利益整合：城市改造拆迁中城区政府的转型(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：梁铁中

出版社：中国地质大学出版社

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利益整合：城市改造拆迁中城区政府的转型试读：

绪论

第一节 研究缘起与研究意义

近几年来，随着城市化进程加快和城市建设向纵深推进，以城市改造、重建和扩展为主体内容的城市房屋拆迁规模日益扩大、速率也日渐加快。对于中国这一后发现代化国家而言，城市化，以城市为现代化的领头羊是一段时期内的必然趋向，城市化也会更多地展现其正面效应和带动作用。这就引导出城市化进程中城市改造拆迁活动的总体性积极功效：一方面，对旧城区和违法建筑的改造拆迁以及重新规划建设，可以进一步优化与重组城区经济、社会功能，也可以改善居民居住条件和居住环境，提升城市职业层次和结构；另一方面，城市区域向外围推进和扩散，可以调整和改进城市产业结构和布局，构建更为合理、高效、优质的产业链，增强城市资源集中优势和吸纳能力，带动周边城乡区域的发展，也使城市的功能分区和优化获得更充足的伸展空间。但是，这种整体意义上带有一定程度预设性的积极功效并不意味着城市改造拆迁毫无置疑之处，或者在其现实运作中没有显现值得学界、公众以及政府自身亟待关注的问题和困境。关于城市改造拆迁本身的合理性问题涉及到更多更宏大的论题，而且与本书的主旨关系不大，所以在此不予细究。我们着重从城市改造拆迁的实践过程来权衡与考量其引发的问题、面临的困境和可能的解决之道，提取并阐释城市改造拆迁进程中所隐含的诸多政治性和社会性学术论题。

城市改造拆迁是一个系统工程，它涉及的不仅仅是旧房拆迁，还有就业、入托、上学、交通、城市低保、老人赡养、被拆迁户的安置等诸多问题。在近几年全国各地城市改造拆迁活动中，各种冲突和矛盾可以说是风起云涌、此起彼伏，日益成为当前的一项重点社会公共问题，不仅成为政府部门及其领导人的棘手工作，也关涉到普通民众的切实利益并受到社会公众的普遍关注，还引起了众多公共媒体持久不衰的报道和讨论，并逐渐凸现为学界的一大学术热点和增长点。由于政府角色严重错位、各群体的利益失衡以及有关法律法规的不完善，拆迁中政府部门、开发商、拆迁公司与居民四大行动主体之间的冲突非常严重，而且这些冲突在全国各大城市都有不同程度的展现。从重[1][2]庆“最牛钉子户”，到深圳“最贵钉子户”，再到重庆“最牛开[3]发商”，城市改造拆迁问题成为当前最为热点的社会公共问题，引起了上到政府官员，下到普通民众几乎每位社会成员的密切关注和热烈讨论，并引发了非常严重的利益冲突和社会矛盾，极大地影响到社会政治稳定。据国家信访局统计，土地征收征用、城市建设拆迁成为[4]了新时期信访工作的重点。可见，城市改造拆迁问题不管是对国家治理、政府管理和社会政治秩序的维系，还是对普通民众利益的维护都意义重大。调查研究成果显示，拆迁矛盾已成为现阶段我国社会矛盾中一个突出问题，无论在深度、广度和烈度上都显著高于其他社会矛盾。

目前，全国各大城市基本上都处于改造和扩建的热潮之中，拆迁及其纠纷、冲突就自然地显现出来。武汉市作为中部地区的龙头城市当然也不例外。根据规划部门统计，从1991年至2002年底，武汉市7个中心城区共批准拆迁项目2520个，动迁户数超过14.73万户，近60万居民从旧房搬进了新居。近几年，全市城市改造拆迁项目进一步上浮。截至2009年8月26日，武汉市一共有42个拆迁项目发布了拆迁公告，其中武昌26个、汉口11个、汉阳5个。统计显示，2009年，武汉城中村及旧城改造的拆迁量将达到1500万平方米，为改革开放以来的最高峰。全市重点工程征地拆迁共涉及70多个项目，包括两湖连通工程、武汉大道等一大批重点工程征地拆迁，同时启动33个城中村拆迁，实现8个城中村整体拆迁，完成11片旧城改造拆迁和23万平方米棚户区改造拆迁。目前，拆迁规模较大的几个区域分布在武昌的徐东片区、积玉桥片区和汉口的花楼街片区，主要项目有两湖连通工程、二环线东湖段（东湖宾馆—中北路延长线）道路工程建设项目、地铁2号线一期工程、花楼街旧城改造等项目。

根据笔者的实地调查，汉阳区2006年11月正式确定了全区10个旧城改造区项目：①鹦鹉洲头地区，以“锦绣长江”为重点支撑项目，拆迁房屋100余万平方米，面积123公顷，主要建设星级酒店、高档写字楼、居住社区和市民休闲等高档建筑；②钟家村地区，以“都市兰亭”为重点支撑项目，以商业和居住为主；③归元寺片区，以归元广场建设为重点支撑项目，占地面积99公顷，建成归元文化旅游发展区；④旧城风貌区，即西大街、显正街地区，占地72公顷，主要的目是降低人口密度，修缮历史建筑，开发普通住宅，重现历史风貌；⑤莲花湖地区，占地面积60公顷，发展以休闲观光、中高档住宅为主的综合居住区；⑥罗七路片区，占地81公顷，以住宅开发为主，形成5万平方米以上的大型居住区；⑦十升路片区，占地约330公顷，通过环境治理、“城中村”改造，建成以生活休闲为主导功能的生活区和以现代商务居住为主导功能的都市商务区；⑧赫山路片区，占地144公顷，以汉钢高级居住社区为建设重点，形成具有传统文化氛围和优美居住环境的江汉沿岸新景区；⑨五里地区，以普通住宅小区建设为主；⑩四新居住新区，占地135公顷，以低密度中高档住宅为主，构建世界精品建筑走廊。另外，武汉市在新一轮的区域发展规划中崭露头角，成为中部崛起的龙头城市之一。2007年12月，国务院正式批准武汉城市圈成为全国资源节约型和环境友好型社会（简称“两型社会”）建设综合配套改革试验区，从而使得从2003年就启动的以武汉为圆心，包括孝感、黄冈、黄石、鄂州、咸宁、仙桃、天门、潜江周边八个城市的武汉城市圈建设进入加速阶段。这就必然大大加快武汉市城区向城郊扩展，实现与周边城市的融合与联结，城市改造拆迁相应地也成为政府部门和普通民众的关注重点。

在这一背景上，城市改造拆迁首先是一项政策性和操作性很强的实务工作，它不仅关系到城市化进展的顺利与否、城市社会良性运转与否，而且关涉到政府管理和政府职能履行的运行状况，还影响到民众的权利维护和利益保障状况。同时，这项实务性工作背后也蕴含着丰富的理论资源和学术价值。城市改造拆迁活动中最重要的利益主体和行动主体就是地方政府、开发商和拆迁实施单位、被拆迁人，它们可以分别归入政府、市场和社会三大领域中，作为三类具有不同性质和边界的行动主体及其对应性的学术论题，这一论题可以将政治学、经济学和社会学等诸多学科的理论资源融于其中，并形成我们的研究框架和分析路径。但这都有赖于城市改造拆迁题域的问题意识的建构与明晰。在对全国城市改造拆迁的整体状况进行一般性考察并倚重个案区域所收集的多种性质和类别的实证材料的基础上，本项研究的着眼点和问题导向在于，城市改造拆迁中地方政府、开发商和被拆迁人之间为何矛盾重重，甚至在某些情形下发生非常激烈的冲突和对抗？对于地方政府而言，它在当前的城市改造拆迁中到底扮演着何种角色，行使着何种职能，采取着何种行为？地方政府在拆迁中的这些实然状态究竟与冲突和对抗是否有关联，有何关联？地方政府的应然状态是怎样的，具体而言，它应如何实现职能和角色转换、行为转型，并调整自身的利益结构及其实现机制？对于开发商而言，它如何在现有的法律规章制度下规范自己的行为，依照社会公正和公平原则，达致依法、有序、高效的拆迁局面？对于被拆迁人来说，他们如何在现有法律和制度框架范围内进行有效的利益表达和权利申诉，如何尽可能地实现自身利益最大化，以及达成个人利益最大化与社会公共利益最大化的对接？更进一步地，在现有城市改造拆迁制度框架和运作机制中，如何才能实现各方利益主体有效的政治沟通和利益整合，从而既能有序、高效地推动城市化进程，又能有效地保障居民的经济利益和社会权利，创造一个良好、温馨的生活环境？

正是在上述这些问题意识的导向下和导师的提议下，笔者决定选取城市改造拆迁中的利益整合与政府转型作为本书选题，试图对城市改造拆迁问题作出实证描述和理论解释。这一选题至少具有两个层面的研究意义和价值。

第一，在现实层面，笔者的初始动因来自于对近几年全国各大城市尤其是武汉市城市改造拆迁的实际进展及引发的一系列矛盾、冲突和困境的极度关注，该选题首先也是以城市改造拆迁的良性运转为首要关切点，从一定意义上也是笔者作为一位政府官员的工作职责。因此，这项研究侧重描述、揭示与应对两大行动主体的实际状况和两个向度的现实问题。一是在实证描述、变量分析和归因分析的基础上，寻求地方政府作为一项重要影响变量对于当前城市改造拆迁冲突的作用大小和方式，进而以制度文本和政策体系为基点作出相应的政策性分析，促使地方政府转变自身职能、转换自身角色、调适自身行为，并通过制度规范和行政介入的方式调整各个利益主体之间的利益关系和行为边界，保护市民的合法权益，整合各种利益诉求，达到利益均衡，促进社会和谐，保持社会政治稳定和经济发展。二是进一步探寻作为拆迁冲突的直接发起者和参与者，被拆迁人的行为动机和动因，以及利益诉求和利益冲突的隐秘机制及其应对方式。通过对这些操作性问题的探究，既可以充分保障被拆迁人的合法权益，清除拆迁不应有的阻力和障碍，又可以疏通市民的政治参与渠道和利益表达机制，不致因为参与过度和表达不畅而浪费大量体制性资源，可避免冲突的集中性爆发。

第二，在学理层面，本书主要侧重政治学和行政学相关概念、观点和理论的借用、深化、扩展和创新。首先，将城市改造拆迁置于国家与社会或政治国家与市民社会的分析范式下，以国家与社会的良性互动为价值归宿，着重探讨国家有效治理与市民社会健康成长的双向交融过程、机制、困境与应对，力图挖掘国家与社会分析范式在新的背景下的解释空间及可能的弥补之处。其次，作为本书的研究重点，有关政府的一系列研究论题及其扩散路径，主要是城市化进程中、市场转型过程中和现代社会背景下政府职能、角色和行为三个具有内在贯通性的政治论题的应然状态与实然状态的联接、冲撞与修复，这些研究既是在现有理论资源的基础上展开的，也会对现有理论资源的延展作出或多或少的贡献。最后，从整体上而言，改革开放以来，国家对城市社会的整合机制不断地处于调整和转型中，不过目前学界对这一问题的理解仍然停留在宏观层面，这是不够的。笔者通过若干区域详细案例的考察与解读，试图从实际运行角度和微观层面更贴近、细致地洞察这一过程，尤其是针对拆迁中的核心问题——利益，着手阐释国家对诸多利益的整合方式、机制和过程。

第二节 文献综述

当前对城市改造拆迁的学术研究非常薄弱，笔者研究发现，还没有一本专著对这一社会现象展开过系统的探讨。最为集中的研究只有吴敬琏和江平主编的《洪范评论：征地与拆迁（第七辑）》中的一组由五篇文章组成的主题研讨，这些文章代表了不同专业的视角，运用了不同的方法，涉及到不同社会的经验。第一篇文章运用法律经济学的分析方法，结合现实案例，对法律架构下政府、开发商和被拆迁户的行为以及权力、权利和利益三大论题进行了博弈分析；第二篇文章对征用与拆迁中的法律纠纷进行了实证考察，更多关注实务问题；第三篇文章以南方某高校征地拆迁过程为分析对象，对三个行动主体的行动策略和行为模式作出了分析；第四篇文章侧重对德国和中国征地拆迁的程序和赔偿进行比较性研究；第四篇文章则关注域外经验，研究美国的征地问题。

已有的研究成果基本上都是就某一主题展开单向的研究，一般也散见于论文集和杂志中。从研究方法和研究类型上看，既有政策性研究（一般就城市改造拆迁中某项实际问题为基点提出若干对策和解决方案），也有实证性研究（诸如以某个案例为分析对象进行学理分析），还有纯学理性研究，主要是对城市改造拆迁中的某一论题作出应然性分析与预想性探求。由于本书是一项综合性研究，涉及到的学术论题较多，所以，笔者主要从研究主题的角度对已有研究文献进行梳理与评述。一、城市改造拆迁制度

城市改造拆迁制度是我国的一项重要公共政策制度和法律制度，它随着经济转型过程、城市化进程和拆迁实践一直处于不断的调整和变革之中。闵一峰等（2004）运用法经济学的理论和方法，从政府、开发商、拆迁实施单位和被拆迁居民等拆迁主体行为的角度对城市房屋拆迁制度改革和创新问题进行了初步探讨。户邑（2005）通过梳理城市房屋拆迁的研究现状，回顾了中国城市房屋拆迁制度变迁的三个阶段，分析了现行的拆迁制度存在的制度性障碍，并有针对性地提出了通过事前公示制、补偿听证制、公开招投标、慎用行政性强制拆迁来规范拆迁市场的政策建议。季永蔚（2005）在归纳与分析当前城市房屋拆迁中存在问题的基础上，提出了完善拆迁制度的若干设想，主张通过规范拆迁对象、许可、程序、评估、补偿，建立社会影响评估和拆迁社会保障体系，完善权利救济监督制度等一系列措施，从而化解城市改造拆迁矛盾，真正使拆迁走上“公平、正义、效率”的轨道。彭小兵（2007）通过对城市改造拆迁案例的分析发现，大部分拆迁纠纷和拆迁违法事件的发生与我国城市改造拆迁存在制度性缺陷密切相关，文章详细讨论了我国城市改造拆迁制度变迁过程中一些至今未能有效解决的制度性缺陷，重新设计出我国城市改造拆迁中政府有效约束自身、拆迁人和被拆迁人行为及规范城市改造拆迁市场的政策机制框架，提出规范城市改造拆迁管理运行体制的对策建议。芦笙（2007）采用法律实证主义的方法，从法律文本、政府政策、社会现实三方面对中国当下城市房屋拆迁制度进行了系统分析，发现在当下制度中，文本的层面是庞杂、矛盾、繁复的，在社会现实中，各方亦不具备对统一规则的认识，而且因为拆迁各方的行动目标不一致，导致了各种策略性行为。从实证的角度看，法规和政策在绝大多数群体的意识中占据了优势地位，但这种现象并不利于法治的成长。所以，中国的法律在保障城市房屋拆迁方面非常滞后，有很多问题亟待解决。二、城市改造拆迁中的冲突和矛盾

当前政府部门、社会公众、公共媒体以及学者等对城市改造拆迁问题首要的关切点就是由拆迁制度不合理、不完善和各个利益主体行为边界模糊或行为不当所引起的各种冲突与矛盾。这一问题也引起了知识界的较多关注，研究成果比较丰富。叶依广、闵一峰（2005）认为，随着市场经济的不断发展和城市建设的快速推进，拆迁利益主体日趋多元化，利益主体之间的关系日益复杂化，拆迁矛盾的表现形式也在不断变化。当前，拆迁矛盾呈上升趋势，主要有三个方面的原因：一是拆迁补偿价格水平市场化程度不高。随着近年来房地产市场的快速发展和市场房价的上涨，政府确定的拆迁补偿标准跟不上市场房价的变化，出现了部分被拆迁群众购房困难的局面。二是不依法办事。由于少数拆迁从业人员的行为不规范，甚至出现野蛮拆迁行为，造成了一些拆迁矛盾的激化。三是社会综合保障滞后。在拆迁过程中，因拆迁而暴露的教育、医疗、就业等其他方面的社会矛盾，反过来又加剧了拆迁矛盾。傅琼（2006）首先肯定了地方政府城市改造拆迁初衷的正面性，但又指出，在旧城改造中，存在着城市拆迁与保护、拆除旧房与购买新房、建设资金短缺与房地产开发过热、追求经济效益与牺牲社会公平等矛盾。强化地方政府的责任意识，在化解拆迁矛盾中实现社会和谐，必须以科学发展观为指导，城市规划要有前瞻性、科学性、人文性、生态性；坚持依法行政和公开、公平、公正原则；规范行业性中介组织的职业行为，维护拆迁各方利益，当好裁判员；强化政府的责任意识，做好城市改造拆迁的服务工作。丁永玲（2006）以武汉市为案例对象，认为城市房屋拆迁是一项关系到千千万万老百姓切身利益和社会和谐稳定的重要问题。随着我国经济发展和城市建设的需要，城市大面积拆迁改造越来越多，由此引发的各种矛盾已成为城市发展过程中极其尖锐的社会问题。丁永玲根据调研的结果，提出了十个化解城市房屋拆迁矛盾的对策。

更深入的研究表明，城市改造拆迁中的矛盾集中体现在各个利益主体之间的利益冲突，这才是城市改造拆迁活动陷入困境的最为核心的要素，对这一问题展开深入研究就理所当然了。朱东恺（2005）将研究视线从水库、大坝移民问题转移到城市建设拆迁引起的移民问题上，并对这一问题作出了重点解析。其研究指出，城市建设引起大量房屋拆迁，不可避免地引发拆迁冲突。运用利益冲突原理，换位在移民的角度，对城市建设拆迁中的利益相关者进行识别和分析，在政府角色定位、市场契约机制、法律选择、项目社会评价制度等方面或许能有新的思路，提出相应的调整机制。李怀（2005）从社会学的视角对城市改造拆迁中的利益冲突问题进行了深入研究，对许多现实问题和表层现象的学理性分析非常深刻而到位，在已有的研究成果中对这一问题作出了很大的学术贡献。文章分析到，在拆迁所形成的特定“场域”中，地方政府、开发商与被拆迁人这三类利益主体是能动的“行动者”，已有的拆迁制度往往是他们为实现利益目标进行讨价还价的知识或策略，但制度并不完全限制他们的行动选择，拆迁制度的不断完善并没有从根本上改变拆迁中的矛盾和冲突。诉求公平和正义原则，强化利益表达机制，可以减少拆迁冲突，并可降低其中潜在的社会代价。雷弢（2006）认为，近年来，随着我国经济的高速发展和城市规模的不断扩张，由于城市建设和改造而产生的房屋拆迁矛盾也成为不容回避的一大问题。他在分析现阶段城市改造拆迁中矛盾和原因的基础上，对北京市城市建设规划和拆迁的政府工作提出了新理念和新思路。这些分析对其他城市的对应性问题也有很大的启发价值和借鉴意义。刘笑团等（2006）则从城市改造拆迁产生利益冲突的相关利益人入手，对拆迁中涉及的各个相关利益者进行了利益分析，分析了产生冲突的原因所在，提出了应如何保障各方特别是被拆迁人的利益的具体对策。作为一位基层的实际工作者，陈望新（2007）根据自身的工作经历和感受对当前城市房屋拆迁中的利益冲突进行了类型化分析，并从宏观和微观两个层面分析了冲突的成因，进而提出了若干解决对策。三、城市改造拆迁补偿

城市改造拆迁中许多矛盾、冲突的直接动因基本上都涉及到补偿问题，而且关于补偿的争议一般主要在于范围、内容、标准、方式等，尤以土地使用权的补偿与否和标准引起了学者更多的讨论。施国庆等（2004）以市场经济公平交易的原则为基点，系统分析了我国城市房屋拆迁补偿制度存在的缺陷，即补偿方式、补偿标准和相关的法规政策，阐释了缺陷产生的根源，提出了解决问题的相应对策。刘韶岭（2006）认为，城市房屋土地使用权是一项具有财产属性的权能，房屋拆迁时不宜对房屋和土地使用权不加区分进行一体化补偿。在城市土地所有权和使用权可以相互分离的现行制度安排下，房屋拆迁时应根据土地使用权的财产属性，在土地所有人和合法房屋所有人之间对土地使用权的增值收益进行合理分配，并显化土地使用权价值补偿，这将是减少城市建设拆迁纠纷的必然选择。何虹（2006）指出，城市房屋拆迁的补偿范围是拆迁活动的核心内容，补偿范围不全面，拆迁矛盾便不能得到根本解决。我国城市房屋拆迁补偿范围过于狭窄，土地使用权没有完全补偿。何虹针对目前拆迁补偿范围存在的问题进行分析，提出了完善补偿范围的相应对策。

另外，《中国房地产》杂志一直非常关注城市房屋拆迁的补偿问题，登载了许多对拆迁补偿问题进行不同层面、不同角度的研究的文章。由于论文数量过多，所以在此不再一一介绍，只列出研究文献名称。近五年的研究文献主要有：《城市房屋拆迁新条例与拆迁补偿评估》（王学发，2003）、《浅析城市房屋拆迁补偿工作的走向》（林长发，2003）、《城市房屋拆迁中特殊情况的补偿评估》（吴建锋，2004）、《建立拆迁补偿“度”的衡量标准化解城市拆迁之难》（任信龙，2005）、《对城市房屋拆迁补偿机制的分析与思考——以上海为例》（周静，2005）、《城市房屋拆迁补偿制度创新的法律政策障碍分析》（叶依广，2005）、《浅谈城市房屋拆迁土地使用权的增值补偿》（刘广德，2006）、《积极化解城市拆迁低保家庭和残疾人的补偿安置难题》（哈尔滨市城市房屋拆迁管理办公室，2006）、《基于公共利益的城市房屋拆迁补偿原则》（贾生华，2006）、《城市房屋拆迁中土地使用权价值补偿的显化》（刘韶岭，2006）、《城市房屋拆迁补偿制度的国际比较及借鉴》（崔霁，2006）、《房屋拆迁“以旧换新”被拆迁人该不该支付差价——城市房屋拆迁补偿标准的创新》（孙光卫，2007）、《以人为本：进一步完善我国城市房屋拆迁补偿政策》（孔羽，2007）、《＜物权法＞后城市房屋的拆迁及补偿》（张必胜，2007）。四、城市改造拆迁与公共参与

