化工作办公室委托赛迪顾问成立工作组，研究制订调查指标，开展2003年全国政府网站发展调查。本次调查是国内首次对各级政府网站进行的全面调查。
2005年6月2日，国务院办公厅发布《关于做好中央政府门户网站内容保障工作的意见》，明确中央政府门户网站内容主要来源于国务院办公厅和地方政府网站、部门网站，采取网上抓取、信息报送、网站链接、栏目共建等方式予以保障，遵循合力共建、资源共享、及时准确、公开透明、强化服务、便民利民的原则。
2005年10月1日，中华人民共和国中央人民政府门户网站（简称“中国政府网”，网址www.gov.cn）试运行，并于2006年1月1日正式开通，设有中文简体版、中文繁体版和英文版三个版本，设置了政务信息区、办公服务区、互动交流区和应用功能区等4个区域。网站开通当日，点击量达到4048万次，网页浏览量为519万页，访问人次34万，访问人数达到26万人。中国政府网的正式开通填补了我国政府顶级门户网站的空白，标志着我国四级政府门户网站体系基本形成，也为各级政府部门门户网站在建设模式、功能设置、栏目设计和内容组织方面指明了方向，发挥了重要示范作用。
截至2005年底，我国政府网站普及率大幅提升，使用“.gov.cn”[1]域名的政府网站总数发展到近2.3万个，占中文域名的2.2%。国务院各部委及直属单位网站拥有率96.1%，比2004年上升了2.7个百分点；81.3%的地方政府拥有网站，比2004年上升8.4个百分点。其中，31个省级政府中28个省级政府拥有门户网站，拥有率为90.3%。333个地市级政府中已有316个拥有门户网站，拥有率为94.9%，比2004年增长1.8个百分点，没有政府网站的地市主要集中在西部地区。这一阶段的政府网站主要以介绍概况、政策宣传等为主。（二）内容建设阶段（2006～2011年）
在各级政府网站基本普及之后，网站内容建设质量就越来越引起人们关注。在中国软件评测中心等网站测评机构的推动下，通过连续几年的评估引导，政府网站三大功能“信息公开、在线办事和公众参与”逐渐取得普遍共识，政府网站开始进入丰富内容、健全功能的新阶段。
2006年3月19日，《国家电子政务总体框架》发布，提出了政府网站的建设目标：“政府门户网站成为政府信息公开的重要渠道，50%以上的行政许可项目能够实现在线处理。”
2006年9月7日，国务院办公厅发布《关于进一步做好中央政府门户网站内容保障工作的意见》，提出要进一步加大政务信息发布力度，切实增强网站服务功能，稳步推进互动交流，建立健全内容保障工作的长效机制。
2006年12月29日，国务院办公厅印发《关于加强政府网站建设和管理工作的意见》，明确政府网站是“各级人民政府及其部门在互联网上发布政务信息、提供在线服务、与公众互动交流的重要平台”，并对各级政府网站功能进行了初步定位：“中央政府门户网站和国务院部门网站要着重加强全局性、宏观性、权威性政府信息发布，为公众和企业提供在线办事服务指引或特定内容的办事服务，增强与公众的互动交流。省级人民政府及其部门网站要着重就区域性重大问题加强权威政府信息发布，提供相关内容的办事服务，积极开展与公众互动交流。市（地）级以下人民政府及其部门网站要及时准确地发布政府信息，搭建与公众互动交流的平台，拓宽社情民意的表达渠道，着重为公众和企业提供在线办事服务、公益性便民服务”。
2007年8月16日，原国务院信息化工作办公室发布《关于开展政府网站“百件实事网上办”活动的通知》，全面推动了“在线政务”的发展。提出向社会公众宣传政府网站功能，就社会公众关心的教育、医疗卫生、社会保障、交通出行和公用事业等五个重点领域，形成首批政府网站应该提供的100项服务事项，让社会公众体会政府网站的实际作用，让政府网站走入寻常百姓家。同年，西藏自治区政府网站的开通，标志着我国省级网站拥有率达到了100%。
2008年5月1日，《中华人民共和国政府信息公开条例》正式实施，规定“行政机关应当将主动公开的政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开”，政府网站建设走上有法可依的道路。
2009年4月22日，工业和信息化部印发《政府网站发展评估核心指标体系（试行）》，围绕政府信息公开、网上办事、政民互动三个环节设计了9项指标，侧重对政府网站内容和服务的数量进行考察。从2009年起，工业和信息化部不再委托评估机构开展全国性政府网站综合评估工作，按照“谁评估、谁公布、谁解释”的原则，鼓励有经验、有实力、有信用的评估机构开展政府网站发展评估，向社会公开发布评估结果，并负责对发布结果的解释。政府网站绩效评估工作的独立性进一步提升。
