人民代表大会工作十五讲(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：席文启

出版社：红旗出版社

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人民代表大会工作十五讲试读：

关于人民代表大会制度的理论和实践问题，由于题目本身过于宏大，个人研究又有所不足，因此只能从个人理解的角度做一些浅说。我想以讲述人民代表大会制度本身为主线，用四个问题把人民代表大会制度的理论和实践结合起来，给大家做一个宏观介绍。这四个问题：一是人民代表大会制度的历史，包括它的理论源头和实践源头；二是人民代表大会制度是一个什么样的制度，包括它的理论含义和实际特点；三是人民代表大会制度的功能和定位，包括它在实践中的作用和在理论上的地位；四是人民代表大会制度在实践中遇到的问题并做些理论性的展望。其中，根据需要会穿插一些背景或体会材料。希望通过这样一个介绍能够使大家对我们的人民代表大会制度有所了解。一、人民代表大会制度的历史与发展（一）人民代表大会制度的源头

就一个国家的政权组织形式来说，主要有民主政体（也称共和政体）和专制政体（也称独裁政体）这样两种类型。而民主政体又可以分为直接民主和间接民主两种形式。所谓直接民主，就是国家大事由全民直接讨论、全民直接表决来决定。这种直接民主在古希腊城邦制的小国寡民那里行得通，但在人口众多的现代国家里就行不通了，就只能采取间接民主即人民选举代表组成代议机构来讨论决定国家大事这种形式了。当然，现在出现了在间接民主的同时辅之以直接民主的双重民主体制，如全民投票选举总统、全民公决重大事情等，但这也仍然是在代议制的基础之上进行的。因此，在当代世界上，除了极少数君主专制国家外，绝大多数都是民主（共和）制国家；而民主（共和）制国家又无一例外地采取了间接民主的方式即代议制方式。所谓代议制，就是由人民依法选举代表，组成议事机关，来管理国家事务的一种制度。我国的人民代表大会制度也是代议制的一种形式，尽管这种代议制形式有它不同于西方国家议会的某些特点。我国的人民代表大会制度是中国共产党领导人民进行的伟大创造。但这并不排除这个制度有它的理论和实践的源头，它的产生经历了一个漫长的酝酿和准备过程。

1.人民代表大会制度的远源

这里首先是指马克思关于代议制的理论，特别是他在巴黎公社时期形成的对无产阶级代议制和政权组织形式的构想。马克思在评论巴黎公社时说了这样几层意思：一是公社的公职人员包括法官和警察都由人民选举产生，对选民负责，受选民监督，而且随时可以罢免；二是公社同时兼管立法和行政，是议行合一的工作机关；三是社会生活的一切创议权都归公社，即公社的所有重大问题经由公社提出并讨论决定，或者叫一切权力属于公社、属于人民；四是公职人员都是人民的勤务员或公仆，他们只能领取相当于工人的薪金；五是公社的公职人员都要就地接受公社的监督（参见马克思《法兰西内战》）。

人民代表大会制度的远源还应当包括列宁领导的苏维埃政权的实践及相关论述。十月革命后，列宁领导的俄国（后来是苏联）以苏维埃的形式把马克思关于巴黎公社的设想付诸实践。它的特点是人民选举苏维埃的代表，组成代表机关；代表机关作为国家最高权力机关，统一掌握国家全部权力，实行立法权和行政权的议行合一；代表机关组成人员必须接受人民监督，人民随时可以撤换、罢免他们。苏维埃的这种做法构成了我国人民代表大会制度的较早的实践源头，而列宁关于苏维埃政权建设问题的许多论述，也就构成了我们人民代表大会制度的理论源头。列宁说过，巴黎公社在无产阶级政权组织形式上走出了第一步，苏维埃政权走出了第二步。

2.人民代表大会制度的近源

当然，更为直接的源头来自于我们自己的实践和理论。1931年11月7日，第二次国内革命战争中的中国共产党在江西瑞金（当时改称瑞京）召开了全国工农兵苏维埃代表大会，成立了中华苏维埃共和国，通过了宪法大纲、地方政府组织条例等，选举产生了中央执行委员会，组织了中央临时政府人民委员会。人民委员会对执行委员会负责。地方省县区只设人民委员会，实行议行合一。乡只设主席团。当然，这个政权组织形式基本上是苏维埃模式的翻版。值得注意的是，毛泽东被选为中央执行委员会主席并兼人民委员会主席。

1939年1月，抗日战争期间的中国共产党在陕甘宁边区召开了第一届第一次参议员代表大会，建立边区参议会，作为边区代议机关，通过了若干法律，选举了常驻议员、议长和边区政府、法院组成人员。这一做法也扩展到其他抗日根据地。其特点是：实行“三三制”，即共产党、抗日的民主党派和其他无党派民主人士各占三分之一；边区和县设参议会为地方最高政权机关，选举同级政府和法院，行使行政权和审判权，它们对参议会负责，受参议会监督；参议会闭会期间，由常驻会行使其职权；县以下只设参议会或代表会，实行议行合一。这是我们党同其他党派合作建立政权的有益尝试。

经历了我们自己多方面政权组织形式的实践之后，中国共产党创立了自己的政权组织形式理论。1940年，毛泽东在《新民主主义论》中首次提出了以人民代表大会制度作为新民主主义政权组织形式的构想。他说：“中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府。”这是人民代表大会制度的最初表述，也是中国自己的人民代表大会制度的理论起点。1945年，毛泽东在党的七大作《论联合政府》报告，其中讲到这样一个意思：我国新民主主义的人民代表大会制度与俄国苏维埃制度的差别，在国体上不是一个阶级专政，而是无产阶级领导下几个民主阶级的联盟；相应地在政体上也不是共产党一党独占政府机构，而是共产党领导下的多党合作。而之所以如此，是因为我国的历史与国情不同于俄国。

解放战争时期，各个解放区实行了人民代表会议制度。即由地方各界选举或推举代表，组成人民代表会议，作为地方权力机关，选举政府和法院。解放区的人民代表会议基本成分是：工人、农民、小资产阶级，也包括民族资产阶级、开明绅士等，其性质是以工农联盟为基础的人民大众反对帝国主义、封建主义、官僚资本主义的人民民主统一战线政权。

