作者：孟川瑾 左美云
出版社：中国人民大学出版社
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政府首席信息官制度理论与实践研究(国家社科基金后期资助项目)试读：
前言
随着“大数据”“互联网＋”等信息化词汇进入政府工作报告、进入大众媒体、进入寻常百姓的日常生活，不得不思考一下这些词背后的深层次含义。这其实是一场“以数据为核心”的管理方式的变革。随着信息技术的发展，数据资源显得越来越重要，目前已经成为各种组织发展的一项重要资源，利用信息资源进行各种资源的有效配置将极大地提升组织的竞争力。尤其是在拥有海量运行数据的政府部门，数据资源的规范管理日益提上议事日程，越来越多的国家开始将数据资源作为政府治国理政的重要资源。对于政府海量数据资源的规划、管理和深度开发利用，需要政府首席信息官（chief information officer，CIO）这类专门人才的支持，而对于人才的建设和管理，也将会从制度层面提出更高的要求。这就是本书所要研究的主题“政府首席信息官制度”。
在电子政务经历了几十年的发展后，人们发现其不必然带来行政成本的降低及行政效率和公共服务水平的提高。反而在政府信息化过程中出现了种种问题，比如IT黑洞、信息化绩效低、重复投资、不能互联互通、信息不能共享等。这使得政府信息化的绩效根本无法得以彰显。对于这些问题，学术上不仅没有在理论上找到产生的原因，也没有解决问题的理论基础，因为实践中这些问题依然存在。本书正是基于这样的考量，企图找到国内政府信息化绩效不高的理论原因以及解决这个问题的理论基础，形成政府信息化领域内的基础理论，并为今后形成科学的政府信息化管理理论体系迈出第一步。
首先，对于政府信息化绩效不高的原因，基于心理学中的归因理论，一般会归结为两种：有人认为是负责政府信息化项目的信息化主管或政府CIO的个人能力不足造成的；也有人认为是政府的组织制度不健全造成的，认为组织制度不支持、高层领导不支持、政府CIO光有责任没有权力等制度因素影响信息化绩效。那么到底哪些因素影响政府信息化的绩效？是主管信息化的政府CIO的能力还是政府的组织制度？这些影响因素的重要性是不是有所不同呢？如果影响因素是个人的能力，那么又有哪些重要的个人能力对于信息化绩效影响较大？如果影响因素是组织制度，那么又有哪些重要的组织制度对信息化绩效影响较大？此外，如果是人的原因，那么今后政府在进行信息化的时候就应该从培养“人才能力”的角度来提高信息化绩效；如果是制度的原因，那么政府就应该着重完善组织制度。因此，研究以上问题有利于正确把握政府信息化的症结所在，有利于解决目前政府信息化过程中存在的“人才不足”和“制度缺失”两个核心难题。
其次，长期以来，大多数学者的研究都主要集中在政府信息化中政府CIO制度的意义和必要性上，对于政府CIO制度的理论基础是什么以及其具体内容又包括什么都鲜有论述。因此本书的第二项重要研究内容是重点阐述政府CIO制度的理论基础及内容框架。
再次，在目前的“网络强国”“互联网＋”“大数据”背景下，数据资源逐渐成为治国理政的一项重要资源，那么政府的海量数据如何开发利用？与政府信息资源管理密切相关的政府CIO应该得到足够的重视，应该建立有效的政府CIO制度来保障这些数据资源的合理利用。但从目前的实际情况来看，实施政府CIO制度还有诸多影响因素，不仅包括新兴的大数据技术革命，还包括传统的行政文化以及现实的政府行政体制改革的大背景。这些都使得对政府CIO制度这个问题的研究显得尤其重要。做好了可以使政府服务更上一个台阶，否则可能使得原有不合理的政务流程通过电子化的手段固化下来，反而增加今后进行改革的难度和转换成本。
因此，本研究的三大核心内容如下：（1）影响政府信息化绩效的因素有哪些？它们是如何影响信息化绩效的？（2）基于这些因素的政府CIO制度的理论基础和具体内容是什么？（3）政府CIO制度与大部制改革、大数据、行政文化有何关系？
本书的结构如下：第一、二章回顾了国内外CIO发展现状和研究现状以及政府CIO制度的相关研究。第三、四章从归因理论、领导理论和组织理论以及相关文献入手，分析了CIO能力、组织制度对信息化绩效的影响，并且建立了从个人和组织两个层面研究信息化绩效影响因素的理论模型。第五、六章采用定量分析的方法对理论模型、扩展模型进行了数据检验，并且对实证研究结论和管理启示进行了深入的分析和探讨。第七章主要基于之前的实证研究解读了政府CIO制度设计的理论基础，包括资源配置理论、人力资源理论和IT治理理论，形成了政府CIO制度的理论框架。第八、九章则根据实际访谈调研，从政府CIO能力和组织运行两个角度论述了政府CIO制度的具体内容。其中基于政府CIO能力的政府CIO制度包括政府CIO的选拔制度、培训制度、考核制度和激励制度；基于组织运行的政府CIO制度包括政府CIO的组织结构，政府CIO决策机制和沟通机制。第十、十一、十二章主要讲了政府CIO制度的三个影响因素，首先结合现实政府行政体制改革的大背景，探讨了大部制改革与政府CIO制度的关系；其次谈了大数据技术革命对于政府CIO制度的设计和运行的影响；最后基于政府管理理论，论述了传统行政文化在法治文化、效率文化和服务文化三个层面对于政府CIO制度的影响。第十三章分析了政府CIO制度的案例，包括美国政府CIO制度和新加坡政府CIO制度，前者对于构建国家层面的政府CIO制度有借鉴意义，后者对于建立地方政府层面的政府CIO制度有借鉴意义。最后结合中国上海的政府CIO制度的发展，提出了自己的观点。第十四章对于实施政府CIO制度存在的现实障碍进行了分析，主要存在观念的障碍、编制制度的障碍以及法律的障碍，而这些障碍的解决无不和目前政府的改革紧密结合，因此，政府CIO制度的规划与实施需要有全局的观念，从顶层设计开始。最后第十五章对于全书进行了总结。
