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沈亚平《公共行政学》笔记和课后习题详解试读：
第一章 绪 论
1.1 复习笔记
一、行政与行政学
1．行政的概念（1）行政学发展早期的行政内涵
行政是伴随着国家的产生而出现的。行政学学科形成于19世纪末20世纪初。在该学科发展早期对行政内涵的解释主要包括两个方面：
①从政治的角度，或是从三权分立的理论出发，将行政视为除立法、司法之外国家行政机关所管辖的事务，或是扬弃了传统的三分法，从政治与行政的两分法出发，将行政视为与政治无关的执行国家意志的活动。
②从管理的角度，是以管理学的角度来解释行政，将其视为一个管理运作过程。（2）现代意义上的行政
现代意义上的行政是指国家和其他履行行政职能的公共部门依法行使公共权力，对社会公共事务进行组织和管理的活动。这一定义具有以下几个基本要点：
①行政的主体是国家行政机关和具有行政管理职能的公共组织
a．含义。行政主体是指执掌公共行政权力、承担公共管理职能的组织。
b．类型。根据产生的依据，主要分为：职权性主体指根据宪法和组织法的规定，自产生之日起就具有公共行政主体资格的行政主体；授权性的公共行政主体是根据法律法规的授权而具有公共行政主体资格的行政主体。
②行政的对象是社会公共事务
社会公共事务的存在是公共组织存在的前提。公共行政就是围绕社会公共事务展开并依此得以说明的。
③行政应当依法进行
现代社会以依法行政为其特征，依法行政既是保护行政管理对象合法权益的前提，又是规范和制约行政行为，防止任意行政的必要条件。
④行政的实质是国家行政机关和其他公共组织对社会公共事务的组织和管理活动
公共组织进行组织管理的宗旨，则是要强化自身的能力，追求社会效益的最大化。
2．行政的特点（1）公共性
公共性是行政首要的特点。行政的公共性使其与企事业管理明显区别开来。行政的公共性昭示，行政组织的一切活动必须以公共利益为出发点和归宿，以谋求社会公共利益的发展作为自己行为的价值核心。（2）权威性
行政组织依法产生，其行为受到国家强制力的保障，并以警察、法庭和监狱等国家机器为后盾。行政的权威性意味着行政组织依法做出的行政行为对社会成员具有普遍的适用性和强制性，社会成员必须将其作为一种约束自己的力量而加以接受，按照行政行为的要求应作为而作为，不应作为而不作为。即使是对行政行为持有异议，也不得自行否认行政行为的效力，而只能通过行政救济和司法救济谋求事后补救。（3）规范性
行政的规范性是指行政行为必须摆脱行政主体主观随意性的影响，按照法律规范所确定的实体性规定和程序性要求来作为或者不作为。公共组织在从事行政管理过程中，实现公共行政的规范化的作用有：
①可以避免行政行为的随意性；
②可以有效地保障社会组织及其成员的合法权益。（4）民主性
既然公共组织履行着管理和服务社会的职能，那么无论是在制定公共政策，还是在制定法规、规章的时候，都要体现广大公众的意愿和要求。而且为了体现广大公众的意愿和要求，有必要建立公民参与机制，以便使公民获得民主参与的机会和途径。（5）效率性
效率对于任何组织而言，都是一个永恒的、具有超历史意义的价值。公共组织以管理和服务社会为职责，其效率观就应当着眼于两个方面：
①与其他社会组织一样，重视产出与投入之比，力求以较小的综合投入获得较大的产出；
②它不应当像其他社会组织重点追求经济效益那样，而是要将对经济效益和社会效益的追求相结合，以便使公共行政对社会发挥更好的作用。
3．行政学的含义和特点（1）行政学的含义
行政学是研究公共行政组织依法管理社会公共事务的规律和特点的理论体系。行政学研究的目的是
①为政府正确地确定和发挥行政职能提供理论基础，为政府的行政改革及发展设计方案和制定计划；
②提供科学的管理理论，提高行政管理人员的自身素质和管理水平；
③探讨先进的行政管理技术、方法和手段，增强行政能力，提高行政效率。（2）行政学的特点
①政治性，体现在：
a．该学科研究作为政权组织的政府机关如何对整个社会实施控制，维护统治阶级的统治，从而使其体现出明显的政治性；
b．该学科研究如何通过实施行政，实现对整个社会生活的管理，为政府履行政治统治功能奠定基础；
c．该学科研究如何通过制定法规、规章以及其他公共政策，为社会个体设定权利和义务，经由公共管理行为的实施，促使社会个体正当地行使权利和履行义务，以确保社会生活的秩序。
②应用性
应用性是指该学科与社会现实联系密切，对行政实践具有直接的指导意义。行政学的应用性意味着，学习掌握了这一理论和方法，就能够于公共行政实践中去应用。
③综合性
行政学的综合性是指它的交叉性、边缘性。也就是说，行政学与其他许多学科，例如政治学、企业管理学、法学尤其是行政法学、社会学等学科联系密切。其中，综合性是其最大的学科优势。
④变革性
促进行政学变革的因素有：
a．行政学作为一门综合性学科，其他相关学科的发展为行政学的发展提供了持久的发展动力；
