作者：杨宇立
出版社：上海社会科学院出版社
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公共供给与国家治理试读：
总序
上海社会科学院经济研究所是一个具有辉煌历史和优秀传统的专业研究机构，是上海社会科学院建院的核心组成部分之一，其前身是成立于1956年的中国科学院上海经济研究所，并于1958年作为核心成员组建了上海社会科学院。“十年动乱”使正常学术研究工作中断。1978年上海社会科学院恢复重建后，在原经济研究所基础上拆分为经济研究所、部门经济研究所和世界经济研究所三个经济类研究所。经济研究所主要从事理论经济学的研究，在政治经济学和经济史及经济思想史等基础理论研究方面颇有建树，在上海及全国都形成了深远的影响。
经济研究所有着深厚的人文底蕴和广泛的社会影响。在长期学术研究过程中，经济研究所产生和集聚了一批知名专家学者。沈志远、黄逸峰、吴承禧、姚耐、孙怀仁、张仲礼、王惟中、雍文元、马伯煌、丁日初、姜铎、王亚文、郑友揆、袁恩桢等专家学者在学界有着较大影响，是经济研究所知名度和影响力得以形成的人文基础。其中雍文元、张仲礼、袁恩桢还分别获得上海市社会科学终身成就奖。和这些名家相匹配的是曾经产生过深远影响的科学研究成果，包括《南洋兄弟烟草公司史料》、《荣家企业史料》、《刘鸿生企业史料》、《社会必要产品论》等。这些精品力作曾获得孙治方经济学奖，全国“五个一”工程奖等荣誉，已成为经济研究所学术研究过程中的重要里程碑。
继承优良传统，提升学术地位、创造辉煌未来是经济研究所肩负的重大历史使命。近年来，经济研究所通过调整结构、引入新人、整合资源、锐意改革，已取得了一系列成效。我们不仅获得了多个社科院的学科和智库创新团队，建立了多个省部级创新研究基地，也在国家社会科学基金和国家自然科学基金重大项目上实现了零的突破。老一辈专家学者仍然志在千里，新一代年轻学者正在脱颖而出，经济研究所已呈现出百花齐放、姹紫嫣红的格局。
值此经济研究所成立60周年之际，我们所的科研人员共同推出了一批高质量的学术研究成果。这套丛书，就是这批成果中最为重要的组成部分，也是我们对当代中国经济问题思考的结晶，希望这套丛书的出版能够给读者带来更多的思考。上海社会科学院经济研究所所长 石良平2015年5月第一章公共供给的起源及社会治理功能
现代意义上的公共供给起始于城镇（集市）的兴起并与之同步发展。以血缘、宗族为纽带的熟人社会互帮互助的生存保障机制，逐渐让位于以陌生人自主联合为特征的公共生活。自此公共供给雏形开始逐渐发育，为现代公共供给制度奠定了基础，而且从一开始就发挥着社会治理的功能。古老的“治理”概念源于对城市的管理，目的在于解决日益复杂的城市公共问题。英语中的“治理”(governance)可追溯到古拉丁语和古希腊语中的“操舵”一词，原意主要指控制、指导或操纵。更重要的是“治理”与“政府”存在着“交集”，这种关联从一开始就注定了政府是城市治理的最终责任者。第一节中西方古代农村公共生活的重要分殊及深远影响
古代农业社会有两大基本特征，（1）生产力水平低下，生产方式雷同；（2）血缘、宗法关系维系着基本的社会生产生活秩序，村民联合消费的私人品（如磨坊、榨油机等）通常由富人把持。前者导致古代农村基本没有公共供给；后者决定了仅有的公共活动完全由人身依附关系决定。但这种依附关系在中西方的维系方式不同：在中国靠伦理关系维系，在欧洲中世纪则是靠契约关系保持。一、儒家思想统摄下的古代中国农村“涉公”事务
中国古代农村由宗族村落为基本单位，饱受儒家思想影响。农村秩序基本由乡绅主持，除了血缘关系外农户间人身依附非常弱。在皇权只达县衙的统治时期，农村有限的公共事务若离开乡绅是断不可能有作为的。了解这一点很重要，因为中国现在要面对农村不涵养精英的新问题。
与中国古代形成鲜明对比，西欧中世纪的农村多以庄园主为核心将农户聚集在四周而居。庄园主与农奴之间的契约关系决定了，前者须为后者提供基本安全和生存保障，后者为前者劳动。
中国自秦代以降一直延续着中央集权统治，并在宋代以后达到世界无双的水平。“皇权不下乡”使中国农村的公共品呈现两个极端形式，一方面，农民能心安理得地享受国家修建的水利灌溉工程的好处，如举世闻名的都江堰建成后，四川平原遂“旱则引水浸润，雨则杜塞水门……水旱从人，不知饥馑，时无荒年，天下谓之天府也”[2]。
对于习惯了“皇权不下乡”的中国农民来说，能享受到乡间士绅提供的带有联合消费性质的公用品就已满足。即使这样，农民使用这些物件也依靠与士绅财主的血缘亲疏来决定，属于典型的非正式制度安排而缺乏“制度性保障”。农户之间不会因公共品发生实质联系，农民的生老病死完全由农户自我承担，遇到饥馑荒年时乡绅大户也会开仓放粮，算是农村救济的一种方式。
由此看来，说中国农村没有自治是不符合事实的。其实，中国早在明代“村落就被组织成自治的社区，但这种组合的基础不是民事法，而是儒家的道德观”[5]；被中国人自己看作是“一盘散沙”……更由于这种状况的长期存续，使得中国的社会治理长期停留在“确保一方平安”的低水平。
比起中国的农民，对地处“天高皇帝远”的边陲集市的中国小商人来讲，他们很幸运地能够自主维持商业秩序并习得自治的本领。比如明天启年（1621—1627年）之前，广东佛山还没有国家设立的正式行政机构，市镇的交易靠民间习惯法进行规范。这类民间自治活动在实践中探索出一套适合当地民情的自治制度，成为地方自主治理的中坚力量。当然，中国的皇帝是善于向民间组织借力的。天启年间由佛山当地士绅创建并主持的“嘉会堂”，本是纯粹的自治组织，那时却也成了官府管理地方事务的常设机构，被赋予市镇管理的职能[6]。二、发轫于中世纪庄园的西欧契约传统
与古代中国农村一样，中世纪西欧农村的公共供给由庄园主在低水平下提供。由于领主把持了公共供给，农村一些共用物品被当作公共品由封建领主垄断供给并强制农奴使用。比如许多地方酿造葡萄酒所使用的螺旋榨酒器、磨坊、面包炉等设备只能由封建主修建，农奴们必须付费使用[7]。另一方面，保持权利义务平衡的传统使得农奴不承担为庄园主打仗的义务。这些卖命的差事完全由庄园的贵族骑士承担，他们是中世纪欧陆农业社会的“国防军”，拥有很高社会地位，所以整个欧洲中世纪都是由武士阶级统治的。