总的说来，政府CIO作为全球信息化进程中新涌现出来的一个参与政府高层决策的管理阶层，将肩负着政府信息化决策和组织管理的重任，从而使信息技术更好地为政府提高工作效率、提升服务质量而服务。政府CIO制度为规范组织中行为主体对信息资源的利用和开发提供了保障，并且以政府CIO作为管理对象，以政府信息化的成功作为目标。政府CIO制度能够有效地保证与政府CIO相关的工作的科学化、规范化和制度化。它的实施与建设意味着政府对于社会资源有了重新认识，尤其是对于信息资源的作用有了重新评估。
本书在撰写的过程中，借鉴和参考了国内外相关专家、学者和实践者的研究成果，在此对本书所列参考文献的作者一并表示由衷的谢意。同时，感谢国家社会科学基金对于本研究的大力支持及宝贵意见。
最后，由于本书构思较早、成书较晚，加之政府信息化领域更新日新月异，虽然经过后期不断的补充调查，文中难免有不足及错误之处，如有任何需要修正的地方，请发邮件至mengchuanjin＠126．com赐教。孟川瑾2016年6月15日第一章政府CIO概念及现状
本章主要介绍CIO以及政府CIO的概念，详细讲述CIO的起源及其在中国的发展和遇到的困难。同时简单描述中国政府CIO的组织结构以及制度现状，通过对国内外有关CIO的理论研究的分析，结合中国政府信息化过程中存在的问题，提出自己研究的主要问题以及研究方法和技术路线。第一节CIO概念及其发展一、CIO的起源及定义
首席信息官（chief information officer，CIO）最早产生于美国，20世纪80年代，随着信息技术的快速发展和广泛应用，信息开始在美国政府的各个机构内泛滥。1984年，里根总统负责的委员会收到一份有关信息差距的调查报告，该报告称发现了一种被称为“结构真空”的现象，即政府中无人去协调和管理信息的选择和流通，以至于政府各部门饱受“拥有太多的错误信息、太少的正确信息”的苦恼。该委员会认为造成这种现象的主要原因是“缺乏信息管理的专门人才与机构”。解决办法就是在政府的每一个机构中设立一名主管“信息资源”的高级官员，全面负责本部门信息资源的管理、开发和利用，［1］并直接参与最高决策管理。这是政府首席信息官（以下简称“政府CIO”）的早期雏形，他们的主要职责都是建立有效的技术系统以实现对信息的甄别筛选。
随着政府CIO有效地改善和加强了政府部门宏观层次信息资源管理，一些大型公司也将CIO这个职位引入公司微观的信息资源管理之中。企业CIO最初出现在美国一些较大的公司和企业集团，由于设置合理、颇有成效，各大公司组织纷纷仿效。到80年代中期，美国500家最大的企业中已有40%设立了CIO职位。到了1988年底，排名世界［2］前500的大企业有80%以上实行了CIO制度。到了20世纪90年代，克林顿政府大力推动政府部门和企业设立CIO职位，甚至立法规定政府部门必须有CIO这个岗位，《克林格-科恩法案》（Clinger‐Cohen Act）要求的政府主要部门和机构要任命CIO来实施信息技术（information technology，IT）管理改革很大程度上就是源自商业领域［3］的IT管理实践的成功。政府CIO的地位和作用正不断显示出其重要价值。
在国外，CIO群体经历了几十年的成长，已经开始步入全面转型阶段。企业对于信息主管的要求不再局限于技术水平，而是开始更多地关注综合素质，即包括IT基础知识、管理技能、业务认知水平在内［4］的多种能力的组合。CIO被认为是对于信息技术和管理科学均有一定造诣的高级人才，其地位仅次于总裁或执行总裁。作为企业的高级主管，CIO负责管理企业的信息技术部门，领导企业信息系统的开发和建设。他们不但要为决策者提供客观的数据，并且参与制定组织的经营方针、重大决策，还要与其他组织部门密切配合，在激烈的市场竞争中收集最新信息，参与制定竞争策略，研究组织的发展方向。CIO甚至经常作为组织的股东之一参加董事会会议，由于与高层有密切的关系，往往能够影响组织的决策。目前国外的CIO已经涉足决策层、管理、技术及竞争优势等多个领域。
1981年美国波士顿第一国民银行（First National Bank of Boston）经理辛诺（W﹒R﹒Synnott）和坎布里奇研究与规划公司（Cambridge Re‐search＆Planning，Inc）经理戈拉伯（W﹒H﹒Grube）在其著作《信息资源管理：80年代的机会和挑战》中首次使用“Chief Information Officer”这个术语，并且给CIO以明确的定位：“CIO是负责制定公司信息政策、标准，并对全公司的信息资源进行［5］管理控制的高级行政官员”。
Grover（1993）对于CIO的定义是：具有与高层良好沟通的能力、基于公司全局视角管理信息资源的能力，影响组织战略以及负责与公司的竞争战略一致的IT规划的管理角色，是公司最高级别的信息资源［6］管理者。
Earl（1994）认为，从CIO应该承担的角色来讲，CIO应该承担多种角色，包括组织信息基础设施的架构师、IT部门运作方式的改革［7］者、组织内外联盟的建造者以及上下级关系的建造者。
高德纳咨询公司（Gartner Group）对CIO的定义是：CIO是一个机构关键的管理岗位，负责制定信息化政策，保证IT和业务发展战略［8］的有效整合。
美国权威杂志CIO（www﹒cio﹒com）对CIO的定义是：CIO是负责一个公司（或组织）信息技术和系统的所有领域的高级官员。他们通过指导对信息技术的利用来支持公司的目标。他们具备技术和业务过程两方面的知识，具有多功能的概念，常常是将组织的技术调配［9］战略与业务战略紧密结合在一起的最佳人选。不难看出，对于CIO的这种解读实际上已经冲破了技术的限制，其角色将从一个战略实施层的技术主管逐渐向参与决策的高级经理人蜕变。