城市改造拆迁中的许多矛盾、冲突以及被拆迁人利益保护机制的缺失和不健全，很大程度上是由于被拆迁人参与过度或者参与不足造成的。参与过度意味着制度化参与方式受到挤压甚至被弃置一边，并引发其他行动主体的判断失误和行为混乱，极易导致拆迁陷入困境；而参与不足又使得居民无法对政府部门和开发商的越轨行为及不当决策形成有力的制约和监督，容易导致被拆迁人合理合法权益受到损害，也难以将利益失衡和沟通不畅控制在萌芽状态。这就表明了对城市改造拆迁中的公共参与问题进行研究的必要性。钱炬雷（2004）认为，房屋拆迁中纠纷频发，根源在于缺乏利益平衡机制。其中，在程序方面，缺乏被拆迁人事前参与项目决策的机制是其缺陷之一。这对被拆迁人极其不利，也会影响社会的发展。故而，应当在房屋拆迁中引进听证会制度，这将减少纠纷的发生，使政府和居民良性互动。在具体的程序设置上，应当遵守案卷排他性原则，并倾斜保护被拆迁人。刘江升（2006）以公共管理领域的参与治理理论为视角，研究了动拆迁过程中各利益相关者参与治理的可能途径。城市改造拆迁涉及面广、矛盾复杂，制度设计不但要保护被拆迁人的权利，也要保证城市建设的顺利开展，不应偏废。权益保护的前提是权益的有效表达，即拆迁各方充分参与决策和管理。因此，应当建立一个公开透明的动拆迁操作平台，让拆迁各方包括第三部门，全程参与项目的决策和执行，以期保护个人利益、兼顾公共利益。王艳平等（2006）以上海市杨浦区房屋拆迁过程为例，讨论如何为公民提供参与政策制定的途径及公民是如何通过这些途径参与到政策制定过程中的。随着社会的发展，我国公民的民主法制精神逐渐增强，公民希望在关系到自身利益的政策制定过程中说出自己的心声。政策制定部门若掌握了公民这一心理，并能为公民参与公共政策的制定提供合理可行的途径，不仅会增加制定政策的可行性和科学性，还会促使政府加快管理回应速度，从而提高公民对公共部门的信任及信心。宁骚、孔祥利（2007）以某高校内S商店拆迁决策中的公民参与为个案，从政府与公民互动的视角对城市改造拆迁决策中公民参与的困境及成因进行了初步分析，重点考察两者之间沟通机制的缺失如何引致参与过程中的分立、磨合和冲突，以及社会自治性组织在弥合这些分歧中的重要作用。他们通过典型案例分析，真实再现了城市改造拆迁中公民参与过度与利益表达受阻的双重困境，缺乏畅达互动的沟通机制是造成这些困境的主要原因。社会自治性组织的发展有助于摈弃政府与公民间“零和博弈”的思维模式，推动两者之间新型利益合作机制的形成，也能对城市改造拆迁决策中公民参与的发展起到程序性保障作用。大力培育和发展社会自治性组织，是破解城市改造拆迁决策过程中公民参与困境的基本路径。五、城市改造拆迁与公共利益及利益关系

城市改造拆迁中的利益冲突最关键的动因在于个人利益、商业利益与公共利益之间利益关系的正当调适与有效互动，而其中最核心的因素则是公共利益的界定与规范，尤其是如何达致公共利益的明晰化与具体化。朱东恺等（2004）认为，城市改造拆迁中政府与被拆迁人之间存在问题的根源是利益冲突，主要表现在拆迁补偿、城市扩张与失业、宏观目标与微观目标、长远利益与当前利益等方面。他通过对城市改造拆迁的利益相关者进行分析，提出了诸多政策建议和解决对策，为揭示和认识城市改造拆迁中的利益冲突提供了前提。李钟书（2004）全面分析了拆迁纠纷产生的根源和拆迁运作过程中的主要弊端，并以利益平衡的观点、运用博弈论的方法解决拆迁中的纠纷。在此基础上，对规范拆迁行为提出了建设性的意见，以期在拆迁人和被拆迁人之间找到利益的平衡点，既实现拆迁人的经济利益，又维护被拆迁人的合法权益，保证城市建设的顺利进行。聂琦波（2004）认为，随着城市建设规模和速度的不断扩张，拆迁工作中拆迁人与被拆迁人间的利益冲突博弈日益激烈，甚至酿成影响社会稳定的严重问题。从政府、拆迁人、被拆迁人三方博弈的关键点——拆迁补偿价格出发，该文分析了利益冲突的根源和博弈均衡点，并探讨了市场化的利益冲突调整机制。林喆（2005）则以当前的强制拆迁和违宪行为为问题导向，主要讨论了三个问题：一是公民个人合法的私有财产是否应当得到政府的尊重；二是当政府为了公共利益而必须以牺牲公民个人利益为代价时，公共利益能否成为牺牲公民个人利益的理由，换句话说，当个人合法的利益与公共利益发生冲突时，在二者之间是否存在着一种优先的利益；三是即便政府是为了“公共利益”而借用法律手段牺牲公民个人利益或冒犯公民法定权利时，它的行为是否也应受到一定限制。杨峰（2006）指出，房屋拆迁是以国家权力为后盾对私人房屋所有权进行干涉的行为，世界各国对房屋拆迁都规定了严格的限制条件，其中的目的性条件为“社会公共利益”，只有符合公共利益，拆迁行为才是合法的。我国的《城市房屋拆迁管理条例》对拆迁的目的性条件规定不明确，因此，在现实中经常出现政府滥用拆迁权、侵害被拆迁人的合法权利的现象。因此，杨峰指出应确立社会公共利益作为我国城市房屋拆迁行为的目的性条件。王淑华、朱宝丽（2007）对公共利益作出了更冷静的分析，认为城市房屋拆迁的动因必须以公共利益的需要为前提，但公共利益的判定却有着诸多困惑和难点。因此，需要多层面解析“公共利益”，明确公共利益的判定标准，以防止政府滥用土地征收权，打着“公共利益”的幌子肆意拆迁而侵犯集体的土地所有权和公民的合法财产权，以协调城市房屋拆迁中的诸种利益冲突。徐海燕（2007）以“重庆最牛钉子户”拆迁案为分析起点，以公共利益与拆迁补偿为研究核心，探讨了《物权法》第四十二条的解释问题。她认为，政府即使基于公共利益征收私人财产，也要在征收程序与对价补偿方面充分体现物权神圣思想。公共利益具有受益主体的公共性、超越个体利益以及表现形式的多元化与变动性，因而应建立由政府、利益受损代表和独立专家代表三方主体参加的公共利益认定委员会制度，并对公共利益认定采取“非公”推定态度。六、城市改造拆迁与政府职能、行为和角色

城市改造拆迁中政府职能、行为和角色的定位与调整对于拆迁工作的正常开展和良性运行具有决定性意义，也有利于和谐城市的构建。李广彬、李婷（2004）研究指出，在城市扩张和旧城改造的过程中，城市拆迁是不可避免的。城市改造拆迁在加快城市建设速度、满足公众利益需要的同时，也面临着不容回避的矛盾冲突，应制定相对公平合理的政策协调各方利益关系，妥善解决拆迁工作中的矛盾冲突，要求政府重新界定在城市房屋拆迁中的管理职能，加快政府职能从“划船”到“掌舵”的转变。曾国平、许峻桦（2004）从公共行政学的视角对城市改造拆迁中存在的一些问题进行了分析，发现妥善解决拆迁问题的一个重要前提就是政府在拆迁中的角色必须正确定位，对此，他们提出政府在拆迁中的五个具体角色定位的观点，并就角色存在的两个“雷区”进行了阐述。后来，曾国平等（2004）在另一篇论文中从政府自利性的角度对政府的行为方式进行了进一步分析，认为政府自利性是政府追求自身利益最大化的属性，政府自利性的膨胀必然带来政府权力的扩张并危害公共利益。因而，应通过法律制度的控制、行政伦理控制、社会力量控制等方式来减少政府自利性行为的发生。王学军（2004）侧重分析了政府在城市改造拆迁中的角色定位及其角色转换，指出城镇拆迁过程中政府应当成为政策的制定者、公民财产的保护者、市场的监管者和纠纷的仲裁者，而不是直接参与拆迁的开发商。随着经济发展步伐的加快及城市现代化建设的发展，城市房屋拆迁数量迅速增加，诉至法院的城市房屋拆迁案件逐年增多。由此，围绕房屋拆迁的诸多问题也存在许多争议：如在房屋拆迁过程中，政府的职能如何定位？私人财产权如何得到公平的保障？对房屋拆迁行政中的拆迁许可问题、未达成拆迁补偿安置协议问题以及强制拆迁行为等问题如何受理与裁决？拆迁房屋的补偿标准如何确定？非法拆迁的责任承担如何界定？杨建顺（2005）的文章以房屋拆迁的相关法律问题为立足点，从实践层面提出了许多可行性较强的解决思路。贺蕊莉（2006）运用多人合作博弈理论并结合委托代理理论对中国城市房屋拆迁这一运行系统进行了研究，发现政府在这一系统中具有完全的势力。地方政府短期利益驱动加剧了开发商和建筑单位对被拆迁人利益的损害；由于缺乏公信力，发生纠纷后被拆迁人往往拒绝选择行政裁决方式；现行体制下司法机关在人事和经费上对地方政府的过度依赖，使其只能机械地按照地方政府的规定判决，或者是拒绝受理有关拆迁的诉讼；被拆迁人在博弈中的缺位且“申诉无门”，使坚持维权者只能通过消极反叛演化为“钉子户”的方式来表达意愿。她据此指出，应该加强对地方政府的司法约束。余家庆（2006）认为，拆迁的实质是政府、开发企业与被拆迁居民三方利益的博弈，他们各有自己不同的利益诉求，但后者总是处于弱势的状态。拆迁中政府行为的错位既表现在拆迁并非都出于公共利益的需要，也表现在忽视建立被拆迁人权利的保障机制，还表现在混淆了公益性拆迁和商业性拆迁。规范政府行为既要完善法律体系，完善拆迁的补偿制度，政府还要明确自身在两类不同性质的拆迁中的角色。

这些研究成果对城市改造拆迁本身及其隐含的诸多研究论题作出了初步的专题性探讨，但总体上还存在以下不足和缺陷，有待进一步推进和提升。一是在宏观与微观、理论与实践的结合上研究有待深化，一方面使政策建议在实际中更具有可操作性，另一方面也使理论分析与现实运作更为贴近，提高学理研究的解释力与透彻性。二是对政府与国家公民之间的利益关系、政府职能转变与市民社会的发展研究，缺乏系统性、综合性的研究成果，尤其是没有将理论总结建立于扎实的实证研究基础上，使我们的理论研究很难在已有研究成果的基础上有明显的拓展和深化。这也成为本书研究的重要着眼点和起点。三是有关拆迁所引发的利益冲突问题早已受到学者的关注，研究文章犹如潮水般扑面而来，但仔细品味以往有关拆迁研究的文章，学者普遍持一种“结构”解释的立场，即城市改造拆迁的利益冲突是由于现有制度、法规或政策不完善导致的，也就是说，已有城市改造拆迁的制度规范决定了利益主体的行为选择，不改进已有的城市改造拆迁的制度、法规或政策，这种冲突以及由此产生的严重社会问题将会旷日持久。由此出发，研究文章大多把注意力集中在如何完善这些制度规范上，这种解释不是没有道理，它从一定意义上说明了拆迁冲突的缘由。研究者还提出了一些解决问题的办法，但从整体上看，这类研究往往政策性较浓，难从本真意义上解释“利益主体”真实的行动逻辑。由于征地拆迁所引起社会矛盾的长时间积累，全国各地近年来时常出现一些突发性和群体性事件，给经济发展和社会稳定带来了冲击。对于这些拆迁矛盾，究其原因，是新旧体制转轨过程中的原有利益关系破裂和新的利益关系尚未完全建立使然，大多数是利益冲突，而不是对抗性矛盾，是人民内部矛盾，而没有敌对性质。然而，尽管如此，当拆迁利益矛盾不能得到及时解决，当机制和体制还得不到有效完善，当处理不当、思想政治工作不力，不能及时引导群众正确对待个人利益与集体利益、局部利益与整体利益、眼前利益与长远利益，自发的、零散的、轻微的拆迁矛盾就有可能转化成为自觉的、有组织的、严重的群体性对抗，使矛盾摩擦上升为矛盾冲突，烈度与强度不断地增强，甚至引发更大范围内更加激烈的社会冲突。以信访为例，它本是人民群众发表意见、反映问题的权利，也是政府部门了解民情民意的重要途径。但随着拆迁矛盾的发展，加上一些上访者缺乏法制观念，以及极少数别有用心的人的恶意挑唆，拆迁信访变成了无休止的上访，甚至激化为冲击国家机关、影响社会治安等重大事件。这些不良现象预示着当前我国城市社会结构的基础层面与和谐社会的理念和目标存在着较大程度的张力，我们的研究也必须对此作出有针对性的回应，提出切合实际的解决之道。

第三节 研究方法与研究思路

本书主要采取下列研究方法和资料收集方法。

1．政治与经济互动分析方法

城市改造拆迁是在现代化和市场化过程中显现出来的一种社会现象，它不仅涉及到国家、政府、社会等政治学的学术论题，也与计划经济向市场经济转型和城市经济发展模式转型等经济学问题紧密相连，而且，城市改造拆迁本身就涉及到不同利益主体之间经济利益的分割、共享与判定。经济利益是各个利益主体争夺的重心。所以，我们在对城市改造拆迁活动中的若干论题展开理论分析时，应将政治和经济两种分析方法结合起来。

2．实证研究方法

本书不是一项规范性的纯理论研究，也不是仅仅停留在宏观层面对城市改造拆迁问题进行一般性探讨，而是选取了一个个案区域——武汉市汉阳区，并以三个实际案例为分析对象从拆迁的现实运行层面进行细致入微的描述，注意将宏观层面与微观层面的分析结合起来，将实证描述与理论分析交融在一起，从而获得对城市改造拆迁及其隐藏的若干学术论题更丰富、更深入的理解。

3．具体的资料收集方法

一是政府文献和媒体报道。城市改造拆迁是各级政府的一项重要工作，从中央到地方出台了许多法律、法规、政策及其实施性方案，这些文本对我们从总体上把握城市改造拆迁的实施过程和运转方式有着极大的参考价值。同时，城市改造拆迁也受到了各种公共媒体的极度关注，许多报刊、杂志、网络作了大量的跟踪报道，这也是一大资料来源。

二是座谈会和深度访谈。由于本书要对城市改造拆迁中的各方当事人进行细致分析，所以必须对他们进行各种形式的访谈，以获得比较质性的第一手资料。本书根据研究需要，对不同的机构、组织和个人采用座谈会和深度访谈等方式。

三是参与式观察。由于笔者的政府官员身份，经常会参与甚至直接主持个案区域的许多拆迁工作，所以能够比较便利地、深入地到达拆迁现场，对各方行动主体进行参与式的观察，这样就可以获得许多切身感受和感性认识，也能对拆迁中的诸多研究论题作出更深刻的分析。二、研究思路

本书共有六章，第一章侧重背景和案例介绍，第二章至第五章分别以不同的研究主题对城市改造拆迁进行深入的实证描述和理论分析，第六章为总结性讨论。

第一章分析了城市改造拆迁的经济社会背景，从总体上概括了当前城市改造拆迁中的主要问题，并对本书的研究个案——武汉市汉阳区的区域特点与拆迁案例概况作了一些精炼的前提性介绍。

第二章在对马克思主义利益观和市场经济体制下的利益观进行简要阐述的基础上，理清了城市改造拆迁中的多个利益主体及多重利益关系，描述和分析了城市改造拆迁中的利益冲突与矛盾，进而对利益主体之间利益整合机制的构建方式和路径作出了预想性规划。

第三章重点研究城市改造拆迁中的政府职能和角色转换问题，通过系统梳理与重新拷问市场经济背景下现代城市政府职能，结合当前城市改造拆迁工作的现实需要对城市政府职能转型的必要性、可能性和具体路径进行了探索性研究。另外，通过分述城市改造拆迁中地方政府的法定角色和现实角色，指出应加快重新定位和转换政府角色，其中最关键的是从利益关联者向利益协调者转换。

第四章将第三章对政府职能和角色的研究进一步推进到政府行为上，以中外已有的政府行为理论范式为基点，探究了当下城市政府的行为模式和行为约束等层面的不合理、不协调之处，认为应从经济整合、法律整合、行政整合和社会整合四个方面重构政府行为整合机制。

第五章将城市改造拆迁置于“国家—社会”分析框架下，从国家治理与公民社会两个向度探讨城市改造拆迁中政府、公民、企业之间关系的重建与调适，并着重分析了公民参与的兴起、实践与困境，探寻城市改造拆迁背景下公民社会成长的可能性与现实路径。

第六章结合个案区域近年城市改造拆迁的成功实践，借用前文的多项理论资源展开综合性研究，从实践和理论两个层面进行总结性讨论。

 [1] 关于这一事件《南方周末》、《新京报》、《羊城晚报》等各大报刊进行了连续性报道，网络更是对各种性质的背景新闻进行集中展示，对拆迁过程中各方利益主体的心态、行为选择、互动过程以及事件详细进展情况作出了充分而全方位的揭示，甚至将各类群体的差异性、冲突性的观点都展现出来。[2] 《南方周末》、新浪网和新华网等媒体对之进行了报道。[3] 《重庆晨报》、《中国青年报》、《检察日报》等许多网站和博客都进行了报道和评论。[4] 这一信息来自新华社综合报道。

第一章 城市改造拆迁的经济社会背景及案例概况

第一节 城市改造拆迁的经济社会背景

城市改造拆迁是经济发展的必然过程，大规模的经济建设、城市化进程的加快和城市现代化的更替必须要进行拆迁。城市改造拆迁是我国工业化、城市化加速发展过程中的一个重大的社会经济问题。

拆迁是指城市迅速发展，旧城区的基础设施不健全、土地利用率低下、环境恶化等问题日益突出，对城市旧城区进行旧城更新改造建设，经有关机关许可而拆除权利人房屋并给予补偿、安置的行为。从性质上讲，城市改造拆迁属于对公民财产的征收，而这种行为本质上的前提性条件必须也只能基于社会公共利益，且拆迁后亦给予相应的补偿。从后果上看，短期内可能对被拆迁人的利益有所损伤，但由于这一行为的导向是社会公共利益，因此，其终极结果是有利于整个社会的发展，当然被拆迁人也会受益。改革开放以来，各地通过旧城改造极大地改善了城市面貌和人民群众的居住生活条件，提高了城市竞争力。根据规划部门统计，从1991年至2002年底，武汉市7个中心城区共批准拆迁项目2520个，动迁户数超过14.73万户，近60万居民从旧房搬进了新居，城市面貌和城区环境也“旧貌换新颜”。近年的拆迁项目数量仍然较为庞大。根据调查显示，2006年涉及拆迁的基础设施和房屋开发项目共有48个，所有项目拆迁房屋总量359万平方米，[1]总户数25561户。2007年涉及拆迁的基础设施和房屋开发项目共26[2]个，所有项目拆迁房屋总量227.32万平方米，总户数16960户。我国各大城市的大规模旧城更新改造始于10多年前，多以“危改”、“解困”为基本口号。这项工作起步之初，许多人都不持乐观态度，因为对危房改造的经济可行性没有把握。可是，随着房地产市场的发展和住房体制改革的深入，人们惊喜地发现：拆迁改造不仅可行，还能带来可观的经济收益。于是，各地拆迁政策的具体执行者从消极转变为积极，从摸索、尝试转变为身体力行。