2011年4月21日，国务院办公厅颁布《国务院办公厅关于进一步加强政府网站管理工作的通知》，指出政府网站在提高行政效能、提升政府公信力等方面发挥了重要作用，各级政府部门要不断提高办网、管网能力。通知中提到温家宝总理关于“办好政府网站的关键在于及时、准确公开政务信息，倾听群众的意见、呼声和要求，及时讲清事实真相、政策措施、处理结果”的重要批示，彰显出中央政府领导层对政府网站建设的重视与要求。
2011年8月2日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化政务公开加强政务服务的意见》第16条指出，要“重视和加强政府网站建设，完善门户网站功能，扩大网上办事范围，及时充实和更新信息发布内容，凡是不涉密的文件要通过政府门户网站公开发布”。
2011年9月，国务院办公厅转发全国政务公开领导小组《关于开展依托电子政务平台加强县级政府政务公开和政务服务试点工作意见的通知》，明确了政府网站是重要的政务公开和政务服务渠道。政府网站与当前政府重要工作的联系更为紧密，各级政府对网站的重视程度和推动作用进一步提升。
截至2011年底，使用“.gov.cn”域名的政府网站总数已超过5.1
[2]万个。中央和省级政府网站普及率达到100%，地市级达99.1%，县级达85%。中国软件测评中心发布的《2011年中国政府网站绩效评估报告》显示，2011年政府网站建设总体绩效水平有所提升，各级政府网站在公开政府信息、提供行政办事服务和便民服务、开展网上互动交流方面有一定程度的改善，但在服务的有效性、易用性、实用性等方面，距服务型政府建设要求、网站用户实际需求仍有较大差距。（三）服务导向阶段（2012年至今）
经过十多年的发展，各级政府网站已经基本普及。特别是在国内多家机构连续几年开展政府网站绩效评估工作的引导下，政府网站信息公开、在线办事、政民互动三大功能都已经具备，网站内容也进一步丰富。进入“十二五”时期，我国政府网站发展进入以注重服务、突出效果为特征的新阶段，这一阶段重点解决的是网站服务“从有到好”的问题。
2012年4月，工业和信息化部发布了《国家电子政务“十二五”规划》，提出要“强化政府网站应用服务”，“促进政府信息公开，推动网上办事服务，加强政民互动”，强调服务的便捷性和实效性，并要求“开展绩效评估和考核，大力提高政府网站服务能力”。同时，规划提出了“十二五”期间电子政务公共服务的目标：“县级以上政府社会管理和政务服务电子政务水平明显提高，社会管理和政务服务事项电子政务覆盖率平均达到70%以上。县级以下街道（乡镇）和社区（行政村）的政务服务事项电子政务覆盖率分别平均达到50%、30%以上”，有效推动政府网站朝着注重服务的方向发展。
2012年6月28日，《无障碍环境建设条例》第3章“无障碍信息交流”中指出：“设区的市级以上人民政府网站、政府公益活动网站，应当逐步达到无障碍网站设计标准”。
新一届政府履职以来，对我国政府信息公开和政府网站发展高度重视。国务院常务会议两次专题研究推进政府信息公开工作，对各级行政机关依法公开政府信息、及时回应公众关切和正确引导舆情提出了更高要求。2013年10月发布的《国务院办公厅关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》（国办发〔2013〕100号）中对政府网站转型发展提出两点要求：一是要提升政府网站的互联网影响力，要“通过更加符合传播规律的信息发布方式，将政府网站打造成更加及时、准确、公开透明的政府信息发布平台，在网络领域传播主流声音”。二是要进一步提高政府网站对用户需求的响应水平，要“对各类政府信息，依照公众关注情况梳理、整合成相关专题，以数字化、图表、音频、视频等方式予以展现，使政府信息传播更加可视、可读、可感，进一步增强政府网站的吸引力、亲和力”。可见，政府网站作为政府发布权威信息及与社会公众交流沟通的重要渠道，需要顺应互联网技术迅猛发展和信息传播方式深刻变革的大趋势，通过打造政府网站“升级版”，更好地满足我国社会公众对政府工作知情、参与和监督的需求，进一步提升我国政府网上服务水平。
2014年2月27日，中央网络安全和信息化领导小组正式成立，由习近平任组长，李克强、刘云山任副组长。2014年5月9日，中央网络安全与信息化领导小组办公室发文《关于加强党政机关网站安全管理的通知》（中网办发文〔2014〕1号），指出新时期加强党政机关网站安全管理的重要性和紧迫性，并从网站开办审核，网站信息发布、转载和链接管理，网站应用安全管理，建立网站标识制度，加强电子邮件安全管理，加强网站技术防护体系建设，加强网站安全管理工作的组织领导等七个方面做出了部署。