值得注意的一点是：在不同的组织中，CIO的头衔可能是不同的。一些典型的头衔包括主管信息系统的高级副总裁、IT技术副总裁、信息系统经理、IT技术主管、信息中心主任、信息化办公室主任、信息处处长、科技部经理等等。但不管他们是什么头衔，他们都是组织中信息资源的开发者和管理者。其头衔是随着组织中信息资源管理能力和水平的变化而变化的。在早期，信息资源管理关注的焦点是计算机硬件、软件等基础设施，那么这个时候的CIO就是IT技术主管。随着信息资源管理的关注焦点和核心转移到信息化应用和管理，CIO就成为信息部门经理级别的中层管理人员。等到信息资源管理的重心转移到信息化战略和信息技术创新阶段，CIO就可能是副总裁或副总经理这个级别的高级管理人员。
由于中国的信息化发展起步较晚，国内信息化发展水平参差不齐，不管是在企业还是在政府机关中，真正意义上的像美国那样进入管理高层的CIO并不多见。本书中的CIO的定义为“组织信息资源管理的最高职位负责人”，而不论他的头衔是什么。尽管不一定能进入决策层，但是他们对于组织的信息化决策的的确确有很大的影响，对于组织中的信息化发展和创建信息化氛围起到关键作用。按照这个标准，本书把他们统一定义为CIO。本书中的CIO既包括参与组织决策和战略的真正意义上的高层管理者，也包括主要负责组织信息系统建设和基础设施架构的中低层管理者。这其实反映了中国不同层次的CIO的现实状况，他们都是本书所要研究的对象。二、CIO的重要性
CIO在中国的发展也主要集中于企业领域。随着信息技术的不断发展，作为企业信息化的主要参与者，CIO成为企业中越来越重要的角色。CIO不但是企业信息化战略的制定者和实施者，同时也是企业从传统管理向现代管理的变革推动者。
首先，从企业发展的外部环境来看，企业之间存在着激烈的竞争。而它们之间的竞争主要围绕着资源的争夺与利用而展开。企业的市场地位不仅取决于其所拥有资源的数量与质量，还取决于其对资源的利用效率。根据组织演化的“效率选择假说”，新制度经济学的代表人物威廉姆森强调组织应该是一个有效率的组织，市场对企业自然选择的结果，将使得更有效率的组织取代效率低下的组织。因此一个企业要想在市场上生存与发展，就必须提高自己的效率以达成组织的目标，而组织的活动都应该以效率为原则，组织内的各个部门也应该以［10］效率为评价部门的标准。企业可以看成一组资源的集合体，它不仅包括组织的物质资源、人力资源、资金资源，还包括企业所掌握的信息资源。信息作为一种基本的资源类型，跟设备、人力、资金一样，需要发挥作用，需要加强管理，以防止资源的流失和浪费，因此必须确定专人管理。由于目前越来越多的商业活动依靠信息技术，CIO就成为驱动这个过程的很自然的管理者，主要负责企业内的信息资源的配置。此外，组织的信息资源管理仅依靠CIO个人是不现实的，还必须设立各级信息机构，配置相应的专业人员并通过信息政策和制度等方式界定各级信息机构的职责、权限。
其次，从企业发展的内部环境来看，企业信息化本身是个非常复杂的系统工程，不仅要求技术创新、制度创新，更重要的是观念创新，要求管理和服务流程的优化。企业信息化在推进过程中将面临许多困难，其中最难的是人的接受程度、人的观念更新以及人的利益调整。众所周知，凡是涉及人的问题，计算机和网络技术本身都无能为力。这就需要靠强有力的、有战略眼光的领导来解决。此外，由于信息化将涉及企业的方方面面，需要整合企业中各方面的资源。这些都使得企业需要有一个专门的组织来统一意志，合力推进信息化改革；同时要求企业中有一个高层管理人员专门从事信息系统方面的领导工作，从企业战略高度进行信息化的规划和协调各个部门之间的问题。因此，在信息化的过程中，企业迫切需要CIO来参与组织高层决策，负责制定本企业信息系统建设的总体思路、信息流程、员工培训，并对信息资源进行管理与控制。
最后，随着企业关键业务对信息系统的依存度逐渐提高，任何系统出现故障或被破坏，都可能造成严重损失和恶劣影响。欲处理好信息安全与信息共享之间的矛盾，目前不论在技术上还是在制度上，都需要专人指挥、协调和管理，因此CIO这个职位是相当重要的［11］。
可见，不管是从企业针对外部竞争而要进行信息资源配置的角度，还是从企业内部优化流程推进改革的角度，或是从企业信息安全的角度来说，都需要有CIO这么一个职位存在。
CIO的出现标志着现代企业的信息管理已从低水平的档案文件管理进入了高水平的信息资源管理阶段。例如2002年10月9日，国家信息化测评中心推出的《企业信息化基本指标构成方案（试行）》中提出了中国组织信息化评价指标体系。在这个指标体系中，一级指标“战略地位”下的“信息化重视度”（二级指标）的“指标数据构成”里有一项“CIO职位的级别设置”，并且注明“正式设置CIO职位得50分，否则得0分，CIO职位级别处于组织最高层得50分，处于中层得25分”，即在组织最高层管理者中设置CIO，则该项指标可得100分。CIO在组织中的地位也是组织信息化水平的一个评判标准。此外，联合国从2008年开始的电子政务调查评估中，就将是否存在政府CIO或［12］者相似的职位作为指标。同样地，日本早稻田大学对于国家电子政务的报告中，6个评估国家电子政务水平的指标中，政府CIO指标是非常重要的一项，包括政府CIO授权、组织结构以及政府CIO的［13］发展规划，CIO的重要性由此也可见一斑。三、CIO在中国的发展
一般说来，中国的信息化发展起步总体比较晚。从20世纪70年代后期开始，国内一些单位和组织已开始设立计算中心等部门，主要服务于科研领域。1984年，国务院批准国家计划委员会成立了信息管理办公室，负责推动国务院有关部委的信息系统建设工作。到了1987年，国务院又批准国家计划委员会将所属的计算中心、预测中心和信息管理办公室3个机构合并，正式组建了国家信息中心，全国各地也设立了与国务院相对应“信息中心”的组织机构，主要负责国家经济信息系统的规划与建设。但这些信息中心仍旧是一个与财务、人事、统计等部门分立操作的独立部门，被定义成一个典型的服务部门，信息中心主任承担着信息化管理的主要职责。