从1948年5月到1949年9月，在酝酿建立全国性政权的过程中，毛泽东、周恩来等中央领导人多次对如何建立人民代表大会制度发表言论，包括：不搞联邦制或邦联制，实行有民族区域自治的单一制国家；不搞三权分立和两院制，实行人民代表大会的一院制；不搞无产阶级一个阶级的专政和共产党一个党的政府，实行人民民主专政和共产党领导下的联合政府；在全国性普选条件尚不具备时由全国人民政协代行人民代表大会的职权；等等。这些论述大大丰富了毛泽东1940年提出的人民代表大会制度的理论。这一段的实践和理论为人民代表大会制度的最终确立做了最后的准备。（二）人民代表大会制度的确立

人民代表大会制度的确立是个过程，有两个关键性的时间节点。

1.人民代表大会制度的酝酿

1949年9月21日—30日，召开了中国人民政治协商会议第一届全体会议。这个会议通过的《共同纲领》宣布：“中华人民共和国的国家政权属于人民。人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。”由于《共同纲领》具有临时宪法的性质，这样，从那时起就可以说中国在法理上确立了人民代表大会制度，并着手筹备正式建立。

2.人民代表大会制度的确立

1954年9月15日，第一届全国人民代表大会第一次会议在北京召开，标志着中国人民代表大会制度的正式建立。会议通过的“五四宪法”规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”宪法还规定了人民代表大会的地位、性质、享有职权和工作规则，规定了人民代表大会和人民政府以及法院、检察院之间的关系等。人民代表大会制度的确立力图向世界宣告：中华人民共和国是实行主权在民的社会主义民主国家，是力图按照宪法办事的社会主义国家。（三）人民代表大会制度的发展

中国人民代表大会制度的确立是一个划时代的事件。但人民代表大会制度在实践中的发展并不是一帆风顺的，而是经过了一个十分曲折的发展过程。

1.1979年以前的曲折发展

从1954年9月到1957年5月，这是人民代表大会制度顺利发展的时期。在这段时期里，各级人民代表大会认真履行宪法赋予的职权，决定全国和地方的重大问题，制定了一批重要法律、法令，是人大制度建设和人大工作开展最好的时期之一。特别是全国人大及其常委会，工作相当活跃，制定了80多件法律、法令，决定了第一个五年计划和黄河综合治理方案，听取和审议了国务院和有关部委的20多项工作报告，而且提出了在地方设立人大常委会的建议。但从1957年“反右运动”之后，就不正常了。同年6月召开的一届全国人大四次会议，就开成了一个反右派的会议。人大工作严重削弱，民主风气严重破坏，刚刚开头的讲法之风严重倒退，对人大制度和人大工作的探索被迫中断。到1966年“文化大革命”兴起之后，人民代表大会制度就名存实亡了。

2.1979年以后的长足进步

党的十一届三中全会之后，我国的人民代表大会制度得到了长足的恢复与发展。为了简便，这里不讲过程，只计结果，当然也只是限于作者的理解。这些成就主要表现在以下四个方面：一是地方人大常委会制度的建立和发展。1979年7月1日，五届全国人大二次会议决定，在全国县以上地方各级人民代表大会设立自己的常设机关——常务委员会，在代表大会闭会期间履行法律赋予的职权。这件事情意义十分重大。它从根本上健全了国家政权体系，弥补了地方人大日常工作的断层；同时也调动了地方各级行政区域内人民群众当家作主的积极性和创造性，保证了地方人民群众可以经常性地依法行使自己本来应当行使的权力，也使我国的政治制度与苏维埃制度根本区别开来，具有了中国特色。二是“八二宪法”的制定及其与时俱进。“五四宪法”在新中国成立初期起到了很好的作用。但是，从1957年“反右运动”之后，宪法就不怎么管用了。“七五宪法”“七八宪法”都是“左”的产物。到1982年，第五届全国人民代表大会第五次会议重新制定宪法就是理所应当的事了。这就是我国的第四部宪法——史称“八二宪法”。这部宪法在继承“五四宪法”的基础上，吸取“文化大革命”的教训，借鉴国外宪法编撰的经验，成为新中国比较成熟的又一部宪法。特别是随着改革开放的步伐，宪法做了4次31条修改。每次修改都体现了社会生活的重大变革和人们认识上的巨大进步，都是与时俱进的产物。三是社会主义法律体系已经形成。新时期人民代表大会制度建设中另一个重大成就，就是在2010年年底形成了中国特色社会主义法律体系。2011年3月，全国人大常委会正式宣布了这一信息。四是人民代表大会制度相关具体制度得到健全和完善。一类是人民代表大会自身一系列具体制度的健全和完善。例如，人大选举制度、代表制度、立法制度、监督制度、会议制度、组织制度得到健全完善等。一类是与人大相关的政府、法院、检察院的一系列国家具体制度的健全和完善。这些既是人大制度取得的进展，也是我国民主法治建设在总体上取得的进步。二、人民代表大会制度的内容和特点（一）人民代表大会制度的含义

什么是人民代表大会制度？如果要用一句话概括，可以这样说：人民代表大会制度是经由人民选举代表组成人民代表大会，并由人民代表大会行使国家权力的政治制度。

在这句话里包含有四层意思：一是人民依法选举人大代表；二是由人大代表组成各级人民代表大会；三是由各级人民代表大会代表人民行使各级国家权力；四是人民代表大会制度是关于国家政权组织体系的政治制度，它体现了我们国家的国体（即国家权力的归属问题），也直接构成了我们国家的政体（国家政权的组织形式问题）。由于人民代表大会是这个制度体系中的核心机构，全部国家机构都是围绕着人民代表大会组建起来的，所以这个制度被命名为人民代表大会制度。（二）人民代表大会制度的内容

人民代表大会制度从内容上说包含了我们国家政治生活的三个方面，或者说它回答了三个方面的关系，也就是作为国家权力机关的人民代表大会和人民、和其他国家机关以及它的内部之间，是一种什么样的关系。

一是人民代表大会和人民之间的关系。即人民选举人大代表，组成人民代表大会，行使人民赋予的权力；人民代表大会向人民负责，接受人民的监督。在这里，它表达了这样一个宪法思想：即中华人民共和国的一切权力属于人民，而人民行使国家权力的机关是人民代表大会，而且也只能是人民代表大会。由于数量众多的人民不可能都直接参与国家权力的行使，就只能通过选举代表来行使国家权力这样一种间接民主的代议制形式；而这也是目前世界上绝大多数国家通行的国家治理方式。