2014年12月1日，国务院办公厅发布《关于加强政府网站信息内容建设的意见》（国办发〔2014〕57号文），文件旨在根治部分政府网站内容更新不及时、信息发布不准确和意见建议不回应的顽症，将政府网站打造成更加及时、准确、有效的政府信息发布、互动交流和公共服务平台，为转变政府职能、提高管理和服务效能，推进国家治理体系和治理能力现代化发挥积极作用。该意见首次明确全国政府网站内容管理体系，扫除制约政府网站发展的体制障碍，构建了信息公开、政策解读、回应互动、联动传播、考核问责五位一体的政府治理信息传播管理体系，并注重用集约化建设管理模式引领政府网站未来发展，为联动更新、协同回应、一体化服务和数据开放创新提供技术基础。
据中国互联网络信息中心（CNNIC）统计，截至2015年6月，我[3]国以.gov.cn结尾的域名已达5.7万个。但是绝大多数政府网站的服务能力还不能有效满足公众的需求。特别是随着互联网的发展，社会公众对于政府网站公共服务的需求已经不再停留在被动接受政府信息的层面。在这种情况下，政府网站若继续沿用过去的供给导向服务模式，仅仅按照政府自身的业务规律提供服务内容已经跟不上时代发展的步伐，不能满足广大网民日益增长的网上公共服务需求。如何尽快适应互联网发展和信息技术变革的新形势，更好地提升网上服务水平，成为当前及未来一个时期政府网站工作的重点。二 我国政府网站发展的成绩与问题（一）发展成绩
自1999年“政府上网工程”启动以来，我国政府网站蓬勃发展，不少地方和部门的政府网站进步较大，取得显著成绩。总体来看，政府网站发展的成绩主要体现在如下几个方面。
一是初步形成了数量大、分布广的政府网站体系。截至目前，从中央到省、市、县、乡镇各级政府及政府所属部门，基本都开办了政府网站。据不完全统计，全国各级政府及其部门开办的网站已近8.6万个（其中以gov.cn域名结尾的约5.8万个），98.8%的地（市）、[4]98.3%的县（区）开通了政府网站。以中央政府门户网站为龙头，各地区、各部门政府网站为支撑，基层政府网站为基础，遍布全国上下的政府网站体系已经初步形成，成为互联网领域一支不可或缺的重要力量。
二是政府网站成为政府信息公开的第一平台。《政府信息公开条例》规定，行政机关通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开政府信息，首次确立政府网站的法定地位。但随着互联网的普及，网络成为最开放、最透明的信息传播渠道，很多政府的工作、政务动态、政策文件、财政预算决算、“三公”经费等信息都是通过政府网站发布的。很多媒体引用政府的信息都是通过转载政府网站信息的方式。当前公众要了解政府政策和政府工作，第一选择便是政府网站。政府网站已经成为社会信息的权威来源，成为公众和媒体了解政府的重要渠道和窗口。
三是注重开展互动交流和办事服务。政府网站普遍建立了网上信访、领导信箱、在线访谈、行风热线等网上互动栏目，听取群众意见建议并给予回复，公众通过政府网站参政议政的渠道更加畅通。不少地方和部门网站围绕公众和企业办事需求，整合行政资源，提供办事指南、表格下载、在线办理等服务。例如，2010年1月，浙江省开通政府网上办事大厅，为公众提供省级43个单位800多个审批事项的在线办理工作。2012年10月，广东省率先在全国建立了全省范围内的“网上办事大厅”，52个省级单位共计1619个办事事项进驻大厅，同时21个地级以上市和顺德区已完成网上办事分厅的建设，旨在实现各类行政审批、社会管理和公共服务事项网上全流程一站式办理。此外，福建省也在积极进行福建省网上办事大厅建设，旨在将平台建成覆盖全省、服务规范、体验便捷的网上“一站式”政务超市。
四是积极运用新媒体拓展网站信息和服务的传播面。目前，微博微信成为网民最广泛的互联网应用。据中国互联网络信息中心统计，[5]截至2015年6月，微博用户达到20432万。截至2015年3月31日，微[6]信和WeChat的合并月活跃账户数达到5.49亿。不少政务部门和地方政府网站积极利用微博微信等新媒体，拓展权威信息传播渠道。截至2015年2月，我国政务微博账号达24万个，政务微信账号已逾10万[7]个。有的政务微博有几百万的粉丝，影响力很大。这体现了政府网站运用新技术、占领新阵地的积极努力。（二）存在的问题
十几年来，我国政府网站尽管取得了不错的成绩，但从全国来看，发展并不平衡，中央部门网站、省级网站的发展要好于县乡等基层网站，沿海东部地区网站的发展要好于中西部地区网站。从群众的角度来看，政府网站与商业网站、新闻网站的差距很大，信息量、及时性、亲和力远远不能让人满意，用户体验较差。总结而言，最典型的问题主要有如下几个方面。