庄园中的上述关系格局是靠契约维系的：契约赋予庄园主对农奴生存和安全以保障责任，农奴在完成庄园主布置的劳作后便可心安理得地享受这种基本权利。该契约传统对西欧后来的公共供给制度有着历史基础的意义。
那时的契约主要起到规范的意义——只明确契约双方的权利义务界限，不能承载诸如公平等公共功能。可见订立契约双方的交易地位一直是不平等的，因为中世纪欧陆解决基层纠纷的司法权落在领主手里。当然，契约的约束虽无法解决司法审判的公正性问题，却也使王权和教权的蛮横稍显“有限度”。就因果关系而言，如果“农民终日过着没有反省的日子”[9]。
与生活在中国农村的农民相比，欧洲庄园的农奴们虽然享有因契约而固化的生存保障，但由于受庄园主管束，他们没有擅自谋生的权利，而中国农民拥有这种自由。
西方国家尊重契约的事例举不胜举，无须赘述。重要的是，尊重契约的传统一直伴随着他们殖民扩张活动的足迹得到扩散和传承，成为现今公共供给制度的基石。有一则发生在美国的故事流传了很久，感动了很多中国人。这是一个关于一个小孩坟墓的故事。
1797年7月15日，一个年仅5岁的孩子不幸坠崖身亡，孩子的父母悲痛欲绝，便在落崖处给孩子修建了一座坟墓。后因家道衰落，这位父亲不得不转让这片土地，他对新主人提出的一个特殊要求把孩子的坟墓作为土地的一部分永远保留。新主人同意了这个条件，并把它写进了契约。100年过去后，这片土地辗转卖了许多家，但孩子的坟墓仍留在那里。
1897年，这块位于纽约哈德逊河畔的土地被选为总统格兰特将军的陵园，而孩子的坟墓依然被完整保留下来，成了格兰特陵墓的邻居。
到了又一个100年后的1997年7月，格兰特将军陵墓建成100周年时，当时的纽约市长来到这里，在缅怀格兰特将军的同时，重新修整了孩子的坟墓，并亲自撰写了孩子草地的故事，让它世世代代流传下去。
现在，这个延续了200年契约的故事提醒人们，尊重契约不只是西方的优良传统，也应成为人类文明的共同遗产。三、中国官方“办大事”传统对农业文明的治理意义
一个重要的事实是，中国官方自古就表现出“办大事”的能力，这与西方国家历史上的弱政府强社会格局显著不同。这些关键差别对中西方各国城市的公共供给产生非常不同的影响——萌芽出不同的公共供给制度之苗。
有人说中国的集权制度源于古代以来政府注重兴修水利工程。无论这种观点的解释力有多大，有一点毋庸置疑，那就是它对于一个大国农业文明的意义非常重大，是古代农业社会政府公共供给的典范。
农田灌溉系统是农村最重要和最高水平的公共品，中国农村的水利工程称得上举世无双。毫无疑问，这种广泛存在的农村公共工程不仅为中国古代农业文明领先于世界作出不可估量的贡献，更是对建立民族国家现代公共供给制度的巨大贡献，其影响力传导机制主要表现在以下方面。
第一，通过大规模的公共设施建设，逐步形成公共资金筹集机制和利益相关者之间的协作。根据日本学者速水的研究，以一盘散沙著称的东方社会的合作精神是依靠“跨（领）域”的子博弈连续均衡实现的[10]。
第二，显著的经济收益有助于唤起农民对公共事务的关注，进而使民间参与公共事务的能力得以历练和提高。
第三，农业社会的显著特征之一是，经济活动与生活居住同在一个地理范围内，受同一主体的管理和维护，没有涉及公共供给的分工。所以，大型水利工程开创的专门化、专业化的公共供给模式具有里程碑式的意义。这种公共供给的效能和模式伴随着人们向集市的流动而迁移，成为城市公共供给最宝贵的经验来源。第二节生长于集市的公共生活初级形态
集市是人类社会公共生活的起点。它踏着农业社会向工业社会转变的脚步而来。集市最早的公共品非常简单，可能仅包括基本秩序和安全，但正是这些自发的简单公共生活为组织化的公共供给开了先河，成为民族国家公共供给和社会治理的制度萌芽。一、中国古代城市公共供给体系及其治理模式
公元前2世纪中国就有了集市贸易，那是中国独有的、内生的城市化进程的起点。中国的城市发展曾一直走在世界的前列。早在公元前1110年的周朝，中国城市有了古代第一次大发展，大型城市开始有城墙被建造[12]。重要的是，中国城市的悠久历史几乎与城市公共供给的历史同样悠久，是城市治理的重要方面。该过程中逐渐形成的官府与民间力量互相依附与借力的关系，成为中国古代城市治理的典型模式。（一）古代中国城市的公共供给
商周时期的中国“城”即“国”。秦统一后实行中央集权的郡县制，城市成为中央、府、县的统治机构所在地。唐以前，城市是行政中心，以居住为主，重农轻商传统与贵族文化氛围使小商人在城里难有立锥之地，他们的小买卖通常在城郊进行，称为“草市”。城里只有小规模交易市场集中在固定里坊内。
这种布局虽然保证了城里的“市容”，但“统治者的宫殿位于都市中央，市场被置于缺少便利的偏远之处”的布局[13]，毕竟给城里人的日常生活带来了很大不便。随着城市人口增加和经济发展，集市贸易开始向市内迁移，逐渐形成了某些做特定物品交易的街区，出现了行会之类小手工业者组织。这些街区的道路常以商品或行会名称命名，如案板街、骡马市、棉鞋营、绣花巷等。
因行政功能而设市是中国的传统，汉朝甚至为皇帝陵寝而立市[15]。前者的城市公共供给主要由官方承担，城市治理也呈现以管制为主的模式；后者主要由民间组织自愿供给，显示了城市治理主体的多样性和方式的灵活性。古代中国城里的公共设施如城墙、道路、排水等均由官府建造，城市的公共供给水平比较高；而同时期西欧的集市则是脏乱差的代称。
普遍而言，城市的民间公共活动起源于对祖先和行业始祖的祭拜，后逐渐演变为互助和提供防火、防盗等公共服务。组织者多为名目繁多的同乡会、行会等民间组织，后者尤其随着经济发展渐成城镇公共活动的主要力量，成功扮演了城市治理的关键角色。
中国的行会组织出现在8世纪的唐朝（617—906年）初期，时间上比西欧行会早300多年，而且数量、规模和类别都相当可观[16]，显示当时中国经济发展水平远高于西欧。到了宋代，城市经济空前繁荣导致公共活动随之活跃。作为服务于经济活动的行会，亦在不断扩展公共供给范围的同时，成为城镇最重要的公共供给主体。