b．政府的公共行政实践处于不断的发展变化过程中，以此为研究对象的行政学必定也是一个不断发展变化的学科。
二、行政学的形成和发展
1．行政学产生的历史背景（1）行政学是行政国家时代的产物
在行政国家情况下，原有的行政管理方法已经不能适应时代发展的要求，迫切需要有一门理论来指导国家的公共行政活动，以使政府更好地履行其职能和完成其使命。于是，行政学便应运而生。（2）科学管理运动的兴起，推动了行政学的形成和发展
现代行政学的出现与西方的科学管理运动密切相关，正是科学管理运动的兴起，为行政学的产生和发展提供了可资借鉴的概念和原理，并最终促成了行政学的形成和兴盛。（3）与国家行政有关的理论和政府行政实践为行政学的产生奠定了基础
西方近代史上的政治学，君主制时代德、奥两国的官方学以及资产阶级革命以后形成的行政法学，是现代行政学的理论基础。
2．西方行政学的发展（1）政治与行政两分法时期
行政学发展初期，可以将其称为政治与行政两分法时期。在这一阶段，为行政学的形成做出贡献的是美国学者威尔逊和古德诺。他们强调行政内容相对独立性的思想的影响，明确地将政治和行政区分开来，从而为行政学从政治学中分离出来，形成一个独立的学科创造了条件。（2）对政治与行政两分法的超越
20世纪30年代以来，行政学在经历了奠基和初步发展阶段之后，又有了新的发展。
①西蒙提出“管理就是决策”的著名论断，增加了行政学研究的政治性因素的比重和含量。在西蒙以后，将行政决策的制定看做是行政管理的重要活动，把政治程序视为深植于行政管理中的事情，已经被学术界所普遍接受。
②这一时期还将心理学运用于行政管理研究领域，实现管理研究和心理研究的结合。（3）多元化发展时期
20世纪60年代以来，系统理论的兴起，拓宽了行政学的视野，开辟了新的研究领域。
①系统理论与行政学相结合，形成了系统行政理论。
②二战以后，尤其是20世纪60年代以来，行政学研究的领域开始涉及政策分析、财政预算、目标管理、公共行政的权力结构、比较行政、中央政府与地方政府的关系等方面。
3．中国行政学研究的回顾和展望（1）中国行政学的兴起
①中国行政学的发展，最早是以引进外国行政学为开端的。l935年，张金鉴撰写出版了《行政学之理论与实际》，这本书被认为是中国的第一部行政学专著。与此同时，高等院校也开设了行政管理课程。
②新中国成立之后，公共行政管理进入到新的发展时期。在新旧政权交替之后，本应当根据新政权的需要和新的历史时期的特点，积极探讨公共行政管理实践，但遗憾的是，在1952年高等院校院系调整时，行政学专业和课程被取消了。
③20世纪80年代初，行政学得以恢复，学术界根据我国行政学科本身发展和社会进步的需要，在行政理论和行政发展方面进行了广泛研究。
④目前，行政学在我国的社会科学领域中成为最富有生机和活力的学科之一。国内专家学者和实际工作者的不懈努力，使得行政学无论是在体系的设计、理论的完善，还是在应用研究方面，都取得了令人瞩目的成就。
成就：
a．业已建立起行政学的体系架构。
b．行政学理论研究有了较大的进展。
c．应用行政学得到了较大的发展。
d．分支行政学在不断开拓。
e．突破单一的运用理论方法来研究行政学的局限。
f．行政学作为一门边缘性学科，已经得到了多学科的综合性研究，初步显示出行政学的交叉性优势。
不足：
a．在我国目前的行政学理论中，西方传统行政学的影响较为明显。
b．行政学体系尚缺乏内在的规律或逻辑。
c．行政学体系的研究内容层次不清。
d．比较行政学研究还不够发达。
e．运用综合知识研究行政现象不够。
f．行政学的研究对象局限性较大。（2）中国行政学发展的基本原则
①坚持中国特色，突破传统行政学的局限，实现中国行政学实质性的发展；
②坚持理论联系实际，重点解决当今中国行政发展和社会发展中的重大问题；
③进一步加强行政学的跨学科、跨专业的综合性研究；行政学的特点之一就是它的交叉性、综合性或者边缘性，这是行政学最大的学科优势。
④继续加强行政学的分支学科和部门行政的研究，促进我国行政学体系的整体性繁荣。行政学既有其基础性理论，又有其具有一定独立性的分支理论；行政学研究不能仅停留在概论式的研究上，而应当在行政学原理体系基础上衍生出分支行政学和部门行政学。
⑤加强比较行政研究的力度。我国的行政改革刚刚启动不久，行政学恢复研究的时间也不长，更需要加强比较行政的研究。（3）中国行政学发展的主要内容
①基础行政学研究
基础行政学重点研究行政学的基础理论和方法，它是整个行政学体系的核心部分，是这一学科大厦的根基。
②应用行政学研究
我国的行政学必须紧跟时代、社会进步的步伐，在加强理论行政学研究的同时，大力开展应用行政学探讨，以期发挥行政学自身的社会价值。加强应用行政学的研究，争取在以下几个方面有所突破：
a．知识经济时代与行政管理。
b．信息技术社会与行政管理。
c．社会转型与行政管理。