一是网站信息更新不及时，内容不准确。信息时效性问题是许多政府网站的顽疾。不少网站栏目众多但经常停留在“过去时”，或者有栏目无内容。有些网站，开通后不久就成为“僵尸网站”。网上搜索“僵尸政府网站”，可以搜索到200多万条信息，舆论和公众极为不满。据报道，2013年12月，湖南衡阳市3名律师依据《政府信息公开条例》等法规，起诉该市27家政府网站未依法主动履行政府信息公开职能，网站信息长期不更新，成为“僵尸网站”，引发全国网友广泛关注，各种指责、批评政府的信息多达290余万条，极大影响了政府形象。此外，部分基层政府网站出现信息发布把关不严，内容不准确的现象，例如，2014年8月，媒体披露，南京市建邺区政府网站出现“孪生报道”，2014年1月和5月分别刊登该市市长和书记视察CBD孵化器的报道，除了日期、职务和名字不一样外，其余内容一字不差，甚至标点都完全一致。还有一些政府网站的外文版没有专业的翻译力量，仅仅通过翻译软件对中文版内容进行自动翻译，导致内容错误百出，不仅达不到建设外文网站的初衷，反而会起到负面作用。
二是网站交流互动栏目回复效果亟待提升。政府网站是新时期重新构建政府与公众关系的重要工具。2013年新华网做了“浏览政府网站最关心哪方面内容”的网上调查，近50%的网民首选“在线互动交流”。当前大多数政府网站普遍建立了网上信访、领导信箱、在线访谈、行风热线等网上互动栏目，互动渠道建设已经较为完善。但不少网站还存在“重渠道建设、轻回复效果”的问题，“公众留言”没人处理，“民生热线”无法打开，“领导信箱”没有链接经常出现于一些基层网站，不少政府网站尽管安排人员处理各类问答、咨询与投诉，却经常使用“已转相关部门”、“尽快处理”、“正在调查”这类“万能回复”，回复内容无法有效解决公众问题，变相推诿与敷衍。
三是办事服务不实用，距离真正在线办事仍有较大差距。首先，服务信息不实用，从有关单位对15个省市的抽样调查看，77%的用户登录网站想了解护照和港澳通行证、生育服务证、保障性住房申请等事项办理的政策规定和具体要求，这类事项往往涉及面广，办理量大，政策规定经常调整，业务流程相对复杂。相关政府网站没有对这类服务给予足够关注，服务资源整合不全面，办事流程解读过于简单，无法有效指导公众“办成事”。其次，政府门户网站与部门网站办事服务“两张皮”情况十分普遍，政府门户网站一般会按主题或对象提供在线服务事项，各政府部门网站在自己的网站上也提供相应服务事项，但二者的信息经常会出现不一致的情况，无法做到同步更新，给公众带来不便。再次，办事深度不够，很多网站仅仅提供办事指南，无法实现表格下载、网上咨询、网上申请、结果反馈等功能，距离真正意义上的在线办事仍有较大差距。
四是网站对社会化平台利用水平不够，互联网影响力较低。《国务院办公厅关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》（国办发〔2013〕100号）指出，“通过更加符合传播规律的信息发布方式，将政府门户网站打造成更加及时、准确、公开透明的政府信息发布平台，在网络领域传播主流声音”。《关于建立健全信息发布和政策解读机制的意见》（中办发〔2014〕21号）指出：各党政机关“要加强官方网站建设，积极运用移动智能终端及社交网络等新技术手段，构建覆盖广泛、运转高效、方便快捷的公共信息传播体系”。尽管部分网站已经先行运用新媒体提升网站影响力，但当前大多数政府网站仍未充分形成符合互联网传播规律的信息传播方式，未充分利用搜索引擎、微博、微信和社会化分享工具进行网站信息和服务的传播，网站信息可见性低、新媒体应用水平差。
五是缺乏科学有效的服务改进技术与方法，网站用户体验较差。随着网民群体的增加和逐步成熟，我国政府网上服务能力越来越不能满足网民对政府网上服务日益增长的需求，政府网站在服务覆盖面、实用性、有效性方面距公众需求仍存在较大差距。尽管部分政府网站主管领导已经认识到问题的严重性，但限于缺乏有效的技术监测手段和精准的数据，无法准确把握网站用户的访问行为规律，不能有效识别用户真实需求，找不到网上服务短板及改进方向。现有的政府网站咨询服务和网站管理机构在规划网站栏目内容时，往往都只能凭借自身经验或参考同类型网站的一般做法，甚至有时只能依靠“拍脑袋”的方式来解决问题，到底用户有哪些需求、用户访问网站的真实体验如何，不得而知，以至于网站改版和提升服务的努力往往事与愿违、事倍功半，用户体验较差。
六是不少网站尚未建立科学有效的网站运行机制，网站内容、资金、技术保障力度较弱。主要表现在：一是网站内容保障力度不够，没有建立分工有序、职责明确的内容保障机制，业务部门信息提供随意性较大，导致网站信息提供不及时、内容少或者依靠运维人员上网搜索其他部门和地区新闻来扩充内容；二是网站人员不稳定，多数兼职或能力水平有限；三是网站运维资金缺乏或不足。三 政府网站绩效评估的基本概念（一）绩效与绩效评估
1.绩效