中国城市里的手艺人多以同乡自发相聚，同业往往是同乡，所以行会多以“会馆”、“公所”命名，乡情是互相帮扶的关键纽带。相互帮扶与救助多出于乡亲之情而非正式制度使然，因为没有官府的允许，草民是没有结社权利的。尽管受到管制，行会开展的帮扶内容还是比较多的，“业中失业、贫苦、身后无备，以及异籍不能回乡，捐资助棺、酌给盘费、置地设塚”等，在行会看来都是责无旁贷的公共事务。只要不引起官府反对，行会组织同业商户进行一些礼佛、祭祀、节日庆典等社会公共活动，成为集市上最早的民间文化活动组织者。行会甚至可以公开贡奉行业祖师，祈祷自己生意兴隆……可以说，古代行会的治理活动是从边缘地带以零敲碎打的方式切入的。
毫无疑问，一旦某行会成为正式组织，行内的济贫帮扶和联谊等公共事务便成为一种比较稳定的公共活动。由于其中至少有轻度的社会治理元素存在，确能得到只抓大事的官府认可和支持。本质地看，行会虽然从事着限制竞争、组织宗教祭祀等公共活动，但民间自发的公共供给和治理活动并不是它得以生存的关键理由，官府的认可才是它栖身的基础。
看官府眼色行事相当不利于行会组织在公共生活和公共供给中按照自身规律发展，阻碍了行会在公共实践中提高自治水平和独立精神。所以，虽然中国行会不仅大大早于西方，而且规模堪称无比，但它的实际发展始终处于官府神经过敏的严密监控之下，包括担心重商误农和防范其造反作乱。（二）作为行政中心的城市公共供给及其治理功能
与西欧相比，中国的城市首先是政治中心而非经济中心。这一特点导致了“决定中国城市命运的是政治而不是商业，长安、洛阳、开封、南京和北京等城市时运的涨落，取决于统治者对其位置的喜好”[17]。该特点给城市带来的好处是，官府比较重视城市里的公共设施建设，比如城市道路、城墙、排水系统等现代意义上的典型公共品，在那个时代的大部分城市都是不可或缺的。城墙、城河、钟鼓楼通常都是中国古代城市建筑的标准配置，同时也代表着城市较高的公共供给水平。
中国以强国家弱社会著称，从很早开始，城市就达到了“‘宫廷’是一个巨大的可移动的城市”的程度[19]，集市贸易也主要因服务于庞大的官僚机构和宫廷而得到发育。然而，交换经济的规则和其中蕴涵的“货币面前人人平等”的精神，形成了各种私人品、公共品和公共供给的“影子价格”——成交价格的扭曲程度则是另一回事。
城市的公共问题对官府而言，首先在于维系统治秩序和特权利益，是官方的主要目标。公权力本身通过对经济活动和公共生活的控制得到强化。对商人和市民而言，安全和秩序也恰是他们非常重视的共同需求。可见官府因自身需求而加大公共供给也会惠及市民。
值得强调的是，市民除了行业自治外，基本被排斥在城市公共事务的范围之外。然而，官府决不会充当公共供给的“冤大头”，而是以强制方式向民间收税。更夸张的是，官府轻而易举将行会置于自己的管控之下，使之成为“官府对工商业者实施统治和征敛的工具”[20]，同时令民间自己解决身边的公共问题，形成“奉命成立”、“奉旨自治”的格局。比如集市的治安问题基本是由行会模仿农村“民团”负责的，民间的文化娱乐活动多由会馆、同乡会等组织。这种情形客观上为城镇公共供给的分工提供了条件，并且始终影响和决定着中国民间组织的命运。
作为替官方“当差”的行会，通常会应政府的要求以“当行”的形式从事政府交办事务。“当行”是官府控制和利用民间组织的制度安排[22]。
多数情况下，同业行会组织最终都为了协助官府办理“公差”的“准政府组织”。行会能够自作主张办理的公共事务被限定在这一范围内。不少于这一点，也不多于这一点。这种整体上处于失衡状态下的公共供给范式，与中国的皇权统治一道被历史延续了很久。
中国古代的集权统治确能保证城市那些需要“花大钱”的公共品由官府提供，体现官府办大事的特点，客观上也构成中国古代城市具有较高治理水平的重要原因。这是因为，那些涉及分散的手工业作坊经营活动和日常生活的公共问题，正适于交由各个行会自行解决。从分工产生效益的角度看，官府与行会在集市公共供给中的分立与协作，理论上应能为城镇提供相对高效率的公共服务。（三）中国古代民间组织的有限自治活动
自从集市贸易进城以后，以行业自律为己任之一的行会就参与了城市的治理活动，行会也由此成为官府治理城市的帮手——维持正常的交易秩序和协助官府“征税”。
古代行会自律的主要目的与现代行业协会正好相反——保护垄断而非鼓励竞争。行会从事的行业管理事项，诸如制定行规和学徒制度、定制产品标准和产量，其目标都是保护垄断。当然，它不会影响行会抱团取暖的互助功能，如行会为成员办理“举钱”（即借贷）等。就行会自身生存的要求而言，当时的所谓行业管理活动均围绕着限制同业竞争展开，这也是行会所能提供的最重要的公共品（政策），目的是保证已入伙者人人有饭吃。
据载，旧行会对违反行规者施行由轻而重、甚至非常严厉乃至血腥的制裁权力，实际上属于“公共私刑”，反映了当时十分粗糙和原始的管理水平。例如，史书曾记载了下述苏州黄金公所对违（行）规者的残酷处置案例。
苏州金箔作，人少而利厚，收徒只许一人，盖规例如此，不欲广其传也。有董司者，违众独收二徒。同行闻之，使去其一，不听，众忿甚，约期如董议事于公所。医理既至，则同行先集者百数人矣。首事四人，命于众曰：董司败坏行规，宜寸磔以释众怒。即将董裸而缚诸柱，命众人各咬其肉，必尽乃已。四人者率从向前，顷刻周遍，自顶至足，血肉模糊，与溃腐朽烂者无异，而呼号犹未绝也[23]。
该案例反映了中国契约意识缺失导致的严重后果。从维护行业经营秩序的角度看，正因为行会有权实施严厉的惩罚，方能使之长期成为商业秩序的主要维护者，使行会成为城市治理的重要载体。这对于缺乏社会管理经验的中国古代政府不仅十分必要，也是形成城市内官民共担的公共供给制度的主要组织来源。
行会在中国有着一千多年的发展能够证明它对集市的公共供给具有不可或缺的重要性，这一点在行会数量上得到反映。表1-1所示为1655—1911年中国部分地区行会的数量。表1-1 1655—1911年中国部分地区和城市行会数目资料来源：引自彭泽益编：《中国工商行会史料集》下册，中华书局1985年版，第998页。