二是人民代表大会和政府、法院、检察院之间的关系。即人民代表大会依法选举产生政府、法院和检察院，并将行政权力授予政府，将审判权力授予法院，将检察权力授予检察院；政府、法院和检察院向人民代表大会负责，接受人民代表大会的监督。人民代表大会是国家权力机关，而政府是国家执行机关、法院是国家审判机关、检察院是国家检察机关（在地方，它们被简称为“一府两院”；在中央，国家机关还包括国家主席和中央军委）。这里讲的也就是国家权力机关和其他国家机关之间的关系。

三是人民代表大会内部的几个关系。主要有三个方面的关系：其一，人民代表大会和人大代表之间的关系。一方面，人大代表是人民代表大会的基础和主体，没有人大代表，就没有人民代表大会；没有人大代表的履职，就没有人民代表大会的履职。另一方面，人民代表大会是人大代表的有组织的存在方式和履职平台，没有人民代表大会，代表不可能单独存在，也不可能单独履职。其二，人民代表大会和它的常务委员会之间的关系。人大常委会是代表大会的常设机关，在代表大会闭会期间依法履行代表大会的部分职权；人大常委会对代表大会负责并向代表大会报告工作，接受代表大会的监督。其三，人民代表大会和它的专门委员会之间的关系。专门委员会是代表大会的常设性工作机构（而非权力机关），在代表大会（闭会期间是人大常务委员会）的领导下协助代表大会（和常务委员会）开展相关领域的工作，并向代表大会（和常务委员会）负责。

人民代表大会制度是国家的根本政治制度，是总括了国家体系方方面面的总体制度，是由一系列的具体制度组合而成的。具体包括：人民代表大会代表选举制度、人民代表大会组织制度、人民代表大会会议制度、人民代表大会工作（职权行使）制度、人民代表大会代表及代表工作制度、人民代表大会与其他国家机关关系制度、执政党领导人民代表大会工作制度等。（三）人民代表大会制度的特点

在我看来，我们的人民代表大会制度有如下四个方面的特点。

其一，人民代表大会实行共产党领导下的一院制（也可以简称为“一党一院”）。人民代表大会制度是共产党领导人民建立的由人民当家作主的政治制度，同时也是党领导和支持人民当家作主的政治制度；在人民代表大会制度体系中，共产党不与任何其他政治力量分享领导权。在这个体系中，国家的一切权力属于人民，人民代表大会是人民行使国家权力的唯一机关，人民代表大会也不与其他机关分享人民赋予的国家权力。人民代表大会在共产党领导下开展工作，行使人民当家作主的权力。

其二，一统三分、协调制约。一统三分，即由作为国家权力机关的人民代表大会统一行使国家权力，包括立法权、国家人事选举和任免权、重大事项决定权和监督权。同时人民代表大会依法把自己的一部分权力授予政府、法院和检察院，即把行政权力授予政府、把审判权力授予法院、把检察权力授予检察院。协调制约，即在人民代表大会制度体系之内，一方面，权力机关和行政机关、审判机关、检察机关之间存在着决定和被决定、监督和被监督的制约关系；另一方面，在它们之间也存在着目标一致、共同合作、协调工作的关系。

其三，民主集中、依法有序。民主集中，即人民代表大会既按照民主集中制组织，也按照民主集中制运转。人民代表大会是由人民选举代表组成的，区县和乡镇人民代表大会由选民直接选举产生，再上一级人民代表大会由下一级人民代表大会间接选举产生。人民代表大会由会议集体行使权力，任何决议或决定的作出，都必须按照少数服从多数的原则。在这里，少数服从多数，既是民主的原则也是集中的原则。依法有序，即人民代表大会是人民当家作主的机关，在这里民主得到充分的发扬，人大代表依法享有审议权、议案权、建议批评意见权、表决权、选举权和被选举权，而且享有言论免责权、人身保障权等。在这里，不但代表的民主权利得到法律的保障和尊重，而且民主的表达也得到法律的约束和规范。因为，在人民代表大会体系中，一切行为都是依照法律和制度进行的，都是按照程序和规则展开的，因而是有序的，而不是杂乱无章的。所以，依法有序成为人民代表大会制度体系的一个重要特点。

其四，兼顾民主和效率，发挥中央和地方两个积极性。人民代表大会制度在设计上兼顾了民主和效率两个方面，即它既考虑了充分发扬民主的一面，也考虑了兼顾效率的一面。一方面，在上一级和下一级人民代表大会之间，是没有隶属关系的，上一级人民代表大会并不构成对下一级人民代表大会的垂直领导关系，而只有选举指导、工作协调和法律监督的关系。这样做的目的是要保证本行政区域内人民当家作主权力的行使，充分发挥人民群众的积极性、主动性、创造性。另一方面，政府实行对本级人民代表大会和上级政府双重负责制，用以保证国家的政令统一和行政效率。与此同时，人民代表大会制度也科学合理地解决了中央和地方的关系问题，即发挥中央和地方两个积极性问题。就各级人民代表大会之间来说，没有垂直领导关系，具有某种地方自治的意味，便于充分发挥各级各地人民当家作主的积极性，也即充分发挥地方的积极性；同时各级政府之间又具有垂直领导关系，保证了国家的集中统一和中央政令的畅通无阻，发挥中央统筹各地区各方面的优势。同时，我们不搞联邦制或邦联制，而是在少数民族聚居地区实行民族区域自治制度，也包含有既要发挥民族区域自治地方的积极性，又要保证国家的集中统一这样两个方面的政治考虑。

这些特点既反映了现代国家权力结构体系的发展趋势，也反映了我们国家的历史文化传统和现实国情，说明我们的人民代表大会制度既是符合人类历史发展方向的，也是符合我们国家的历史传统和现实国情的。三、人民代表大会制度的功能与地位（一）人民代表大会制度的功能

人民代表大会制度有如下功能或作用：

1.人民代表大会制度是人民行使国家权力的制度安排

宪法规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会是最高国家权力机关，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。可以说，没有人民代表大会这样一个国家权力机关，人民就无法行使自己当家作主的权力，人民当家作主就是一句空话。人民代表大会制度是人民行使国家权力的制度安排，它使我们找到了人民当家作主的合理而有效的形式。我们的国家是人民的国家，我们的政权是人民的政权，一切权力属于人民，这是不言而喻的事情。但是，在一个十几亿人口的国家里，人民如何公平、合理而又高效有序地行使自己的权力呢？这是一个看似容易，实则不好解决的问题。当然，代议制是当今各国普遍采取的政权组织形式；但也并不是有了代议制就把问题都解决了。问题是代议制的具体形式怎么与国体、国情相适应。我们前面讲到的人民代表大会制度的几个特点，充分表明了它是我国人民当家作主的合理而有效的形式。