对“绩效”的理解与界定是研究绩效评估的逻辑起点。从单纯语[8]义学的角度来看，绩效的意思为“成绩，成效”；“成绩”指“工[9]作或学习的收获”，强调对工作或学习结果的主观评价；“成效”[10]指“功效、效果”，强调工作或学习所造成的客观后果及其影响。所以，“绩效”就是“成绩”与“成效”的综合。从管理学的角度看，绩效包括个人绩效和组织绩效两个方面。管理的对象不同，绩效的内容、影响因素及测量方法也不相同。
从个体层面看，主要有两种观点，一种观点认为绩效是结果，另一种观点认为绩效是行为。如伯纳丁（Bernardine）认为，“绩效应该定义为工作的结果，因为这些工作结果与组织的战略目标、顾客满[11]意感的关系最为密切”；而坎贝尔（Cambell）则认为绩效是行为，应该与结果区分开，因为结果会受系统因素的影响。他给“绩效”下的定义是“绩效是行为的同义词，它是人们的实际行为表现，并且是[12]能观察得到的”。本书认为，在绩效管理的具体实践中，应采用较为宽泛的绩效概念，即包括行为和结果两个方面，行为是实现绩效结果的条件之一。当对个体的绩效进行评估时，既要考虑投入（行为），也要考虑产出（结果），绩效应包括“应该做什么”和“如何做好”两个方面。
从组织层面看，也有广义绩效论和狭义绩效论之分。狭义绩效论将绩效等同于生产率（productivity）、效率（efficiency）和效能（effectiveness），如孔茨（Koontz）认为，“生产率”这一概念反映了个人和组织绩效的多个层面，包括效益和效率，“效益指的是目标[13]的实现程度，而效率则是用最少的资源达到既定的目标”。广义绩效论认为，绩效不仅体现在时效、速度、理想的投入产出比率上，更体现在组织的多元目标实现上。行政绩效是“数量和质量的统一，[14]价值和功效的统一”。如英国政府在运用“绩效”概念衡量政府行政活动的效果时，即包括经济、效率、效能等3项主要内容，其中“经济”涉及成本和投入之间的关系，而“效率”则涉及产出和客观效果之间的关系。
政府部门的绩效可以定义为政府部门在积极履行公共责任的过程中，在内部管理与外部管理、数量与质量、经济因素与伦理政治因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上，获得的公共产出最大化。由此，在政府部门中运用“绩效”概念衡量政府活动的效果时，它不仅是一个行政效率层面的概念，还应涵盖政府成本、政府效率、政治稳定、社会进步、发展预期等公共部门的多元目标实现。
2.绩效评估
评估的意思为评价和估量。学术界对于绩效评估的定义有广义和狭义两种：广义上的绩效评估等同于绩效管理的概念，它是指用组织的整体战略把组织内各成员整合起来的，以结果为基础的一系列计划、管理、监测和检查程序。狭义的绩效评估是用科学的方法、原理来评定和测量员工的工作行为和工作效果。本书认为，绩效评估就是根据管理的效率、能力、服务质量、组织责任和用户满意程度等多个方面进行判断，对管理过程中投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级。
一般而言，绩效评估的作用体现在四个方面：第一，达成目标。绩效评估本质上是一种过程管理，而不是仅仅对结果的评价考察。它是将中长期的目标分解成年度、季度、月度指标，不断督促员工实现、完成的过程，有效的绩效评估能帮助组织达成目标。第二，发现问题。绩效评估是一个不断制定目标或标准、执行、改正的循环过程，在这个过程中可以不断发现偏离目标或标准的问题，是一个不断发现问题、改进问题的过程。第三，促进成长。绩效评估的最终目的并不是单纯地进行奖惩，而是促进组织与员工的共同成长。通过考核发现问题、改进问题，找到差距，进行自我提升，最后达到双赢。第四，人员激励。通过绩效评估，将工作行为和成效与工作人员的职务升降、培训发展、劳动薪酬相结合，有利于激励工作人员更好地工作，产生更高效率和效益。（二）政府网站绩效评估
政府网站是我国各级政府机关履行职能、面向社会提供服务的官方网站，是政府机关实现政务信息公开、服务企业和社会公众、互动交流的重要窗口和平台。政府网站按级别划分，可以分为中央政府、中央部委、省级、省会级城市、副省级和计划单列市、地市级、县级政府网站。按类别划分，可以简单分为一级政府门户网站和同级各部门政府网站。不同类型的政府网站在具体建设目标、服务对象、内容建设等方面均存在差异和各自特点。
政府网站绩效评估，就是将政府网站建设的实际投入及工作结果与网站预期绩效目标相比较，评价网站建设的实际工作成效。具体说来，就是政府部门及第三方机构、社会公众等多重评估主体，运用科学的方法、标准和程序，对政府网站建设者的工作业绩、实际作为及其所产生的影响做尽可能准确的评价，并诊断和分析建设中存在的问题，从而为网站改进服务、提升服务质量提供持续动力。