表1-1所示各行合计数以现代标准看是过于稀松平常了，但考虑到古代各城市、集市规模和交换经济的发展水平及特定的政治条件，上述行会数目及其预示的公共供给规模就相当可观了。它至少说明即使在古代中国，民办组织也可以担当颇多公共供给并分担治理责任。（四）城市治理中民间组织对官府依附关系
中国民间组织一直受到官方控制，甚至不时成为统治者重点防范和控制的对象。但无论如何，行会都是城市治理活动中最不可或缺的活跃民间组织，具有典型分析意义。行会除了从事行业自治和互助外，主要通过为官府代行行业管制、征税等职能体现，是官府维持城市经济秩序的重要抓手。
在中国古代以行政为中心的城市里，小手工业主和商人做生意严重受制于无所不在的行政权力，盈亏皆与之相关。这是民间社团亦主动依附官府的根本原因。通常情况下，民间社团都会非常注意保持与官府的良好关系。以行会组织为例，由于其自身的生意要靠官府照顾，它们很会利用与官府的关系“走后门”——为行会议请免纳行钱，或请求以垄断为条件包干“官府采购”。看来只要有制度空隙，权钱交易勾当通常都会无师自通。
古代行会受制于强大的公权力有其深刻的社会根源，较清晰的要点计有以下方面。
第一，在农本商末的价值排序里，轻商、卑商、贱商是由来已久的传统，商人们几成“贱民”，难有独立的人格地位。艰难的处境逼迫他们依附于官府以获得尽可能好的经商环境。
第二，中国“政治而非商业决定城市的命运”。公元1200年广州人口达20万，列世界第四或第五位[24]。那又怎样？缺乏有效组织的个人私权利永远无法与强大的公权力抗衡，即俗称的“一盘散沙”现象。结果公民拙于自治经验，政府亦拙于社会管理，最终不得不对公共供给承担事实上的无限责任。
第三，中国城市的经济和商业活动多为官僚特权阶层服务。后者是行会的“上帝”，行会也乐得被他们“管着”和“撑腰”，实现官商“双赢”。仅此一条，公共供给就断难有公平之说，亦无效率之誉。
第四，中国的官僚政治形态使古代行会看上去像是在官府宽容下的民间轻度“放肆”。“官”在“公”之上，公共供给就必在“官”之下。民间的自治活动在官府看来总有一点危险性，务必严加管控。有时行会似乎只是“为了应付官府的雇和买，以及为了按行业送纳实物或钱钞时，才不得不以行业名义来共同负担罢了”[25]。中国古代行会甚至没有自动解散的权利——连想“死”都不成，何谈足额的自治权。
行会既是城市最重要和数量最大的民间团体，在城市治理中的地位是如此重要，其自治权都不充分，其他民间组织的生存条件可想而知。如号称“乞儿行”、“圆社”等市井组织[26]，就是由政府以行会形式将分散的社会闲杂人员收拢起来的“民间组织”。
官府的控制之严使得行会必须听从官府指挥（不是现代意义上的接受政府监管）。行会的组织方式和领导人选都须受到官方控制——行会及行首均需经官府认可（不是备案）方有合法地位[29]，由此决定了中国古代行会始终对下（成员）严厉控制，对上（官府）顺从软弱。
综合地看，官府对行会采取的是边控制边利用的“两条政策”，这毕竟给了行会生长的空间，所以在经济繁荣时期行会也得到发展。久而久之，组织化的城市治理网络渐现雏形。当然，这种情况与西欧行会私权利联合体所获得的独立性有极大区别。但比起其对“一盘散沙”社会进行治理，组织化的治理无疑是一种历史进步。因此，实际中经常出现的问题是官府如何向民间组织借力并对其进行管控，以保持城市的基本生活、生产秩序。
中国自古以来的城市治理至少构成了一个现代原因，那就是城市居民的自治经验和能力与农民相比，即使高明一些，也甚为有限。中国的集权统治倒是利于在官府主持下，使国家的水利工程能够兼顾农村的灌溉和城市的航运，在公共供给历史上构成丰碑之誉。而相应的代价则是，民间自治程度很低，公共事务绝离不开官府的“照应”。由此可见，古代中国城市公共品所体现的公共性非常弱，由政治权力垄断提供的公共品必定也汇聚着许多惊天的腐败和浪费记录。
在中国官僚政治的支配作用下，中国城镇市民的公共生活乃至他们的整个人生观，都被拘囚在官僚政治所设定的樊笼中。集市对公共供给的需求为官僚政治提供了更多的控制理由，官府对公共供给的掌控过程也是官府行使公权力权威的过程。行会的力量和动静稍大，就会招致官府更加严厉的控制。这种情形与王权强大的法国有某种相似。比如就连卢梭也“非常担心国家当中独立组织的存在”[30]。
在这样的背景下，中国行会的发展绝难形成对皇权职能中哪怕是最善意的公共供给和社会治理的替代。因此历史地看，中国民间组织的公共供给缺乏经验支持是有“历史根据”的，群体性“自扫门前雪”的思路极难培育进取的公共意识，也意味着政府在绝大多数公共供给问题上必须承担无限责任。二、西欧集市中的自发公共活动
与中国民间自主治理力量幼弱可以从历史上找到根据一样，欧美的民间力量强大亦是特定历史演进的结果。在西欧最初的集市交易过程中，彼此陌生的人逐渐看清了共同利益所在，并自发组成互助会、救火队、行会等自治组织，甚至组织武装防盗。这些民间组织无疑是集市中最早的治理力量，其公共供给和社会治理的主体地位一经确定便顽强的生存下来。西欧的城市治理起源和生长于集市民间自治的土壤之中，那里曾经发生过生动的真实历史故事，也孕育着推动欧美走出“中世纪”的丰富的治理经验。（一）城市治理的简略历史背景
公元395年罗马帝国一分为二；公元476年，西罗马帝国油尽灯枯、寿终正寝，欧洲正式进入所谓“漫长、黑暗的中世纪”，历时千年。现在看来，能孕育“文艺复兴”的一千年可能是不凡的，称之“黑暗”多少有些不负责任。因为漫长的黑暗根本不可能反而首先迎来“工业革命”。“政教合一”不是“黑暗”的证据——目前世界上许多国家的宗教领袖不是也高居世俗领导人之上吗？
事实上，正是在中世纪欧洲“黑暗的平静”中，体制外因素的进化性成长迎来了一个相对稳定时期[32]。随之而来的是农业社会自给自足发展模式逐渐被分解。
为交易收益来到集市、彼此陌生的人逐渐看清了共同利益所在，便自发开展互助活动，进而发展出具有治理功能的自律组织。可贵的是，欧陆集市自治从一开始就嵌入了契约传统，不仅领主、贵族、庄园主与或强或弱的国王之间存在契约关系，民间组织内部的契约关系也开始形成并在治理活动中得以稳固。实事求是地讲，这种关系的存在更容易使社会治理向着法治化的方向前进。