d．经济全球化与行政管理。
③发展行政学研究
三、学习和研究行政学的意义和方法
1．学习和研究行政学的意义（1）学习和研究行政学是行政管理高效化的需要
效率是任何社会中各类组织的管理活动都要追求的一个目标。作为公共组织之一的政府组织，由于管理社会公共事务，更应当将提高效率作为己任。由于效率对行政管理的作用十分重要，以至于有的学者强调指出，效率是行政管理价值尺度方面的最高原则。（2）学习和研究行政学是行政管理科学化的需要
公共行政是政府对社会公共事务进行组织和管理的活动，除了要求高效化之外，还要求实现科学化的管理。当代公共行政门类众多、专业复杂、涉及范围广泛，如果不能保证科学化，将会造成严重的后果。（3）学习和研究行政学是提高政府能力的需要
任何政府，为了有效地管理社会公共事务，都必须要有一定的公共行政能力。公共行政能力的强弱成为政府能否维持正常的社会秩序和推动社会经济发展的决定性力量之一。（4）学习和研究行政学是促进社会进步和经济发展的需要
在市场经济条件下，市场和政府是社会进步和经济发展的两大促进力量。就政府而言，其重要的职能在于对社会公共事务进行管理，并为社会成员提供公共服务。为了更好地履行这些职能，客观上要求政府具有很高的素质和效能。
2．学习和研究行政学的方法（1）历史研究方法
该方法从历史分析入手，考察行政管理的起源、类型及其历史演变，探索行政管理规律，寻求对现今行政管理具有指导意义的原则和原理。（2）比较研究方法
通过各国行政的横向比较，能够区别各国行政的类型和特征，扩大视野，鉴别优劣，取长补短，为我所用。（3）法学研究方法
从法的角度研究行政至今仍有其价值，它对于克服行政管理中的人治，实行依法行政具有十分重要的意义。（4）案例研究方法
该方法主要是通过集中研究一个已发生过的典型行政事件，在尽可能详尽地收集各种相关事实材料的基础上，用公开、客观的态度予以描述，将有关的人、事、情景以及当事人的观点交给读者评判，以此来验证某一个或某些理论命题，加深对原理的理解，把握理论的普遍适用性。（5）理论研究方法
理论研究方法就是通过对纷繁复杂、变动不居的行政现象进行分析，从行政实践的个性中发现共性，从偶然中发现必然，从现象中发现本质，概括出一般性的原理和定律，以此作为行政活动的准则。（6）行为科学研究方法
该方法以组织中的人和群体的行为为基点，重视人的作用，强调从心理学、社会学和人类学的角度研究人的问题，注重社会环境、人的相互关系和个人利益对提高工作效率的影响。（7）系统研究方法
系统研究方法，就是把研究对象置于系统的形式中，从系统的整体性出发，从系统与要素、要素与要素、系统与环境的相互联系和相互作用的关系中综合地考察对象，从而确立优化目标及达成目标的方法。
1.2 课后习题详解
一、思考题
1．如何理解行政与行政学的概念？
答：（1）行政的概念：
现代意义上的行政，是指国家和其他履行行政职能的公共部门依法行使公共权力，对社会公共事务进行组织和管理的活动。这一定义具有以下几个基本要点：
①行政的主体是国家行政机关和具有行政管理职能的公共组织；
②行政的对象是社会公共事务；
③行政应当依法进行；
④行政的实质是国家行政机关和其他公共组织对社会公共事务的组织和管理活动。（2）行政学的概念：
行政学是研究公共行政组织进行行政活动的一门学问。具体来说，行政学是研究公共行政组织依法管理社会公共事务的规律和特点的理论体系。行政学研究的目的是为政府正确地确定和发挥行政职能提供理论基础，为政府的行政改革及发展设计方案和制定计划；提供科学的管理理论，提高行政管理人员的自身素质和管理水平；探讨先进的行政管理技术、方法和手段，增强行政能力，提高行政效率。
2．行政与行政学具有哪些特点？
答：（1）行政与其他组织的管理相比，具有以下特点：
①公共性。公共性是行政首要的特点。
②权威性。行政组织依法产生，其行为受到国家强制力的保障，并有警察、法庭和监狱等国家机器为后盾。因此，行政与企事业单位的管理相比，具有明显的权威性。
③规范性。行政的规范性是指行政行为必须摆脱行政主体主观随意性的影响，按照法律规范所确定的实体性规定和程序性要求来作为或者不作为。
④民主性。公共组织履行着管理和服务社会的职能，在制定公共政策，法规、规章的时候，要体现广大公众的意愿和要求。同时有必要建立公民参与机制，以便使公民获得民主参与的机会和途径。
⑤效率性。（2）行政学的特点：
①政治性。行政学是政治学的一个分支，因此具有明显的政治性。
②应用性。行政学实质上是一门应用性学科。应用性是指该学科与社会现实联系密切，对行政实践具有直接的指导意义。
③综合性。行政学的综合性是指它的交叉性、边缘性。行政学与其他许多学科，例如政治学、企业管理学、法学尤其是行政法学、社会学等学科联系密切。
④变革性。行政学具有明显的变革性。行政学只有随着公共行政实践的发展而不断更新内容，才能使其永葆生机和活力。
3．行政学产生的历史背景怎样？