2.人民代表大会制度是推动民主法治建设的制度力量

人民代表大会制度从它初创之时起，就是与民主和法治联系在一起的。1954年之前，我国在地方实行人民代表会议制度，作为实行人民代表大会制度之前的一种过渡，然后又进行了全国范围的普选运动。与此同时，全国范围的起草和制定宪法工作也进入了高潮。在宪法通过后的最初几年中，按宪法办事，言必称宪法，成为国家领导层和政府官员以及普通百姓的时尚。这无疑是围绕着人民代表大会制度建立开展的一次民主与法治的大演练。再一次民主法治建设高潮的涌起就是1978年以后的事情了。邓小平总结“文化大革命”的教训，大声疾呼必须加强民主与法制建设，而这一切都需要人民代表大会制度发挥主要角色的作用。首先是人民代表大会制度的复兴，也包括地方人大常委会的设立；而后就是民主法治建设的大步推进。可以说，这30余年是我国的民主法治建设取得重大成就的30余年。我想强调的是没有千百万人民群众广泛参与的人民代表大会制度的伟大实践，就不可能有我们今天民主与法治的巨大进步。

3.人民代表大会制度是国家权力合法性的制度来源

任何一个国家都需要有国家公职人员，他们掌握着各级国家公共权力，或者说由他们出掌国家权力。否则，这个国家就无法正常运转，国家也就不成其为国家了。但是，从具体由哪些个人来作为掌握公共权力的各级国家公职人员并行使国家各级公共权力的角度说，从他们经由什么渠道产生的角度说，还有一个权力来源的合法性问题。它指的是在一个主权在民、一切权力属于人民的国家里，掌握国家公共权力的各级国家公职人员，经由什么途径产生出来的问题。这个问题就构成了国家权力来源的合法性问题。在现代，一般说来，民主选举是国家权力合法性的来源，即根据法律，经由民主选举产生国家公职人员，执掌国家公共权力，这样的途径才是合法途径。在我们国家，掌握国家公共权力的公职人员都是依据法律在人民代表大会制度的体系内经由民主选举或投票表决任命产生的。就是说，权力属于人民，人民通过选举代表，把自己的权力授予代表，由代表组成人民代表大会代表人民行使权力。而人民代表大会又通过选举把权力授予那些选出来的国家公职人员，由他们代表自己行使部分国家权力。这是一个完整的法定的民主权力授予过程。我们讲“权为民所赋”，这就是“赋”的过程。其实，人民代表大会制度的重要意义之一，就是要解决人民如何向官员赋权的问题。所以，在我国，人民代表大会制度是我国国家权力合法性的来源。

4.人民代表大会制度是国家机关密切联系群众的制度性途径

执政党最大的优势在于联系群众，最大的危险在于脱离群众。那么，执政党怎样保持这个最大优势，又怎样避免这个最大危险，就成为执政的最大问题。这是从执政党角度说的，其实对于共产党领导的国家机关而言，也是如此。应该说，这个问题已经有了切实可行的制度化的解决方案，那就是运用人民代表大会制度来解决这个问题。因为共产党执政以后，群众路线的核心问题是让人民当家作主的问题，是让人民监督政府的问题。让人民当家作主，让人民起来监督，既是群众路线的最终目的，也是密切联系群众的根本措施，还是防止腐败的基本途径；而人民代表大会制度，也恰恰就是人民当家作主的制度，是组织人民进行监督的制度。所以，我认为，如何贯彻落实党的群众路线，有效地发挥我们的最大优势、避免最大危险，既需要不断地进行思想教育、学习整风；又需要把人民代表大会制度坚持好、完善好、发展好，这是更切实的制度保障。我认为，我们现在在贯彻群众路线、联系群众方面出现的问题，一个重要原因是由于没有很好地运用人民代表大会制度；反过来，如果我们把人民代表大会制度运用好了，这些问题在很大程度上能够解决。因此中央领导同志说，人民代表大会制度是党和国家机关贯彻群众路线、保持与群众的密切联系的最高实现形式和最好实现形式。其实，人民代表大会制度就是我们党在成为执政党以后群众路线的法律化、制度化和具体化。所以，从制度上保证国家机关（也包括执政党在内）贯彻群众路线、永远不脱离群众，防止或减少腐败现象的滋生，乃是人民代表大会制度的又一重要功能。

5.人民代表大会制度是把权力关进笼子的制度性举措

我们都知道，权力会产生腐败；绝对的权力绝对会产生绝对的腐败，这是规律。因此，依据这一规律，现代西方社会一个共识，就是要把权力这只猛兽关进法律和制度的笼子，意思是要对公共权力的使用进行监督、限制、制约、制衡。应该说，这个现代西方社会形成的共识，在我们中国政治发展史上是缺乏思想资源的；在我们共产党的当代政治词典中，也是很少出现的。可喜的是，我们经历了“文化大革命”的洗礼，我们见识了近几十年的权力腐败现象，加之权力制约思想的普及，我们在这方面逐渐地成熟起来了。近些年来，在我们的文献中，不断地呼吁加大监督力度，不断地呼吁加强权力制约，特别是党的十八大以后，习近平总书记要求把造成腐败的权力关进制度的笼子。这无疑是一个认识上的巨大进步。其实，我国的人民代表大会制度，就是一个关押权力的笼子，在其中蕴涵了丰富的权力监督、权力制约机制，可惜的是由于种种原因，我们过去很少有意识地加以运用。比如，人民代表大会制度中关于质询权、罢免权的设置，关于特定问题调查机制的设置等，都是带有刚性的制度性举措。当然，我们在这方面的举措也还可以也还需要进一步完善。但是，不能否认的是，我们现在人大制度中已有的把权力关进笼子的制度举措，都是可以马上使用的武器，党组织应该支持人民、支持人大把它们充分地运用起来。总之，组织人民对国家机构进行监督，是人民代表大会制度的重要功能。