欧陆集市的治理主体当然不只有手工艺人的行会。虽然他们之后控制了一些城市的公权力机构，但只有地方领主才是地方公权力公认的主体。事实上，领主们确实承担了很多地方治理的义务，是各地方有契约支持的公权力主体。他们不仅收税，还拥有中国乡绅从未有过的正式司法权，并自办法庭，可见其作为又一项地方公权力的引人注目程度和不可替代的作用。
领主的地方治理行为背后无疑是有主观动机的。如众所知，欧洲曾经地广人稀，如果称霸一方的领主在提供局部公共品方面表现得过于拙劣，农奴便要跑，谁控得住？反正他们到哪里都是上好的劳力。所以，无人耕种的土地越多的领主们会感到很没面子，不配体面人和仁慈的称号……因此领主怎么可能在提供公共品方面毫无作为？
以集市贸易活动为主的手工艺人（他们当中的相当一部分成为后来的资产阶级），不仅始终是集市治理的积极参与者，而且是成为集市最早“公民”的那一拨人。这种市民向公民身份的转化得益于对罗马传统的继承。历史告诉人们，公民身份的逐渐推广是罗马超越狭隘的雅典城邦最有利的条件之一[33]。可见西欧集市的公共供给与治理活动，从一开始就有培育公民公共意识的肥沃土壤。
西欧集市贸易的出现部分地改变了庄园主与农奴的关系——“一个农奴逃到城市并在那里住满一年零一天而未被捕捉到，他就会成为自由人”[35]。
略去丰富的例外和浩如烟海的历史细节，上述“速描”旨在说明：（1）欧洲大陆中世纪早期的公权力呈“三足鼎立”之势，私权利不是恰好能利用在公权力夹缝中生长的机会吗？（2）三项公权力对钱和利益诱惑均无“免疫力”，作为组织化的私权利——行会，当然会利用这一“弱点”在城市的公共空间争得一席之地。（二）富有成效的西欧集市治理活动
与中国相似，西欧行会同样产生于商业经济萌芽时期的集市[37]。此为理解行会先于民族国家而存在的关键所在。
中世纪初期欧陆集市的标准景象是，拥挤、肮脏、传染病肆虐、道路泥泞且人畜同行，垃圾遍地、污秽不堪，以至12世纪的法国一位王子在巴黎因坐骑被猪仔绊倒而落马摔死[42]。
支撑着那些初入市镇农奴们在集市中艰苦生存的动力是“城市的空气能使人自由”[45]。人们惧怕“火烧联营”、盗窃和传染病蔓延等防不胜防的灾难，也渴望为生产生活提供方便的公共设施。
虽然每个个体来到集市谋生面临风险时很无奈，而且单个人根本无力修建诸如道路这样最基本的公共设施。然而当人们试图彼此转嫁坏的外部性时，没有公共供给的恶果终使所有人都在劫难逃。
此类因果关系明显的挑战促使民间力量自发尝试供给人们急需的公共服务，于是防火、防盗、防治疾病等的公共活动逐渐展开。一旦他们积累了必要的经济实力，城市道路、排水等公共设施也依次建造起来，集市面貌便在他们手中得到显著改善。经历漫长岁月，城市这里不仅是他们自由的天堂，也成为他们赖以生存的舒适家园。
如前述，领主与行会是当时参与集市治理的主要力量。他们的治理活动主要依据自己的好恶进行。行会很现实地关心防火防盗防病等公共服务领域，如1338年的佛罗伦萨有30所医院，除教会之外多数是行会建设的[46]。有些集市上甚至出现了救火队和由帮工等组成的武装组织。但领主往往更看重城市道路等公共设施建设，典型如众所周知的巴黎宽敞的城市道路及宏大的排水系统。
教会的力量也不容忽视，分布在各个城市的教堂是他们的杰作。当然，这些公共治理活动并没有严格的分工，但有一点可以肯定，那就是行会的积极性似乎更高一些。如一些富裕行东以其有效提供公共品，如铺路、供水、建排水道等而自豪；另一些行东以其建立壮丽的公共建筑，如市政大厦、市场建筑及医院等享有声誉。
更本质地看，中世纪的西欧集市是一种社会先于国家出现的发展过程，肇始于贫困救助的行会公共事务，是手工业者对以往生活经验的成功借鉴。前进的脚步基本适应他们从农村手工业者到城市手工业者身份转变的速度。离开了土地的人们在精神上摹仿“教区济贫税”，使行会本身也成为西欧集市中最早的公共品。
以此观之，将行会视作前政府一点儿也不为过。行会因致力于解决集市公共问题而在城市管理中为自己竖立起牢固的地位。他们中的一些人成为后来的城市贵族。当集市逐渐成长为城市时，那里的公共供给已形成行会、王权、贵族和教会并存的多元局面。公共供给主体的多样性最终演变为各种权力对城市控制权的争夺。第三节公共供给的制度萌芽与规范化发展
中国与西欧都曾有过历史上繁荣的集市贸易，都留下了公共供给的历史足迹。各类供给主体因此获得一定程度的合法性认同，并为日后的城市治理确立了自身地位。中西方的不同在于公权力与民间组织间的关系格局存在差异。如中国的行会由官府开具“出生证”，并成为官府管理集市的得力帮手；西欧的行会大多自发产生，许多行会成为以后的城市管理者。这种差别为二者的制度走向产生了深远影响。一、公共供给的制度雏形与城市的规范化治理
治理是各参与者互相协调、共同采取行动的过程。规范化的治理首先应该具备的重要条件是该过程的可预期和可控性。换句话说，就是必须有稳定的制度予以保证。集市的公共供给确实将分散个人组织起来形成了集市的组织化治理，由此生长且逐渐成熟的公共供给制度无疑为城市的规范化治理提供了历史基础。（一）古代欧陆集市民间组织的治理结构
西欧大陆最初的民间组织多数以“基尔特”自称，包括最初的行会。“基尔特”在德语中的原意是“崇拜英雄的年轻男士的兄弟会”[49]。
从此开始，生活在集市进而城市的人们必须逐步学习会与陌生人打交道，以取代熟人社会的模式，而且不会止于“一回生，二回熟”。行会成为那时最便当的公共供给主体，构成手工艺人自己联合起来化解公共风险的组织载体。行东们之所以推举有能力、办事热情公正并有一定经济实的行东做行会的领导，正是因为这些行东有能力、也有意愿进行某些公共品的供给，比如热爱公益的奉献精神。
行会由行东与帮工组成，类似近现代的师傅和学徒的关系。但行东的角色不只是师傅，还有相当于宗族领袖的地位，这就形成了某种真实的依附关系。在中国，帮工对行东的依附是单向的，帮工既没有独立地位，也没有获得保障。而在西欧行会中，传统的契约精神得到传承：一方面帮工依附于行东，另一方面行东则对帮工负有保障其基本生活条件的义务。