当前，政府网站绩效评估已经成为网站建设管理的重要抓手，成为引导政府网站健康有序发展的有效手段。这里需要强调的是，不同级别和不同类型的政府网站由于在建设目标、建设内容、服务对象上存在差异，因此评估的内容和导向也有所不同。需要针对各自特色制定有针对性的评估指标和评估方法。四 政府网站绩效评估的基本要素
政府网站绩效评估体系是由网站绩效评估的目标、原则、模式、主体、对象、指标、方法、流程等一系列要素所构成的综合体系。本书第四章和第五章将分别介绍评估指标体系和评估方法流程，本节重点介绍评估目标、原则、模式、主体、对象等内容。（一）评估目标
评估目标是政府网站绩效评估主体在整个绩效评估过程中的行动指南。评估目标的明确是评估主体自身取得良好绩效的前提。一般来说，政府网站绩效评估目标应服从和服务于政府网站工作的整体目标，因此，在确定政府网站绩效评估目标时，有必要先对政府网站的工作目标予以明确。
政府网站是政府机关实现政务信息公开、服务企业和社会公众、互动交流的重要渠道。信息公开、在线办事、政民互动是网站的三大职能定位。通过公开政府信息，为公众提供更便捷的事务办理平台以及搭建更开放的交流互动平台，政府网站旨在实现如下几个目标。
1.提高政府效能和依法行政的能力
政府网站是政府依托互联网建设的信息发布、在线办事和政民互动平台，职能上与线下政务大厅并无本质区别，但与线下政务大厅相比，网站具有不受时空限制、运营成本低、信息传递和交流互动便捷、过程可控透明的优势。因而，政府网站在提高政府效能和依法行政能力方面的作用更加显著。并且，随着政府网站服务能力持续提升，及其与线下政务大厅融合和双向良性促进机制的形成，政府网站在提高政府效能、提升政府依法行政能力等方面的作用将更加显著。
2.促进政府内部改革与创新
党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化的战略目标，对政府改革与管理创新提出更高要求。政府变革需要自身意愿和努力，也需要外力的推动。政府网站在政府服务和公众需求间架起高效的互动渠道，公众对政府管理水平和服务能力的要求通过政府网站转化为政府变革的动力，促进政府变革的实现。如对一站式公共服务的诉求促进部门内部业务间的高效协同乃至业务流程重组。
3.促进服务型政府服务建设，提高公共服务水平
政府网站信息公开、在线办事和公众参与的深入对中国政府从管理型政府向服务型政府的转变起到积极的推动作用。政府网站的直接使命就是构建网上政府，帮助政府更好地履行公共服务职能，提高社会对政府的满意度、信任度。
我国政府网站建设必须围绕以上三个目标展开，在设计网站绩效评估的目标时应以网站建设目标为基础，并以目标的实现程度为标准来进行评估。对目标实现程度的衡量，在客观分析的基础上必须结合最终用户的评价意见。一般而言，政府网站绩效评估目标包括如下几点：①摸清政府网站发展建设现状和成效，为主管部门科学决策提供依据；②建立健全评估方法与评估机制，探索长效的“以评促建”工作机制；③提出网站未来发展重点和导向，引导网站健康发展，提升服务水平；等等。（二）评估原则
政府网站绩效评估需要多个参评机构配合，评估结果将来要指导具体工作，引导各级网站未来发展，因此为顺利进行评估，应在评估过程中遵守以下几个原则。
1.客观性原则
评估是事物价值在人的意识之中的反映，因此具有主观性。对事物价值的评估会因人、因时、因环境而异，评估中的差异性是无法排除的，只能尽量减小。在评估时，要尽量减弱或消除主观因素的影响，使获得的评估信息具有可靠性。评估结果既是网站绩效的有力证明，更是引导政府网站建设的指挥棒。好的评估可以引导政府网站发展，纠正网站建设中存在的问题。不客观的评估不仅失去评估的价值，而且还可能误导网站建设。因此，客观性是评估活动的首要原则。
2.科学性原则
一是指标体系的科学性。它包括三个方面的含义：其一，注重指标的明确性。每个指标的选取都要有明确的含义和目标导向，能直接或间接地反映出政府网站建设的客观情况。其二，注重指标的全面性。建立指标体系时，应筛选具有高度代表性和概括性的指标，注重指标的全面性、主导性，各个指标之间要相互联系、相互作用，静态指标和动态指标相结合，力求全面反映网站建设的现状。其三，注重指标的实用性。实用性指的是指标要易于理解、操作简单，定量指标和定性指标相结合，并且定性指标要尽可能转化为定量指标。
二是评估方法的科学性。包括评估模型的建立、评估指标的选取、指标权重的设计，以及对评估流程都需要进行科学论证，如此才能保证评估结果的客观有效。
3.公平、公正、公开原则