然而，随着房地产市场的发展和有关政策的调整以及市场化、货币化等拆迁补偿机制的实际运作，房屋拆迁特别是商业性项目的拆迁，拆迁人与被拆迁人之间的利益矛盾逐渐激化，有时还会产生激烈冲突。最近几年，拆迁矛盾越来越激烈，恶性事件时有发生，成为社会高度关注的热点问题。最直观的感受是：一边是连片的摩天大厦拔地而起，另一边则不断出现一个个格外醒目的被画了圆圈的“拆”字。就是这样一个“拆”字，街道更宽了，广场更大了，绿地更多了，市容更整洁了。与此同时，也存在着一些问题，如：不经过科学规划，不切实际地在旧城改造中搞一刀切；大拆大建，将旧城区推倒重来；资源浪费现象严重，历史文化旧址遭到较大破坏等，也让整个城市越来越“失忆”了。同时，被拆迁人只能远离原来出行、上学、就医等较方便的熟悉社区，眼看一片片高档住宅小区或写字楼挺立在自己生活过的地方，望楼兴叹，曾经栖息的屋舍在脑海中留下了久久不能挥去的沉重记忆。因此，也致使许多原本支持房屋拆迁和旧区更新的居民出现了明显的思想变化，由“盼拆迁”转变为“阻拆迁”和“怕拆迁”。一方面，在监督机制缺位的局部地区，不规范、不文明的拆迁行为时有发生，以捅房顶、堵大门、打架骂人等手段促迁的事件屡见报端，损害了拆迁行为的形象；另一方面，房屋拆迁本身不仅仅是拆除旧房，还是对历史形成的财产关系的一次强制性调整。随着一些城市改造拆迁补偿安置政策的调整和住房市场的急剧变化，这种调整也在一定程度上给动迁居民带来了一些困难，有些困难甚至是无法克服和逾越的。据调查，大量的外迁居民虽在一定程度上改善了住房条件，但急需住房的广大中低收入阶层却买不起房，利益分配和资源配置出现了严重失衡。在这种形势下，加上社会自组织能力的增强，中产阶层的成长，居民自身素质和生活水平的普遍提高，也激发了十分广泛的社会公平、正义和个人权利的诉求，并对话语权产生浓厚兴趣。在城市规划实施和利益再分配的过程中，这些多元化利益主体的能量逐渐爆发。同时，随着法律、政策的日益健全和完善，原住居民的市场意识、民主意识、法治意识和维权意识不断增强，特别表现在拆迁补偿安置等方面，出现了前所未有的博弈倾向。在这些情势下，如何定位拆迁过程中各类行动主体的权利和义务，如何建构新型的互赢互利、和谐均衡的合作关系，是当前摆在我们面前的重要课题。

按照第二次世界大战后许多后发现代化国家的历史经验，当现代化进程经过高速增长的早期而进入中期以后，会普遍出现一些具有规律性的现象，那就是社会差异和矛盾趋于激化，现代化进程进入高敏感度的关键时期。在这一时期，国家和城市发展面临着一系列令人进退失据、左右为难的两难境地。诸如在理想与现实之间、在发展与稳定之间、在公平与效率之间、在民主与法制之间、在公权与私权之间、在发展与保护之间、在计划与市场之间以及在经济与社会之间，有时（或常常）处于两难境地，甚至产生困惑，并直接或间接地对城市规划、建设和管理产生重要影响。表现在旧城更新方面，政府往往会在房地产市场与住房保障之间、在市场化运作与政府介入之间、在发展效率与社会公平之间、在经济发展与社会稳定之间、在改造开发与风貌保护之间、在推进建设与规范管理之间以及在开发商与居民之间处于两难。这些都是“后发现代化的悖论”，两个方面同样重要，同时又相互矛盾、相互博弈。此时，如果发展战略恰当，冲突有可能得到化解，现代化进程便有可能得以继续前进并走向成功；而如果相反，就会导致现代化进程受挫，陷于放缓、停滞甚至倒退，以至于产生严重的社会经济问题。我国仍处于城镇化、工业化中期，各地征地拆迁量还可能增大，稍有不慎都可能引发矛盾冲突，损害社会和谐稳定，影响经济社会全面协调可持续发展。

一方面，是城市改造计划与实施之间的目标悖论。过去，城市改造项目前期工作（动迁拆除等）一般来说进展都很快，有的基地日签约率甚至达到数百户，上海某区还曾经有过43天时间签约3800户居民的情况。现在，这种情况一去不复返，一个规模稍大一点的基地，拆迁时间动辄就是2年、3年，有的基地甚至达到5年以上。由于许多因素的综合影响，当下动迁居民中盲目跟风和刻意等待观望的人占有相当比例，博弈取向相当严重，还有越拖越持久的迹象，有的基地甚至出现僵持、停滞局面。如此一来，使过去每隔一定时期“成熟一项、拉开一项、建成一项”的情况面临严峻挑战，并对旧区改造计划的制订与实施产生深刻影响，也间接地对中长期社会经济持续协调发展产生深远影响。在最高潮的时候，曾经有一些地区声称只需几年时间即可解决全部旧区问题，而现在看来，已经变得不可能。另一方面，是理想与现实之间的目标悖论。当前，全社会对城市规划普遍比较关注和重视。城市规划编制工作得到了空前发展，几乎为每一个相对完整的旧城区域描绘了理想蓝图。图中有美好的环境、理想的空间、诱人的景观、现代化的道路交通体系、国际化的商业购物环境、时尚的文化休闲场所，勾勒出国际化大都市的轮廓。政府部门的重视、舆论媒体的渲染和炒作、城市规划展示空间的建设和向社会公众开放、行政机构的政务公开和公众参与以及公示等，都一览无余地将未来城市呈现到社会公众面前。相对以前城市规划的知晓率确实提高了，老百姓充满了对旧城改造的憧憬，然而，与理想相对照是依然拥挤的现实。一年又一年保持着原貌，居民在等待中盼来了规划，又在规划之后继续等待，规划的实施杳无音讯；或者，等来了规划，也等来了改造，但最终的乔迁离自己的设想相差太远，属于他们自己的也并不十分理想。总之，物质形态发展的蓝图易于绘制，社会理想的目标可以设定，而城市规划的实施——实现蓝图和走向理想目标的路径——是曲折和艰难的。当前，城市改造工作所面临的前所未有的困难局面就有力地说明了城市规划实施的不易。在理想与现实之间，差距依然巨大。

这些悖论现象可以通过一些城市改造拆迁冲突事件更加直观、更加清晰地展示出来。2003年8月22日，南京市39岁的被拆迁人翁彪在玄武区邓府巷拆迁指挥部办公室点燃自己浇满汽油的身体，造成一死七伤的惨剧。2003年9月15日上午，安徽省青阳县农民朱正亮因拆迁补偿不合理，在北京天安门金水桥前，往自己身上泼洒汽油后点燃，[3]火虽当场被执勤民警扑灭，但人被烧成重伤。2004年5月，湖南省嘉禾县委县政府为进行珠泉商贸城开发，由县委书记亲自任拆迁总指挥，在项目实施过程中滥用行政权力、动用公检法等部门强制推进房屋拆迁，打出标语：“谁影响嘉禾发展一阵子，我影响他一辈子。谁不顾嘉禾的面子，谁就被摘帽子。谁工作通不开面子，谁就要换位子。”对11户被拆迁人下达强制拆迁执行书，多名拆迁户的家属被逮捕，并先后对11名公职人员进行了降职、调离原工作岗位到边远乡镇工作等错误处理。最后，由于国务院领导的高度重视，这起集体滥用行政权力、损害群众利益的违法违规事件才被制止。2004年5月，甘肃省清水县也发生一起类似嘉禾的地方政府强制拆迁事件，一位被拆迁人如是说：“民工们每揭一片瓦，就像在撕我的肉一样，我被数名警察架着不能动弹，大声哀求也无济于事。”这起强制拆迁事件最后受到“嘉禾拆迁事件”影响才被制止。为打造“白酒一条街”，贵州茅台镇一些领导干部和工作人员，在搬迁补偿和安置方案均未明确的情况下，采取简单粗暴方式强行驱赶合法经营户，强行扣押经营货品，引起群众强烈不满。从江西宜黄拆迁自焚事件到广西北海银滩强制拆迁事件，近些年来，违法违规强制拆迁及各种恶性事件时有发生，不断上演的强拆悲剧在社会上造成恶劣影响。

据国家信访局研究室统计，近几年反映城市建设特别是拆迁安置问题的信件呈逐年上升趋势，拆迁矛盾居信访前3位。从拆迁投诉信件看，2003年8月底与2002年同期比上升50.34％。从拆迁户上访人数看，2002年比上年增长64.86％；到2003年8月底，又同比增长47.19％。另据信访方面专家分析，引发群众信访的主要原因，一是强行拆迁，粗暴对待拆迁户；二是一些地方的拆迁补偿安置政策过于简单，没有根据不同居民的情况进行分类处理，对部分居民安置补偿不合理、政策不到位，造成部分拆迁户“因拆致贫”，失去或降低了生存基础。另外，还有一些地方政策口径和建设计划多变，导致居民无所适从，又或是老百姓意愿和意志没有得到应有的尊重，对项目审批机制、土地运行机制、住房保障机制和拆迁工作机制存在不满等。

据建设部统计，2002年1月～7月，全国因房屋拆除引发的三级以上事故共5起，造成26人死亡，16人受伤。2002年1月～8月，建设部受理来信共4820件次，其中，涉及拆迁问题的占28％；上访1730批次，其中反映拆迁问题的占70％。在集体上访的123批次中，拆迁问题占83.7％。另据国家信访局统计，截至2003年8月底，国家信访局接到关于拆迁纠纷的投诉信件共11641封，比去年同期上升50％；上访人数5360人次，同比上升47％。从2004年始，中央政府三令五申，严禁强制或暴力拆迁，城市改造拆迁中利益冲突的激烈程度有所缓和，但仍没有从根本上改变这种利益冲突的事实。例如，因拆迁2004年5月中旬在武汉市汉正街永宁巷发生了打砸抢事件，2004年6月1日武汉市汉正街永宁巷的民房被纵火焚烧，2004年7月汉正街的民房被强行推倒，华贸5号楼被断水断电，2004年9月华贸5号楼的基础设施被破坏等。在武汉市佳丽广场拆迁片，2004年10月8日不法分子在光天化日之下对一对被拆迁户夫妻大打出手，丈夫被残忍地砍掉3根手指，身上被砍30多刀，生命垂危。2004年9月29日，在武汉市汉正街全新拆迁片，发生了一起被拆迁户因拆迁纠纷死亡事件。在武汉市月湖片拆迁中也发生过伤人事件。

负责武汉市汉正街永宁巷和武汉市月湖片的拆迁工作的“拆迁主体”均是武汉市土地整理储备供应中心，均是以“公共利益”的旗号进行商业拆迁和商业开发，而武汉市土地整理储备供应中心是武汉市规划局下属的二级行政事业单位，是政府的职能部门。在拆迁过程中，武汉市规划局和武汉市土地整理储备供应中心既是运动员又是裁判员。黑龙江大庆拆迁现场房主与挖掘机司机同时丧命、云南巧家爆炸案背后暴力拆迁仍疑云重重……近年来，多起与拆迁有关的流血事件引起舆论关注。令人痛心的悲剧发生在新拆迁条例实施后，说明要在征地拆迁领域从有法可依到有法必依，仍有很长的路要走，还需各地高度重视。

鉴于拆迁矛盾的突出和激化，2003年9月19日，国务院办公厅发出《关于认真做好城镇房屋拆迁工作，维护社会稳定的紧急通知》，要求在城镇危旧房拆迁工作中，把维护社会稳定作为前置条件。2004年6月6日，国务院办公厅又发出《关于控制城镇房屋拆迁规模，严格拆迁管理的通知》，要求各级政府加强城镇房屋拆迁管理工作，严格控制拆迁规模，特别是在矛盾比较尖锐的地区，通知要求“停止拆迁、集中解决拆迁历史遗留问题”。针对强拆事件频发，2012年3月，中纪委和监察部发出通知，要求监察部门督促地方政府查处用断绝水电气或切断道路等方法进行的逼迁行为，以及使用暴力、威胁手段搞突击、“株连”等强制征拆；公安部下发文件严禁公安民警参与征地拆迁等非警务活动。4月国务院再发通知，要求各地采取有力措施，坚决纠正片面追求增加城镇建设用地指标、违背农民意愿强拆强建等侵害农民权益的行为。5月15日，国土资源部发出紧急通知，要求各地严格规范征地拆迁管理，坚决防范查处强征强拆行为，切实维护群众的合法权益。2012年9月25日，监察部等四部门对上半年发生的11起强制拆迁致人伤亡案件进行了调查处理，给予党纪政纪处分和行政问责57人，涉嫌犯罪移送司法机关处理31人。

然而，在维护稳定和控制规模的同时，我们也应看到，目前的拆迁矛盾只是伴随经济快速发展和制度改革时期所出现的阶段性矛盾。控制拆迁规模只是减少拆迁矛盾的暂时的和不得已而为之的手段，而社会经济发展终究要以合适的速度进行。如何既实现经济适度增长又能够充分化解拆迁矛盾、维护社会稳定，建立起能够调和各方利益矛盾的长效工作机制，是新时期必须思考的重要命题。二、城市改造拆迁的演进和分类

从实践上看，城市改造拆迁问题近年来才逐步凸现为一大社会政治问题，并对城市居民的日常生活造成了一定程度的冲击与影响。但是，从发生学的角度而言，城市改造拆迁很早以前就是一个社会现象，只不过在不同历史阶段具有不同特征，政府和居民的关注度有差异而已。

我国城市改造拆迁的演进可以从两个方面来梳理与探讨，一是制度方面，二是实践方面。不过这两个方面是紧密联系在一起的，制度形态的演进规制左右着拆迁实践的推进，实践层面的推进与突破又或多或少地超脱了制度上的规定并反过来改进与调适拆迁的制度设置。同时，城市改造拆迁的演进又与国家政治、经济体制改革和社会管理模式等密切相连，在这一过程中其政策设计与实践形式都发生了较大的变化。笔者将这一变迁过程分为三个阶段进行分析。（1）计划经济体制下的城市改造拆迁制度

这一阶段的时间范围是建国到改革开放前，其主要特征是城市改造拆迁规模和范围都比较狭窄，拆迁范围主要限于城市公房，私房较少进入政府的改造拆迁范围。1949年建国后，只是在市政建设和“解危”工程中涉及少量的城市改造拆迁，拆迁不是政府的一项很重要的行政活动，而且此时也没有建立相应的城市房屋拆迁制度。城市改造拆迁对居民的日常生活影响不大，更没有形成一个公共性社会政治问题。当时的城市建设用地主要是通过没收帝国主义、官僚资本主义和反革命分子等占有公共性城市用地，以及少量的赎买或租用民族资本主义工商者、私有房地产业主拥有的城市房地产来获得的。“解危”工程中涉及的私有房地产，一般是政府无偿征收后，通过分配公房来解决住房问题，即只涉及到房屋产权的调换，不存在物质利益上的补偿。当时城市改造拆迁的原则是“居者有其屋”。计划经济体制下利益往往是一元的，即个人利益和国家利益、社会利益高度一致，即使有个别的利益冲突，解决机制也是一元的，即用政治手段一刀切地解决，并且那时个人不仅没有土地所有权，也没有房屋所有权，个人的住宅利益、医疗、教育等方方面面的待遇都和单位紧密联系在一起，其个人价值和个人利益难以凸显。（2）社会经济转型时期的城市改造拆迁

这一阶段主要是指1978年改革开放以来到1991年，即以《城市房屋拆迁管理条例》的颁布为分界点将改革开放以来的时期划分为两个阶段。1978年经济体制改革启动，经济发展和增长成为政府倡导的目标，物质利益成为普通民众共同追求的目标和行为出发点。但是由于长期忽视城市建设而造成的住房紧张状况，成为困扰政府的一大难题。在这一局势之下，政府统一规划并统一实施旧城改造，成为缓解住房紧张的主要途径之一。1983年国务院发布的《城市私有房屋管理条例》第四条规定着重强调了两点：第一，建设单位给予的补偿，重在“合理”；第二，拆迁单位要对被拆迁人进行妥善安置，使其有房可居。从制度规定应然状态来说，这些规定本来是可以较好地保障城市居民私有房屋的合法权益的，但是，第四条后半部分规定的漏洞却又为强制拆迁的实施提供了可行性和可能性。国家法律制度是滞后于拆迁实践的，所以导致了城市改造拆迁中许多不规范、不合理现象的发生。由于国家没有统一的城市房屋拆迁法律和政策，各地政府根据本地实际，相继出台了一系列城市房屋拆迁补偿安置的办法。武汉市根据中华人民共和国国务院《城市房屋拆迁管理条例》出台了《武汉市城市房屋拆迁管理实施办法》、《武汉市城乡个人建房管理暂行规定》。这些拆迁政策大多从政府部门自身利益出发，而很少考虑被拆迁人的合法权益和合理要求，因此，在拆迁过程中出现了一些混乱现象。城市改造一般表现为以“解危”为目的的纯政府行为，采取由政府投资的“滚雪球”模式，拆除危旧平房，兴建楼房，达到“拆一建三，分二余一”的目标，局部缓解了住房压力。当时城市私有房屋的拆迁补偿主要是就近回居安置，被拆迁户比较配合政府的拆迁工作，拆迁纠纷主要集中在家庭内部的房产分配上。此时，拆迁过程中的矛盾和冲突还不是很突出，尤其是这些矛盾具有较强的内向型，经济利益方面的冲突相对较缓和。（3）城市房屋拆迁制度步入法制化

这一阶段的起始点为《城市房屋拆迁管理条例》的颁布实施。1991年3月22日国务院发布的《城市房屋拆迁管理条例》是我国第一部系统规范城市房屋拆迁行为的行政法规，它对城市房屋拆迁的管理体制、审批权限和程序、补偿安置原则、法律责任等都作出了明确规定，为加强城市房屋拆迁管理、保障建设项目的顺利进行、维护拆迁当事人的合法权益，发挥了非常重要的作用，使城市房屋拆迁走上了法制化的轨道。

随着改革的深入和法制的健全，原《城市房屋拆迁管理条例》的不少规定已经明显不适应市场经济的发展要求，为与随后出台的《城市房地产管理法》（1994年）、《土地管理法》（1998年）、《合同法》（1999年）、《行政复议法》（1999年）等法律法规相衔接，2001年6月20日国务院发布了新修订的《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《条例》），并于2001年11月1日起施行。新《条例》着重强调维护拆迁当事人的合法权益，明确了可以采取货币补偿的方式。《城市房屋拆迁管理条例》的实施，对规范城市房屋拆迁行为、依法维护被拆迁人的合法权益发挥了重要作用。

下面再简要论述一下城市拆迁的分类问题。一般认为，城市拆迁分为公益性拆迁和商业性拆迁。凡为修建公共道路和兴办医疗、文化、军事等设施而拆迁房屋的，是公益性拆迁，本身具有一定的正当性，政府在这种拆迁中可以有较多的发言权。而在公益性拆迁之外的商业性拆迁，是开发商为了赚取商业利润而进行的拆迁，这种拆迁应结合城市发展的需要来看待其正当性，并且必须依照商业模式而非现在的公益模式来拆迁，在补偿费用和安置上应给予所有权人及时、充分的补偿，决不能让开发商大饱私囊。这样的区分具有强烈的社会现实意义：①有利于防止拆迁人借“公共利益”的名义大搞商业活动中心。在武汉市的调查中，我们发现江汉路某地段开始为“市政工程”的绿化地带，可是不到半年，就在原拆迁区域建起了一个大型的商业中心。很明显，这对被拆迁人是极其不公平的，拆迁人只花了一点点“适当补偿”的钱，便获得了国有土地的使用权。②有利于明确政府的职能定位。区分了公益性拆迁和商业性拆迁，政府在商业性拆迁中就不应该介入，为拆迁双方的平等协商提供一个必要的前提。③有利于确立不同的补偿安置标准，维护被拆迁人的利益。区分之后，相应的拆迁补偿安置标准也应当区分对待，公益性拆迁和商业性拆迁应适用不同的补偿安置标准。（1）公益性拆迁

公益性拆迁是指国家为了公共利益需要而收回被拆迁人合法拥有的国有土地使用权与拆除其地上建筑物及其附属物的一种具体行政行为。我国新修订的《宪法》第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地征收或者征用并给予补偿。”公益性拆迁其实是国家依该条款规定，为了收回被拆迁人拥有的国有土地使用权而对其地上建筑物及其附属物进行拆除，因此公益性拆迁可以定义为两种具体行政行为：①行政征收。行政征收即行政机关代表国家根据法律规定的职权，通过一定方式收取负有法定缴纳义务的相对人财产权益的行为。根据我国《宪法》第十条第三款规定，国家为了公共利益征收或征用土地时，缴纳国有土地使用权是被拆迁人的法定义务。②行政征购。即行政机关通过合约的方式取得相对人财产权益并承担相应义务的一种行政合同行为。它表现在公益性拆迁中即是行政机关通过合约的方式取得被拆迁人的地上建筑物及其附属物并给予一定补偿。由此，对公益性拆迁的补偿就应包括两部分：一是以行政补偿的方式对被拆迁人因行政征收行为而造成的土地使用权丧失进行补偿；二是以行政合同的支付标准来补偿被拆迁人因行政征购而丧失的建筑物及其附属物的所有权。

上述公益性拆迁理论是建立在拆迁须为了公共利益这一前提上的，但公共利益在我国法律中并无明确的规定，世界各国对此也没有一个统一的令人普遍接受的定义，但通过研究后，我们发现，世界各国对公共利益的涵义的确定虽措辞各异，但大体意义上达成某种共识，多将其解释为“公共的使用”。故我们认为公益性拆迁中的“公共利益”应理解为：①被征收的土地是供多数人使用的；②供多数人使用的土地不能是出于营利的目的。据此，公益性拆迁可以适用于以下情形：①国家机关用地和军事用地而进行的拆迁；②基础设施用地和教育、卫生等公共事业用地进行的拆迁；③法律、行政法规规定的其他用地而进行的拆迁。（2）商业性拆迁