行会主要通过学徒制度保持成员间的宗族联系。行会通常都会制定学徒制度限制新作坊开业。行会的规定兼有限制准入和保证质量的双重特征，但要害是将行会准入门槛提高到几乎蛮不讲理的程度。在多数情况下，“学徒学艺5年，师满后至少再当5年帮工，才能取得当行东的资格……帮工升为行东要经过考核。例如在德国的某些城市中，对铁匠的考核通常是：一个人骑马在这个帮工面前来回走三次，帮工就应当替这匹马打出尺寸大小相符的马掌”[50]。
当然，帮工并非总是处于依附和顺从的地位。随着分工细化和各类手工业从业者地位的变化，出现了行东以外的其他从业者组成的行会，如帮工行会，这些人员逐渐取得与行东一样的地位——尽管这样的成果来之不易[51]。它为后来市民社会在独立自主和平等前提下进行自治提供了制度条件。
从社会治理参与者的角度看，西欧中世纪行会的独立性保证了它将同业自治作为行会公共活动中最核心的内容，也决定了它作为集市公共供给制度结构中重要组织者的突出地位。中世纪所谓“市政当局”、“城市政府”等概念，所指多为行会组织而不是现代语义的政府。由此看来，欧陆行会向地方政府的“无缝过度”，是通过行会有效提供公共供给、公共服务、公共管理逐步获得政府职能的。
对于行会内部管理而言，行会掌握的一些管理手段和知识的精细程度，即使在现在看来也是令人惊叹的。一份著名的文献记载了佛罗伦萨各行会的财政状况：“1321年10月对佛罗伦萨每个行会的资产估价。毛纺织行会2000（以金佛罗林为单位），丝绸行会400，医生和药剂师行会330，细呢绒行会320，法官和公证人行会100，银行家行会100，锁匠和铁器匠行会80，木匠行会50。”[52]由此不难看出，城市当局对行会的经营活动了如指掌。显然，这种掌握肯定不只是出于对行会精心管理之需，更大的动力在于城市当局要据此对行会抽税——公共供给的职责加强了城市当局取税权力的合法性。
需强调，中世纪欧陆卓有成效的行会自治始终与行会组织卓有成效的公共管理、公共供给相联系。好声誉当然会使该制度形式自发扩散——增加规模和职能。史料证明，西欧的有些城市“行会本身就是一个政府：它的理事们指挥着一支武装军队；他们通过议会表决来批准法令，他们掌握着法庭以压制其成员的不满并惩罚其罪过。维持行会成员对这一政府的绝对服从并非难事，不服从行会就意味着被剥夺经商权利和彻底毁灭。在意大利内外，行会的议会推动着它的贸易，保护着它的成员，为其成员提供食宿，并不断地向外国政府施加压力……为了维护公共利益，他本身就有义务担负外交使命”[53]。
由此人们似乎可以理解governance（治理）与government（政府）具有相同结构的词汇。不过现代人很难想像，欧洲历史上那些曾经拥有军队和承担外交使命的主权政府的前身，正是行会。相应地，行会放弃并正式由王权政府接手的也恰是这两大公共供给职能。
相比之下，中国的行会从未有过扮演“政府”角色的体会，它们更需要竞相依靠政府的关照而生存。就像帮工对行东的单向依附一样，行会对政府的依附亦是单向的——政府可以利用它，却不能给它生存保障，更谈不上正式承诺。所以中国古代行会的公共活动始于、也止于行会内部，只是通过自治活动维持交易秩序间接地为社会治理作贡献。
不可否认，欧陆行会借助向集市提供公共品而进化，成为一个兼有社会职能和经济职能的自治组织。其演进过程规定了近现代西方世界制度变迁的某些关键方向——“财富取决于人的才智和精力，而不是人的社会地位。”[54]（二）行会的主要自主治理活动
以市场需求不足为显著经济特征的古代集市，最符合行会内生的“行业”公共供给是保护垄断、阻止竞争。可以说，限制竞争无疑是市镇最重要的“公共政策”。行会的自律活动也主要围绕着这一公共利益展开。虽然在今天看来这项公共政策有保护落后的作用，但也因其给市民带来现实收益而引导大家关注和参与城市的公共事务。以下“公共政策”对当时市镇的发展构成醒目的历史印记。
第一，限制行会以外的人参与本行业的生产和交易。即各行会间存在难以打破的严格界限，每个行会对自己的产品和工艺拥有垄断权，手艺不得外传。即使外地同业的行会师傅迁居到本城，也必须重新提出开业申请。有些城市甚至还规定了行会的会员限额。
第二，限制手工作坊的产量。控制产量的方式不仅有明确的产品数量限制，也有对生产工具设备的数量限制。根据1454年律贝克皮革匠章程，“匠师在整个一年中所硝老羊皮，不得超过415张，小牛皮不得超过520张……凡违犯规则者，每张应付3个银马克罚款”[56]限制帮工数量和作坊工作时间也属类似措施。
第三，抵制新技术、新工具。新技术、新设备是提高劳动生产率的媒介，也是产生剩余劳动力的根源。在有效需求不足的情况下，“采用可以节省人力的技术革新就会打乱社会平衡”[57]，当时的欧洲社会还根本没有为采纳新技术做好准备。
第四，对产品质量进行过度控制。行会对产品质量的控制似乎永远都有道理，那个时代的“每一种手工业中的工人都抱有不卖次货的雄心”[60]。
比之王权、教会与贵族令人仰视的特征，起步于互助、行于市场的行会显然更贴近它所服务的对象，自治活动效率更高。与原先管理（确切说是照料）城市的封建主相比，欧陆的行会更易于得到居民、特别是新自由民的拥护。因此在争夺城市管理权的斗争中，“新兴的商人阶级和僧侣们一样聪慧，一样通晓世俗事务，他们更能与贵族们分庭抗礼，作为公民自由的斗士更受到城市化下层阶级的欢迎”[61]。也因此，进入行会上层的富裕商人逐渐进入城市管理机构，也就成为一件水到渠成的事情了。
上述历史回顾简明但不简单。行会虽是自治组织，但其“法人代表”在那个时代名叫行东。行东与帮工、学徒之间保持着传统宗法性质的师徒关系——后者依附并受控于前者，前者为后者提供生存条件。重要的是，它培育了市镇自由民的公共意识，增强了公共供给的公共特质。这样的“公共政策”实实在在地帮助更多人在集市中扎下根来，成为西欧市民社会自主治理的初级力量。