答：现代行政学产生于西方，和其他学科一样，其产生都不是偶然的，而是有着深刻的社会和历史背景。（1）行政学是行政国家时代的产物
行政国家是行政学中的一个特定术语，意指在经历了议会国家之后，行政权力日益增强，行政职能范围逐步扩大，行政权力有凌驾于立法权和司法权之上的一种趋势。
①在行政国家出现之前，西方国家被认为是议会国家。在这一发展阶段，议会的权力至高无上，行政权依附于立法权，奉行“无法律无行政”的原则。在这种情况下，社会上还没有一种迫切的要求，即建立一门学科来指导政府的行政工作。
②到了l9世纪末，资本主义由自由竞争向垄断过渡，在这一时期，随着社会关系的日益复杂化，产生了一系列的社会问题，矛盾和冲突甚至成为一种普遍的社会现象。为了缓和与解决矛盾，维持社会的稳定，促进社会的发展，政府开始转变过去那种消极、被动的状态，积极干预社会生活。因此，必须建立一个大政府来管理大行政的工作，于是逐渐形成了理论界所说的行政国家。
③在行政国家情况下，原有的行政管理方法已经不能适应时代发展的要求，迫切需要有一门理论来指导国家的公共行政活动，以使政府更好地履行其职能和完成其使命。于是，行政学便应运而生。（2）科学管理运动的兴起，推动了行政学的形成和发展
①19世纪末，欧美主要国家早已完成了产业革命。为了在产业高度集中、企业间激烈竞争的条件下谋求超额利润，资产阶级学者对企业的生产过程进行科学研究，最终形成了一场影响美国乃至西欧工商企业管理的科学管理运动。
②科学管理运动兴起之后，美国政府将科学管理运动提供的科学管理原理和方法应用于政府的行政管理，精简政府，调整机构，促进了政府工作的改革，提高了行政效率。因此，现代行政学的出现与西方的科学管理运动密切相关，正是科学管理运动的兴起，为行政学的产生和发展提供了可资借鉴的概念和原理，并最终促成了行政学的形成和兴盛。（3）与国家行政有关的理论和政府行政实践为行政学的产生奠定了基础
西方近代史上的政治学，君主制时代德、奥两国的官方学以及资产阶级革命以后形成的行政法学，是现代行政学的理论基础。行政学是在这几种理论的直接促进下形成并发展起来的。
4．西方行政学经历了怎样的发展历程？
答：西方行政学经历的发展历程表现为：（1）政治与行政两分法时期
①行政学发展初期，可以将其称为政治与行政两分法时期。在这一阶段，为行政学的形成做出贡献的是美国学者威尔逊和古德诺。他们强调行政内容相对独立性的思想的影响，明确地将政治和行政区分开来，从而为行政学从政治学中分离出来，形成一个独立的学科创造了条件。
②以美国学者泰勒为代表的科学管理理论对行政学的形成和发展无疑有着重大影响。泰勒在1911年出版的《科学管理原理》一书中阐述了一整套科学管理理论，包括管理研究方法的改进，职工的选拔、教育和培养，职工相互问的分工与合作，职工劳动操作程序的规范等。科学管理运动实现了管理从经验到科学的巨大飞跃，也为行政学的研究提供了经验和借鉴。
③以德国学者韦伯为代表的官僚模型学派，致力于研究在工业社会大型而复杂的组织中进行行政管理的最有效手段。韦伯理想的官僚组织是由权力观念出发并引申出来的。
④与重视基层职工工作方法改进的泰勒不同，行政管理学派的代表，法国的法约尔重视的是管理人员管理方法的讲求。法约尔总结了工业管理和一般管理的特点，提出了行政管理的5项职能，即计划、组织、指挥、协调、控制。
⑤古立克和英国学者厄威克在1937年出版了《行政科学论文集》。该书的出版被视为美国行政学发展到一个高水平的标志。古立克在《组织理论简论》中，以POSDCORB这一缩合词形式概括出行政管理人员的7项职责，即计划、组织、人事、指挥、协调、报告和预算。
⑥1926年，美国行政学家怀特出版了《行政学导论》一书，这是全美第一本行政学教科书，这一著作使行政管理最终成为一个单独的研究领域，并标志着行政科学的最终形成。（2）对政治与行政两分法的超越
20世纪30年代以来，行政学在经历了奠基和初步发展阶段之后，又有了新的发展。
①效率作为一个可能具有超历史意义的行政价值，对于行政学研究和行政改革来说的确具有重要意义。但是，随着各国行政实践的发展和变化，效率就不应是作为中心的唯一价值了，同时提高行政效率也不应是行政学研究的唯一目的和行政改革所要实现的唯一目标了。
②1938年，美国学者巴纳德在《主管的职能》一书中运用行为科学的观点，率先论述了组织决策过程，并提出决策是管理工作的重要内容的观点，从而较早地使行政管理研究触及政治领域。
③1947年，罗伯特·A．达尔在《公共行政科学：三个问题》一文中，批评了以往的使用形式上和技术性的词语对待行政组织的倾向，认为公共行政作为一种学科和一门潜在的科学，它的基本问题比单纯的行政管理问题广泛得多。公共行政科学必须对人的行为的某些方面进行研究。
④西蒙提出“管理就是决策”的著名论断，增加了行政学研究的政治性因素的比重和含量。在西蒙以后，将行政决策的制定看做是行政管理的重要活动，把政治程序视为深植于行政管理中的事情，已经被学术界所普遍接受。