而CIO这个概念在1998年左右伴随着互联网第一次高峰进入国人的视野，CIO最初主要出现在互联网公司和外资企业中，经过1998年前后的互联网的短暂火爆并归于沉寂。伴随着“信息化带动工业化”进程的深入，2003年以来，各种CIO的会议、论坛、评选、沙龙、俱乐部纷纷出现，信息化的大潮又将企事业单位的信息主管推上了台前。从2004年开始，国内的信息化基本进入了CIO主导信息化阶段，其主要标志是形成了一个较为成熟的、对信息化进程能够发挥重要作用的CIO阶层。比如，从2007年起由CIO Insight举办的“中美CIO高峰论坛”成为CIO交流的一个很好的平台，目前此论坛每年举行一次。这也说明目前国内CIO群体的逐渐成熟。2009年6月，中国首次在国家层面提出建立企业CIO制度。国资委在《关于进一步推进中央企业信息化工作的意见》中，要求央企建立首席信息官（CIO）制度，设立信息化专职管理部门。2013年工业和信息化部出台的《信息化和工业化深度融合专项行动计划（2013—2018年）》中就指出，要完善信息化人才培养体系，“在大中型企业全面普及企业首席信息官制度，制定企业首席信息官制度建设指南，鼓励成立企业首席信息官协会，开展首席信息官职业培训”。2014年11月，工业和信息化部还组织编制了《企业首席信息官制度建设指南》（见附录4），开始在全［14］国推进企业首席信息官制度的建设工作部署。
除了以上相应的政府部门的规定、办法以及措施的出台外，各地也建立了一系列的首席信息官交流和互动的平台，以此来推进首席信息官队伍的成长。比如：2013年12月，在工业和信息化部的指导和支持下，由中国电子学会、电子工业出版社、中国人民大学发起成立的中国首席信息官联盟在北京成立。这也标志着首席信息官走向正式和成熟。中国首席信息官联盟的任务是：积极宣传贯彻国家信息化相关政策，推进首席信息官制度建设；制定和推广首席信息官认证制度及相关标准；多层次地开展首席信息官业务培训服务，提高首席信息官的知识水平和业务能力；以多种形式搭建国内外首席信息官交流合［15］作平台，开展形式多样的研讨、交流、咨询、评估等活动。2015年5月9日，上海首席信息官联盟论坛暨成立大会在中国浦东干［16］部学院召开。
可以看出，国内CIO群体在经历了近15年的发展后，随着企业信息化进程的加快，其地位和作用越来越受到政府部门和组织的重视。虽然很多组织已经意识到了CIO的重要性，但是CIO还没有真正参与到组织的决策和规划中去。从企业信息化的角度来看，真正的CIO体制还没有完全形成，CIO的角色在组织中还没有得到足够的体现，而且大多数CIO的素质和意识也与组织的期望存在一定的差距。
从实际调查数据来看也发现CIO现状参差不齐。2003年中国人民大学经济科学实验室与《中国计算机用户》杂志社共同发布的《中国首席信息官成长模式与现状调查报告》显示：在所调查的253个有效样本中，公共管理与社会组织（主要为政府部门）大多设立了CIO。这说明政府信息化的政策已经得到了各级政府、事业部门的积极响应，政府CIO的设置已经成为一种不可抗拒的趋势。共有59个机构尚未设立CIO，占样本机构总数的23﹒32%。比较突出的是建筑业和IT业，其未设立CIO的比例明显高于平均水平。此外，大型组织设立CIO的情况要好于中小组织。一个不可否认的事实是，目前中国CIO所处的位置充其量也就是与信息中心主任相当的位置。调查显示，在已经设立CIO的146家组织中（不含政府部门），共有103家（占70﹒55%）组织CIO处于部门经理级别，共有38家（占26﹒03%）组织CIO处于副总级别，只有5%的组织明确确立了CIO职位。从这些数据可以看［17］出，中国已经进入决策层的CIO群体还没有成长起来。
从组织结构的角度来看，CIO所在的部门在组织中的地位也没有得到充分的认可，目前在组织中负责信息资源的部门有的是战略部门，有的是发展部门，有的是单独设置成为计算中心、信息中心等，有的是并入人事或财务部门管理，有的是归口科研和技术部门，等等。这些部门的存在其实都只是体现了组织在当时背景下对于信息资源管理的某一个方面的需求，要么是战略层面，要么是业务流程层面，要么是基础设施层面等，而领导层并没有从组织的长远发展来考虑设置一个专门的组织架构。
从长远来说，信息部门不应该是组织中其他部门的附属机构，而应该是与其他部门并列甚至是高于其他部门的管理机构。即使把信息管理部门单独出来，也不应该仅仅将其看成一个简单的信息中心，而应该赋予其更多的职能，给予其相应的权力，让其能参与到决策和组织业务流程的改造中来，这样才能真正发挥信息资源的作用。在现实中，CIO在组织中所处的地位比较尴尬，有的是组织的高层管理者，有的是与业务相联系的中层管理者，有的是负责技术的IT主管。对于CIO职责的描述更是多种多样，既要参与IT战略的制定，又要协调各个部门之间的关系，还要把握IT技术的发展、负责IT人员的培养等等。人们对于CIO的职责及其角色的不同描述，其实反映了对于完善的［18］CIO组织架构的需求。
总的说来，中国的信息资源管理建设起步晚、基础薄、发展不平衡，即便面对国际上日益激烈的商业竞争和信息竞争，组织对信息的价值认识有所提高，但距离在组织内部设置首席信息官的做法仍有一段路要走。与此同时，由于竞争和外部环境的变化，已经有越来越多的组织认识到信息和知识是影响组织发展的重要因素之一，要想充分发挥信息和知识的作用，就要提高信息主管及信息部门在组织中的地位。四、CIO遇到的挑战
随着组织外部环境的变化步伐加快，组织的战略受到快速的战略性业务变革、电子商务以及技术上的复杂性这三方面的驱动，信息化方面的规划和决策的变化也加快。以往根据一个长期的业务规划进行信息化规划的方法就行不通了，负责IT部门的CIO在进行信息化规划的过程中将面临巨大的挑战。
一般说来，CIO面临的挑战主要来自以下三方面：（一）不断增加的控制