商业性拆迁是指拆迁人以营利为目的，以合理的对价获得被拆迁人所拥有的国有土地使用权并拆除其他建筑物及其附属物的民事法律行为。商业性拆迁中双方（拆迁人和被拆迁人）居于平等地位，双方可以就补偿标准等方面进行协商。但是，在实际生活中，由于城市规划涉及到城市的经济发展的原因，被拆迁人在商业性拆迁中并非享有充分的不受干涉的自主决定权。当某一拆迁人看中某地有利可图时，他就可以向拆迁行政主管部门申请拆迁许可建一项目，拆迁主管部门受理申请后认为该拟建项目有利于国家经济建设发展时，就有权颁发拆迁许可证。由于商业性拆迁是以营利为目的，所以其补偿应符合市场规律，遵循以下规则，给予公平、足够、及时的补偿：①要补偿地上建筑物及其附属物的市场价，也要补偿其土地使用权损失；②既要补偿既有价值也要补偿其可得利益。因此，商业性拆迁应该完全按市场规律操作，遵循另外的程序，而不应该按现在的公益性拆迁程序办理。

第二节 目前城市改造拆迁中的主要问题

在市场经济条件下，市场主体之间引发利益矛盾乃至导致利益冲突在所难免，现在关键的问题是，地方政府到底应该如何确定自身在市场经济中的政府作用边界？因为若政府作用边界不清，则势必会导致政府某些领导自我扩权，甚至滥用手中权力，导致市场经济中的政府缺陷。尤其在经济体制转轨过程中，政府职能定位不合理和政府职能转换不到位都容易带来政府缺陷，最终导致政府在履行自身职能过程中的错位、越位和缺位。政府错位、越位和缺位不仅令市场机制难以完善，而且也容易引发诸多非正常的利益冲突，抑或令利益冲突得不到有效的整合，并由此而加剧了社会利益冲突的量变和质变。随着城市化进程的推进，城市建设的加速进行，城市改造拆迁的规模越来越大，伴随而来的社会矛盾也越来越突出，如某些地方政府部门为追求政绩，严重超越自身的经济承受能力，不讲投资效益，大搞“街景整治”、“步行街”、“中心广场”、“亮化美化”等形象工程，大面积实施旧城改造项目等，造成拆迁规划不合理，补偿安置不及时、不到位甚至不合理，各类纠纷数量不断增加，造成老百姓频繁上访甚至出现相互对峙、被拆迁户自杀等极端现象，严重影响着社会稳定和人民的安居乐业，威胁着和谐社会的建设。

我们发现，政府职能本末倒置是不少城市在拆迁工作中引起社会矛盾的一个不可忽视的重要因素。根据国家发改委的意见，我国土地的征用将严格区分公益性用地和经营性用地。对公益性用地将实行征地听证会制度，完善征用办法、补偿标准及补偿机制；而对经营性用地则将退出政府征用范围，按市场规则运作。从全国不少城市近几年土地征用的情况来看，征用的绝大部分土地属于经营性用地，所谓经营性用地，主要是用于商业开发，以追求利益最大化为目的。那么，从法律的角度来讲，开发商与原来拥有土地使用权的居民都应该是平等的民事主体，开发商就应该与居民按市场规则协商转让。实际上，大多数拆迁户对正常的房屋拆迁并没有意见，恰恰是一些政府部门比较深地介入拆迁工作中并违法行政，致使政府职能出现错位、越位和缺位，才引发了群众的强烈不满，从而造成了较大的社会矛盾。

1．政府职能“错位”

正常的城市改造所带来的拆迁本无可厚非，然而，不少政府为突出政绩，从片面的经济利益出发，完全不顾当地社会与文化等诸多因素的影响，为所谓“改善城市面貌”目的而强行推动大规模的城市改造，本来就会引发诸多社会问题，再加上政府在拆迁过程中既当运动员又当裁判员，出现职能“错位”，更加剧了各种社会矛盾。

一座城市、一片城区的形成，本有其固然的规律，特别是那些经过漫长岁月形成的历史城区，政府首先应该做的工作，就是对它们进行保护而不是彻底摧毁。保护历史城区，就是保护我们的文化，保护我们的文明。因此，对于城市改造而言，至少我们的政府应该问一问：我们的城市究竟该不该拆？怎么拆？谁来拆？根据人类目前的智慧而言，这些都不应该是问题。令人遗憾是，今天我们城市的更新速度已经超越了世界上任何一个国家、任何一个时期，城市更新似乎就只有拆了重建一条路可走，是非功过，历史自然会有客观的评价。

此外，政府职能还应当保证一切社会活动的公平秩序。在城市改造拆迁中，许多地方为加强对拆迁工作的管理，提高工作效率，成立房屋拆迁管理办公室，或设立拆迁指挥部，隶属于房屋拆迁主管部门，有时拆迁指挥部级别甚至高于其主管部门。在许多拆迁行政案件中，城市房屋拆迁管理办公室接受主管部门委托成为拆迁人，一些公益建设拆迁，拆迁办公室直接成为拆迁人。当拆迁安置补偿达不成协议，拆迁办公室就申请房屋拆迁主管部门进行行政裁决，由于二者存在隶属关系，主管部门的裁决自然难保公正。老百姓的权益受到侵害时投诉无门，个别被拆迁户采取极端行为也经常见诸报端。

2．政府职能“越位”

政府职能“越位”比较突出地表现为滥用拆迁行政许可权。一些地方政府为追求效率而忽视法定程序，普遍存在着违法情况，如政府还未收回拆迁户的土地使用证，就擅自将房屋的土地使用权交给开发商；法律规定拆迁必须符合城市规划，而一些地方政府打着实施城市总体规划需要的招牌，未经法定审查和审批程序就组织实施拆迁计划；还有一些地方为“加快”城市发展步伐，向不具备建设项目批准文件等5项法定材料的拆迁人颁发拆迁许可证，导致违法拆迁。

政府职能“越位”还表现在对拆迁评估的干预痕迹较重，价格评估与市场发展脱节。拆迁评估是否准确，拆迁补偿是否公正、公平，直接关系到被拆迁人的合法利益是否得到保障。尽管我们的拆迁评估看上去是由独立的评估机构在实施，但许多评估机构本身就是由原来的一些政府职能部门分离出来的，或者它们与政府职能部门有着千丝万缕的联系。一些政府机构为了降低补偿标准，时有直接干预评估价格的现象。因此，评估机构在评估中往往更关注的是拆迁者的利益，而对被拆迁者的利益考虑较少，甚至有意压低评估价格。按照《城市房屋拆迁管理条例》规定，“货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场价格确定”，也就是说，拆迁评估应该采用市场比较法进行。很多城市的拆迁评估多半采用的是“基准价格+修正”的估价方式，而其基准价格又往往未能根据城市房地产变化及时调整，造成评估价格与市场价格相差甚远。

从另一个角度来看，政府职能“越位”还表现为剥夺了被拆迁人安置补偿方式的选择权。一些地方政府为了提高拆迁效率，下发文件规定对被拆迁户一律采取货币补偿方式；还有的地方虽然规定城市房屋拆迁安置补偿有产权调换和货币补偿两种方式，却规定产权调换只能异地安置，不得回迁，严重侵犯了被拆迁人安置补偿的选择权。

3．政府职能“缺位”

政府职能“缺位”表现为拆迁裁决程序不公开、不公正，裁决内容不具体。在实地调查中许多拆迁户反映，拆迁主管部门对被拆迁的房屋、附属建筑、临时建筑、违法建筑认定的随意性很大，认定事实缺乏依据，透明度不够。有的拆迁裁决只有限期搬迁，而无安置补偿内容；有的不按房产证上的合法面积和市场估价作补偿。而在组织拆迁听证、监督中介机构公正评估等方面，政府却无所作为。

政府职能“缺位”还表现在裁决机构的调解和司法职能未能充分发挥作用。按照规定，当被拆迁人对评估结果表示异议时，可以申请复评及另行评估，或者申请专家委员会进行鉴定（终结鉴定）。从法律上讲，拆迁人与被拆迁人之间是一种民事法律关系。当“当事人之间出现争议时，政府可以介入进行裁决”，同时按法律规定，对裁决不服的，当事人可以申请法院按行政案件处理。这里不讨论这条法规的合理性，事实上，群众所看到的政府裁决的结果多半是“强制执行”。既然是民事法律关系，就应该允许双方通过法律手段进行解决，而不该由政府部门使用行政处罚的手段来实施。此外，法院作为法律的执行机构，应该从双方的合法权益出发，经过充分调解，作出公平裁决。但实际上，法院对此类案件的处理方式往往是不予受理，或者按拆迁部门的申请进行强制执行。在维护被拆迁人的权益方面，未能体现法律的公允。在过去几年的城市改造拆迁中，行政强拆和司法强拆占了相当大的比例。

根据笔者在政府的工作实践，政府在实际工作中主要存在以下几个方面的职责不规范现象。

第一，城市建设项目前期工作仓促，由于经济拮据或认识上的差距，未进行科学规划、合理布局，但为突出“为官一任”的政绩，在工业上大量圈地上项目，在城建上大量拆民房建广场，导致建设项目临时上马，未有科学性，建设方案几经调整、变更，在计划中没有给征地拆迁安排必要的时间。以笔者调查的汉阳区煤炭公司储煤场为例，该厂经市、区两级政府及有关部门批准，通过企业改制，在原有土地的基础上，成立了市级都市工业园——洲头都市工业园，并于2005年底基本建成。汉阳区的一批名优企业——亚太味精、金牛管业、通达公司等陆续入驻，并开工生产。但到2006年，市规划局又以该地段被扩规为国际博览中心用地范围，需要拆除征用，工业园应异地搬迁，为此，区政府经多方协调无效，在服从新区规划调整的要求下，又反复做已入驻企业的工作，并主动承担搬迁停产而造成的上千万元经济损失，才开始实施拆除，区政府的利益为此受到了侵害。

第二，由于受舆论导向影响，有的群众对通过拆迁改善居住条件的期望相对过高，仍希望享受实物安置的政策，不花钱或少花钱就能改善住房条件，对于拿着拆迁补偿款走向市场自行购房的方式还不能适应，有的还持抵制态度，对政府出台的拆迁困难居民优先购、租经济适用房的保障政策也持观望态度。加之对涉及到自己切身利益的征地拆迁工作心存顾虑，认为自己带头补偿会吃亏，或者对工作人员个人心存偏见，思想难以完全统一，如果工作人员操之过急，工作简单粗暴，缺乏应有的耐心，征地拆迁工作更是适得其反。

第三，近几年，大部分地方政府遵循“等价有偿”的原则，制定了征地拆迁管理办法，对征地拆迁程序、评估、补偿等方面作了比较详细的规定。但由于国务院和省条例又作了修订而许多地方却未作相应修订，这样就使政策法规存在一些与国务院和省条例不衔接的地方。加之近年来城市建设快速发展，拆迁总量大幅增加，房地产市场异常活跃，价格不断上涨，确定的补偿标准和实际的房地产市场价格标准差距不断拉大，土地级别设立了统一固定的区位补偿单价，补偿价与市场价差距较大，存在着一些不尽合理之处：城市环境改善后原先划定的土地级别不能随之调整；相邻土地级别界线两侧的土地区位补偿按两种级别分别计算，使得拆迁补偿价格与实际市场价格不符；同一土地级别内不同地段、不同方位的房地产市场价格差异较大，但拆迁区位补偿却相同；一些土地级别低的地区房地产价格因市场调节因素明显高于土地级别高的地区，但拆迁区位补偿仍低于土地级别高的地区。

第四，在征地拆迁中，群众做出的牺牲和损失是全方位的、综合性的，而他们得到的补偿却很不够，只是少量的现金，但同时他们却背上了难以预测的巨大社会风险。补偿严重不足是当前问题的要害。其具体表现为：一是土地补偿严重不足。现行的征用或使用土地的补偿办法还是沿用计划经济时代强制性的低补偿办法。在土地补偿费中，经营性用地的补偿标准比较高，每亩达26万元左右（1亩=6.67平方千米），但老城区内的土地补偿标准并不一致，道路、桥梁和经济适用房项目用地的补偿标准只有每亩7.8万元和12万元（价格以武汉市老城区汉阳区为例）。还有一些省际建设项目，补偿的标准都很低，只有万把元一亩，有的还不足一万元。现时土地补偿不仅标准低，而且补偿方法单一。土地补偿标准以种粮产出为基数，没有兼顾到土地产出的复杂性，实际上许多土地已是高产出的瓜果蔬菜、特种种养业用地，而补偿金只能抵上一两年的净收入。二是房屋拆迁补偿标准太低。在旧房的评估中，一般只评估房屋自身的价格，而宅基地的价格都没有计算在内，或者计算严重不足。实际上，大多数农房本身的造价并不高，农房的价值恰恰体现在宅基地上。

第五，在征地拆迁中，存在就业、交通、生活、医疗、教育等措施不够配套问题。在就业保障方面：按照现行政策，征地拆迁农民转为居民，领取了劳动力安置费，就视同安置就业，因而领不到待业证，无法进入劳动力市场。同时，这部分人员进入城市以后，由于文化、技能等方面的弱势，找工作很难。在养老保险方面：现行社会养老保险政策，投保年限必须交费满15年，距离退休时间不足15年的就不能进入社会保险统筹，这就意味着男45岁、女35岁以上就不能参加社会保险统筹。

第六，正常的征地拆迁工作是发展经济、重塑城市形象、改善人民群众工作和居住环境的好事，是符合广大人民群众根本利益的。但是，有的地方工作人员工作简单粗暴，拆迁时不进行公示，随意在房子上写上很大的“拆”字，甚至不签拆迁协议就停水断电、上房揭瓦，使居民无法正常生活。有的工作人员称未做通工作的居民为“刁民”，把确有困难的群众称为“钉子户”。据报道，有些地方把这项工作交给征地拆迁公司，雇用打手野蛮拆迁，用推土机推倒民房；还有的地方出动警力、动用国家专政工具对付被拆迁群众。对此，要教育和监督工作人员在征地、拆迁工作中严格“依法拆迁、有情操作、文明办事”，做到征地规范化、拆迁合法化、补偿标准化、安置亲情化、就业优先化。

第七，评估价格双方能否一致，是征地拆迁工作最为关键的一道环节。如何确定一个公正合理、能够让双方接受信服的价格，对涉及到千家万户、不同地段的土地房屋而言，的确不是一件简单的事。如何评估出这一价格呢？笔者认为，政府对评估行为及评估机构的管理要符合职能转变的要求，不宜直接指定评估机构，直接确定拆迁补偿价格，不宜再另搞一套评估资质和办法。政府如过多参与评估中介行为，容易产生腐败现象，失去社会公信力。对征地拆迁补偿估价，要依据市场估价的原则，根据被征地和拆迁房屋的区位、用途、建筑结构等因素，对被征地拆迁房屋的市场价格进行公开评定估算，包括对被拆迁房屋的分类估价和分户估价，不能简单等同于商品房价。

第八，随着旧城改造力度的加大，拆迁中无证照房屋、违反规划用地、用地手续不全、欠交土地出让金和规费、施工资料不全、无法竣工验收等一些历史遗留问题将暴露无遗，这些问题情况复杂，矛盾突出，处理难度大，群众反映强烈，如久拖不决，势必影响社会稳定。

随着拆迁重心向城郊拓展，低收入、低补偿款的征地拆迁群众所占比例越来越多，特别在老城区，居民住房普遍较小，居住拥挤，“下岗职工多、低保对象多、生活困难多、违章搭建多”，这部分拆迁户普遍无经济能力购房。这就需要政府部门在实际工作中提出更有针对性的解决对策，以推进城市改造拆迁活动顺利展开。二、利益分配机制的缺失

城市改造拆迁中，拆迁户与开发商、政府难以达成协议是由多种因素造成的，最主要的原因是利益分歧，即被拆迁人补偿安置期望值与开发商所能满足的程度之间存在较大甚至是巨大差距。就被拆迁人补偿安置期望值来讲，可能存在两种情况：一是期望值虽高，但合理合法，在得不到满足的情况下，拒绝与开发商达成协议，拒绝拆迁；二是期望值过高，完全超出了法律规定的范围，很难得到开发商的认可和接受，从而拒绝达成补偿协议，拒绝拆迁。前一种属于合理要求，后一种属于漫天要价。而对开发商来说，为了追求经济利益，往往尽量压低补偿金额或降低安置标准，使双方难以达成补偿安置协议，从而催生“钉子户”。

其实，从某种意义上讲，拆迁“钉子户”的产生也是时代进步的表现，是政治和社会文明的产物。因为无论是被拆迁人对自己权利的主张，还是开发商就补偿安置问题的耐心协商，抑或政府对城市改造进程受阻的宽容，一方面表明这个社会有了公民敢于主张个人权利的法治氛围，另一方面也体现了社会对公民私权利的充分尊重，同时也标志着政府依法行政水平的提高和司法机关程序公正的张扬。就拿重庆的“最牛钉子户”来说，尽管吴苹与开发商已经进行了多次协商，人民法院也已三次下达强拆公告，但作为政府和司法机关，仍然寄希望于拆迁双方的沟通协商，公开表示“不到最后时刻不会采取强拆行动”。这在几年前的城市改造拆迁中是不可思议的。

由以上分析我们不难看出，城市改造拆迁中“钉子户”的产生有着某种必然性，任何时候都是难以避免的。所不同的是，在非法治的情况下更多地动用国家强制手段迅速予以铲平，用暴力掩盖了矛盾；而在法治条件下则通过沟通协商和法律途径解决，力争妥善化解矛盾。当前，我国正处于全面建设时期，城市改造速度加快，城市拆迁规模扩大，“钉子户”也就成为一个比较突出的问题。妥善解决城市改造拆迁中的“钉子户”问题，不仅是城市健康发展的需要，也是构建和谐社会的要求。

剖析各地出现的“拆迁难”案例，我们可以清楚地发现，城市改造拆迁中的“钉子”主要是两个东西：一是利益，二是信任。这两个方面的分歧和误解直接导致被拆迁人与开发商之间难以达成协议。但当前关键的问题是，许多情况下的公共利益与开发机构的商业利益纠缠在一起，让人难以区分。特别是地方政府以公共利益的名义保护商业利益，而商业利益也打着公共利益的旗号打压私人利益，这就在被拆迁人与政府和开发商之间产生矛盾和出现误解。这种矛盾和误解最终形成冲突，成为拆迁补偿安置协调中的“钉子”。

拆迁中的另一个“钉子”是被拆迁人对开发商和基层政府的不信任。在土地征用和房屋拆迁过程中，一些地方政府出于某种目的往往与开发商和拆迁人站在一起，缺乏中立地位，因此在补偿安置裁决过程中没有公信力，让被拆迁人信不过。而与此同时，开发商凭借地方政府的偏袒往往在被拆迁人面前态度傲慢，沟通协商中缺乏诚意，甚至威胁利诱、故意欺瞒被拆迁人，迫使其接受不公的补偿安置条款，更有甚者在补偿安置过程中随意毁约不兑现承诺，使其在被拆迁人心目中的形象严重受损，让被拆迁人失去信任感。

另外，缺乏中立的利益协调机构和机制，以及法律制度上的不公，也加剧了被拆迁人对政府和开发商的不信任，让被拆迁人畏首畏尾、左右为难。房产管理部门是被拆迁人与开发商之间的法定裁决机构，但它却是土地征用者、地方政府的职能部门，因此它至少在地位上缺乏公正性。而强制拆迁程序启动上方便拆迁人的制度设计，也使被拆迁人意识到自己的孤独和无助，客观上强化了对抗、激化了矛盾。

为了公共利益，被拆迁人在获得了适当的补偿安置后，必须配合拆迁，否则政府则可以果断进行强制拆迁。而如果与公共利益无关，单纯为了商业开发的拆迁，被拆迁人与开发商之间则完全是讨价还价的关系，一般不适宜动用国家强制力予以强拆。但恰恰在“公共利益”的界定上，我国现行法律却没有明确的规定和具体的标准。这既给地方政府以公共利益为借口滥用强制开方便之门，也容易使被拆迁人形成误解，漫天要价，拒绝配合。

在笔者看来，界定公共利益应解决两个方面的问题，即认定程序和认定标准。公共利益的界定既要程序正当，也要标准合理，要科学论证，体现民主。尽管给公共利益下一个准确完整的定义非常困难，但有些事项是非常明确的，如城市改造、修桥铺路、建设教育文化娱乐等公共设施都属于公共利益范畴。最难界定并容易产生误解的是城市商业开发，因为表面上看它是以大开发商的利益取代小业主的利益。然而，旧城改造中的商业开发也隐含着公共利益，这使得问题变得复杂。

要解决这个问题，就必须将隐藏于幕后的公共利益请上前台，改变现行的城市拆迁管理程序，由开发商与被拆迁人之间的直接交易，变为政府与被拆迁人、政府与开发商之间的两个过程和阶段。凡涉及公共利益的拆迁均由政府出面组织实施，然后再交由开发商进行商业开发，而不涉及公共利益的拆迁则由开发商直接与被拆迁人协商解决。这就要重构我们的拆迁法律制度。三、拆迁补偿安置不合理

总体上看，当前我国城市拆迁补偿标准的规定太笼统，不利于实际操作，被拆迁人利益的保护补偿标准模糊混乱。

我国的拆迁补偿方式是从计划经济时期一直延续下来的，尽管标准多次调整，但基本形式没变。其主要特征是房地不分离，补房不补地。随着市场经济的不断发展，城市土地的价值越来越高，城市房屋的价值中土地部分的价值已经远远高于房屋本身的造价。城市中心区房屋的价值比城市边缘地带的房屋高1～2倍，其价差主要是土地的价差。我国的动迁补偿标准中虽然也考虑了土地区位的差别，但差别过小，与客观价值出入较大，城市中心区的被拆迁户就明显受损。2003年开始试行对拆迁房屋价值评估的方法，在一定程度上缓解了这个矛盾，但并没有根本解决这一问题。计算补偿标准的依据仍然是房屋的建筑面积、结构、成新率等条件，对占地较大、建筑面积相对较少的单位和个人仍然明显不合理。对一些院大房少的单位，如储煤场、木材厂、预制件厂、运输公司等单位只能采取不规范的变通方法协商定价，这样又引起一些其他单位的横向攀比，引发矛盾和社会不公平。如果涉及到拆迁农业户，现行的补偿方式更是漏洞百出，无法操作。目前开发商与被拆迁户之间的不对等关系，是计划经济时期国家与个人之间不对等关系的延续。被拆迁户没有得到土地区位价值应有的补偿，但开发商却实实在在地得到了土地区位价值的收益。土地开发行业之所以成为暴利产业，根源就在于我国土地政策的混乱和不公平。