评估结果在不同政府部门、不同市县之间必须具有可比较性，在一定程度上促使一种竞争机制的形成，这样有利于进行比较，找出问题，促进发展。但最终结果是希望各参评网站绩效都能得到进一步提升，既不要挫伤积极性，也不要产生恶性竞争，因此评估工作需要做到竞争平衡和协同发展。同时，要保证绩效评估达到预期效果，评估工作必须在评估对象范围内做好宣传和指导工作，要适度公开评估结果，并接受被评估单位的申诉与咨询，保证评估工作的公平、公正与公开。（三）评估模式
根据不同的划分标准，可以将政府网站绩效评估分为不同的模式。
1.按功能划分：鉴定性评估和水平性评估
根据网站建设的功能目标不同，可以把评估分为鉴定性评估和水平性评估两大类。鉴定性评估又称合格性评估，用来判断评估对象某一方面内容是否达到建设目标所规定的合格标准，能否得到政府相关部门或社会的认可。水平性评估是为判断评估客体某一方面内容的水平高低而进行的一种评估活动。
显然，鉴定性评估和水平性评估是两种不同的评估活动，鉴定性评估的基本功能是鉴定，即判断评估客体是否达到合格要求；而水平性评估的基本功能是区分，即判断、区分评估客体的水平的高低。它们在评估内容、指标体系、评估方法、评估结果及其处理方式上均存在差别，二者的导向功能可通过评估指标的设定来加以区分。
2.按评估主体划分：内评估与外评估
如果以评估主体来划分，绩效评估可以分为两类：一类是以加强内部管理、内部控制为宗旨的内评估，类似于企业经理层发起的内部审计、政府部门的内部审计等；另一类是以外部监督、外部评价为宗旨的外评估，类似于各种社会机构推出的排行榜。对于政府网站绩效评估而言，同样可以按评估主体将评估分为内评估和外评估两种模式，二者各有优势，是互为补充的关系。
内评估，也就是政府自身的评估。这种评估通常以各个部门、各市县的网站为评估对象，由网站主管部门向绩效管理部门或是上级领导直接负责。它主要立足于网站自身问题的发现、改进和建设经验共享。
外评估，是由社会第三方机构开展的评估，是从政府外部视角来审视网站发展成效。第三方主要是研究机构、咨询公司以及相关国际组织等。从目前的实践看，第三方机构所做的评估大部分是通过对网站的实际访问和监测，考察网站向公众或企业提供政府信息和服务的情况。
内评估、外评估两种评估模式各有其优缺点，尤其在我国当前缺乏政府绩效评估规范制度的情况下，内外评估都受到一定程度的影响和制约。内外评估的优缺点对比分析如表1所示。表1 绩效内评估与外评估比较
我们认为，内评估具有行政效力优势，可以从网站建设内部工作角度评估投入与产出，以及对相关文件和政策的执行情况，这点是无法通过单纯浏览网站获知的；外评估具有社会公正和专业性强的优势，主要评估网站对外服务内容和社会公众对网站的满意程度。当前应该将内评估和外评估充分结合起来，今后逐步转向以内评估为主、外评估为辅的发展模式。（四）评估主体
政府网站绩效评估主体指的是开展绩效评估工作的组织者和管理者。一般而言，政府网站绩效评估工作往往涉及如下工作主体。（1）政府网站主管部门。这是政府网站的实际负责部门，一般是地方政府办公厅下设电子政务办公室，或设在办公厅新闻处、宣传处、地方行政服务中心等，也有个别是设在工业和信息化厅（经信委）系统内。（2）电子政务主管部门。政府网站是电子政务的重要组成部分。一般情况下，电子政务主管部门也同时是政府网站的主管部门，但有时也有例外。在地方，电子政务主管部门一般在政府办公厅下设立电子政务办公室，也有直接归工信厅（经信委）管理的。（3）工信部门或经信部门。是本地区信息化的主管部门，负责本地区信息化和电子政务建设推进工作，自然也承担政府网站方面的管理职能。但工信（经信）部门在进行网站绩效评估时，往往与政府网站直接主管部门联合推进。（4）信息化（网信）领导小组。一般情况下，很多地方都面临部门间管理职能交叉的情况，或当信息化管理分属不同机构时，为便于推进工作，政府网站绩效评估常以领导小组办公室的名义进行。领导小组是由本地区若干信息化主管部门组成的一个跨部门的议事协调机构。领导小组一般下设办公室作为执行机构（如信息办、网信办等），并在地方某信息化执行机构（或事业单位）加挂牌子。（5）地方信息中心。一般作为信息化和电子政务主管部门的执行机构，受主管部门的委托，负责推进或监督绩效评估工作，并向主管部门汇报评估结果。（6）第三方专业机构。由第三方专业机构对政府网站绩效进行评估也是国内外比较通行的做法。目前，第三方评估的发展比较成熟，具有明显的智力优势和较强的专业性、独立性。与政府主管部门开展的评估工作相比，由第三方参与的绩效评估，其结果相对客观。同时，作为网站绩效评估的主管部门或组织部门，为确保专业性、高效性和科学公正性，有时会委托第三方专业机构具体负责网站评估工作的执行。第三方评估机构对评估主体负责，其工作开展需要得到相关评估主体的领导、支持与配合。（五）评估对象