IT项目在组织中的投资越来越大，随之而来的风险也越来越大，这就需要CIO对于项目能够有效地控制。不断增加控制的原因有以下4点：（1）不断增加的投资额。目前IT投资的数量级从几万变成几十万、上百万，甚至是上千万、数以亿计。信息技术投资的存量和增量都有大幅度的增加，企业对投资回报的期望值也逐渐增加。比如：通用汽车的CIO掌握着公司每年大约30亿美元的IT投资额。为了降低投资风险，组织管理层需要对于信息化项目以及CIO的行为进行必要的控制。（2）IT项目的复杂性。如今的IT项目涉及组织的业务、技术、管理等方方面面，IT技术贯穿于整个业务。CIO必须对各种各样的业务［19］流程和业务模式做出快速准确的反应。很多业务部门提出“由于公司的IT部门不了解它们的需求，它们更加倾向于由业务部门自己来主导实施信息化项目”；高层领导也对IT部门投入远远大于产出的状态感到不满，并且这种不满已经体现在不断降低IT预算和人员工资［20］等方面。IT项目的复杂性也强化了组织对于信息化项目的控制。（3）收益的无形性。信息化投资产生的收益具有隐性效益的性质，这就使得信息化投资的收益难以量化。“随着信息化的投入越来越大，而信息部门的绩效却越来越难以确定，信息化经理人员需要面［21］对能够证明他们成功的信息化绩效带来的压力”。（4）高不确定性。所有信息化项目在执行过程中都会遇到各种始料未及的风险和意外，会使项目存在较大的不确定性。这要求CIO对于信息化项目能有很好的控制能力。此外，项目外包形式的逐渐普及也需要CIO对于项目有很好的控制能力，以降低项目的外包风险。（二）不断增加的责任
组织外部环境和信息技术的发展变化和不确定性，对CIO的学习［22］能力提出了更高的要求。随着信息技术的发展，CIO面临着越来越严峻的挑战，其职责范围也越来越广泛。一般说来，CIO的主要职责包括：对长期的战略以及信息系统的规划活动，对信息资源管理
［23］负责，对组织中的所有计算机以及相关的信息系统的正常运行［24］负全部责任。Haselkorn （2003）曾指出：对于CIO来说，最困难的问题不仅仅是要承担IT职能范围内的职责，还要承担一些涉及跨［25］部门甚至是跨层级边界的职责。
国内学者杨学山、焦宝文也分别对CIO应尽的职责进行了描述［26］，具体内容如表1-1所示。表1-1 CIO的主要职责列表
如此广泛的职责意味着CIO这个职位不但是一个真正给组织带来巨大变化的职位，而且是一个非常具有挑战性的职位。人们对这个职位赋予了太多的期望，对于CIO的期望是他应该具有技术、流程和业务的综合知识，以便有效地管理信息系统部门，形成适当的组织结构［27］和流程，并帮助形成基于业务的IT战略。（三）与高层管理团队建立良好的关系
CIO面临的挑战还来源于其所处部门的特殊性，从职能来看，IT部门是组织职能部门之一，与财务部、市场部等并没有差异。但从效能来看，IT部门经常被看作一个不断投钱而没有丝毫产出的部门，大多数情况下是将其归入成本中心之列。面对持续的资金投入和难以衡量的投资回报，IT部门很难得到其他部门的理解和认同，CIO及其信息资源管理人员一直以来都被人们看作“救火队员”，许多组织的信息技术部门一直处于争论的焦点和生存危机之中。这就要求CIO与高层管理团队建立良好的关系，以便对其产生非直接权威的影响［28］。为此，CIO要与高层管理团队形成团队关系。CIO一方面要用一些非技术的语言与高层管理者沟通，让他们认识到信息技术的重要性；另一方面又要经常与他们进行业务方面的沟通，以便更好地理解组织的业务流程。这对于CIO个人的能力，尤其是沟通能力、业务知识以及职业技巧提出了新的挑战。
此外，郭立生在对参加2004全国优秀CIO圆桌会议的CIO进行调查问卷分析后发现，国内CIO面临的挑战主要来自以下3类：（1）信息化战略方面的挑战。主要包括信息化战略与组织战略的有效结合、信息化战略与组织管理创新、信息化与组织核心竞争力重建、IT创新与信息化可持续发展等。（2）组织业务流程和IT技术整合方面的挑战。主要包括IT对业务流程的支持、IT对业务技术的改造、IT对组织供应链的改造等。（3）组织管理信息化方面的挑战。主要包括信息化团队建设和有效激励、IT对组织文化的改造、妥善处理与首席执行官（chief executive of‐ficer，CEO）等各种利益相关者的关系等等。应该说这些挑战都是组织信息化进程中的核心问题和难题，无一不是组织发展的瓶颈。
这些问题的解决无不涉及根本性的变革，其中任何一个问题的解［29］决都将是信息化建设的突破。第二节政府CIO概念及其发展一、政府CIO概念和特点
政府CIO是指在政府中担任首席信息官，负责政府信息资源管理的高级政府官员。更广泛意义上的政府CIO不仅仅是指某个具体的职位，它还是一项制度性安排，是一组对于信息资源进行管理的制度的集合。政府CIO在美国、加拿大、英国等国家信息化过程中发挥了有效的作用，其主要原因就是这些国家都有针对信息资源管理从战略到［30］法律再到职能的整体制度性安排，并建成了以政府CIO为核心的包括一系列信息资源管理的相关制度的框架体系。［31］
政府部门的CIO与企业的CIO相比，有很大的区别，具体如表1-2所示。表1-2 政府CIO与企业CIO的区别
一般说来，与企业CIO相比，政府CIO主要有以下特点：（1）厌恶风险。由于工作环境的原因，政府CIO一般风险偏好程度较低，在新技术来临的时候，一般是采用稳健的办法，不轻易进行有风险的改革，利用信息技术进行业务流程优化的力度和广度都会受到影响，这也造成了政府CIO的工作以及绩效显示度不如在企业中强烈。（2）服务为主。政府的存在就是为公众提供服务，因此在选择信息技术的时候，一般价格的敏感性比较低，不像企业的CIO，进行信息技术采纳的时候要充分考虑到成本和信息技术带来的绩效的改观问题。政府CIO的主要职责是实现信息技术战略与政府管理过程的整合，要使电子政务建设过程中的“电子”与“政务”达到无缝隙结合。（3）非技术影响因素较多。政府CIO要想发挥作用，将受到来自政府部门内部很多传统因素的影响。因此，政府CIO不但要有一定的信息技术专业水平，更重要的是要有很强的组织管理和业务管理水平，要有卓越的领导才能、敏锐的洞察力和政治辨别力。（4）工作环境属于垄断性质。由于政府CIO的工作环境导致其竞争性偏弱，对于外部环境的变化不敏感，主动进行信息技术改革的意愿不强烈。因此，如果想要顺利开展工作，就需要政府CIO有一个更宽广的视野，能更好地利用信息技术服务于政府优化。二、中国“政府CIO”组织结构现状