⑤这一时期还将心理学运用于行政管理研究领域，实现管理研究和心理研究的结合。哈佛大学教授梅奥等人主持的霍桑试验，揭示了从心理及社会因素方面研究管理理论的重要性。l933年，在几年实验研究的基础上，梅奥出版了《工业文明中人的问题》一书，创建了人际关系学派。
⑥霍桑试验之后，对正式的组织结构和过程之外的管理因素进行心理的和社会的研究逐渐流行起来。比较著名的有以巴纳德为代表的动态平衡学派、以马斯洛为代表的需要层次学派、以麦格雷戈为代表的人性本善学派和以赫兹伯格为代表的激励保健学派。这些学派的共同特征是强调管理中人的因素，主张以人为中心来设计管理工作，同时通过引进实证方法、社会与心理研究方法、数量统计方法等丰富了行政学的研究手段。（3）多元化发展时期
20世纪60年代以来，系统理论的兴起，拓宽了行政学的视野，开辟了新的研究领域。
①系统理论与行政学相结合，形成了系统行政理论。
②二战以后，尤其是20世纪60年代以来，行政学的研究的领域开始涉及政策分析、财政预算、目标管理、公共行政的权力结构、比较行政、中央政府与地方政府的关系等方面。
5．中国行政学发展的基本原则有哪些？
答：中国行政学发展的基本原则主要有：（1）坚持中国特色，突破传统行政学的局限，实现中国行政学实质性的发展。现代行政学无论是从产生还是发展来看，都是为了研究和解决西方社会发展中的行政管理问题。尽管行政学具有社会性，其阐述的理论对于不同国家的行政管理实践均具有一定的借鉴意义，但是不同的国家毕竟具有不同的国情，任何国家都不能原封不动地照搬他国的管理理论和管理模式，而是应当将行政管理的一般理论与本国的国情相结合，创造性地发展具有本国特色的行政理论，并指导本国的行政管理实践。（2）坚持理论联系实际，重点解决当今中国行政发展和社会发展中的重大问题。马克思曾经指出：“理论在一个国家的实现程度，取决于理论满足这个国家的需要的程度。”邓小平同志也指出：“深入研究中国实现四个现代化所遇到的新情况、新问题，并且做出有重大指导意义的答案，这将是我们思想理论工作者对马克思主义的重大贡献。”行政学能否取得其应有的学术地位和社会地位，关键因素之一就是它在多大程度上研究了行政管理自身以及社会发展中的重大问题，并且为政府提供了多少富有创造性的、行之有效的对策。（3）进一步加强行政学的跨学科、跨专业的综合性研究。行政学的特点之一就是它的交叉性、综合性或者边缘性，这是行政学最大的学科优势。它可以不断地从其他学科中汲取营养，实现自身的可持续发展。（4）继续加强行政学的分支学科和部门行政的研究，促进我国行政学体系的整体性繁荣。行政学既有其基础性理论，又有其具有一定独立性的分支理论。行政学研究不能仅停留在概论式的研究上，而应当在行政学原理体系基础上衍生出分支行政学和部门行政学。就分支行政学而言，应当加强组织理论、领导科学、决策科学、人力资源开发与管理、预算理论与方法、行政心理学、行政评估学等分支学科的研究，使行政学理论体系中所阐述的内容得以深化和具体化；就部门行政学而言，要加强工商行政管理、司法行政管理、教育行政管理、军事行政管理等部门行政学的研究，从而使行政学的一般理论向实际行政管理领域渗透，加强行政学理论对现实行政管理的指导。总之，通过分支行政学和部门行政学的研究，使行政学拓展自己的研究空间，争取取得更好的管理效益和社会效益。（5）加强比较行政研究的力度。比较研究有利于我国行政管理实践和行政学借彼之长，补己之短，尽快拉近我国与发达国家的行政管理实践和理论研究的距离。在进行比较研究中，首先，既应进行共时态的比较研究，也应进行历时态的比较研究，一方面积极引进和借鉴其他国家先进的管理理论和技术，另一方面充分挖掘中外历史上对现今社会的行政管理仍有价值的管理方法；其次，既要开展中外行政管理实践的研究，也要进行中外行政管理理论的研究，促使我国在行政实践和行政研究两方面都取得实质性的进展；最后，既进行发达国家行政管理及其理论的比较研究，又进行发展中国家行政管理及其理论的比较研究，在大范围、多国别的比较研究中，寻求更适应我国行政发展的途径和方法。
6．怎样理解中国行政学发展的主要内容？
答：根据对我国行政学发展现状的分析以及考虑到上述原则，应当在以下几个方面积极推进我国行政学研究的发展。（1）基础行政学研究
基础行政学重点研究行政学的基础理论和方法，它是整个行政学体系的核心部分，是这一学科大厦的根基。在任何学科中，如果基础学科不扎实，与之相关的应用学科就难以得到充分发展和繁荣。鉴于我国行政学的基础理论还较为薄弱，理应加强这一方面的研究，争取在不太长的时间内，出版一定数量的基础行政学名著，为我国其他行政学的研究奠定坚实的理论基础。（2）应用行政学研究