马克思曾对西欧中世纪行会公共供给的形成做了高度概括：中世纪的城市是由获得自由的农奴建立起来的。不断流入城市的逃亡农奴的竞争；乡村反对城市的连年不断的战争，以及由此产生的组织城市武装力量的必要性；共同占有某种手艺而形成的联系；在公共场所出售自己商品的必要和与此相联的禁止外人进入公共场所的规定；各手工行业间利益的对立；保护辛苦学来的手艺之必要……所有这类新机制都是手艺人联合为行会的原因[62]。二、公共供给制度之于城市发展的规范性意义
毫无疑问，古代行会的治理结构适应当时小商人生存极度困难的经济社会发展条件，使之依靠自身顽强意志成为城市治理的重要力量，并因此确立了行会在集市的地位。
对比中国与西欧行会制度的特点不难看出，西欧行会制度中体现的契约精神不仅存在于日常交易活动中，更可贵的是成功地将行会融入民间组织制度建设、发展过程中。这种有意识地传承非常值得称道。中国行会与官方一直保持着中华文化传统的“和谐”关系，与官方一起成为城市治理中功能互补的公共治理主体，同样值得借鉴。尤其是面对某些时候的民主失灵，这种寻求和谐共治的合作精神，正是现代治理理念的核心之一。（一）公共供给制度对社会转型过程的影响
从制度建设的角度看，仅仅对比古代中欧行会制度优劣是不够的，更重要的是搞清楚不同制度演化的路径。在欧陆大历史的视角下，由契约意识主导的人际关系引导人们崇尚法治精神。罗马共和国时期（公元前507—前27年）的“十二铜表法”，以及其后《圣经》中的“摩西十诫”所潜含的民法典意义，都在持续固化人们的契约精神。中世纪欧陆农村的公共供给与封建制度高度关联，而封建制度正是由契约关系支撑的。也就是说，无论王权统治还是领主当道，他们都有义务对农奴承担安全和生存保障的责任，农奴以有利可图的人身依附和向领主提供劳动作为交换，二者间权利—义务的契约关系是清晰而有力的。
在更宽泛的意义上，无论封建关系意味着欧陆的“附庸的附庸不是国王的附庸”，还是不列颠岛“附庸的附庸也是国王的附庸”，国王、领主、农奴之间的关系均由契约维系，达到从可靠升华至习惯法的程度。国君不过是各级封臣（vassals）层级中的最高层（voerlord），是一切封主的封主。
上述制度环境的规范意义在于，16、17世纪以后受到文艺复兴的影响，世袭贵族慢慢有了新的精神变化。除了血统之外，贵族开始看重一个人是否有教养，即教养的重要性开始替代血统，成为贵族最重要的标志之一。他们必须对更多人的公共利益负责，行为举止高尚才能取得社会地位。在时间上，当贵族开始讲究教养时，资产阶级开始出现在历史舞台。
需要强调的是，同为契约思想，由于集市上交易相关方的契约关系已不是庄园内的人身依附，而是全新的平等关系，因此对共同问题必须通过平等协商才能解决。契约精神所体现的权利义务观念在协商提供公共品的过程中，成为维持民主协商的内生因素，进而培育了陌生人社会环境中真正意义上的公共性。（二）西欧城市的公共性培育出的平等意识
从发展形态演化的角度看，西欧中世纪已经建构了现代公共供给的制度基因，铸成西欧公共供给制度的起点和历史传统。主要意义体现在以下三个方面。
第一，契约关系最低限度也体现了概念意义的平等。“概念意义”意味着这种平等虽无实践中的健全形式，但主观意识是有的。中世纪显赫的教权有赖于人们相信《圣经》所提供的信息。而《新约》讲上帝与每个人签约，无疑在千年的历史长河中潜移默化地强化了“人人平等”的权利意识，反对剥削的情绪也可很便当地从基督教中寻找到抗议的根据。例如常见的抗议，“我们都是按照上帝的旨意造出来的人，可他们（指坏领主）却像对待畜牲一样对待我们”。
问题的要害在两个方面，一方面领主的公共供给与农奴的劳动是一种不必然的交换——一个人要么占有土地成为领主，要么出卖劳动成为农奴；另一方面，领主依仗土地所有权构筑的强制权力是农奴无论如何无法摆脱的。其实，东西方之间对农奴语义和语境的实质性把握大有差距，西欧农奴与生俱来的权利要明显多于东方国度的农奴。而一旦人们离开土地进入城市，契约精神便会无与伦比地强化市场交易活动中人与人之间平等关系。一个好市场的优点之一，便是强化交易双方在人格和权利上的平等。
第二，为公共供给预设了制度构件。“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。”[64]，恐怕永远不会出现第一个为公共品供给的出资人。
第三，为分权而不是集权的发展趋势奠定了部分操作基础。即使封建契约因人身依附而具有强制性，这种强制也是有限度的。因为“在这类契约关系中，君主颁布法律或政令，通常必须经过封臣的谘商及同意方有效力”[66]，社会对公权力进行制衡性分割只是时间问题，只不过欧陆的分权条件优于中国，分权尝试也充分得多。（三）中国缓慢的城市化进程和传统伦理对公共生活的影响
与欧陆相比，在具有两千年集权传统的中国，存续于农村的伦理关系在小手工业者从农村来到城市谋生的过程中，与他们个人的手艺一起被带到了城市。但由于这种发展并未带来有规模的农业向工商业转型浪潮，城市实际上成了一个扩大化的农村，人际关系结构仍然依赖伦理维系。尤其是在家国天下政治结构中，这种伦理结构得到了上下一致的高度认同。从根本上说，适于熟人环境的“小型社会”的文化道德传统，很难适应陌生人环境的“大社会”，对失序的担忧会强化原子化的个人对权威的服从，显然不大适应现代形式的公共供给制度。这导致了制度朝着以下方向发展。
第一，民间组织对官府的依赖。伦理关系向市镇迁移强化着“家国天下”对人们思想的束缚，道德约束成为首要行为规范。从此情大于理深深根植于社会。“忠孝”同一使得行会对官府的依附得到社会广泛认同，也成为行会生存的先决条件，进而打通了个人服从行会、行会服从官府的制度链条。
第二，宗族关系主宰民间自治活动。典型如行会，虽是行业自治组织，但其治理方式更像是缩小的国家或放大的家族。仅从其成员组成就能看出以血缘宗族为纽带的传统之顽固——行会成员大多是同乡，他们受到最早来到城市的宗族成员引导而在一起。因此，行会的这种特质确实能给初来城市者以依靠和温暖，但也几乎是必然地将宗族传统融入行会内部的管理活动。