6.人民代表大会制度是政治体制改革的安全通道

邓小平不但是经济体制改革的设计师，而且也是政治体制改革的设计师。是他在20世纪80年代以极大的智慧和魄力，力陈权力高度集中的旧体制的种种弊端，大声疾呼进行党和国家领导制度的改革，并就如何着手进行这种改革做出了一些具体设计。但是，由于众所周知的原因，我们的政治体制改革没有能够按照他的设计进行下去。当然，以我们今天的眼光，不可能再拘泥于他老人家当年提出的那些具体设计，但是我们却不能不佩服他老人家推进政治改革的大智大勇。现在，中央的态度是积极而稳妥的，学界则是众说纷纭。就是在主张推进体制改革的人士中，在怎样进行政治改革方面，也是见仁见智。其实，在我看来，这个问题并不复杂。第一，我们必须坚定不移地进行政治体制改革，推进民主法治较快进步；第二，我们的政治体制改革，应该也可以实现平稳操作；第三，人民代表大会制度就是政治体制改革的安全通道。具体说，就是推动人民代表大会制度的与时俱进。这样做，既符合邓小平原来设计的初衷，也能够解决我们现在面临的各种问题，还能在改革的认知上取得最大共识，特别是不会发生风险。

7.人民代表大会制度是共产党科学执政、民主执政、依法执政的制度平台

应该说，从人民代表大会制度的设计初衷来看，这个制度就是作为共产党的执政平台设计的。但是，那个时候我们的人民代表大会制度很不完善，党也没有形成科学执政、民主执政、依法执政的理念，所以，还谈不上自觉而有效地把人大制度作为党科学执政、民主执政、依法执政的制度平台来运用。改革开放以来，一方面，我们的人大制度得到了一定程度的完善，特别是1979年地方人大常委会制度的确立，使得这个科学执政、民主执政、依法执政的平台在地方各级建立起来了；另一方面，我们党的执政理念也得到了很大提升，终于在2004年提出了科学执政、民主执政、依法执政的理念。这就在主观和客观两个方面使得党充分运用人大制度这个科学执政、民主执政、依法执政的制度载体和操作平台，有了需要和可能。其一，在人民代表大会制度体系中，一方面，党可以充分听取人民的意见、反映人民的要求，从而成为最广大人民利益的代表者；另一方面，党可以向人民代表大会提出建议，通过人民代表大会把党的主张转化为国家意志。其二，在人民代表大会制度体系中，一方面，党领导人民制定宪法和法律；另一方面，党又带领国家和人民遵守宪法和法律，走向社会主义法治国家。在这里无论是立法修法、还是保证法律的实施，都离不开人民代表大会制度这个执政平台，都离不开人民代表大会这个国家权力机关的运转和发挥作用。这也就是民主执政和依法执政；而民主执政和依法执政又是实现科学执政的基础，离开了民主执政和依法执政，绝无科学执政可言。所以，党正是通过人民代表大会制度实现民主执政和依法执政，从而实现科学执政的。

8.人民代表大会制度是实现党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的制度载体

坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，已经成为中国特色社会主义政治发展道路或者中国民主政治模式的核心内容。但是，实现三者有机统一需要有制度载体，而人民代表大会制度就是实现这三者有机统一的制度载体。这可以从人民代表大会制度的实践经验中得到说明。人民代表大会制度在实践中取得的经验可以有千条万条，但最基本的就是“坚持党的领导，充分发扬民主，严格依法办事”。这是一个密不可分、三位一体的有机整体。在这里，党的领导是发扬民主和依法办事的根本保证，充分发扬民主（也即人民当家作主）是实质和核心，依法办事（进一步说也即依法治国）是行为准则。可以说，这个经验体现了人民代表大会制度的本质规定，说明了人民代表大会制度本身就意味着党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。

在人民代表大会制度诸多方面的功能和作用中，我认为可以总括为两条：第一条，它是人民当家作主的制度安排；第二条，它也是人民监督国家的制度形式。而这两条也正是毛泽东当年在“窑洞对”中对黄炎培先生讲过的“民主新路”的核心内容，即“人人起来负责”和“人民来监督政府”。他认为，“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈，只有人人起来负责，才不会人亡政息”。也只有这样，共产党才能跳出“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的周期率。（二）人民代表大会制度的地位

1.人民代表大会制度是我们国家的根本政治制度

这是从我们国家的制度体系的角度来看人民代表大会制度。这样说的理由：一是这个制度体现了我国的国体也构成了我国的政体。就是说，它解决了我们国家谁来当家作主和怎样当家作主这样两个事关国体和政体的根本问题。按照人民代表大会制度，我们的国家是人民的国家，一切权力属于人民，人民来行使国家权力；同时，我们的国家是共和政体，人民通过选举自己的代表，组成人民代表大会，行使国家权力，人民代表大会就是人民行使国家权力的机关。二是人民代表大会制度决定了国家其他政治制度，包括民族区域自治制度、基层群众自治制度，也包括选举制度、代表制度、立法制度、行政制度、司法制度、监督制度等。

2.人民代表大会制度是世界代议制发展的历史新高

让我们从近现代民主代议制发展史的角度做些考察。资产阶级议会制度起源于英国。1689年，英国资产阶级思想家洛克发表了批判君主专制、提倡分权制约的著作。1701年英国通过法律，规定议会为最高立法机关，未经议会批准国王不得颁布或终止法律；法官实行终身制，国王不得解除法官职务等，为现代英国代议制奠定了基础。法国启蒙思想家孟德斯鸠进一步发挥了洛克的三权分立思想，影响了法国资产阶级革命。1793年，法国新宪法规定立法议会为最高立法机关，由普选产生；执行议会为最高执行机关，由立法议会任命；上诉法院为最高司法机关，从而建立了现代议会制度。美国的议会制度源于英国，又受到法国孟德斯鸠三权分立学说的影响。1787年美国通过宪法，1789年美国国会诞生，美国代议制度正式成立。西方现代代议制度的建立过程大体如此。从形式来看，资产阶级代议制的核心是三权分立，即立法、行政、司法的分立与制衡。从整个代议制度形式发展的历史来看，三权分立是最早出现的第一种代议制形式。

对于三权分立的资产阶级代议制，马克思做过许多批判，主要认为它们推诿、扯皮、效率低下。为了克服这种情况，马克思总结巴黎公社的经验，提出了他关于未来社会政权组织形式的设想。其主要内容就是，公社“应当是同时兼管行政和立法的机关”，意思就是抛弃三权分立，实行议行合一。但是，巴黎公社只存在了短短的几十天，并没有积累下什么经验。十月革命后，列宁很快就把马克思的这个设想投入了苏维埃制度的实验。经过一段时期的实验之后，发现完全的议行合一，也有许多问题，诸如职责不清、不便监督等。后来，针对这些问题，苏维埃制度进行了改良，实行了“上分下合”的模式，即在苏维埃联盟共和国和各个加盟共和国层面，把苏维埃的议事权和政府的行政权分开了（设立苏维埃主席团和部长会议，后者对前者负责），但在这两个层次以下，仍然实行议行合一。议行合一是代议制的第二种形式。