关于补偿和安置，《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《条例》）第二十三条规定：拆迁补偿的方式可以实行货币补偿，也可以实行产权调换。除本条例规定的特殊情况外，被拆迁人可以选择拆迁补偿的方式。第二十四条规定：货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府规定。第二十五条规定：实行房屋产权调换的，拆迁人和被拆迁人应当依照本条例第二十四条的规定，计算被拆迁房屋的补偿金额和所调换房屋的价格，结清产权调换的差价。《条例》的规定看似全面考虑了被拆迁人的利益，体现了等价交换的原则，但是实际上由于《条例》的规定过于抽象，弹性太大，在实践中并不具有可操作性。《条例》没有规定拆迁人应补偿金额的计算方法，而是把权力下放给拆迁房屋所在地的省、自治区、直辖市人民政府，主要是出于全国各地的经济发展水平差异性的考虑。然而，《条例》的规定在顾及各地区具体情况的同时，忽略了这样一个事实：政府在房屋拆迁过程中可以从房地产开发商那里获得数额较大的土地使用权出让金，土地差价通常达到几十倍甚至几百倍。此外，伴着旧房子被推倒，高档的商品房和写字楼的建成，随之而来的是商业的繁荣和发展、地段的升值、大量的税收流进政府的口袋。因此，在拆迁过程中产生的利益蛋糕是由政府和开发商分享的（尽管开发商拿的是绝大部分），在利益共享过程中他们更容易结成同盟，使行政权力和商业利益结合。政府往往会站不稳自己裁判员的立场，所制定的地方办法倾向于维护开发商的利益，从而损害了被拆迁人的权益。

根据《条例》的规定，补偿金额是由地方政府规定具体的评估规则，在此基础上由房地产评估机构评估出最后的价格。这条规定产生了两个问题：①政府定价和实际房价差距过大；②房产的评估大都由拆迁人委托，被拆迁人丧失了对自己财产定价的权利。

在城市拆迁的具体操办过程中，被拆迁人的土地使用权往往得不到承认和补偿。1991年的《城市房屋拆迁管理条例》第二十条规定：作价补偿的金额按照所拆房屋建筑面积的重置价格结合成新率结算。按照这个规定，被拆迁人得到补偿的部分仅限于国有土地上所附着的房产部分，而地产的价值则流失了。2001年的《城市房屋拆迁管理条例》对土地使用权的补偿有了改进，规定在货币补偿的时候要考虑被拆迁房屋所在区位。区位的价值实质上就是土地的价值。但是，该规定仍没有把对被拆迁人的土地使用权的承认和补偿明确提升到法律保护的高度，使用了“区位”这个模糊的概念，土地使用价值补偿方法不明晰。在城市飞速发展、商业繁荣的今天，土地的价值远大于地上所附房屋的价值，不同地段相似房屋的房价相差很大。除去少许的“区位费”和向政府支付的土地使用权出让金，房地产开发商几乎是无偿地从被拆迁人那里取得了土地使用权，在出售新建成的商品房时却包含了昂贵的土地使用权出让金，这是开发商巨额利润的来源。在第十届全国人大第二十九次会议上，国务院向全国人大常委会提出议案，建议修改城市房地产管理法。议案建议在这部法律总则中增加一条，作为第六条，即“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。”基于上述议案建议修改的条款，有两个核心因素必须细加考量，其一就是到底如何界定公共利益，其二就是拆迁到底该如何补偿。四、拆迁法律制度不健全

就国家有关法律来说，最主要的问题就是没有严格界定拆迁的类型。房屋拆迁既包括为公共利益而进行的拆迁，也包括纯为商业利益而进行的拆迁，这是性质不同的两种类型的拆迁。公益性拆迁是为修建公共道路和兴办医疗、文化、军事等设施而进行的拆迁，本身具有正当性和合理性，政府在这种拆迁中可以有较多的发言权，在必要时甚至可以使用强制权力。而在公益性拆迁之外的商业性拆迁，是开发商为了赚取商业利润而进行的拆迁，在性质上属于民事行为，这种拆迁应结合城市发展的需要来看待其正当性，并且必须依照商业模式，通过平等协商的方式在房屋所有人自愿的前提下来进行拆迁，在费用和安置上应给予所有权人及时、充分的补偿。但在目前的立法中和实际操作过程中均没有将两者区别对待，所有拆迁项目基本都是按照公益性拆迁模式对待，不加区分地由政府组织实施，导致了被拆迁人的合法权益在很大程度上没有得到有效保护。

我国房屋拆迁实行拆迁许可制。拆迁许可是指房屋拆迁行政主管部门根据拆迁人的申请，通过颁发许可证的形式，依法赋予拆迁人从事特定拆迁活动的法律资格或者实施拆迁行为的法律权利的具体行政行为。现行的拆迁许可制度却存在很大的缺陷，有许多不完善的地方，如拆迁许可使得拆迁行政主管机关可以背着被拆迁人将其所有的国有土地使用权和建筑物附属物卖给拆迁人。为此，我们应想办法去完善拆迁许可制度。我们认为，最可行的是用以罗豪才教授为代表的“行政平衡论”来完善。拆迁许可是一种具体行政行为，“行政本来是追求实现公共利益这一理念（行政的公共性）”，但拆迁许可在追求实现公共利益的同时，也涉及到被拆迁人的个人利益，必须正确处理好两者之间的关系。“公共利益与公民个人利益的判别和统一是现代社会最常见的一种现象，正确处理利益关系应该是统筹兼顾。反映在行政法上，行政主体与公民的权利义务总体上应该是平衡的，这种平衡要通过一系列的行政法调整方式来体现和保障。”社会自治、民主参与同行政主导的有机融合，正是“平衡论”主张构建行政法平衡机制的具体内容之一，故“民主参与”即为这“一系列的行政法调整方式”的一种，具体到拆迁许可（行政许可的一种）中即为听证程序的设置及其完善。《许可法》第四十六条规定：“法律法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”我国的法律都没有规定实施拆迁许可应当听证，但拆迁许可涉及少则几百户，多则上千上万户被拆迁人，从被拆迁人这一角度来说属于个人利益，但若拆迁中没有对他们进行很好的补偿安置，则会成为社会不稳定的因素，从社会稳定这一角度来说，拆迁许可可谓是“其他涉及公共利益的重大行政许可事项”，故拆迁行政主管部门在实施拆迁许可时“应当向社会公告，并举行听证，但现实却是所有的拆迁行政主管部门在实施拆迁许可时都没有举行听证，让被拆迁人的合法权益得不到保障，甚至在拆迁许可违法的情况下，也有口说不了话。在整个拆迁活动中，被拆迁人与拆迁主体之间没有平等对话的机会。他们只能对政府依据位置、面积、结构、成新等情况确定的补偿标准表示同意或不同意。但实际上各家情况千差万别，家家都有特殊问题，公式化的补偿标准不可能做到完全合情合理。在这种情况下一部分被拆迁户选择不接受是很正常的。在补偿标准不够明确、不够公正，或操作中灵活性很大、显失公平，甚至个别工作人员徇私枉法的情况下，一部分人不择手段争取最大利益的行为也自然会发生。共同的利益和多年的邻里感情使这些有抵触情绪的被拆迁户很容易地结成了团结一致的行为团体。而在拆迁活动中拆迁的主体往往是地方政府，这就造成了被拆迁户与政府之间的激烈对抗。

城市改造拆迁中被拆迁的主体是私人住房，另有一定数量的中小型店铺和企业，经过改制也大部分都是私人财产。政府在这个矛盾冲突中往往不能采取适当的应对政策。对势单力孤的确定为“钉子户”强制拆除，对人数众多、态度激烈的则退缩放弃，也有的不法开发商暗中许以高额补偿，或采用断水、断电、停暖等手段，甚至动用黑恶势力恐吓。这些对策都进一步加剧了拆迁中的矛盾激化。

关于私人住房的拆迁是当前学者和政府关注的重点，这是必要的。但是，在拆迁的具体实施过程中，企业拆迁实际上也是一个非常重要的方面，这个问题一直被忽视，笔者以为应引起我们各级政府的高度关注。根据笔者在政府部门收集的资料发现，企业拆迁在大量的信访、上访案件中，占有很大比例。如汉阳区原塑料制品厂因属特困企业，职工长期放假，生活困难，职工住房拆迁后，货币补偿的钱很难买到住房。汉阳钢铁厂等几家企业在搬迁中，各类历史遗留问题就已经显露出来，2000年厂里实施大规模经济性裁员时，有一万多人买断后厂里优先安排临时工作，并返聘了一部分职工，企业搬迁后这部分返聘人员又再度失业。同时，原来为厂里服务的第三产业职工，因厂里搬迁，效益急剧下滑，大部分濒临倒闭。汉阳钢铁厂希望在洲头都市工业园利用不搬迁的资金开展生产自救，安置部分在职职工，但因新区规划调整，洲头工业园土地又被新区公司收购，使企业安置计划未落实。鹦鹉洲片区实施改造中，有汉阳锻件厂等24户企业被拆迁，月湖片有180多户中小企业被搬迁，在这些企业中，有一部分是经济效益相对较好的企业，虽然给予了企业搬迁补偿，要求企业异地重建，但由于近年来国家土地政策的变化和审批手续的繁琐，许多企业因找不到合适的土地，流失到外地或产业消亡。由此带来不少职工下岗失业，同时，从事商业、服务业的工商企业，由于大面积搬迁，失去了消费群体，大部分都倒闭。对于城区政府来讲，企业搬迁所带来的税收锐减市政府虽然给予了转移支付，但并未解决职工的就业问题，加剧了拆迁的工作难度和利益冲突。

第三节 武汉市汉阳区的区域特点与拆迁案例概况

武汉是我国内陆最大的中心城市，长期以来武汉三镇发展缺乏均衡，人口过于密集的汉口、功能自成体系的武昌都已趋于饱和，城市的拓展空间是经济久滞不前的汉阳区及其周边地区。

汉阳区地处武汉西南部，是武汉的核心要地，与汉口、武昌隔江鼎立构成武汉三镇。独居一镇，东濒长江，北依汉水，是京广铁路大动脉与长江黄金水道十字交汇的中心，历来有“九省通衢”之称。全区土地面积108平方公里，建成区仅32平方公里，尚有7/10的土地可供建设发展。汉阳两江绕城，山多水阔，“十山”林木葱茏、“六湖”碧波荡漾，268个传说与典故、900余件珍贵文物传承至今。山水生态资源丰富，历史文化底蕴深厚，汉阳区得天独厚的自然环境使得它成为武汉三镇中最适宜居住的区域，作为中部特大中心城市武汉下辖的三镇之一，该区集中了武汉过半的制造业，特别是在计划经济体制下，一大批机械、钢铁、纺织、建材企业陆续扎堆于此，也因制造业的发达在20世纪的城区布局中被定位为工业区。随着我国制造产业的发展，汉阳区在计划经济条件下的企业逐渐成为市场重负，而城市里相继崛起的几个经济开发区更抢走了“汉阳造”的风头。在原先的城区功能开始一点点弱化的时候，汉阳的另一个优势开始得到人们的重新确认。

将老工业基地转型为适合市民居住的城区，是城市发展观念的重大调整，政府也需要实现相应的转型。自1891年张之洞在汉阳区开办铁厂起，武汉便成了中国近代工业的发祥地之一，“汉阳造”的口碑也让以制造业安身立命的汉阳风光百年。而在新一轮城市发展规划上，打造一个“宜居汉阳”的城市转型，正使之面临阵痛。这样的阵痛具有代表性。在乡土中国向城市中国的转变中，城市从“企业承载者”到“市民宜居处”的重大转变，在整个中国悄然启动。“汉阳造”在城市转型中脱胎换骨的努力，既有老工业基地适应新经济形势转型的必然，也带有城市功能如何科学定位并实现和谐发展的深层思考。

汉阳区基础设施和城市化水平相对较弱，在三镇中发展相对滞后。2004年，该区迎来了建设“武汉新区”的重大战略决策。新区建设“高水平规划，大手笔投资”，给汉阳带来了千载难逢的历史机遇。作为新区核心区域所在的汉阳，武汉市“十一五”规划明确了汉阳的新走向，将汉阳建设成生产性服务中心、文化旅游中心和具有滨江滨湖特色最适宜居住的商住新城，以人为本的主题凸现。武汉新区建设被纳入《湖北省“十一五”规划》，提出要“加快武汉新区建设，把武汉建成全国重要的先进制造业基地、发达的交通枢纽和现代服务业中心”。

武汉新区占地368平方公里，规划范围是以长江、汉江和京珠高速公路围合而成的扇形区域，包括现在的汉阳区、武汉经济技术开发区和蔡甸区的一部分，相当于武汉目前的主城区建成面积。武汉新区规划将重点突出以“三大特色功能组团、六湖连通的水系生态网络、六纵六横的道路骨架”为特点的发展框架。根据总体规划和武汉市2004年土地储备供应计划，将用4年时间，投入资金153亿元，完成武汉新区10个片区、储备土地总面积为35716亩的总体目标。根据武汉新区的规划，到2010年左右新区人口规模将达到100万。截至2006年汉阳约有居住人口50万人，新区将会新增50万居民入住。按国家的现有人均居住面积标准30平方米计算，至少需要1500万平方米的新建住宅面积，如果加上新区拆迁人口的住房需求，估计能创造2000万平方米左右的住宅市场需求量。武汉新区近百万人口将成为强有力的投资磁石。2004年新区规划将墨水湖、南太子湖、龙阳湖、三角湖进行连接贯通，改善湖泊水质，构建四湖连通的内部河网水系。据有关部门透露，按照现在的设计规划，在武汉新区中，小区的房屋将与绿地、森林和水系紧密结合，并与人居空间相互渗透。业内人士指出，这些住宅将按整体规划、连片开发、突出特色的原则进行建设。以四新地区为龙头，以两道（汉阳大道、鹦鹉大道）、两江（长江、汉江）为重点，以滨湖、临江开发为特色，实施住宅成片开发。在四新地区，将规划22.2平方公里，开发居住规模将达30万人的示范新区；在汉阳大道、鹦鹉大道沿线，结合旧城改造，推进临街房屋开发与建设；利用亲江临湖优势，围绕两江、墨水湖、莲花湖等，实施滚动开发。各居住用地均以滨江、滨湖布局，以营造沿江气势恢弘、沿湖秀丽恬静的多种居住氛围。

在汉阳的城区功能转型中，首要工作就是要将与山水园林城市布局相冲突的企业外迁，而在现行财政体制下，企业搬迁是伤筋动骨的大事。在汉阳纳税前10位的企业中，就有6家要逐步迁出，在全国纺织业享有盛名的武汉国棉一厂和武钢在汉阳的7家下属企业将统统搬到郊外，这一来，区里财政收入要少3亿多元。

以人的生活质量为标准，重新打量人与自然、人与社会的关系，以汉阳为重点的武汉新区建设便产生了和以往不同的规划思路：以现在的武汉经济开发区为基础，建设成辐射中部地区乃至全国的先进制造业基地，毗邻的汉阳在老城区建设生产性服务中心、文化旅游中心和具有滨江滨湖特色最适宜居住的商住新城。宜居新城的建设植根于居民的安居乐业。解决了“安居”，“乐业”的问题也刻不容缓。传统制造业企业的外迁涉及许多企业职工的安置问题，为此区政府规定，企业安置下岗职工达到一定数量的，享受相应的税收减免，区财政还每年安排近200万元用于下岗失业人员再就业培训，在全区建立了16个再就业培训和创业培训基地，并大力开发公益性岗位和社区就业岗位。

落实“宜居城市”这样的城市发展新理念，建立人际关系和谐、城市健康发展的新模式，首要一条就是老老实实将科学的规划落实好。有了这样的思路，政府的行为目标才能转向民本。“我们今后关注最多的，将是区内的百姓生活质量。”汉阳老城区5年内有4万户居民住房将被拆除。而这些拆迁住户原居住面积多不足50平方米，不少人下了岗或在“吃低保”，仅靠以往廉租房、房租补贴和房租核减等手段，已不能满足其住房要求。为了切实将城市功能分区落到实处，武汉市对汉阳为城市总体发展作出的贡献也有政策支持：在全市经济适用房建设计划中，特别为汉阳安排了100万平方米，力争在2008年底前安置约8000户拆迁家庭。同时，区政府也积极探索多元融资进行廉租房、承租房的建设。汉阳区房地产公司还在全市率先将国际质量标准体系引入拆迁工作，成立房源搜索小组，在全市范围内收集房源，免费接送拆迁户看房，并多方购买二手房源，再以低于市场价格优惠调换给困难拆迁户。

下面，笔者根据实地调查获取的文献资料、访谈资料等进行汇总与整理，对研究个案的城市改造拆迁现状、面临的困境与制约因素进行更详细的分析。（1）汉阳区改造拆迁基本现状

改革开放以来，特别是“十五”期间，汉阳区坚持以改善居民居住环境为宗旨，以改变旧城面貌为目标，以调整区域功能为重点，对包含月湖、南岸嘴、鹦鹉、五里等旧城区进行了成片综合改造，其中改造危房面积19.9万平方米，拆迁房屋面积183.3万平方米，为和谐汉阳、繁荣汉阳提供了坚实的物质基础。依据《武汉新区总体规划》和《汉阳区国民经济和社会发展“十一五”规划》的部署和要求，按照“整体规划、成片开发、综合整治、突出特色、保护旧城风貌、传承历史文化”的旧城改造工作思路，以两江（长江、汉江）沿岸、两道（汉阳大道、鹦鹉大道）沿线为基点，在创新城市环境、建设生态汉阳的发展格局下，确定10个旧城改造区，并通过项目的精心策划、组织、招商等，逐步落实“十一五”规划提出的旧城改造目标。

第一，拆迁工作的总体情况。从拆迁项目类别来看，2006年，全区基础设施和房屋开发项目共有45个，其中续建项目19个，新建项目26个。从拆迁规模来看，据初步统计，今后一段时期汉阳区的拆迁总量将达到307万平方米，其中拆除住宅总面积270万平方米，共需拆迁居（村）民22143户；企事业单位422家，非居住建筑面积37万平方米。根据调查显示，2007年，汉阳区涉及拆迁的基础设施和房屋开发项目共26个，其中续建项目17个，新建项目6个，竣工项目3个。据统计，所有项目拆迁房屋总量227.32万平方米，总户数16960户，其中居（村）民房屋拆迁总面积184.7万平方米，拆迁户数16681户；企事业单位非住宅拆迁总面积42.61万平方米，企事业单位非住宅279家。从拆迁区域来看，主要在江堤、永丰、四新、月湖、建桥、鹦鹉、五里等区域。

第二，拆迁机构设置。根据有关文件规定，武汉市规划国土资源管理局汉阳分局为汉阳区房屋拆迁工作实施监督管理机构。为加强对全区拆迁工作的统筹协调，区委、区政府成立了拆迁综合协调领导小组，由区政府主要领导任组长，区委、区人大、区政府和区政协分管领导为副组长，各街及有关部门为成员单位，办公室设在区开发办公室。同时，2006年汉阳区有汉阳房地产公司、瑞安等拆迁代办公司8家，持证上岗人员410人左右。

第三，拆迁工作的进展情况。据统计，截至2006年5月底，已有汉蔡高速等项目的拆迁工作基本结束。但由于多种原因，目前有部分项目拆迁工作推进不快，给项目建设带来一定影响。如新区投资公司、市城市建设投资公司（简称城投公司）在汉阳区建设的18条道路工程均不同程度地受到拆迁滞后的影响，70％的道路工程因拆迁不快而进展缓慢；锦绣长江、琴台大剧院等项目的建设也遇到了拆迁难题，影响到建设速度。同时，拆迁引发的不稳定因素也在上升。据统计，由拆迁引起的上访约占汉阳区信访总量的30％。在月湖、鹦鹉、四新等拆迁量较大地区，普遍存在着拆迁矛盾。随着新区建设步伐的加快，拆迁项目的增多，拆迁量的增大，维护稳定的压力也将相应增加。（2）当前拆迁中主要困境与制约因素

城市改造拆迁是一项系统宏大工程，涉及面广，工作难度大，处理不好容易引发社会不稳定问题，其具体实施与推进也面临着更多更复杂的内外环境约束。因此，笔者在对这项实践活动面临的困境与约束因素进行具体分析时，必须尽可能涵括更为全面、更为系统的综合性因素。鉴于此，笔者主要从宏观环境与微观实践两个层面作出分别阐释。