由于中国的信息化发展起步较晚，总体信息化发展水平参差不齐。在政府目前的行政管理体系中并没有“政府CIO”的说法，大多数的称谓是“IT主管”、“信息中心主任”、“信息处处长”、“科技处处长”、“信息公开处处长”或“信息办主任”之类，真正意义上像美国那样处于领导地位、进入决策层参与决策的“政府CIO”的人数并不多。但从人们对于他们所承担的职责及其角色的描述中，可以看出他们实际上是承担了“政府CIO”这么一个角色。这些不同的称谓实际上反映了中国政府信息化制度中对于“完整的CIO组织架构”所形成的不同层次的需求。在政府信息化的早期，信息化的工作主要是办公自动化和信息系统的安全运行，这个时候的“政府CIO”就是信息化主管或信息中心主任，他们的主要职责就是对硬件、软件等基础设施的维护。随着政府信息化的不断深入，政府信息化的完善需要从战略的高度进行规划、组织和管理，需要为政府内部的改革服务，此时的“政府CIO”就是信息办主任甚至是信息化领导小组组长。因此，本书对于政府CIO的定义为“政府信息资源管理的最高职位负责人”。不管他的具体头衔是什么，他都是当前状态下政府部门内部信息资源的管理者、政府信息化推进的骨干力量，对于政府信息化决策［32］有很大的影响。
为了使“政府CIO”的工作得以顺利开展，就必须建立与之相适应的行之有效的组织机构来规划和实施信息化的战略。经过对国内政府机构信息资源管理和政府信息化相关部门的调研和分析，发现目前国内“政府CIO”的主要组织结构可以分为以下几种（详细论述见第［33］九章第一节）：（1）“信息办＋信息中心”型结构。（2）“信息办”主导型结构。（3）“信息中心”主导型结构。（4）“职能处室”主导型结构。（5）“职能处室＋信息中心”型结构。（6）“业务部门”主导型结构。
前述政府信息化的6种结构，前3种（即“信息办＋信息中心”型、“信息办”主导型、“信息中心”主导型）是比较合适的，但也仅仅是适合于政府信息化发展的初级阶段。从专业分工的角度来看，后3种（即“职能处室”主导型、“职能处室＋信息中心”型、“业务部门”主导型）是不太适合政府信息化的发展的。
就促进信息化程度而言，信息化组织结构不同，对信息化推进力度、信息资源管理能力、信息化决策规划能力以及协调能力等都存在差异。随着政府信息化的发展，信息化的深度和广度都将发生巨大的变化，政府信息化需要一个完备的体制来保证它的运行，需要一个专门的部门来对相关的信息资源进行管理，信息化组织结构的形式和内容在一定程度上影响着政府部门职能的发挥。三、中国“政府CIO制度”的现状
对于“政府CIO制度”这个概念，中国政府管理体制中更是没有明确地提出。但是随着政府信息化的不断深入，人们发现在政府信息化过程中出现了种种问题，比如IT黑洞、信息化绩效低、重复投资、系统不能互联互通、信息资源不能共享等，使得“政府CIO制度”这个话题逐渐得到大家的重视。不论在实践中还是在学术界，对于建立“政府CIO制度”的呼吁都很多，也时常见诸各种报刊和会议。2000年后，“政府CIO制度”也逐渐地为大家所熟知并付诸实践，全国各地针对建立企业和政府的首席信息官职位和相关制度展开了不同程度的探索工作。
早在1999年，上海市政府就启动了首席信息官制度的运行试［34］点，江苏省政府则在2001年实施了首席信息官研修制度。
2003年北京市宣武区政府于7月通过、9月施行的《宣武区公开政务信息暂行规定》中明确要求宣武区各级行政机关设立首席信息官［35］1名，全面负责本机关的政务公开工作。
2009年5月，广州市政府法制办公布了《广州市信息化促进条例（征求意见稿）》，其中就规定市、区、县级市人民政府各部门设立首席信息主管，负责本部门信息化的统筹规划、指导协调和监督管理工作。首席信息主管制度由市人民政府制定，有条件的大中型企业参照
［36］执行。但在具体条例颁布的时候，却没有“首席信息主管”的字样，取而代之的是“信息化主管部门”，这使得本来很务实的工作和职能又虚化了，不得不说是一种遗憾。
2009年，上海市经济信息化委在《关于推进信息化与工业化融合促进产业能级提升的实施意见》中指出，为推动企业发展模式从生产型制造为主向生产与服务并重转型，探索建立企业首席信息官制度［37］。
2009年6月，首次在国家层面提出要建立企业的CIO。国资委公布的《关于进一步推进中央企业信息化工作的意见》，要求央企建立首席信息官制度并设立信息化专职管理部门。
2011年6月，广州佛山市信息化决策委员会决定，在市、区政府部门建立并推行首席信息官制度，有100多名首席信息官参加了培训，［38］以提高市、区各级部门信息化建设管理水平。
2014年11月，工业和信息化部组织编制了《企业首席信息官制度建设指南》，开始在全国推进企业首席信息官制度的建设工作部署。
可以看出，对于“政府CIO制度”的建设，全国各地都开始了不同程度的尝试，但由于种种原因，到目前为止政府还没有一个清晰的“政府CIO制度”的框架体系。
接下来，看看中国“政府CIO”在实践中几个重要制度安排的现状是怎样的。（一）“政府CIO”的选拔考核制度
中国政府对于“政府CIO”的选拔和考核缺乏具体的法律条文或规章制度来约束，基本都是参照公务员的选拔考核标准来进行管理的。