我们的人民代表大会制度，特别是1979年在地方确立人大常委会制度以后的我国人民代表大会制度，既不同于代议制的第一种形式，因为在我们国家一切权力属于人民，属于人民代表大会，不搞三权分立；也不同于代议制的第二种形式，因为在我们国家经由人民代表大会分别把行政权、审判权和检察权授予政府、法院和检察院，并统一由人民代表大会行使对它们的决定权和监督权，也不是议行合一。实际上我们的人民代表大会制度既克服了三权分立模式互相扯皮、效率低下的弊端，也借鉴了它职权清晰、便于监督的优点；既克服了议行合一模式职责不清、不利监督的弊端，又吸收了它便捷高效的优点。可以说，我们的人民代表大会制度是对代议制历史上出现的两种模式进行扬弃的产物。首先，它有统或合的一面，它把所有国家权力统统集中于人民代表大会，人民代表大会不与任何其他机构分享人民赋予的权力；其次，它又有分的一面，人民代表大会把立法权、决定权、人事任免权和监督权留给了自己，也把行政权、审判权和检察权经由法定程序分别授予了政府、法院和检察院。由此，我们可以说，我们的人民代表大会既不是三权分立的，也不是议行合一的，而是有统有分、统分结合、一统三分的一种新模式，是代议制发展历史上继三权分立和议行合一之后的一个新的阶段。正是从这个意义上我们说，我国的人民代表大会制度在代议制历史上登上了一个新的高度，是中国特色社会主义政治发展道路对世界政治文明的一个贡献。四、坚持好、完善好、发展好人民代表大会制度，推动人民代表大会制度与时俱进

以上我们从宏观上介绍了有关人大制度的基本理论和基本实践，还有一个如何看待我们的人民代表大会制度的问题。我们党和国家对于人民代表大会制度有比较定型的说法。一是源自于邓小平、江泽民的一句话：“坚持和完善人民代表大会制度”（邓小平讲了坚持和改善，江泽民把它定型为坚持和完善），这已经成为党和国家的既定方针；二是胡锦涛讲的：“对人民代表大会制度要坚持好、完善好、发展好。”三是十八届三中全会决定中讲的：“推动人民代表大会制度与时俱进。”这些说法，从根本上说是一致的，没有冲突；但是它有语气上的不同，有侧重点的不同。第一句是讲对于人大制度应该是坚持和完善的结合、统一。第二句比第一句多了一个“发展”，显然是要强调发展；同时，胡锦涛同志在讲坚持和完善的关系时，还讲过一个意思，叫做“重在完善”，也是强调改进、发展的意思，可以相互印证。第三句是新提法，意思很清楚，就是强调“推动”人大制度的“与时俱进”，也是重在完善、重在发展、重在推进的意思。我们还是把要说的话分成坚持、完善、发展三层意思来说，可能更清楚一些。而且，我们只要能把其中的内容认真地付诸于实践，也就是在推动人大制度的与时俱进了。（一）一定要坚持好人民代表大会制度

这是指在现有的体制框架内，从工作层面落实已有的法律制度问题。我想借用北京市人大常委会主任杜德印同志的一个说法，来表达“坚持好人民代表大会制度”这个意思，那就是他讲的三句话：一是人大制度是个好制度；二是人大制度要好好用；三是在人大工作的同志要好好干。

首先，人大制度是个好制度。说人大制度是个好制度，是讲实践证明，我们的人民代表大会制度既是符合人类政治文明发展潮流和趋势的体现主权在民的代议制度，又是符合我国国情的能够体现我国的国体和政体的实现人民当家作主的政治制度。对于这样一个既不同于西方三权分立模式也不同于苏联议行合一模式，同时又克服了这两者的弊端兼有这两者的优点的崭新制度，我们没有任何理由不好好坚持。

其次，人大制度要好好用。说人大制度要好好用，针对的问题是人民代表大会制度目前还没有得到很好的运用，还远没有把人民代表大会制度的优越性充分发挥出来。也就是说，我们的老一辈革命家当初设立这样一种制度，就是共产党支持和保证人民当家作主、行使国家权力的制度载体，而我们还没有来得及好好运用，就走上了越来越“左”的道路，最后在“文化大革命”中连人民代表大会制度本身也束之高阁、弃置不用了。现在，经过1979年变革之后的人民代表大会制度，恰恰是实现党民主执政和依法执政这一科学执政理念的制度载体。问题是从整体上说，现在我们对这个问题的认识还没有完全到位，对发挥人大制度这个执政载体的思考还未完全成熟，还需要我们做出很多努力。

再次，人大代表和人大工作者要好好干。这个问题在意思上是很清楚的，就是讲在现有的民主法治进程中、在现有的认识和体制格局下，我们作为人大代表、作为常委会组成人员、作为专门委员会组成人员、作为人大工作者，应该有一种觉悟和境界，即决不能因为我们工作的缺点而损害这个制度本身，或者导致人们对这个制度的误解，而只能由于我们工作的出色给这个制度增光添彩。（二）一定要完善好人民代表大会制度

毫无疑问，我们的人大制度历史还不长，还有许多不够完善的地方，还处在生长的过程之中，特别是在它的许多具体制度和体制机制层面，更是如此。所以，我们这里讲的“完善”主要是指在现有的制度和体制框架内，把我们人大的一些具体制度和体制机制层面的东西进一步完善起来。

比如，在选举方面，如何处理好代表选举中党派提名和选民联合提名的关系；如何处理好国家工作人员选举中党派提名和代表联合提名的关系；如何处理好主要领导是差额选举还是等额选举的关系等，都需要有进一步细化的规定。比如，在人大常委会行使重大事项决定权方面，什么是重大事项需要进一步明确，党委对国家事务进行领导的内容和程序也需要进一步界定，人大及其常委会的重大决定权和政府的行政事务决策权之间的界限也需要进一步清晰等。比如，在人大常委会行使人事选举任免权方面，党委的国家机关重要干部建议权与人民代表大会及其常委会的国家机关工作人员的选举任免权如何进行有机衔接，也应该有制度性的规范。比如，在人大常委会行使监督权方面，我们虽然有了一部监督法，但是许多规定尚不够细致，缺乏可操作性；许多地方人大常委会创造的比较成熟的监督经验，还没有被法律吸收；许多应该监督的事项还没有开展起来，也与法律规定的过于虚泛有关。这些方面都是需要也可以加以完善的。如果真正下决心去做，事情也并不复杂。总之，我们在完善人大的具体制度方面、在完善人大工作的体制机制方面，还有很大的空间，还有许多事情可做。（三）一定要发展好人民代表大会制度