从宏观环境方面来看，至少有七个方面需要引起关注。

第一，现行的拆迁办法不能适应新的拆迁形势。现行的拆迁方法不适应新形势是造成汉阳区拆迁不快的主要原因。现行的拆迁办法没有完全做到“公开、公平、公正”，没有真正实现依法、依规动迁，一定程度上存在拆迁户“早走吃亏，晚走得利，打招呼受益”的状况，使得拆迁矛盾更加突出。另一个拆迁补偿的困难，就是被拆迁群体的收益差距问题。先拆迁的和后拆迁的，按面积补偿和按人头补偿的，不能差距太大。笔者曾对拆迁进行调查，有被拆迁户称：“如果是公平的，那我肯定拆，但我拿到了100万，另外一个人拿了200万，没有公平性，即使法律保护我的财产，我仍然无法接受。”据此，笔者认为，只有政策的公开透明才能解决该问题，比如被拆迁的面积、套价、地点以及安置地点房屋的朝向、价格、区位等都必须事先交代清楚。不过，也要承认做起来不简单，但“透明”的办法确实可以让拆迁走出困境。

表现之一，拆迁补偿单价偏低。近年来汉阳区房屋拆迁量猛增，从而拉动了商品房、二手房价格上扬。根据《武房指数》统计，2006年第1季度汉阳区商品住宅平均价格为3364.64元，与2005年同期相比上涨了677.46元，涨幅为25.2％;二手房交易平均价格为2229.51元。拆迁户得到的拆迁补偿款与市场上房价差额较大，居民要想在市场上重新购买同地段、等面积的住房，除拿出全部补偿款外，还要“倒贴”一笔。另外，市政府出台的148号政府令，对征用集体所有土地补偿安置作了明确要求。政府令规定拆迁中环线以外的住宅房屋，被拆迁人可选择货币补偿、产权调换或另辟宅基地进行安置。按此精神，一栋三层楼200平方米的农房，补偿单价仅为1300元/平方米左右。此价格如实行一户一宅式还建尚可安置，但如果实行农民社区模式统一集中还建，农民获得的补偿款则无法购买同地段、等面积的住房（148号政府令规定集中建设多层住宅安置的，拆迁人按规定给予补偿，费用由被拆迁人承担）。表现之二，拆迁补偿标准存在差异。现行拆迁政策严格来说应该只有两个，一是《武汉市城市房屋拆迁管理实施办法》（市政府令第130号），主要针对国有土地拆迁；二是《武汉市征用集体所有土地补偿安置办法》（市政府令148号），主要针对集体土地拆迁。但在拆迁过程中，由于拆迁主体不同等原因，汉阳区实际执行的政策达到6种之多。道路工程的拆迁补偿，新区、城投公司给予的补偿标准不同；开发项目中，房地产商和土地储备中心给予的补偿标准又不一样，造成了拆迁户相互攀比，抬高了心理价位，加剧了拆迁矛盾。另外，在城乡结合部拆迁时，同一地块上存在有集体土地和国有土地房屋，由于执行的政策不同，可能造成相邻的两栋房屋补偿价格不一样，使拆迁户心理上难以接受。表现之三，对弱势家庭安置缺乏相应的政策保障。在许多拆迁项目中，存在着大量收入低、住房面积小的家庭，他们经济条件差、生活水平低，一旦拆迁将面临买不起房而无房可住的处境。旧城风貌区项目拟拆迁居民1301户，其中住房面积在30平方米以下的拆迁户就占总量的30％。根据现行拆迁政策，按30平方米保底，一户最多只能补偿7万～8万元，他们无法购买到合适的住房，拆迁之后难以安身。

第二，拆迁涉及的社会问题错综复杂。随着汉阳建设步伐加快，城市化进程的快速推进，各种社会矛盾错综复杂。目前，汉阳地区被拆迁人中下岗者多、失业者多、低收入者多，农民转为居民后就业难等问题十分突出，这些都增加了拆迁工作的难度。拆迁不再单纯的是“拆房子”，还涉及到居民户口迁移、财产分割、就业、子女教育等诸多方面，诸如病残人员的就医看病、学龄儿童的就学、在自住房屋内营业的个体工商户就业等问题，都与拆迁问题纠合在一起，需要给予统筹安排，造成了拆迁进程的缓慢。

第三，部分项目拆迁手续不完备。按照国家有关文件规定，国有土地拆迁需要办理拆迁许可证，集体土地征用需要办理“一批文两通告”（国家用地批文、征地通告和安置通告）。但在目前的实际操作中，拆迁代办单位为了加快项目推进速度，往往是先实施拆迁后补办手续，造成“项目超前进行、手续办理滞后”。特别在一些涉及集体用地的项目上，这一情况显得尤为突出，如拦江路二期项目，合法的拆迁许可并未审批下来，在只有“一书一证”的情况下，已经开始拆迁。

第四，出现违法建筑的利益“博弈”。为了维护社会稳定，避免矛盾激化，2004年武汉市出台了对历史无证房屋给予一定补偿的相关政策，规定可对一定年限的历史无证房屋按有证房屋补偿价格的85％～95％给予补偿。但在实际操作中，有关部门把关不严，更有部分拆迁代办公司为自身方便，对一些并非历史形成的违建房给予补偿。许多拆迁户看到其中巨大的利益空间，大量搭盖违法建筑，试图靠“种房”牟利。目前，汉阳只要哪里被划定了拆迁范围，违法建筑便会如“雨后春笋”般在哪里出现。如国际博览中心项目刚刚确定，江堤乡界牌村便有约400户村民不约而同地开始搭盖违法建筑，市、区联手组织了多次数百人参与的大规模拆违行动，才使违法建设的态势得到遏制。

第五，必要性的强制拆迁执行难。在许多拆迁项目中，都存在着少数漫天要价、无理取闹的“钉子户”，他们往往提出超政策规定的过高要求，如不满足就拒绝搬迁。很多项目往往就是因为一两个“钉子户”而影响了整个拆迁进度。对这部分“钉子户”，目前还缺乏行之有效的措施加以管理。其主要原因，一是法律程序周期较长。对一户强拆进入程序后，从裁决、听证、公告、申请行政强拆到组织实施，最快也要2～3个月，如果进入司法强拆程序最少需半年。二是强制执行成本较高。实施强拆不仅时间成本较大，且需要公安、城管、司法、规划以及街道众多部门配合，组织大量人员、机械、设备，耗费很大的人力、物力。三是对特殊困难群众难以处理。一些“钉子户”中往往也有一些特殊困难群体，他们确实存在着这样或那样的困难和问题，即使采取了相对宽松的政策，仍然不能满足他们的要求。如郭琴路拆迁中，一低保户住房面积35平方米，且老母瘫痪在床，家庭经济条件十分困难。经慎重研究，民政部门和街道给予了相应的救助措施，就近还建一套45平方米住宅，完全可以将该拆迁人安置，但该户提出必须还建60～70平方米的二室一厅才肯搬迁。对这些“钉子户”中的弱势群体，面临的问题多种多样，强拆起来很难处理。

第六，拆迁氛围很不利于拆迁工作。重庆“钉子户”事件后，拆迁户的心态已发生根本性的变化，随着锦绣长江一期工程和长江外滩的建成，汉口花楼街原地还建安置方案的见报，加之各地媒体所刊登的一些信息，拆迁户要求原地还建、按照锦绣长江售房价补偿、异地安置拆一还二，这些条件和要求在现行操作标准和安置条件下无法满足。2007年10月1日《物权法》正式实施，为配合《物权法》，旧的拆迁法规废止，重新拟订新的拆迁法规，拆迁工作又将面临新的难点和困难。

第七，房价上涨过快，被拆迁户的要求也随之水涨船高。锦绣长江二期拆迁项目，有20余户被拆迁户要求产权调换，特别是小户型、住房困难、家庭人口众多的被拆迁户，基本上都要求在钟家村附近的房源，但汉阳的房价随着近几年的大拆大建，早已今非昔比，几乎可以说是每月以3％的速度在递增。2007年初钟家村附近的二手房价还在3000元/平方米左右，现在基本上已涨至4200元/平方米左右，房型、楼层等条件稍微好点的二手房房价还要高，仅2007年上半年二手房价格每平方米就上涨了1000多元。因此，被拆迁户的要求也随之水涨船高，由原来的要求5000元/平方米提高到6000元/平方米以上，甚至更高。

以上对宏观环境因素的分析表明，外在的制度、政策、公众舆论和社会环境等从一定意义上极大地规制了各地拆迁实践的具体推进，也影响了其走向和各方的实际解决策略。当然，武汉市在拆迁活动的具体开展过程中也显现了其特有的地域性困境和制约因素。

一是依法拆迁推进难。相当一部分居民对现行拆迁条规不理解、不配合。以某项目为例，仅50％住户能基本接受拆迁条规和评估价格，其中15％享受了保底优惠，35％有购房能力或另有解决住房途径；另外50％以各种理由和办法阻止拆迁（其中35％左右的住户无经济实力购买新房，且有购房、扩大居住面积的愿望，15％左右属利益因素恶意拖延拆迁，争取更大经济利益）。不接受现有拆迁条规和评估价格的主要表现：其一是“议价说”，部分拆迁户不接受评估价格，认为评估价低于二手房价；住房属个人私有财产，应自由买卖，往往要价高出拆迁价的一倍甚至几倍。其二是“还建说”，部分拆迁户要求就地还建、拆一还一，拆多少面积还多少面积，不补差价；加上一些“故土难离”的感情因素，不愿离开原来的交通、购物、社会交往等熟悉的生活环境，产生抵抗情绪。其三是“住改非”商业利益难调，特别是“住改非”商业出租房的利益冲突明显，拆迁后，住户失去赖以生存的“自留地”，产生巨大的经济矛盾冲突。其四是“闹而久则惠”，许多拆迁项目中的“钉子户”、后期搬迁户或多或少都比前期搬迁户多得实惠，因而社会上流传“坚持就是胜利”的说法，在“闹的时间长得到利益就多”的传言误导下，一部分人心态扭曲，无理拖三月，歪理拖三年，有法难依，严重影响拆迁进度。

二是安置还建落实难。其一，开发拆迁代理公司自备的30％安置房实际落实不到位，无论是小户型还是二手房，很多房源处于中介信息状态，被拆迁户信心不足，满足不了产权置换安置的要求。其二，一些中高档楼盘基本无安置还建房，商品房价格偏高，被拆迁户买不起，开发商认为应由政府解决经济适用房，缺少承担社会责任的意识，开发商与被拆迁户矛盾进一步激化。其三，学校拆迁是一大突出矛盾，根据教育园区的规划，凡学校拆迁项目，其要求在教育规划园区附近拆迁相同面积，给予地面建筑建设费用补偿，异地安置费用差距很大。

三是弱势群体保障难。部分下岗职工20世纪70年代、80年代靠单位福利实物分房，大多是团结户、小户型，30～40平方米。若干年后，家庭结构发生变化，生儿育女，下岗失业，现在基本上无固定收入，无住房公积金，无贷款渠道，无经济能力购买新房，这种状况与客观上需要改善住房条件的现实形成很大反差。如有一住户，母亲带着两个儿子的全家人（各三口之家），祖孙三代7口人，挤住在60平方米左右的二室一厅里，母亲每月500元的退休费，两个儿子都下了岗，以短期临时打工为生，还有一儿媳是“半边户”“半边户”指一方为农村居民，一方为城镇居民的夫妇。，他们说：“住现有的房子只能认命，但要拆迁必须解决分家、扩大面积的问题。”像这类下岗职工困难人群不算少数，他们的住房保障确实存在一定的困难，是拆迁中反映出来的社会转型阶段中不可忽视的社会特殊现象。

四是拆迁条规调整难。从拆迁就地还建到货币补偿办法的转变，曾经起到促进拆迁的作用，有效缓解了房型不合理、还建不及时的矛盾，被拆迁户有自由选择购房的空间，兼顾了居民的消费水平，使拆迁很顺利地推进。但随着房地产业迅速发展，房屋拆迁相关政策应进行必要的调整。首先，调整货币补偿保底面积的基数，并与家庭人口、原有住房面积等相关因素挂钩，从人均10平方米逐步向人均30平方米住房面积的小康之家目标过渡。其次，调整产权置换中安置还建房的供给量，针对被拆迁户的需求，扩大覆盖面，同时规定还建安置房扩大面积优惠基数，要使被拆迁户通过拆迁改善居住环境、与社会发展同步前进，得到相应实惠。再次，调整住房补贴形式，对部分无岗位（下岗失业）、无公积金、无购房能力的“三无”人员，实行住房补贴政策，把建设经济适用房的资金用在解决弱势群体住房补贴上，变无形补贴为有形补贴。最后，强化司法权威，改善拆迁法治环境，确保行政裁决与司法诉讼相配套的司法程序在拆迁安置工作中有效运行，对那些“闹而久则惠”，少数漫天要价、无理取闹、阻止正常拆迁的“强权人物”，使用行政裁决、诉讼保全、强制拆除等司法程序，使拆迁行为在法制环境保护的前提下进行，公正维护拆迁人和被拆迁人各方的合法利益。

五是商业用房拆迁难。商业用房与其他房屋有很大的区别，更多地融入了商家多年经营的无形资产，这个无形资产有政府的长期培育和大量的资金投入，有民间经营创意投入和经营环境。开发商在占有和使用这片土地的同时，还无偿占有和享用这片土地的无形资产和市场资源。由于蕴藏着巨大的商业财富，对任何经济组织、任何个人都充满无限诱惑力。改造拆迁，彻底打破旧有的利益平衡，改变部分人的生存方式，经济利益的矛盾冲突不可避免。

六是拆迁政策偏紧，造成补偿费用过低。当前武汉市房屋拆迁主要沿用两个政策，国有地拆迁适用130号文，农用地征用的农房拆迁适用148号文。国有地拆迁政策货币补偿以区位价加重置价方式确定的拆迁补偿单价往往偏低。从目前实际情况看，许多被拆迁户对当前政策抵触较大，大多要求拆一还一、就地还建，但这一要求与当前政策补偿价相差很大。另外，农用地上的拆迁以土地区位价加房屋重置价的方式进行补偿，这一政策对一层楼的农房较为优惠，但当前大多数农房都为三层或四层，按政策补偿价折算到平方米后，单价明显偏低。

七是目前的土地交易都是生地挂牌，先拍出价格再进行拆迁，从而给拆迁造成很大困难。武汉市旧城区改造的基本模式之一就是拆迁过程与建设过程相分离，即由政府先投资拆迁，再将收回的国有土地使用权转让给投资商建商品房、搞商业中心等。因此，无论是公益性还是商业性，都由政府对旧城区进行拆迁，由政府成立市、区两级的房屋拆迁专业公司，具体承担旧城区拆迁实施工作。很明显，在这一拆迁模式中，武汉市拆迁行政主管部门（代表政府）既充当拆迁人，又充当由政府成立的“市、区两级的房屋拆迁专业公司”，承担旧城区的拆迁工作，这样就形成了政府包拆的局面，明显与现行条例规定的政府不能作拆迁人（“凡政府有关部门所属的拆迁公司，必须与部门全部脱钩”）背道而驰。比如锦绣长江项目，其成交价格见报后，该地区的拆迁户对补偿价格的期望值就抬高了很多。特别是锦绣长江楼盘以8000元/平方米起价推出后，更是使被拆迁户形成心理落差，有部分被拆迁户要求按5000元/平方米进行补偿才肯搬迁。从实践中看，生地挂牌土地交易，给被拆迁户造成很大的心理冲击，尤其是在当前政策偏紧的情况下，更是使拆迁工作举步维艰。二、武汉市汉阳区城市改造拆迁的案例概况

1．汉阳三家特困国有企业拆迁与企业职工安置概况

国有企业是我国城市化和经济体制转轨过程中一个非常独特的实体，其发展现状及走向关涉到国家所有制结构、城市化发展形式和普通民众生活状况等诸多事项，因此，一直以来各种学科的众多学者从各个角度对其作出了非常全面、深入的探讨。前文已述，在城市改造拆迁中企业拆迁也是一个非常重要的类型，对拆迁的整体进展也具有极为特别的影响。笔者所研究的汉阳区作为一个传统的工业重地，在拆迁实践中企业拆迁尤其突出。在此我们主要以其中三个比较有代表性的国有企业为例证进行分析。

一是汉江建材厂，即原武汉市第四砖瓦厂（以下简称四砖）。20世纪80年代，武汉市第四砖瓦厂改名为武汉市水磨石厂。1992年10月11日，为发展武汉石材工业，便于开展业务，改名为武汉石材厂，1997年1月武汉石材厂申请破产，自破产后，全部生产和全体职工由武汉市江汉新型建筑装饰材料厂接收，并于1997年6月由市建材局划转到汉阳区，隶属汉阳区直属工业企业管理办公室领导。2003年12月30日企业以整体出售形式，由汉阳国土资源局整体接收，进行改制，改制总资产为47001196.77元，负债总资产为14259876.30元，净资产为32741320.47元。企业内养职工132名，留守职工9名，隶属汉阳区经济贸易委员会领导，企业占地面积411.17亩，职工人数改制前278人，退休职工305人。

二是石膏装饰材料厂，即原武汉市第三砖瓦厂（以下简称三砖）。1991年因土源枯竭等原因企业全面停产，全员下岗待业，由市建材总公司按特困企业托管。1997年6月由市建材局划转到汉阳区，隶属汉阳区直属工业企业管理办公室领导。1999年划转到汉阳区二桥街领导。2006年12月又划转回汉阳区直属工业管理办公室领导至今。1990年，根据市、区再就业文件精神，第一批参加了区再就业工程（由区财政全托管）。2003年，企业实行产权制度改革，全部资产被区科技局收购。改制总资产为45205186.71元，负债总资产为17947061.23元，净资产为27258125.48元。改制前职工人数384人，退休职工350人；企业内养职工11人，留守职工8人；遗属19人，精简返乡176人。

三是武汉市兴达材料厂，即原武汉市第二砖瓦厂（以下简称二砖）。武汉市第二砖瓦厂1996年12月因资不抵债，由汉阳区法院宣布破产，1997年4月经市建材工业总公司批准，重新组建武汉市兴达新型墙体材料厂，对原武汉市第二砖瓦厂实行整体接收（党委编制未变），同年6月划归汉阳区工业办公室管辖，后由区经济贸易委员会（简称经贸委）管辖至今。武汉市兴达新型墙体材料厂原有职工1005人，其中在职职工558人，离退休职工447人，职工住户298户，占地面积327亩，主要生产产品为黏土红砖、红瓦、地面砖。2004年按照武政办[2003]66号文件精神，采取解散形式改制，职工补偿全部到位。2007年9月由汉阳区政府将整体产权转让给湖北人信房地产开发有限公司。

三个砖瓦厂已分别按照武政办[2000]102号文件和[2003]66号文件，以整体出售的形式进行了产权制度的改革，企业的土地将用于汉阳现代制造业基地的建设，其原厂土地上的职工宿舍需整体搬迁。为了合理妥善安置搬迁住户，按照区政府的部署，从2004年8月开始，经贸委根据企业历史状况及现实情况，参照《武汉市城市房屋拆迁管理实施办法》，制订了职工宿舍搬迁安置实施方案，通过三个厂及经贸委工作专班对三个砖瓦厂的职工住房及应安置情况统计汇总。三个厂需拆迁房屋884户，面积53097.67平方米，其中，企业分配住房45166.95平方米、私建房面积7930.32平方米；共需职工安置房855套，面积54720平方米。经过多方面、多层次的准备，截至2007年5月已拆除的职工住户有110户，较好地完成了前期房屋搬迁工作，基本上解决了搬迁中的大部分问题，2005年9月，汉阳区就三个国有企业的拆迁和搬迁问题出台了《关于兴达材料厂（二砖）、石膏材料厂（三砖）、汉江建材厂（四砖）职工宿舍搬迁安置实施意见》文件，对搬迁安置问题制定了非常详细的政策规定和实施办法。其具体内容为：①搬迁安置定点及权属。根据实际情况和规划要求，此次搬迁安置点初步定在汉江建材厂（四砖）区域内。搬迁安置房在户主缴清规定的购房款（见第四、第五条）后，按照武汉市职工集资建房相关政策，该户主可取得房屋产权和国有土地使用权，其办证税费由产权人按规定承担。②搬迁安置对象。居住在企业用地范围内、属武汉市城镇户口、按原企业分配住房（私自搭建不计其列）、足额缴纳了房租（或按规定时间内足额补缴了房租）、未享受企业外福利分房。③实物安置标准与房型选择。实物安置标准：由原企业分配住房户（指企业当年分房登记的职工家庭，下同）为单位，每户以45平方米（属建筑面积，下同）为安置基数，凡超过45平方米的一律按成本价购置（成本价：基价＋地段调节价＋楼层调节价，下同）。若原住房建筑面积低于45平方米的，在原有建筑面积的基础上，无偿增加5平方米（但不超过安置基数），超过的面积按成本价计算购置；若原住房建筑面积达到或超过45平方米的，一律按45平方米安置，其超过的面积按评估的重置价补偿。房型选择：1～3口之家（以户籍人口计，下同）只能选择50平方米以内的房型；4口之家只能选择60平方米以内的房型；5～6口之家只能选择80平方米以内的房型；7口之家以上（含7人）、属三代同堂，只能选择100平方米以内的房型；独生子女按2人计算。④安置房计价标准。基价：按每平方米900元计；调节价：根据不同层位上浮不超过10％；楼层价：底层、顶层为100％，二层为102％，三至五层为105％。⑤安置房选择。按搬迁协议先后序号选择楼栋、单元、楼层。⑥私建房的拆除及处理办法。私建房的界定：未经原企业核准同意自行搭建的和超过企业核准范围自行搭建的均为私建房。私建房处理办法（按住户计）：砖混房每平方米补220元，但补助总计不超过5000元；砖木房每平方米补150元，但补助总计不超过4000元；简易房每平方补50元，但补助总计不超过2000元。私建房面积及结构确认：由房产部门配合企业予以认定。私建房由企业统一组织拆除。⑦搬家费及过渡费补偿。搬家费以户为单位，每户补600元（含搬出、搬进），签订搬迁协议书后一次性支付。过渡费按原企业分配住房面积每月每平方米支付6元，满半年支付一次。⑧货币补偿，属于实物安置的住户，可选择货币补偿，货币补偿按原企业分配的住房面积每平方米1000元计算。凡属下列情况的，只能选择货币补偿：不属于原企业人员、购买了原企业职工分配的住房；原企业职工及配偶享受其他单位福利分房、现仍居住在厂内的；职工建有私房、现仍居住在厂内宿舍的；经原企业同意、所建住房的外来户；原企业职工死亡后，其非直系亲属仍居住厂内宿舍的。