评估对象即评估客体。评估主体在启动评估工作时首先需要明确评估对象的范围及具体内容，这是日后制定评估方案、设计评估指标、规划评估流程的前提。
从行政级别来看，政府网站绩效评估对象包括中央部委、省级、省会级城市、副省级和计划单列市、地市级、县级政府网站。从网站类别来看，评估对象可分为地方一级政府门户网站和同级各部门政府网站。评估客体不同，评估指标体系也会有所区别，如在评估指标权重赋值等方面的差异等。因此要结合评估对象的定位和发展重点，建立不同的网站绩效评估指标体系。（六）评估指标
控制论的一个基本观点是：不可测的事情必不可控。为此，要更好地规范政府网站建设，应立足于评估对象的具体特点，确定一整套科学、合理的政府网站绩效评估指标体系。评估指标的设计是绩效评估体系的重要环节。
1.评估指标的构成要素
一般来说，评估指标包含三个组成部分：评估要素、评估标志和[15]评估标度。
评估要素是评估指标的基本单位，根据被评估者在工作中的各项要求来设定，一般按照等级依次设定为一级指标、二级指标、三级指标等。
评估标志揭示评估要素的关键性可辨特征，是评估指标中用于区分各个级别的特征规定。根据表示形式，评估标志可分为评语短句式、设问提示式和方向指示式三种。评语短句式即对评估要素作出优劣、好坏、是非、大小、高低等判断与评论的句子。设问提示式即以问题形式提示评估者来把握评估要素的特征。方向指示式只规定从哪些方面去评估，而没有具体规定评估的标志和标度，让评估主体酌情把握。
评估标度是评估要素或要素标志的程度差异与状态的顺序和刻度。评估标度可分为如下类型：①量词式标度，这种标度是用一些带有程度差异的形容词、副词、名词等词组表示不同的等级水平。例如“多”、“较多”、“一般”、“较少”、“少”，“好”、“较好”、“一般”、“较差”、“差”；②等级式标度，这种标度是用一些等级顺序明确的字词、字母或数字表示不同的评估等级。例如“优”、“良”、“中”、“差”，“A 等”、“B 等”、“C 等”、“D 等”；③数量式标度，这种标度是用分数来表示不同的等级水平，如100分、90分、80分等；④定义式标度，这种标度是用字词规定各个标度的范围和级别差异。相对前三种评估尺度来说，定义式评估尺度更为复杂、更为具体。
评估要素、评估标志和评估标度三个要素构成了评估指标。见表2。表2 离散型数量式标度对“顾客满意度”的划分
2.评估指标的类型[16]
根据不同的角度，可以将评估指标划分为如下类型。
·主观指标与客观指标
主观指标俗称“软指标”，反映人们对评估对象的意见、看法、期望值和满意度，是心理量值的反映。由于对同样的现象，人们的心理需求、价值尺度、满意程度会有很大差异，因此，完全使用主观指标构建指标体系是不适宜的。客观指标又称“硬指标”，反映客观事实，有确定的数量属性，只要事实清楚、原始数据真实完整，指标统计结果就具有客观上的确定性，不同对象之间就具有明确的可比性。由于主观指标具有模糊性、不确定性和缺乏可比性，因此在网站绩效评估指标体系设计中，应当尽量使用客观指标，加大客观指标在总分结构中的比重，对主观指标可以相对“硬化”，即划分若干等级如满意、比较满意、不满意，并换算成相应分数。
·定量指标与定性指标
定量指标也被称为数值分析指标，定量指标比较具体、直观，评估时有明确的实际数值和可供参考的标准值。但是，由于政府的特殊性，其绩效在很多情况下不能直接用定量指标来测量。当有些绩效指标无法用具体数据来表达、无法进行定量考核时，只能采用基本概念、属性特征、通行惯例等对被评估对象进行语言描述和分析判断，从而说明绩效好坏，这种指标称为定性指标。定性指标的优点是能将无法计量却能反映网站某方面状况的潜在因素纳入评估范围，通过分析判断、验证指标、评估结果，最后得出综合评估结论。但定性指标外延宽、内涵广，难以具体化，实际操作中存在随意性和易受主观意识影响等问题，从而影响了评估的客观性和公正性。定量指标和定性指标各有其优缺点，因此在绩效评估的实际操作中要结合使用，根据不同的情况确定它们各自的比重，以便全面有效地反映政府网站的实际绩效。
·肯定性指标与否定性指标
肯定性指标又称“正指标”，用于反映网站建设的成绩和进步，比如社会公众对网站信息和服务的满意度，统计数据越大说明成绩越显著；否定性指标又称“逆指标”，反映网站建设中存在的问题和消极面，如网站发生安全事故的次数，统计数据越小说明网站建设越有成效。
·投入指标、过程指标与效果指标
如果把网站建设当作一项基础性的重点工程，就会形成投入指标，如建设的资金、资源投入；过程指标，如网站内容更新量；效果
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