一般说来，只有进行决策和日常管理的各级“信息办”属于政府行政体系，“信息办”的工作人员一般都是要通过国家的公务员考试才能进入，他们一旦进入就享有“编制”待遇，“信息办”主任及其成员都属于公务员编制。而具体实施信息化建设和维护的“信息中心”大部分属于事业编制，只不过有的属于全额拨款，而有的属于差额拨款。这些事业编制的“信息中心”对于人员的选拔主要是通过人才市场招聘获取，即便是可能承担“政府CIO”角色的信息中心主任，也需要和用人单位签订劳动合同，而具体的考核将参照事业编公务员的考核办法。（二）“政府CIO”的决策机制
决策机制主要是指有关信息化建设的决策由谁做出，其决策的过程是怎样的。从决策机制可以看出政府流程是否优化、治理结构是否合理、工作是否高效。目前“政府CIO”参与到政府的信息化决策有以下特点：
首先是决策层次低。在现有的“政府CIO”组织结构中，“政府CIO”地位相对较低，大部分仅仅相当于部门主管级别，他们参与的决策仅仅局限在信息化领域，甚至是信息化领域里的底层决策，有的连信息化的规划决策都无法参与，更别说政府部门组织管理和改革的高层决策了。因此，低层次的参与导致政府信息化建设缺乏战略的眼光和开阔的视野，最终造成信息化建设的低水平和重复。
其次是决策能力弱。不少政府部门的“信息办”实际上并没有专业的IT人员，导致有关信息化的专业决策能力较弱，与信息化建设有关的决策还需要由“信息中心”来参与拿主意，更有甚者还依靠参与政府信息化的外包公司来做决策。这就非常容易造成管理上的混乱，使得“信息办”这个决策部门和“信息中心”这个执行部门职能混淆、分工不明晰，导致很多信息化项目的扯皮和推诿现象。（三）“政府CIO”的沟通机制“政府CIO”的沟通机制主要包括两部分：
首先，内部协调沟通。内部协调主要由政府信息化组织结构中的信息化领导小组负责，信息化领导小组的主要作用就是进行战略规划以及协调各部门之间的工作和关系。这实际上从侧面反映了这些本应该由“政府CIO”所拥有的权力，由于“政府CIO”能力不够而被另外一个组织机构所暂时行使的尴尬现实。但在实际工作中信息化领导小组的作用有限，因为其组成成员基本是由政府部门的领导兼任，领导平时工作繁忙，针对信息化本身并无实质性参与。实际沟通协调工作基本是由“信息办”这种和其他职能部门同级别的机构来做，这样同级别协调的难度和效果是可想而知的。
其次，外部协调沟通。由于政府的信息化建设项目基本都是外包给相关领域的专业公司承建，而与外部公司的沟通基本是靠“信息中心”完成的。这种沟通如果没有政府高层的参与，就容易造成承建单位无法更好地理解政府信息化中的需求，造成信息化后续工作的成本增加。
总的说来，中国“政府CIO制度”从2000年开始，已经呼吁了很长时间，而且在不少发达城市开始了不同程度的试点，但由于缺顶层设计以及法律的保障，使得试点容易，但推广起来就相对困难。目前现有的“政府CIO制度”存在种种弊端，在“大数据”“互联网＋”背景下的今天，已经严重阻碍了政府信息化的进展。四、政府CIO制度的意义
在信息社会中，信息日渐成为超越土地、资本与劳动力的一种新型的社会生产要素，成为社会发展日益重要的战略性资源，整个社会［39］将形成一个完整的信息网络系统。尽管我们政府和企业设立了总会计师来管理资金，设立了总工程师来管理技术和设备，设立了总经济师来通盘考虑经济工作，但却没有人负责政府的信息资源管理，这种“结构真空”状况当然要从体制上加以解决。信息作为一种基本的资源，跟资金、人力、设备一样，需要加强管理，需要发挥作用，［40］需要防止流失和浪费，因此必须确定专人管理。在政府领域，随着信息技术对于政府的行动和公共关系的影响逐渐增强，需要有政府CIO对政府政策和战略的领导，政府CIO专注的重点已经超越了技术的管理，转移到了政府的“变革管理”和“业务流程再造”等基本［41］问题。在2007年全球CIO圆桌会议上，与会代表也意识到了政府CIO的重要性，尤其是其在政府公共部门“以公民为中心”的转型中将发挥关键作用。
电子政务的实施意味着一次由技术推动的管理革命，以及伴随产生的制度和政治的改革。许多国家的电子政务不成功，很大程度上是因为在它们的潜在假设中，电子政务的发展是一次性的、一个项目或一个蓝图，可以通过国际咨询顾问和临时实施项目单位来满足跟踪问责和治理的需求，在领导力和机构能力上缺乏可持续发展的远见［43］。事实上，电子政务并不是一个一次性的项目，它是一个持续改善的过程，是一系列政策开发、投资规划、创新、学习和变更管理［44］［45］的连续过程。这个过程必须符合动态响应的发展，支持不断变化的国家目标和战略，并且产生可持续的制度改革和公共服务的改善。我们面临的挑战是建立有效的信息技术治理和体制框架，并使得人力资源和制度资源成为新的竞争力的源泉。理论上，新公共管理者认为公共管理者是专业人士，政府部门的不良绩效不是因为他们缺乏管理能力和不履行职责，而是“坏制度”的结果，是烦冗和不必要［46］的规则的结果。因此，有必要对于信息化的相关制度尤其是政府CIO制度做一下深入研究。
那么，中国是否有必要建立CIO制度？焦宝文教授认为“建立政府CIO制度是一个组织的信息管理发展到战略管理阶段的必然产物，一些重点的电子政务工程投资规模少则几个亿，多则上百亿，风险也随着投资规模的增加而增加，如此高投入的工程需要专业的决策者和［47］法律意义上的责任人”。国家信息化专家咨询委员、中国信息协会常务副会长高新民认为，当信息技术和信息化的内涵尚未被人们广泛正确理解的时候，通过“一把手”工程能够有效地推动信息化建设在政府的实施。但一把手不可能只关心信息化工作，更不可能投身于电子政务建设的具体工作中去。随着信息化投入的资金越来越多、涉及的部门越来越多，“信息中心”类的组织结构、管理机制已经越来越难以适应信息化建设的需要。需要确立政府CIO的地位，将信息化建设“一把手”工程变为“一把手＋CIO”工程。