2．汉阳鹦鹉洲二期房屋拆迁及实施方案概况

汉阳区锦绣长江建设项目是汉阳区旧城改造建设的重头戏，武汉市瑞安拆迁有限责任公司2005年12月10日受市土地储备供应中心的委托，依法实施该项目的前期拆迁工作。该项目在鹦鹉洲地区用地面积1315亩，拆迁面积80万平方米，拆迁住户4632户，其中企事业单位52户，分四期进行拆迁。一期拆迁：用地240亩，拆迁面积10万平方米，被拆迁住户625户，其中企事业单位12户。从2004年10月进行动迁，截至2007年5月，已拆迁居民住户613户，企事业单位10户；未拆迁居民住户有11户，企事业单位1户（市政一公司）。二期拆迁：用地230亩，拆迁面积12.9万平方米，拆迁居民住户1052户（调整前），其中企事业单位8户，居民住户1044户（调整前）。从2005年12月进驻现场，2006年2月底正式动迁，截至2007年5月，已经拆迁居民住户1135户（含分户），完成拆迁总户数1229户（调整后户数）的92％，未拆迁居民住户92户，企事业单位拆迁6户，未拆迁企事业单位2户（汉阳锻件厂、亚光塑料厂）。《汉阳鹦鹉洲二期房屋拆迁实施安置补偿方案》对拆迁安置进行了如下规定。

第一，安置补偿办法。房屋拆迁安置补偿方式有以下两种：货币补偿方式和房屋调换方式。被拆迁人可以自己选择，但不搞就地还建方式。实行货币补偿方式主要有两种情况：有证房屋按照评估的区位价和房屋重置价计算房屋拆建补偿额度；无证房屋按照区政府组织的区房产局、区规划分局、区城管局等管理部门联合认定小组提出意见执行。其具体补偿标准，按照武汉市划局（2003）9号文件规定执行；被拆迁户房屋装修补偿，按照拆迁公司对被拆迁房屋装修估价提出的具体补偿标准执行。实行房屋调换的方式，拆迁代理人与被拆迁人应当根据被拆迁房屋和产权调换后的房屋按市场评估价互补差价。另外，拆迁直管、自管房屋按武汉市人民政府第130号令第三十五条规定办理。符合武汉市人民政府第130号令第二十八条规定的被拆迁户，按下列条件计算：被拆迁的住宅建筑面积在20平方米（含20平方米）以下按25平方米计算，在20平方米以上不足30平方米的按30平方米计算（必须具备两个条件：本市他处无住房，且未享受住房制度改革政策选择货币补偿安置的）。

第二，房屋搬迁补助费。拆迁住宅房屋按拆除的建筑面积计算，被拆除房屋在40平方米以下的，房屋搬迁补助费300元，被拆除房屋面积每增加20平方米（加不到20平方米的按20平方米计算），房屋搬迁补助费增加100元，补偿最高不得超过600元；对住宅房屋实行货币安置的，房屋搬迁补助费按前条规定的标准计算；拆迁商业经营用房、生产用房、办公用房及其他用房，搬迁补助费及安装、停业等补偿费按武汉市人民政府第130号令第四十条规定执行。

第三，临时安置补助费。实行产权调换过渡安置的，在过渡期间，被拆迁人或者房屋承租人自行安排住处过渡的，拆迁人应当支付临时安置补助费，具体标准如下：拆迁住宅房屋，临时安置补助费按被拆除房屋建筑面积每月每平方米6元计算，超过协议书约定或超过还建期限的，自超过之月起，按被拆除房屋建筑面积每月每平方米12元计算；拆迁商业经营用房，临时安置补助费按被拆除房屋建筑面积每月每平方米20元计算，超过协议书约定或超过两年还建期限的，自超过之日起，按被拆迁房屋建筑面积每月每平方米30元计算；拆迁生产用房、办公用房及其他用房，临时安置补助费按被拆除房屋建筑面积每月每平方米15元计算，超过协议书约定或超过两年还建期限的，自超过之月起按被拆除房屋建筑面积每月每平方米22元计算；拆迁个人租住的直管房屋住宅经批准改为商业经营门点的房屋，拆迁人按实际经营的建筑面积给予被拆迁人一次性适当补偿，补偿标准为每平方米600元，但补偿总额最高不超过18000元。另外，被拆迁人或房屋承租人选择货币补偿方式的，由拆迁人增加补偿两个月的拆迁补助费。直管、自管住宅房屋对房屋承租人进行补偿，私有房屋对房屋所有人进行补偿。

第四，其他补偿标准。电表迁移费，民用独电表480元/块，三相电表按报装单据补偿；水表迁移费，100元/块；有线电视复装费，280元/户；电话移机费每户216元；家庭宽带网凭单据补偿。

根据笔者的实地调查以及与相关政府官员的座谈发现，当前拆迁安置存在一些比较棘手的困难和问题：①小户型安置房源严重不足。这是制约鹦鹉洲二期房屋拆迁进度的主要问题。截至2007年5月，二期房屋拆迁已走1135户（含分户数），其安置房源是靠武汉市瑞安拆迁有限责任公司从社会上收购二手房源和市土地整理储备中心提供一些房源解决。现在武汉市瑞安拆迁有限责任公司收购的二手房源和市土地整理储备中心提供的小户型安置房源已基本用完，二期剩下的被拆迁户大部分住户需要小户型安置房源。②评估价格偏低。汉阳鹦鹉洲一期拆迁补偿价均价2000元/平方米，二期房屋拆迁补偿价均价在2600元/平方米左右。世茂集团锦绣长江一期房屋销售开盘均价在8800元，与二期房屋只有一路之隔的蛤蟆塘大多数被拆迁户提出要求拆迁补偿价要达到5000元/平方米以上，否则不拆迁。③历史遗留问题——无证房屋、违章建筑较为普遍。由于历史形成的诸多客观因素，相当一部分被拆迁户建房无任何建房手续，近年来，违建或者抢“种”房屋的现象时有发生，尽管2006年11月区政府组织了一项大拆违行动，但是，拆违队伍前脚走，住户后脚又跟着抢“种”房屋了。对近几年来违建房的处置非常困难。如果不处置，拆迁时就要给补偿。④小户型、低收入、民政救济对象包括吃低保的被拆迁户多。这部分拆迁户由于没有固定经济来源，住房面积小，住房条件差。二期拆迁居民住户1200多户，住房不足50平方米的有200多户，下岗600多户，低保户300多户，他们想利用拆迁改善住房条件和环境，这个“宝”押在政府拆迁政策上，但仅靠现行政策下的拆迁补偿费，是很难买到成套住房的。

3．武汉新区国际博览中心项目拆迁及房屋补偿安置概况

武汉市国际博览中心项目是武汉新区乃至省、市的重点工程。按照政府批准的规划，武汉国际博览中心将建设成为以展览、展示为主导功能，集会展、科技、文化、商务、休闲、旅游于一体的多功能复合型的国际博览城，成为华中地区会展中心。

笔者了解到，武汉市委、市政府高度重视规划建设范围内国有企事业单位征地拆迁及辖区居民的拆迁安置工作，而且拆迁工作时间紧、任务重、要求高。为加快推进国际博览中心征地拆迁工作，武汉市市长于2006年5月19日召开专题会议，明确提出将原由市土地中心负责进行的博览中心征地拆迁工作交由新区分中心进行。6月22日汉阳区委、区政府专题会议研究决定，由汉阳区人民政府作为征地拆迁工作责任主体，成立汉阳区博览中心征地拆迁工作指挥部，汉阳区人民政府区长亲任指挥长，下设五个工作组，负责征地拆迁的组织实施、协调督办等相关工作；新区土地分中心作为投资主体，负责征地拆迁资金的筹措、支付和管理。

武汉国际博览中心项目用地位于武汉市汉阳四新片区沿江地带，范围东至滨江大道、西至连通港路、北至四新北路、南至三环线，规划总用地面积约6283亩，需拆迁房屋约132.2万平方米，其中，①国有土地约2147亩，国有企事业单位约23家，房屋建筑面积约15.9万平方米；国有土地居民住宅房屋约1566户，房屋建筑面积约13.8万平方米。②集体土地约4136亩，集体企业单位约49家，房屋建筑面积13.6万平方米；集体住宅房屋约2750户（含江堤街界牌村、太山寺村、沟咀村、老关村、前进村村民住宅房屋，其中界牌村、太山寺村、前进村已进行房屋合法性认定，其余各村为初步调查数据），房屋建筑面积共约88.9万平方米。

 [1] 汉阳区政府办公室，《汉阳区2006年拆迁情况汇报》，2006年12月4日。[2] 汉阳区政府办公室，《汉阳区2007年拆迁情况汇报》，2007年10月10日。[3] 这两起事件详见人民网2003年12月27日的报道。

第二章 城市改造拆迁中的利益主体与利益整合

第一节 城市改造拆迁中的利益

根据这种理论，我们看到了政府作为政府公共权力代理人的另一面——偏离委托人利益与意志的一面。事实上，政府具有“经济人”的本性，现代社会注重政府公共权力效益，恰恰是认识了这种本性并通过控制这种本性而获取的。产生于20世纪60年代前后的公共选择理论认为，政府的行为不仅可能与公共利益相悖，而且还可能导致资源配置的低效率、无效率，甚至是巨大的资源浪费。也就是说，在政府存在着垄断的特性、特定的活动方式与追求目标及政府官员的“经济人”本性等无法克服的缺陷的情况下，如果政府的活动边界无限扩大或任意作为，其自身的缺陷就将会进一步扩大，而改进的办法将是无力的和代价昂贵的。因此，必须对政府公共权力的活动范围予以明确界定，同时保证市场竞争和社会的自发秩序。这样就必须选择有才能的人进入到政府机关来，“寻求具有才干能被委托以充分权力照他自己的判断行事的代表”，“不管他的意见和选民的意见有何不同”。也即是说，政府既具有“经济人”的属性，也具有“理性人”的属性。这就不可避免地出现三个问题：一是尽管政府的公共性要求政府应当按照公众的意志行事，但实际上很难做到，人的本性决定了在具体的行为过程中，人更容易受自己意志的影响与支配；二是在现实中自然不乏摒弃个人意志而首先按照公众意志行事的政府，但确实无法保证人人如此；三是公意与公益是两回事，政府首先按照自己的意志行事并不一定不能对公众带来有益的后果。在法学中，利益是一个常见的名词，甚至有的学者将其作为法的一项基本价值来对待。特别是美国著名法学家庞德有关利益的论述及分类更是成为人们经常加以援用的论据。按照庞德的理论，利益可以分为个人利益、公共利益及社会利益三类，个人利益代表的是个人的相关要求、请求和需求，公共利益则表征着社团的利益取向，社会利益则代表着整个社会宗旨的要求。

利益具有以下特性：第一是客观性。这是马克思主义哲学所认为的利益的最大特性，即客体对主体的意义是真实存在的，是客观的，是不以人的意志为转移的。第二是主体性。西方学者耶林内克就认为，利益是一种离不开主体对客体之间所存在的某种关系的价值形成，是被主体所获得或肯定的积极的价值。如此，利益即和主体的价值（感觉）产生密切的关联。价值被认为有无存在，可直接形成利益的感觉，这一切又必须系乎利益者（即主体）之有无兴趣的感觉。第三，社会性或者叫做环境性，即客体对主体的有意义，这并非一成不变的，而是为当时的社会客观事实所左右，过去有意义，并不代表现在也一定有意义，现在没有意义，也不代表将来就一定没有意义。因此，利益的判定往往必须根据个案的实际情况来进行，无法一以贯之而予以测定，是弹性的、浮动的，受到一些判断利益的要素所决定。

市场经济条件下利益关系的形成是一个具有鲜明个性化特征的历史过程。无论是利益动机的形成、利益交换机制的确立，还是文化观念的普及，每一文化体系都经历了不同的发展路径。我国经历了一个从极端依赖于行政权力的计划经济体制向中国特色社会主义市场经济体制演变的历史阶段，呈现出独特的演变轨迹。在传统的计划经济体制下，利益关系呈现出与古典经济学描述的体制相反的极端的范例：与市场经济同样分工与交换高度发达的阶段，但是经济行为动机彻底地伦理化。张晓明先生恰当地将计划经济体制称为现代社会基础上的利益分化与传统伦理的“一个畸形的结合”。与20多年的改革开放的历史相伴随，中国特色社会主义市场经济体制也得到了不断的推进与深化，其所表现出来的问题的深度和广度也是空前绝后的，这就给我们的理论研究提供了最为深厚的实践基石。二、马克思主义利益观

马克思主义的利益范畴是随着马克思主义萌芽、成熟和发展而逐步展开的。马克思主义利益范畴不是功利主义心理联想的效用，不是施蒂纳市民社会的个人私利，也不是费尔巴哈生物性的自然欲望和感觉。

1．利益范畴的演变

在马克思主义的经典文本中，利益是无处不有、无处不在的。早在1841年，马克思针对当时的德国书报检查制度写下了评第六届莱茵省议会的第一篇论文——《关于出版自由和公布等级会议记录的辩论》。在这篇论文中，留下了他对利益概念的最早认识。他说：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”但是这并没有妨碍他在“现实生活”的基石上一步步地深入利益范畴的核心。在1859年写的《政治经济学批判》一书的序言中，马克思谈到：他之所以从研究法律改为研究经济问题，是为了要对“物质利益”问题发表意见。“我学的专业本来是法律……1842—1843年间，我作为《莱茵报》的编辑，第一次遇到要对所谓物质利益发表意见的难事。”他说：“利益是没有记忆的，因为它只考虑自己。它所念念不忘的只是一件东西，即它最关心的东西——自己。”他还指出：“利益不是在思索，它是在打算盘。在它看来，动机只起着数目字的作用。动机是消灭法的根据的刺激物；有谁会怀疑从私人利益那里可以充分地找到这种刺激物呢？”到1843年，马克思利益概念的内涵发生了新的变化，开始从德国人的理性主义光环中走出来。在莱茵省议会的辩护期间，从理性主义的视角看，利益是非理性的、盲目的，是理性主义需要扬弃的东西。非理性的东西是不法的东西，它本身需要理性的法律去约束。但在《黑格尔法哲学批判》中，利益概念开始与市民社会相联系，理性主义开始在唯物主义审判台上散发其耀眼的光环。《黑格尔法哲学批判》的主要内容围绕着市民社会和政治国家的关系展开。在黑格尔那里，“理念变成了独立的主体，而家庭和市民社会对国家的现实关系变成了理念所具有的想象的内部活动。实际上，家庭和市民社会是国家的前提，它们才是真正的活动者；而思辨的思维却把这一切头足倒置。”但在马克思看来，利益不仅不是自然人的那种生物性的需要，而且利益与当时社会生活条件、所有制关系相联系。所以，拉宾说，与费尔巴哈相反，“马克思在分析政治关系时看到，人与人之间的真正关系是不自然的，被歪曲了的，其原因不在于人的本质，而在于他们所生活的社会条件，并且，首先主要在于私人利益的影响。”因此，马克思说：“包含着特殊利益的普遍利益本身就是国家的目的这一论断抽象地规定了国家的现实性、国家的生存。”在《神圣家庭》一书中，马克思进一步肯定了18世纪唯物主义利益概念论述的合理思想。他说：“既然正确理解的利益是整个道德的基础，那就必须使个别人的利益符合于全人类的利益。”换言之，市民社会就是以利益为纽带的社会，利益内涵的奥秘就在于市民社会中。利益融入了市民社会私人利益的内容。利益概念从黑格尔理性主义光环下走出来，在非理性的市民社会中找到了发源地。恩格斯在研究了政治经济学之后，对利益范畴得出了与马克思相同的理解。恩格斯指出：18世纪的英国工业革命是现代市民社会各种关系的基础，它的第一个结果，“就是利益被提升为人的统治者。利益霸占了新创造出来的各种工业力量并利用它们来为自己服务；由于私有制作祟，这些本应属于全人类的力量便为少数富有的资本家所独占，成为他们奴役群众的工具。商业吞并了工业，因而变得无所不能，变成了人类的纽带；人与人之间的一切关系（个人的或国家的），都被归结为商业关系，或者换句话说，财产、物产成了世界的统治者。”在古代，利益要服从政治原则，而现代却不同，政治原则要服从利益。所以，恩格斯说：“只有英国才有社会的历史。只有在英国，纯粹作为个人、有意识地不代表普遍原则的人们才促进了民族的发展，并且使之接近完成。只有在这里，群众才是为自己的私人利益进行活动的群众；只有在这里，原则要对历史有所影响必须先转化为利益。”恩格斯认为，资本主义社会消灭了封建制度，实行了政治改革，但“政治改革首先宣布，人类的联合今后不应该再通过强制，即政治的手段来实现，而应该通过利益，即社会的手段来实现。它以这个新原则为社会的运动奠定了基础。”这样，马克思和恩格斯就把对利益的研究由理性主义和旧唯物主义的层面提升到辩证唯物主义的科学认识论层面。利益是一个历史性的概念，它不是从来就有的，更不是什么先验的、绝对理念的产物。利益是人类用自己的实践活动创造的，是人类的社会历史自我发展的产物，它虽然离不开自然选择，但主要是社会实践活动的创造物，人的利益不是动物式的享受，而是社会关系的表现。

2．利益与利益关系

利益首先是同人的生存息息相关的人的利益，是以工具去获取人类所必需的物质生活资料、生产他们所必需的生活资料。因而，物质资料的生产是人类利益的必要前提，反过来说，没有人类物质资料的生产，就谈不上人类的生存与发展，因为人类的生存与发展是人类首要的利益。正是在这个意义上，马克思深刻地指出：“我们首先应当确定一切人类生存的第一个前提，也就是一切历史的第一个前提，这个前提是：人们为了能够‘创造历史’，必须能够生活。但是为了生活，首先就需要吃喝住穿以及其他一切东西。因此第一个历史活动就是生产满足这些需要的资料，即生产物质生活本身。”肯定人们对衣食住行的欲望和需求是唯物主义的基本原则。换句话说，利益必然与人们正常的欲望和需求相联系，人的这些欲望和需求都是利益概念的主要内容。“感觉的印象”是唯物主义的出发点，利益是建立在人们正常“感觉的印象”之上的利益。因此，利益是离不开人的生活的，而人类全部的历史就是“人的生活”的历史，是人类追求利益、获得利益、享受利益的历史。历史是人类的现实生活，人类的某种追求是否合理，就要看其是否反映了人类的利益。反映了人类利益的目的，就一定能唤起人类的热情。马克思说：“群众对这样或那样的目的‘关怀’到什么程度，这些目的就‘唤起了’群众多少‘热情’。‘思想’一旦离开‘利益’，就一定会使自己出丑。”在这里，马克思鲜明地将利益提升到与思想、观念、精神相对立的层面，而使之成为与“客观实在”同义的范畴。作为历史唯物主义的基础性范畴，利益的基本内涵是指物质生活条件，利益关系的实质是一种社会关系。

从这个意义上来讲，马克思主义的利益范畴首先指的是物质利益，或者说，物质利益是人们首要的也是根本的利益。尽管人们的利益可以具有不同的形态，但是根据唯物主义历史观的基本原理，物质利益应当是人们基本的也是首要的利益，一定的物质利益是人生存的基本前提；其他的利益都是在物质利益的基础上延伸出来的。利益相对于思想的“第一性”使得利益关系成为人们最基本的社会关系。人类的一切社会活动，说到底，都是为了获取利益、维护利益或者争得利益，从而使得社会利益关系一次又一次地得以调整和重组，进而推动着社会的不断变革和发展。因此，利益关系从根本上说表现出一种人与物、人与人之间的本质性关系。在人与自然的对象性关系中有两重关系：第一种是技术的或认识的关系，第二种是价值的或利益的关系。在这双重的关系中，前者解决的是真的问题，即自然的因果关系，而后者解决的是善的问题，即人与人的目的关系。利益关系就是后一种关系，它所要回答的问题是人与他人如何相处。

人类社会关系从根本上说具有利益关系的属性。因为人类对自然的因果关系把握的有限性造成了目的性设置的有限性，不同的人所认定的利益目标发生差异甚至对立，于是便要组成社会加以协调。人类社会从根本上说就是为了实现其自然的对象性存在，从而协调相互间的利益关系。