我国行政学研究的薄弱环节之一，就是行政学研究在一定程度上落后于行政管理实践和社会的发展，不能为行政发展和社会发展提供充分的理论支持。因此，我国的行政学必须紧跟时代、社会进步的步伐，在加强理论行政学研究的同时，大力开展应用行政学探讨，以期发挥行政学自身的社会价值。加强应用行政学的研究，应当紧紧围绕目前我国社会发展的现实，争取在以下几个方面有所突破。
①知识经济时代与行政管理。当前世界各国正在脱离工业经济时代，进入知识经济时代。知识经济时代的出现，必将对政府的行政管理带来极大的影响。
②信息技术社会与行政管理。如今，信息技术已经广泛应用到公共行政领域，行政管理越来越多地采用信息技术。国外发达国家都在进行国家信息技术建设，建立“电子政府”，形成信息高速公路。
③社会转型与行政管理。目前，中国社会正在经历由经济转型所推动的社会转型。社会转型主要表现为社会结构的变化，其实质和特征就是从领域合一到领域分离。这种发展趋势表现为，从原有的计划经济基础上的以政治为中心的各领域合一，转变为市场经济基础上的各领域的逐渐分离。
④经济全球化与行政管理。当今世界经济一体化的趋势越来越明显，在世界经济全球化和我国业已入世的新形势下，对我国改革开放中出现的种种问题，行政学界应给予充分研究论证，并提出对策性意见。（3）发展行政学研究
对于发展行政学，美国学者里格斯为其确定了两个中心：一个是行政的发展，另一个是发展的行政。行政的发展即加强行政能力；而发展的行政即发展计划的行政，指大规模的尤其是政府所使用的方法，具体是指为达到它们的发展目标而设计的政策和计划。近些年来，我国行政学界对于行政发展给予了高度的关注，结合我国经济体制和政治体制改革，重点研究了政府职能转变、行政体制调整、人事制度改革以及机构精简、简化办事环节和办事程序等问题，试图从根本上提高行政管理的质量和效率。
7．行政学研究的方法有哪些？
答：行政学研究的方法主要有：（1）历史研究方法
该方法从历史分析入手，考察行政管理的起源、类型及其历史演变，探索行政管理规律，寻求对现今行政管理具有指导意义的原则和原理。（2）比较研究方法
通过各国行政的横向比较，能够区别各国行政的类型和特征，扩大视野，鉴别优劣，取长补短，为我所用。（3）法学研究方法
从法的角度研究行政至今仍有其价值，它对于克服行政管理中的人治，实行依法行政具有十分重要的意义。（4）案例研究方法
通过集中研究一个已发生过的典型行政事件，在尽可能详尽地收集各种相关事实材料的基础上，用公开、客观的态度予以描述，将有关的人、事、情景以及当事人的观点交给读者评判，以此来验证某一个或某些理论命题，加深对原理的理解，把握理论的普遍适用性。（5）理论研究方法
理论研究方法就是通过对纷繁复杂、变动不居的行政现象进行分析，从行政实践的个性中发现共性，从偶然中发现必然，从现象中发现本质，概括出一般性的原理和定律，以此作为行政活动的准则。（6）行为科学研究方法
该方法以组织中的人和群体的行为为基点，重视人的作用，强调从心理学、社会学和人类学的角度研究人的问题，注重社会环境、人的相互关系和个人利益对提高工作效率的影响。（7）系统研究方法
把研究对象置于系统的形式中，从系统的整体性出发，从系统与要素、要素与要素、系统与环境的相互联系和相互作用的关系中综合地考察对象，从而确立优化目标及达成目标的方法。
第二章 行政职能
2.1 复习笔记
一、行政职能及其体系
1．行政职能的概念（1）行政职能是指具有行政权的国家机关和社会公共组织在依法对国家及社会公共事务实施管理和服务时所负有的职责与发挥的功能。这一概念包含以下内容：
①行政职能的主体是国家行政机关和其他公共组织；
②行政职能的对象广泛地涉及政治、经济、文化、社会等多个领域；
③依法行政是行政职能得以履行的一种重要方式。（2）行政职能同国家职能之间既有联系，又有区别。
①国家职能的内涵十分广泛，它包括了国家机器的各个组成部分担负的所有职责和功能。从国家政权的分工来看，立法机关主要负责规则制定，行政机关负责规则执行，司法机关负责规则审决。以上三种职能均涵盖在国家职能范畴之内。
②传统意义上的行政职能只在于执行国家意志的职能。从其自身的职责属性来说，其最根本的还是执行法律，依法管理社会公共事务的职能。
2．行政职能体系
行政职能体系并非由单一的要素组成，其内容具有多样性和复杂性。行政职能的各部分内容既相对独立，又相互联系，构成了一个完整的职能体系。（1）从行政职能的属性出发可划分为统治职能、管理职能和服务职能。
①统治职能
统治职能是政府为维护统治阶级的统治，实现统治阶级利益而履行的职能。包括两个方面：
a．对外反侵略和反颠覆；
b．对内镇压敌对势力，通过国家暴力机关维持正常的社会秩序。
②管理职能
管理职能是政府管理社会公共事务的职能，它是政府的基本职能之一。一般而言，管理职能包括经济管理、文化管理和社会管理等诸多方面，其中，经济管理职能是公共行政组织最为经常和最为基本的一种职能。
③服务职能