这里讲的“发展”是指在需要完善的那些方面之外，我们还有一些比较大的方面，需要在理论上制度上有所突破，有所拓展。应该说，这里说的发展，不同于前面讲的完善，那里主要是讲实践层面的问题，而这里讲的发展，既有理论上的发展，也有实践上的发展，而这也就是十八届三中全会决定讲的“推进人民代表大会制度理论和实践创新”。

比如，我有这样一个认识。一方面，我们的人民代表大会制度对于人大所赋予的权力是非常之大的，因而人大的责任十分繁重而艰巨，就是说人大的使命具有繁重性；这种繁重性表现在它比任何一个国家的代议制赋予它的议会的权力都更大、更集中。另一方面，我们的人民代表大会制度对于人大的运行方式的设计又是极为简便的，就是说人大的运行方式具有简便性；这种简便性既表现在代表的兼职性、代表大会的一年一次性而且仅有几天，也表现在1979年以前地方实行的是议行合一的人民委员会制等。这样，就在人大使命的繁重性和它的运转的简便性之间，存在着很大的不适应，使得人大很难承担起它的繁重使命。我认为，这两者之间构成了一对矛盾，从人民代表大会制度诞生的时候起，这个矛盾也就开始了，它伴随着人大制度的发展而发展，我们党和国家也始终在自觉或不自觉地触摸着、思索着、解决着这个问题。1979年，我们在全国县级以上地方建立了人大的常设机构——人大常委会，就是沿着这个方向迈出的一大步。这一步使我们人大的运转方式健全起来了，解决了国家权力机关上下不一致、地方国家权力机关不能经常性地运转等若干重大问题。但是，人大使命的繁重性和它的运行方式的简便性之间的这种不适应，并没有因此而彻底解决。它表现在我们的人大常委会组成人员的大部分仍然是兼职的，人大常委会虽然规定每两个月召开一次会议，但是仍然不能够经常性地运转，也表现在人大的专门委员会组成人员更多的是兼职的，更不能经常性地运转。我们可以举一个例子：在绝大多数代议制国家，对于政府预算，都是由议会提出框架，政府进行细化，再由议会的专门委员会和议会全体进行细致的审议。这个期间一般需要6到9个月，最快也需要3个月，而我们则只有几天甚至是几个小时。我们人大运行的简便性由此可见一斑。显然，我们要想解决这个问题，建立人大常委会是绝对必要的，但仅仅建立人大常委会又是不够的。要从根本上解决这个矛盾，还必须在制度上有新的突破。怎么突破？实现这个突破的方案中央早在1987年就提出来了。方向就是党的十三大报告中提出的“常委会组成人员专职化”，途径就是逐步提高专职委员的比例。十八大报告提出的“提高专职委员比例”，是对十三大报告的一种对接；当然十八大报告比十三大报告有一个扩展，那就是把提高专职委员比例中所说的“委员”从单指常委会委员，扩展为常委会委员和专委会委员两个层面。我认为，这就是党中央很早就提出的解决人大使命的繁重性和人大运行方式的简便性之间的矛盾的制度性出路所在。我认为，我们将来的人民代表大会制度，就广大普通代表来说，依然是兼职的；但就常委会组成人员和专门委员会组成人员来说，应该是专职的或者基本上是专职的。到那个时候，我们的人民代表大会不但有常委会，而且有专职人员组成的常委会和专委会，它的运行方式和繁重使命之间就可以互相匹配了。这是我对未来人民代表大会制度的一种不无根据的展望。

当然，类似的需要在理论上实践上有所创新有所发展的方面还有很多。比如，要不要设置违宪审查机构？怎样设置违宪机构？是在司法序列设立宪法法院，还是在人大序列设立宪法委员会？也应该进行理论上和实践上的探索和创新。比如，在机构设置方面，需要进一步充实和强化权力机关，能否把审计部门、编制部门划归人大序列？能否在区县一级人大也设立专门委员会？也都需要进行理论上和实践上的探索和创新。比如，乡镇人大如何定位，朝什么方向发展，是与地方人大常委会设置统一起来，把主席团常设化；还是走议行合一的道路，实行人大主席团与政府机构的交叉融合，都需要进行理论上和实践上探索和创新。

总之，人民代表大会制度是中国共产党领导人民进行的伟大创造，是我们国家的根本政治制度，是我们中华人民共和国的命脉所在，我们全党全民都应该为坚持好完善好发展好人民代表大会制度、为推动人民代表大会制度的与时俱进贡献力量。第2讲关于地方人大常委会的几个问题

作为我们在地方人大常委会工作的同志来讲，人民代表大会制度中的地方人大常委会问题非常值得重视，很需要对它有一个比较透彻的了解。这对于我们做好地方人大常委会的工作，是非常有帮助的。下面，我讲四个问题。一、地方人大常委会来之不易（一）地方人大常委会设立的过程

我国第一届全国人民代表大会第一次会议是1954年9月15日召开的。这个日子标志着我国人民代表大会制度的正式确立。但是，当时我们只是在全国人民代表大会这一级设立了常委会，在地方各级人民代表大会则没有设立，只有一个仿照苏联苏维埃模式设立的带有议行合一性质的“人民委员会”。决定在地方设立人大常委会，经历了一个很长的过程。

首先，在起草1954年宪法和酝酿建立人民代表大会制度的过程中，就曾经有学者提出，应当实行地方与中央一致的原则，在地方也同样设立人大常委会。但是，那时领导层考虑：一是地方人大没有立法任务，也没有多少事情，而且地域越小、代表越少，越便于召集会议，可以不设常委会，同时规定地方人大一年可以召开两次代表大会；二是由于受巴黎公社“议行合一”思路的影响，还不可能突破当时苏维埃模式的局限，这个意见没有被采纳。