根据马克思主义关于“每一既定社会的经济关系首先表现为利益”这一基本观点，可以认为利益关系是在经济活动中最先确立起来的，每一个社会的经济关系首先是作为利益关系表现出来的。但是，利益关系具有人类社会关系的本质特性，它的本质含义超越于经济领域，而且它的历史发展也必将把这一本质确立于经济领域之外。经济利益是生产关系的具体表现，人们的一切社会活动，都可以从其对物质利益的关系中找到原因。利益原则是支配人类社会活动的基本原则，社会“用利益导向行为取代了价值导向行为”，无论是人的个体还是团体，其行为的依据基本上都可以归结为一定的利益关系。只有从生产关系出发才能说明利益的本质和历史作用，因此，利益的社会本质和社会基础是生产关系，社会属性是利益关系的真正本质，利益关系从根本上说是人与人的关系而不是人与自然的关系。最佳的人类利益关系只有在这种情况下才有可能出现，即推动个人行为的利益动机同时能与社会总体上获得的最大利益相一致，个人在进行自主的和自由的选择的同时达到了社会的目标。但是，在人类社会的发展中，利益关系总是表现为个人之间有差异的利益动机的各种特定结合方式，独特的个人动机与社会总体目标并不一致。于是，利益关系表现为一个发展过程，在这个过程中个人之间的利益关系逐渐展开，在这一发展的每个阶段上，都会形成一种特定的体制，使得特定的利益关系得以稳定，使人类相对自然界的活动得以进行。

利益社会的形成要依靠利益关系发展的不平衡规律。所谓利益关系发展不平衡规律就是：在不同利益主体使用同一尺度进行利益交换时必然产生分化，其发展必然是不平衡的。利益主体的最简单的关系是从需要出发，通过劳动生产出产品以满足需要，这是一种个人与自然的有用对象物的关系。对于具体的个体来说，利益既是一种现实性的东西，又可能是一种理想状态或者抽象状态的东西。相对而言，个人利益、物质利益以及眼前利益，其现实性要强一些；而集体利益和国家利益、精神利益以及长远利益，就具有一定程度的理想或抽象的特征。“正是由于私人利益和公共利益之间的这种矛盾，公共利益才以国家的姿态采取一种和实际利益（不论是单个的还是共同的）脱离的独立形式，也就是说采取一种虚幻的共同体的形式。”

因此，市场经济条件下的利益关系是一个经济关系—利益关系—社会结构三位一体的问题。经济关系从对象的角度看利益问题，说明利益的客体；利益关系从主体的角度看利益问题，说明人与人之间的各种利益交换方式；社会结构则说明，为了实现人与人之间公正与持久的利益交换，社会应该建立什么样的机制。利益关系的建立意味着一种普遍的社会关系准则的出现，意味着人们开始遵循一种新的交往原则以开展相互之间的关系。

第二节 城市改造拆迁中的利益主体

城市改造拆迁中一般存在三大利益主体，即被拆迁人、开发商和城区政府，相应地也就涉及到三个方面的利益，即个人利益（主要指被拆迁人的利益）、商业利益（主要是开发商的利益）和政府利益（主要是城区政府自身的利益）。一、城区政府与政府利益

建国以来，我国大城市一直实行市—区两级制，即在市政府下设市辖区一级政府。市政府的管理重点放在制定战略规划、政策法规，监督检查和引导调控等宏观层面上。城区政府的管理主要体现在直接管理上，市政府将城市环保、交通、市容、卫生、城管、文化、教育等具体管理职能和权限下放到区政府。这样就产生了两级政府之间权力与功能的划分问题。20世纪50年代前期，这种“划分”一般来说还较为合理。以武汉市为例，当时市政府的经济管理大量地通过区政府来实施。随后一个相当长的时期里，由于计划经济体制的不断推进，“以条为主”的管理体制日益占据主导地位，也由于片面强调城区管理的集中性、整体性、统一性，地区管理的权力大都集中在市政府及其各职能部门。虽然法律规定区政府为一级政府，但区政府很少拥有实际的事权、人权、财权，因而无法充分发挥其作为城区基层政府的功能。区政府名为一级政府，实际上没有实权，不能算是一级完整的政府。改革开放以来，尤其是当经济体制改革的重点转向城市后，在维护城区管理集中性、整体性、统一性的前提下，不少市政府从教育卫生、人民生活、财政收支到计划、外资、商业、劳动、人事、环保等多方面向区政府放权，扩大了区政府的行政管理权限，建立了区一级财政，强调充分发挥区政府在城区管理中的功能，但是，城区的土地、规划、城管、交管、社保、广电、质检等职能仍然条块分割，市政府与区政府之间的职责时常发生冲突，尤其是在城市建设和旧城改造拆迁中，职责与效率的博弈和彼此利益的冲突影响着整个工作的开展。

在拆迁的利益格局中，政府并不是一个中立者，而是一方利益主体，政府利益是指政府在管理国家、履行政府职能、行使公共权力的过程中，为了满足利益主体的需要，在利益主体之间进行分配时所需要的各种资源和条件的总和。从性质上看，它分为政府的正当利益和政府的非正当利益。政府的正当利益是指政府满足自身生存发展所需要的利益，主要指政府声誉、公众支持率、经济增长率、就业率等。政府非正当利益是指违背政府公利性而歪曲膨胀的那部分利益，主要指部门利益、地方保护主义以及政府官员的腐败等。城市改造拆迁中政府利益主要包括：政府从开发商处获得高额的土地使用权出让金、税收、显示政绩以及其他从城市改造中获得的潜在利益。改革开放以前，城市政府没有真正独立的财政，政府服务的好坏几乎完全取决于中央政府的支持与否。而中央政府对地方政府的支持主要通过工业项目配套的方式提供，因为中央政府的财政收入来源主要取决于工业企业的利税上缴。地方政府提供公共服务的好坏，几乎完全取决于是否能够从上级争取来项目。改革开放以后，中央政府开始通过“包干”等方式与地方政府分成。特别是1994年的税制改革，中央和地方政府正式“分灶吃饭”，地方政府成为具有自己利益的真正的“经营实体”。目前，地方税已经从分税制改革时占20％～30％，下跌到占10％左右，税收外的土地收益，非正式地界定给了地方政府。这就意味着土地收益成为了地方政府提供公共服务的主要经济来源。

从武汉市汉阳区的财政收入完成情况看地方政府利益，房地产税收成为汉阳区重要的财政收入之一。据统计，汉阳区2006年的房地产税收达1.496亿元（开发企业税为1.3519亿元、建安企业税为0.1441亿元）。据汉阳区财政局对2007年财政收入结构分析：从重点企业税收完成情况及其产业分布看，纳税在2000万～9000万元的企业有11户，包括世茂锦绣长江房地产开发有限公司、复地（集团）股份有限公司、广东电力房地产开发有限公司、中国交通第二公路勘察设计研究院、湖北烟草、百威销售有限公司、汉福超市等，共缴纳税款44.857万元，占全口径财政收入的19.8％；从产业分布看，房地产建筑业共有27家，完成税收35354万元，占全口径财政收入的15.6％，占100户重点企业实现税收的24.3％。随着汉阳区城区改造力度的加大和武汉新区建设的整体推进，房地产业对拉动全区经济的作用将得到进一步显现。对2008年新增税收及结构情况的预测，2008年新增税源主要分布在房地产、工业制造、商业流通及服务等行业。2008年房地产业在建项目54个，面积435.03万平方米，新开工项目28个，开工面积212.2万平方米，预测房地产新增全额税收2.62亿元，约占新增全额税收总量的54.13％，新增区级收入9170万元，约占新增区级收入总量的68.35％。房地产销售预计产生营业税3.8亿元，较2007年实际完成数1.3亿元，增长2.5亿元，增长192.3％，增加区级所得8750万元。

对汉阳区政府来说，鹦鹉洲旧城改造建设所处区域内原行政单位、中小型企业众多，区域整体形象不佳。通过大规模的土地出让，吸引知名品牌开发商进行整体规划、成片开发，从而改善区域形象，对区域整体协调发展起到强劲带动和促进作用。追求政绩是政府一种显性利益。在实现城市化、工业化、现代化的进程中，随着城市建设的速度日益加快，地方城区政府追求政绩的利益驱动，形式意义大于实质意义。市政府土地储备中心作为老城区改造、城市公益事业和公共基础设施的改造与建设者，代表市政府经营土地的部门。据市国土部门有关负责人介绍，土地储备中心着眼全市那些地段较好、有增值潜力、回报率高的土地进行收购，对中心城区现状资源整合改造，对城市重点区域进行整体运作，大力实施土地招商，吸引国内外知名品牌和有实力的开发企业，引入资金和先进的理念参与城市建设，加快旧城改造和新区开发的步伐，促进房地产产品更新换代和品质的提升，而且还优化土地资源，实现土地资源的合理配置。旧城成片改造项目大规模拆迁的陆续启动和城市公园、绿化、小游园、广场建设，从根本上解决了以往存在的供地零散、难以实施城市总体规划的弊端，改变了拆迁地区房屋低矮破旧、市政功能老化的城市面貌和居住环境，提升了城市综合功能，促进了城市基础设施建设。根据武汉市土地储备中心的统计数据，2005年土地竞拍中，招、拍、挂平均地价为每亩330.8万元，同比增长高达57.5％。二、被拆迁人与个人利益

被拆迁户也是市场主体和利益主体。所谓“市场主体”，是说政府在与他们签订拆迁协议时，应尊重其对利益以及利益预期的独立判断，尊重其自愿交易的自由。所谓“利益主体”，是说被拆迁户的私人财产和现实利益受法律保护，包括政府在内的任何人不得以任何理由进行掠夺和侵占，否则将严重违背市场公平的原则，同时违背公共福利全民公平享有的原则。被拆迁人利益就个体来说是个人利益，但是将为数众多的被拆迁人作为一个整体，放到我国目前的拆迁现状和法律规定下来看，他们是群体，是社会弱势群体，群体的利益、社会弱势群体的利益是包含在社会利益的范畴里的。因此，被拆迁人的利益兼具个人性和社会性，并且，社会性是其主要属性，因为从被拆迁人利益受损的后果来看，对社会产生的负面影响更大，会引起社会动荡。

被拆迁人在房屋拆迁中获得利益，一是土地使用权的补偿。公民的房屋总是建在一定的土地之上的，但是由于宪法规定的土地公有制度，城市的土地属于国家所有，由此也决定了政府作为公有土地的代表，在政府单方决定收回土地或同意土地出让时被拆迁人可取得土地出让金。但根据现行的《拆迁条例》，被拆迁公民享有的土地使用权取消（被征收）却无法得到土地使用权补偿，而只就其房屋拆迁获得补偿，这在法理上极不妥当。《城市房地产管理法》第十九条仅仅保护了一级土地出让市场之商业开发商的补偿权，对再转让后土地使用权人之保护却是空白的。根据《城镇土地使用权出让和暂行条例》第四十二条规定，以出让方式取得土地使用权的，转让房地产后，其土地使用权的使用年限为原土地使用权出让合同约定的使用年限减去原土地使用者已经使用年限后的剩余年限。如果是住宅用房，购房者从开发商处购买的房产，其土地使用权一般应为65年以上，而这一土地使用权是购买者完全承担了开发商摊入购房款中的土地出让金及各项费用后取得的，当其因政府决定被强制收回时，理应得到合理的补偿。但在实践中，开发商对被拆迁户的补偿缺省和在计列开发成本时的高估，就形成一大块高估低赔的差额利益，而且被其无偿取得。二是房屋附属物质损失的补偿。根据《拆迁条例》的有关规定，被拆迁人可得到补偿的项目包括：被拆迁房屋的价值补偿、搬迁补助费、临时安置补助费、因被拆迁造成停产停业的适当补偿。建设部关于《“房屋拆迁补偿安置费”所包含内容的复函》（建房住函字[1995]7号，1995年3月8日）规定：“根据国务院颁发的《城市房屋拆迁管理条例》的规定：‘房屋拆迁补偿安置费’是由拆迁人对于被拆迁人给予拆迁补偿和拆迁安置所发生的全部费用构成。既包括拆迁人在拆迁补偿中，实行产权调换形式所支付的结构差价结算费用和实际作价补偿所支付的房屋价值，也包括拆迁人在拆迁安置中所支付购建安置房费用和各种补助费用。”具体的补偿标准往往是由地方政府以规范性文件硬性规定，且都是偏低的限制性补偿，拆迁人也都直接依据各项标准订出补偿数额，以至于拆迁补偿协议的“自愿”、“平等协商”条款大多仅具有形式意义而已。

在拆迁中，被拆迁人可能要支付高额成本或失去应得福利。按理说，居民从条件较差的旧房搬迁到条件改善了的新房，经营户从原来设施不完备或条件很差的商铺搬迁到规划良好的新商铺，其总体福利得到了改善，大多数旧城改造和城市建设项目给人们带来很多福利，但这只是一般意义而言的。相对于政府和开发商的强势地位，被拆迁人无疑处于一种弱势地位。如果拆迁行为本身欠缺平等协商之基础，补偿又显失公平的话，具体到每一个拆迁户，离开原有房屋付出的成本是多方面的。他们不但失去了房屋本身，更有附着于房屋所在地的各种无形损失，诸如生活来源转移或者中断，交通、就医、入学不便以及总体生活成本增加等一系列问题，若拆迁后补偿不到位更可能造成被拆迁人财产权益的减损，这无疑是雪上加霜，导致原住户生活质量下降，居民群体日益“边缘化”和“贫困化”。

在目前的制度安排下，原居民在拆迁的各当事人中是最弱势的一方，他们是拆迁的被动接受者，既无力推翻政府拆迁的决定，也无力对抗开发商的强行拆迁行为。他们唯一能做的只是在有限的范围内争取稍多一点的补偿。在缺少可参考的“公平市场价格”的条件下，《城市房屋拆迁管理条例》规定补偿范围为房屋所有权、附属物所有权和收益权，从经济上看应是合理的。其中应予补偿的收益主要有三种，即租金、生产经营预期收益和拆迁产生的费用。然而，还是由于缺少公平市场价格作为参考，补偿水平的高低实际上依赖于房地产评估机构。不论是基准地价还是基准房价，原危旧房的居民所掌握的信息相对于开发商或评估机构来说都是非常有限的，信息不对称使他们在决定补偿水平的谈判中处于不利的地位。更为严重的是，目前多数房地产评估机构仍是依附于行政权力而存在，在进行评估时更易受房产商的影响，其出具的评估报告也可能带有浓厚的行政行为色彩，这种状况影响了其评估出的补偿水平的公平性。即使评估得出的结论从经济上看是合理的，但从社会角度看是否合理也存在问题。这种情况下的强制拆迁实际上是在居民不具备经济实力的情况下强行将他们推到了卖旧换新的市场上。原危旧房居民往往收入水平较低，如果不拆迁，他们的居住条件虽然差但还可以维持，而在拆迁之后，他们在市场上比较难于找到维持同等生活条件的替代住房。另外，即使他们迁移到边远郊区可以用补偿款买到条件稍好一点的住房，也会因远离原来的工作环境、生活环境而承受许多不便、花费额外的交通费用和时间，对于这种不便或费用，是无法靠外在的区位、用途、建筑面积等因素的评估而准确反映的。被拆迁人实际上可能是唯一利益受损的主体，其受损的原因是拆迁补偿水平确定的不科学性和拆迁程序的不合理性。三、开发商与商业利益

武汉市汉阳区锦绣长江建设项目是汉阳区旧城改造建设的重头戏，武汉市瑞安拆迁有限责任公司2005年12月10日受武汉市政府土地储备供应中心的委托，依法实施该项目的前期拆迁工作。2005年2月2日，香港世茂集团以31.5亿元拿下武汉有史以来出让的最大一宗国有土地——汉阳鹦鹉洲858亩滨江地块，成功竞得“锦绣长江”项目地块的开发权，成为全国新一届“地王”。汉阳区鹦鹉洲片位于长江北岸的长江一桥和长江三桥（白沙洲大桥）之间，东线直逼汉水，长江水岸线长达2.5公里，拥有绝佳的景观和环境资源。“锦绣长江”规划总建筑面积为160万平方米，其中住宅为120万平方米，商业服务45.45万平方米，配套设施2.55万平方米。31.5亿元的成交价折算楼面地价为1967元/平方米，每亩价格达到367.08万元。“锦绣长江”建设项目开发商香港世茂集团的董事长许荣茂认为，该项目开发将在5年内完成，由于该地块是分期交地、分期实施，所以资金压力并不大。这也是武汉市中心区最后一块可供大面积开发的滨江地块。在上海，世茂滨江仅拆迁成本就高达20亿，而该区域虽位于汉阳中心城区，面积巨大，但建筑却不多，拆迁量并不大，这一优厚条件也是绝无仅有的。“随着汉阳江滩的改造和滨江大道的建设，该地块的投资价值还将进一步显现。”以“锦绣长江”一期为例：该项目的楼面地价为1967元/平方米，因为既是高层，又是框架结构，它的建设成本相对较高，按每平方米1500元计算，配套设施、绿化成本等所有费用按1500元/平方米计算，这样他们的总成本在5000元/平方米左右，而该项目的毛坯房均价已达8000元/平方米，利润率高达60％。2007年房地产税收达到1.0亿元，我们从许荣茂先生对该项目的利益评述可以清晰地看到开发商的商业利益，我们依次作如下分析。

开发商作为企业，追求盈利是理所应当的。从增加盈利的途径看，无非是提高售价和降低成本两条。就提高售价而言，无论其他条件如何变化，开发商总是力求将房价提高到市场所能接受的最高水平。这一点与拆迁无关，与土地、其他原料和建造成本无关，所受的只是市场承受能力的制约。而从降低成本途径看，则有较多的机会可以利用，其中一条便是减少对被拆迁人的补偿，降低拆迁成本。

开发商在一级市场获取土地的方式有投标、拍卖、拆迁等。投标、拍卖都是在已确定土地中选择和竞买，拍卖一般采取“价高者得”的原则，投标则选择最合理报价者中标，一般比较公开透明。众所周知，开发商的目的是追求开发利润最大化，投入最小化，一是尽可能降低土地使用权出让金和被拆迁户补偿费用，二是抬高其回购价格。我国法律（特别是《拆迁条例》）对拆迁补偿费用没有做最低价格限制，因此开发商对此就有一定的控制余地，且希望其支付的补偿费愈少愈好。依据《城市房地产管理法》第十五条之规定：“土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。”此外，按现行《拆迁条例》，因房屋拆迁对被拆迁户进行货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定，其具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定（第二十四条）。此外，搬迁补助费和临时安置补助费的标准也是由省、自治区、直辖市人民政府规定（第三十一条）。而根据“因地制宜”的原则，省、自治区、直辖市政府制定的拆迁“条例”或“细则”又往往再行委托下属市、县自行掌握。因此，房屋评估机构及评估具体办法的决定权最终还是掌握在各地方政府手里，被拆迁户对此没有决定权或者法律上的请求权。开发商当然会把“公关”的重点放在政府一边，使其在土地出让、房屋价格评估、搬迁补助和临时安置费等方面的成本支出都大为缩减。

第三节 城市改造拆迁中的利益关系

政府利益是公共利益与政府自身利益的结合。政府代表公共利益是它的法定义务，体现了它的“道德人”或者“政治人”的属性；而政府代表自身利益则体现了它的“经济人”属性。当各级行政机关代表其自身利益的时候，它所代表的就不是“公共利益”，而是“权力利益”。“权力利益”的背景是权力，目的在于“掠夺”而不是“促进社会福利最大化”。“权力利益”包括三方面的内容：一是国家政府机关作为一个整体在与社会公众的矛盾之中体现出的利益；二是各级国家政府机关发生矛盾时所表现出的各自的利益；三是国家政府工作人员凭借权力为个人牟取利益。这些利益都与“公共利益”不完全一致，甚至是完全相反的。因此，政府利益可以是政府所代表的公共利益，也可以是政府自身源于权力的利益。对社会来说，最优化的选择是政府利益代表了公共利益，实现了政府利益也就实现了公共利益。但这并不是社会经济选择的必然结果。可以肯定的是，由于政府自身“经济人”的性质，政府无法真正做到中性的、契约的政府；如果社会对政府的监督机制不到位，政府非常容易变质为掠夺的政府。拆迁人要实现利润最大化，必然要尽量降低拆迁成本，给被拆迁人尽可能少的补偿。而政府利益的实现很大程度上依赖于拆迁人，因此他们在拆迁利益分配中站在同一立场上。拆迁人按价值规律追求利益无可厚非，也不可能指望其高尚地放弃利润，协调三者利益冲突的关键是握有公权的政府应当回归中间人的位置，在正义的天平上衡量三者利益，保护弱势群体的利益，实现社会公平和公正。随着市场经济的日益发展，社会分化愈加明显，政府扶弱抑强、抑制利益的过度分化的职能显得更加重要。

由于政府利益包含了两种利益，政府就有可能利用“公共利益”的名义来追求“权力利益”的最大化。许多以达到社会利益“帕累托改进”为名的规章制度往往是为了达到政府自身利益的“帕累托改进”。

虽然政府利益包括了政府自身利益，但政府利益的本质应该是公共利益，而不是政府来自权力的自身利益。二、政府利益与公共利益

在社会公众的理解中，政府存在是为了社会公众的利益，是为人民服务，而不是为了政府少数人的利益。公众正是在这种理解下才会支持政府所采取的行动，一旦公众认识到政府采取某项行动的实质是为了政府的权力利益，尤其是政府以“公共利益”为名而行“权力利益”之实时，公众将会强烈反对政府，甚至会重新选举出新政府以代替原来的政府。公众能够重新选择执政者及相应的政府，是保证政府利益能代表公共利益的重要制度设计。

公共利益是政府利益的本质，而政府自身利益则是政府行为异化的结果。为了消除这种异化，需要政府转型，并通过政府转型对政府自身利益产生强有力的冲击，使政府利益真正代表公共利益。

一位学者说过，能否对公共利益作出明晰的界定，是考验一个社会政治与法律发展程度的关键因素，因为政府与社会差不多所有交往

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