第三，中国古代以“公共性”缺失和民众权利意识淡漠著称于世。即使在中国城市，类似的情况也好不到哪里去——中国古代城市更像一个放大了的农村。“市民社会处在初始的、胶着的状态，”[67]而且在更大程度上是通过与官府保持可疑利益关系的行会，起着实际上的媒介作用。城市中凝聚个体的行会借助伦理意识强化人身依附，使得个人权利意识被淹没于儒家伦理的道德海洋，公共意识的孕育空间无疑愈加受到严重挤压，对冲了一部分公共供给的群体动力，导致一种有希望的潜在治理主体发育不良。二、公共治理与城市经济发展及其公共性
普遍而言，治理一直与城市发展相伴随，治理水平与城市发展水平正相关。除了20世纪90年代在全球范围内兴起的治理理念，欧洲历史上曾出现过两次较大的治理潮流，一次是中世纪，另一次是古典时期。中世纪的土壤中萌芽了资本主义和资产阶级群体；古典时期自由市场制度逐渐成熟，资产阶级力量壮大，成为可与王权贵族相抗衡的民间力量。更直观的历史事实是，这两次治理均带来了城市经济的飞跃发展，从而促进了从农业社会向工商社会的转型。（一）治理为城市经济发展提供良好秩序
总体看，西欧商业经济的发展是城市发展的函数。尽管就西欧城市规模而言，它们还无法与当时中国的城市相比，但经过几个世纪的“进化”，西欧的城市发展规模也已相当可观。“从11到15世纪，欧洲有5000个左右城市和市镇诞生，一些地区有一半以上的人口从农业转向商业。”[69]
在英国，12世纪末“伦敦约有人口3万，是英国诸岛最大的城市，也是西北欧主要商业中心之一。”[71]。城市发展得愈快就愈能聚集人气，吸引越来越多的人选择到城市谋生。城市公共供给因此得到毫无悬念地长足发展。
据估计，“从公元1000—1500年，西欧的人均GDP几乎翻了一番，而同期中国的人均GDP只增加了三分之一。”[74]。
反过来看，手工业者从经济繁荣中获得了利益也是不言自明的。它证明城市已逐步形成了与其公共生活和公共供给水平大体协调的良性循环发展模式。就这样，城市在非常热爱并直接培育了它的行会的主持下，逐步成为新时代的第一景观。
12世纪以后，西欧行会的规模逐步向着跨地域、跨行业的方向发展，许多有一定规模的行会活跃在西欧经济生活中。巴黎的“内河商人同盟”、“卢瓦尔河沿岸商人协会”等都是当时著名的行会[76]。可见无论从哪个角度看，中世纪后期的行会组织已经有了牢固的公共治理地位。更可见，这种地位是伴随着他们的政治权利增强而得以稳固的。（二）从熟人社会到陌生人社会的初始公共意识
需反复强调，传统农业社会的最基本特征是熟人社会，个人之间的关系比较稳定。农村的公共问题有明确的“责任人”，不需要消费者个体之间的协商。而熟人之间是很难有那种“一锤子买卖”式交往的，这决定了农村的公共供给模式比较稳定。而一旦陌生人走到一起，新模式将正式起航。
如果说，农村的公共生活体现的是一个“共”字，那么集市中公共供给的重音则落在了“公”字上。陌生人社会中的公共供给所体现的公共精神，涵盖了公正、公平、公开、独立的制度要素，与熟人社会中专权、依附等陈腐观念形成鲜明对照，二者渐行渐远，反映了人类社会文明的转折性制度进步。客观上，西欧社会的此类发展得益于社会先于国家而存在，从而为民间协作提供公共品夯实了信念乃至制度基础。
在西欧的集市和城镇里，聚居于其中的人们没有了旧的人身依附和血缘关系，公共问题需要众人协商解决，商人们借助市场交易活动习得的妥协和坚持，孕育出初始的公德和公民意识。这种人格特性与行会的独立品格一起，客观上与陌生人社会对公共供给的公共性要求十分合拍。
西欧集市中的公共生活为此后民族国家的民主制度提供了宝贵的政治演练场。市民的自我组织能力和自治水平、公共供给水平不断提高，表现为他们在几百年间相对平静地渡过了从熟人社会到陌生人社会的适应过程，很少咆哮。较之农村，城镇自由人普遍具有很高的参与公共事务的热情。他们参与公共事务的程度越高，公共意识和协作能力就越高——公共供给成本相对越低。结果是，民间自治和社会管理、公共供给等公共活动始终处于向上循环的轨道。其中行会组织的治理作用尤显突出。
欧洲13世纪最著名莱茵同盟和14世纪的士瓦本同盟、汉萨同盟、瑞士邦联，都是西欧集市中赫赫有名的行会组织。其中尤以“汉萨”的称谓影响最为广泛——“罗曼语（法语前身）中‘同乐会’、‘互济会’和商人‘协会’正好是德语地区的基尔特和汉萨的相似词。”[78]显然，组织化是实现更高水平社会治理的重要途径。更重要的是，许多行会成员虽然仍是同乡，但这时他们以同业身份发生联系，反映了从熟人社会向陌生人社会的演进性质。
与西欧情形有显明差异的中国行会，自古有两大特征：（1）因同乡宗族而聚强化了人身依附关系；（2）官府对行会严加控制。这就决定了，中国行会强调个人以服从为第一己任，命令与服从是行会工作的大前提。既然个人相信服从是本分，进而私德丰厚而公德缺失有着强大的文化传统惯性，那么它必定会侵蚀陌生人之间的健康联系。
与欧陆相比，对于中国集市中的手工业者和商人来说，协商是一件劳神费力的事，甚至可视为对行头的不敬，照顾好自己的生意才是本分。古代中国人对公共事务的关心，最多不过是将看法和抱怨付诸街谈巷议，从未有过真正的公共论坛。这种街谈巷议的习惯由于缺乏积极的建构，始终未能提振中国民众的公共精神。而平等的人际关系若不通过平等的市场交易训练和强化就无法建立和得到升华。这是构建现代中国公共供给制度平台的现实挑战。正是从这个意义说，以陌生人为特征的集市才是真正意义上的公共供给起点，也是现代治理的渊源之一。
余秋雨将中国民间讨论、舆论的形式和威力——“街谈巷议、三人成虎”——归咎于中国文化，认为中国文化经常把精力放在两个“廷（庭）”上，一个朝廷，另一个是家庭，强调每个人对朝廷尽忠，对家庭尽孝，因此忠孝两全是中国文人的最高目标。但人们很少关注二者间的公共空间，终使中国的国民性格中对公共空间比较陌生，缺乏感知，直接影响到公共供给的讨论、辩论质量。这是文化的毛病，不完全是人的毛病[79]。余秋雨的概括固然有一定道理，但失之狭隘。若没有公共实践的空间和历练，人群对公共空间的陌生感将不会消除，公共意识和公民意识难以得到实际培育，一触及公共供给
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