服务职能是行政组织服务于社会的职能。任何社会的行政组织为了保证政治统治的长治久安，都要或多或少地履行一定的服务职能。（2）从行政职能范围出发可划分为政治职能、经济职能、文化职能和社会职能。
①政治职能
政治职能是指国家在政治事务中所负有的职责。政治职能是公共行政的一项基本职能，具有鲜明的阶级性。政治职能包括了军事职能、外交职能、治安职能、民主职能等内容。
a．军事职能。国家和政府担负着保卫国家安全、镇压国内敌对分子反抗、维护统治阶级统治等重要职能。任何国家总会保持一定的军事力量，以确保这一职能的实现。
b．外交职能。在国际社会中，行政职能表现为政府代表国家利益，参加各种外交活动。外交职能主要表现为：为国家争得有利的国际政治环境和有利的国际经济贸易环境等等。
c．治安职能。为了保证一种正常的生产、生活和社会秩序，政府担负着保护人民的财产和人身权利，防止和制裁各种违法、犯罪行为等职能。
d．加强民主建设的职能
维护和巩固民主制度，从制度上保证人民依法行使管理国家和社会的权利，推动和加强基层民主建设也是政府的一项重要职能，这就需要政府在加强民主与法制的建设过程中发挥作用。
②经济职能
由于市场经济运行中可能出现“市场失灵”的情况，再加上市场本身不健全等原因，在一定程度上进行资源配置，保证经济制度的稳定，实施经济管理，为市场经济主体提供服务等职责就落到了行政组织的身上。
行政组织的经济职能有：
a．为弥补“市场失灵”而担负的职能，由于“市场失灵”的存在，政府在配置资源方面发挥作用就显得不可或缺。这样，弥补市场缺陷就成为行政职能的重要组成部分。体现在：
第一，保证社会总供给与总需求的平衡。主要包括合理地确定国民收入中分配、积累与消费的比例关系，经济发展中的产业结构，对社会总需求与总供给的平衡做出预测，并进行宏观调控等内容。
第二，提供公共品。“市场失灵”表现为市场在配置资源方面存在着缺陷。为了弥补这一缺陷，政府需要提供公共物品，引导市场主体。这主要包括制定产业政策和技术政策，建立和健全金融体系等内容。
第三，保持宏观经济稳定，避免市场的过度波动。为了尽量避免市场的过度波动，保持宏观经济的稳定，政府就必须负起相应的职责。
b．为弥补“市场不能”而担负的职能，在市场无力介入的领域，政府需要提供公共物品，以弥补“市场不能”所造成的缺陷。体现在：
第一，加强法制建设。市场经济是一种法治经济，法制的健全与否直接决定了市场经济建设的成败。
第二，管理经济行政事务。为了有效地进行经济管理，公共行政主体需要担负起管理经济行政事务的职责，主要包括审批各种经营项目、颁发各类经营证书等多项事务。
第三，公共项目的建设和管理。这种职能主要包括：建设为改善宏观经济环境而进行的公共项目、发展属于非竞争性的行业和基础产业等等。
第四，为企业发展提供服务。利用政府在政策、信息等方面的优势，为企业发展提供形式多样的服务也是公共行政主体在管理经济时的主要职能。
c．为弥补市场体制不健全而担负的职能，在非市场经济向市场经济转变的过程中，一般都会存在市场主体发育不充分、市场体系不健全、市场规则不完善等状况。这常常是市场所不能解决的。体现在：
第一，培育市场主体。在计划经济体制下，经济主体常常是不自主的。而在市场经济体制中，要求经济主体成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的商品生产和经营单位。
第二，建立和完善市场体系。包括商品市场和生产要素市场的建设。在市场经济体制尚不健全的情况下，需要政府发挥作用，有意识地建立市场体系。
第三，完善市场规则。规则的缺失导致市场秩序混乱，经济主体无章可循。这时就需要行政干预，以法制为核心建立起市场秩序。
③文化职能
文化职能的主要任务是领导和组织精神文明建设，满足人民日益增长的文化生活需要。现代行政组织的文化职能主要包括以下几个方面：
a．支持科学技术发展的职能。政府应当关注和支持科技发展，深化科技体制的改革，积极推动科技知识创新、科技与生产的结合以及科技成果的市场化。
b．发展教育的职能。教育的发展关系到一个国家、一个民族整体素质的提高。因此，发展教育（包括基础教育、高等教育、职业教育、成人教育等）就成了政府的一项职责。
c．发展文艺事业的职能。通过履行这一职能，为艺术的发展和繁荣创造条件，对不利于青少年健康成长的不良文化产品予以取缔。
d．其他职能。其他的文化职能包括保护民族的优秀文化遗产、管理文化产品市场等。
④社会职能
社会职能是行政组织在社会公共事务管理方面所负有的职责。社会职能是一项非常重要的职能。政治、经济、文化等各方面的发展都要求安定的社会环境。体现在：
a．社会福利职能。政府通过兴建各种社会福利设施，制定各种福利政策，解决社会中“弱势群体”存在的困难与问题。
b．社会救助职能。政府通过人、财、物的供给，保障那些由于各种原因而需要救助的群体，以使他们尽快恢复生产和自理能力。这项职能包括救灾、救济等内容。