当前，中国政务信息化建设存在条块分割、各自为战的问题，各部门往往按照现行行政管理体制，一方面，既有业务流程的电子化缺乏部门间业务协同的组织规划，造成部门间业务分立、数据隔离的格局，跨部门协调决策难度大。另一方面，各部门政务信息系统大都侧重内部事务处理，以提高内部管理效率为目标，缺乏面向服务公众和支撑政府宏观决策的应用，政府信息化对提升政府公共服务水平的支撑能力不足，不能满足转型时期对提高政府公共管理水平和增强治国［48］理政能力的要求。因此需要对政府信息化制度进行顶层设计，政府CIO制度就是其中需要考虑的重要制度之一。第三节研究问题及内容一、研究问题的提出
政府信息化在经历了几十年的发展后，随着电子政务应用的深入，信息化的进程逐渐受到传统行政观念与政府业务流程改革滞后的影响。在政府信息化过程中出现了种种问题，比如IT黑洞、信息化绩效低、重复投资、系统不能互联互通、信息不能共享等，政府信息化的绩效普遍不高。
导致政府信息化绩效不高的直接原因和根本原因是什么，一直以来众说纷纭。基于心理学中的归因理论，人们一般会将政府信息化绩效不高的原因归结为两大类：有人认为是负责政府信息化项目的信息化主管（也称为政府CIO）的个人能力不足造成的。随着政府CIO在组织中的作用越来越大，人们对于政府CIO的期望也越来越高，希望政府CIO是一个既懂技术又懂管理和战略的复合型人才，希望政府CIO能够通过实施信息化给政府带来很大的收益。但是伴随着这种高期望的是政府信息化绩效屡屡不能令人满意，甚至是信息化项目的不［49］断失败以及技术的投资收益不清晰，这使得人们对于信息技术乃至CIO职位和IT部门的作用产生了质疑。CIO也因此经常成为人们关注的焦点，处于争论的漩涡之中。“CIO能力不行”“CIO不懂业务”等声音也是不绝于耳。
还有人认为是政府的组织制度不健全造成的，认为组织制度不支持、高层领导不支持、政府CIO光有责任没有权力等造成信息化绩效不高。这些人认为是制度因素影响了政府信息化的绩效，需要建立完善的政府CIO制度来提升信息化的绩效。
本书主要是针对下面几个问题展开研究：（1）到底哪些因素影响政府信息化的绩效？是主管信息化的政府CIO的能力还是政府的组织制度？如果影响因素是人的能力，那么今后政府在发展信息化的时候就应该从培养“人才能力”的角度来提高信息化绩效。如果影响因素是组织制度，那么政府就应该着重完善组织制度。（2）这些影响因素与政府CIO制度之间的关系是什么？（3）政府CIO制度的理论基础是什么？基于这些理论的政府CIO制度是如何设计的？政府CIO制度的具体内容包括哪些？（4）现阶段，政府CIO制度实施的影响因素有哪些？（5）国内外政府CIO制度是怎样的？对于建立目前国内的政府CIO制度有什么启发？（6）实施政府CIO制度的主要障碍和对策有哪些？
针对以上问题的研究，包含政府CIO制度问题的来源、现实的困境、理论的基础、影响的因素和解决的方案，形成了一个完整的政府CIO制度研究的脉络。研究以上问题有利于正确把握政府信息化的真实症结所在，有利于解决目前政府信息化过程中存在的“人才不足”和“制度缺失”两个核心难题。尤其是在政府实施网络强国战略，大力推进“互联网＋”以及“大数据”背景下，迫切需要一个针对信息资源尤其是政府信息资源进行管理的制度体系的安排。因此，针对政府CIO这个问题的研究显得尤其重要，做好了可以使政府的服务更上一个台阶，否则可能使得原有不合理的政务流程通过电子化的手段固化下来，反而增加今后进行改革的难度和成本。二、研究内容
基于以上问题的提出，本书的研究内容主要集中于以下几点：（一）信息化绩效影响因素的理论模型
这部分的研究主要是构建理论模型。本研究理论框架（见图1-1）的搭建来自归因理论、领导理论、组织理论和相关的文献资料。其中，信息化绩效与组织制度、CIO能力三者之间的关系是建立在归因理论的基础之上的，CIO能力与信息化绩效的关系得到领导理论的支持，组织制度与信息化绩效的关系得到组织理论的支持。图1-1 本研究理论框架（二）信息化绩效影响因素的实证分析
这部分的主要内容就是通过数据来验证理论模型（见图1-2），找到影响信息化绩效的因素并检验这些影响因素是否显著。图1-2 理论研究概念模型图（1）CIO能力对信息化绩效的影响。包括CIO的业务能力对信息化绩效的影响、CIO的IT能力对信息化绩效的影响、CIO的沟通能力对信息化绩效的影响、CIO的政治能力对信息化绩效的影响。（2）组织制度对信息化绩效的影响。包括高层管理者的支持对信息化绩效的影响、CIO的层级水平对信息化绩效的影响、组织授权对信息化绩效的影响、绩效考核对信息化绩效的影响、高层团队成员对信息化绩效的影响、IT指导委员会对信息化绩效的影响。（三）基于实证模型的政府CIO制度的理论架构设计（1）提出政府CIO制度构建的基础理论。主要包括：资源配置理论、人力资源理论和IT治理理论。其中：资源配置理论是基本原则，人力资源理论与实证研究中的“政府CIO能力”对应；IT治理理论与实证研究中的“组织制度”对应。（2）提出基于人力资源理论的政府CIO制度内容。即能够提高政府CIO能力（包括业务能力、IT能力、沟通能力和政治能力）的制度，具体内容有政府CIO的选拔制度、培训制度、考核制度和激励制度。（3）提出基于IT治理理论的政府CIO制度内容。即能提高组织运作效率的制度，包括政府CIO的组织结构、决策机制和沟通机制。（四）中国政府CIO制度建设的影响因素（1）大部制改革对于政府CIO制度的影响。主要从政府的大部制改革对于政府CIO职能的影响、对于组织结构的影响两个方面论述。（2）大数据对于政府CIO制度的影响。主要从大数据对于政府CIO制度设计和运行的影响两个方面来分析。（3）行政文化对于政府CIO制度的影响。主要从法治文化、效率文化、服务文化三个层面讨论如何构建政府CIO制度。（五）国内外政府CIO制度的建设现状（1）主要讲美国和新加坡的政府CIO制度的现状及经验总结。其
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