其次，人民代表大会制度建立之后的1956 —1957年上半年，中央酝酿扩大人民民主，健全国家制度。为此，时任全国人大常委会副委员长兼秘书长的彭真率团于1956年11月—1957年2月专门考察了苏联东欧六国的议会工作情况，回国后经过认真研讨，提出了健全人民代表大会制度的具体方案，其中之一就是在县级以上地方各级人大一律设立人大常委会。这次提出的方案和意见由全国人大党组向中央写了报告，随后又起草了修改宪法和组织法议案的草稿，准备提交1957年6月召开的一届全国人大四次会议。但不久反右派斗争开始了，此事遂被搁置，与此有关的一些说法甚至遭到批判。

再次，1965年，党中央和全国人大常委会又一次提出在县以上地方各级设立人大常委会的问题。原因是：一方面，行政机关任务繁重，需要提拔一批年轻同志到政府工作，但在政府工作的年龄渐老的同志又需要有位置安排，设立地方人大常委会可以解决这个问题；另一方面，人大闭会期间有很多重大问题需要经过人大讨论决定，而且也已经初步意识到政府工作需要经常性的监督，这就需要设立人民代表大会的常设机关——人大常委会。而且，这个意见在很大范围形成了共识，有两个省甚至提出了建立省级人大常委会的报告。但是，这个意向又被随之而来的“文化大革命”所打断。至此，在地方设立人大常委会之事三提三废。

最后，1979年5月，彭真主持立法工作，就取消革命委员会和县以上地方各级人大设立常委会问题，向中央写了请示报告。其中提到设立地方人大常委会有利于民主和法制建设，同时提出恢复人民委员会，认为这样做比革命委员会体制要好得多。报告送到时任中共中央秘书长的胡耀邦那里，胡耀邦当即批转中央主席和各位副主席。邓小平很快批示赞成设立地方人大常委会的方案。5月底，中央政治局常委讨论同意，胡耀邦告彭真照邓小平批示修改有关法律。随后，彭真主持法制委员会修改法律，并提出在地方各级设立人大常委会的同时，将革命委员会直接改称人民政府，不再像“文革”前那样称为人民委员会。6月，地方组织法修订草案报送中央并经中央政治局同意。之后，在县以上地方各级人大设立常委会的宪法修改方案和有关法律在五届全国人大二次会议上正式获得通过。

应当说，在县以上地方各级设立人大常委会这个结果颇费周折、来之不易。同时，它的设立又是水到渠成、顺理成章之事。这不但是事物发展需要过程使然，而且也与经历了“文化大革命”苦难的人们的伟大觉醒有关。国家不能没有民主，国家也不能没有法制，而民主与法制的实施需要人民权力机关的经常性的存在。这样，从中央到地方各级人民代表大会常委会的统统设立就是理所当然的了。

1979年12月，北京、上海等省、市、自治区的人大常委会相继产生。到1981年年底，全国县级以上地方人民代表大会，包括29个省、自治区、直辖市，2700多个县、旗、自治县、自治旗、市、市辖区，都先后设立了自己的常务委员会。（二）设立地方人大常委会的意义

在县以上各级地方人民代表大会设立常委会，具有非常重大的理论意义和现实意义，尤其是具有重大的制度意义。

地方人大常委会的设立，完善了地方及整个国家权力机关的架构。人民代表大会制度建立之初，只在国家一级设立人大常委会，地方各级均不设立。这种情况不仅造成了中央国家权力机关和地方国家权力机关的不统一、不匹配，而且更重要的是造成了地方各级国家权力机关行使权力的断层和经常性工作的缺失。之所以出现这种情况，有前面提到的各种原因。依刘少奇在关于宪法草案报告中的说法，就是地方人大比全国人大的工作量小，没有立法权，而且越是下级人大地域越小，越容易召集会议，所以不需要在人民委员会之外再设立自己的常设机关。这样，地方各级人民委员会既是地方各级人民代表大会的执行机关，同时也是地方各级行政机关；如果另外设立人大的常设机关，就会造成机构重叠（按：人民委员会在“五四宪法”中的法律定位是：“地方各级人民委员会，即地方各级人民政府，是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关”）。应当说，在地方人大不设立常委会，还有其更复杂的原因。主要是：其一，受马克思“议行合一”思想的影响。马克思在评述巴黎公社时曾主张实行彻底的议行合一体制。这个思想有反对资产阶级三权分立，把决定权与行政权合二为一、便于做事的一面，同时也有职责不清，难以监督的一面。当然，那时是不可能认识到这后一方面的。其二，受苏维埃制度的影响。先是俄国而后是苏联的苏维埃制度，在中央一级有代表大会的中央执行委员会及其主席团，同时设立人民委员会（后改称部长会议）；在地方则只设立人民委员会。人民委员会是一个议行合一的机构。我们在地方设立人民委员会也是学习苏联模式的产物。其三，在中国革命史上于1931年召开的中华苏维埃全国第一次代表大会，仿照苏联苏维埃模式，在中央一级设立执行委员会和人民委员会，同样在地方则只设一个人民委员会。所以，我们解放后在地方设立人民委员会也有延续自己革命传统的因素。但是，不管出于什么原因，地方人大不设立常委会，始终是一种国家权力机关架构上的不完善。这种不完善既表现为地方国家权力机关没有常设机构，给地方人民代表大会行使权力造成断层和经常性的工作缺失；也表现为由于地方国家权力机关的这种不完善导致了整个国家权力机关架构系统上的不统一、不匹配，也即不完善。也正是由于这个原因，在地方人大设立常委会的意见和建议几提几废之后，最终得以设立。1979年7月1日通过的宪法修正案明确“县和县以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会”，标志着地方人大常委会制度的正式确立。地方各级人大设立常委会，其意义首先在于完善了地方国家权力机关的架构，也因此而完善了整个国家权力机关的架构，弥补了人民代表大会制度设计上的一大缺陷。

地方人大常委会的设立，保证了人民可以经常性地行使自己当家作主的权力。宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”而“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”地方组织法规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会是本级人民代表大会的常设机关”，在代表大会闭会期间，行使法律赋予它的各项权力。我们国家的一切权力属于人民。人民怎样行使自己的权力呢？就是通过选举自己的代表，组成各级人民代表大会，由各级人民代表大会代表人民行使权力，人民代表大会就是人民行使自己权力的机关。显然，没有这样一个机关，人民就无法行使自己的权力，人民当家作主就成了一句空话。问题在于，人民代表大会不可能经常举行。曾经实行过的地方人大每年召开两次代表大会的规定，执行起来也很不顺当，而又没有人民代表大会的常设机关。就是说，人民行使权力的机关是经常性地关着门的。这样，人民当家作

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