c．社会保障职能。政府通过各种形式的保险、救济等方式来免除劳动者的后顾之忧，促进就业和再就业。
d．社会优抚职能。政府通过开展拥军优属、互助互济等社会活动，对那些现役军人、退役军人、革命残废军人、军烈属以及伤亡职工等在生活上给予帮助与照顾。
除了以上职能，行政组织还担负着制定人口政策、实施计划生育管理、环境保护等社会职能。（3）从行政职能的运行过程出发可划分为计划、组织、控制等职能。
计划、组织、控制是政府职能体系中的三个核心的步骤，其他职能均可归入这三个过程中。在三职能体系中，计划职能包括确立目标、进行预测、预算、方案抉择等。组织职能则是为实现目标、计划而建立组织体制，并进行有效的指挥、沟通、协调，这是行政活动过程的关键性职能。控制职能是为保证行政目标、计划的实现，及时纠正执行中出现的偏差，有效的监督和检查是控制的前提。
二、行政职能的比较研究
1．行政职能确定的理论基础
①国家权力由于性质的不同，在本质上要求分工，这是行政职能分化的根本原因。近代以来，“三权分立”理论的提出，使人们进一步明晰了对行政权力的认识。但“三权分立”自身存在着弊端，在这种情况下，产生了现代行政学。威尔逊将政治与行政区分开来。
②古德诺在威尔逊的研究基础上，进一步区分了政治与行政两个领域。他将国家行为分为表达意志和执行意志两种，与国家“政治”与“行政”两大职能相对应，即“国家意志的表达功能和国家意志的执行功能”。表2—1国家意志表达和执行的主体及权力内容两权主体权力内容表制宪的权力有关的政府组织形式机构即人民达个人的基本权利方面意志立法机关尚不曾由宪法表达过的国家意志政治行政首长被授权表达不便于立法机关表达的具体的国家意志下级执行机关执司法机构在私人或公共机构未能尊重他人权利而引起纷争的具体案件中实施法律行意志执行（高级对国家意志执行进行总的监督管理行政）机构行政行政（管照管政府的科学活动、技术活动、商业活理）机构动等
古德诺进一步从“两权分立”的视角确立了新的权力分立、制衡原则，扩大了行政机构的权力。
2．行政职能体系的比较（1）自然经济社会的行政职能体系
在私有制和阶级尚未出现之前的氏族社会中，作为一种公共组织的氏族组织就担负着社会公共职能。在自然经济社会中，行政职能体系中的阶级统治职能凸显。在管理社会、经济、文化等事务时，政府习惯上采用政治统治的方法。这种方法表现为以获取无条件的服从为目标，采取强制的手段来分配有限的资源。在这种强大的政治统治职能的压力下，行政管理与社会服务成为政治统治的附属物。（2）市场经济社会的行政职能体系
市场经济可区分为传统市场经济和现代市场经济。
①传统市场经济处于市场经济发展的早期阶段，在行政职能上主要表现为自由放任的有限行政职能模式。这一时期的政府行政职能受到了来自经济、政治、社会和个人的挤压而缩小到最小范围。
②现代市场经济实现了国家和个人、政府与社会的二元分离，并在此基础上实现合作。政府作为“看得见的手”获得了干预经济社会公共事务的广泛权力，福利国家“从摇篮到坟墓”的全能式行政模式使得政府规模空前扩大。（3）我国建国以后行政职能体系的历史演变
建国以后，我国社会经历了社会主义革命和社会主义建设两个重要的时期。与这种社会变迁相适应，我国的行政职能也经历了两次重要的转变。
①第一次转变即是由阶级斗争向民主建设的转变。建国后，国内的主要任务是正确处理人民内部矛盾，发展生产力，发展经济和文化。与此相适应，政府的行政职能在政治方面就是加强民主政治建设。然而，由于阶级斗争被过分夸大，民主政治建设职能并没有真正落实。
②第二次转变是由以政治职能为中心向以经济职能为中心的转变。中共十一届三中全会以后，行政职能的重心开始由政治职能向经济职能转变。但这段时期，经济职能中的管理职能较为突出，服务职能没有得到应有的重视。随着我国经济的不断发展，市场经济秩序的建立与完善，行政职能体系中的服务职能进一步突出。因此，在职能定位上，突出政府服务职能的地位，合理调整管理职能的范围与力度，成为我国行政职能转变的重中之重。
a．中共十一届三中全会以后，我国又进行了五次行政改革。在已经完成的前三次行政改革中，仍然围绕着机构精简展开。这三次改革在一定程度上克服了权力过分集中、官僚主义、职能分割等现象，在机构改革上取得了一定的成就。但是，三次行政改革并没有走出“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的老路。
b．从1998年开始，我国进行了第七次行政体制改革。这次改革确立了政企分开、机构精简、依法行政等原则，取得了明显的效果。然而，机构改革遇到来自各方面的阻力，职能转变的任务还很艰巨。
c．2003年，我国再次进行行政改革。2003年改革的特点，一是紧紧抓住政府职能转变的主题；二是根据世界经济一体化的发展趋势，统筹内外贸易的资源和优势；三是更加强调市场导向。在转变政府职能的基础上，要改进管理方式，推进电子政务，减少行政审批事项，规范行政审批行为，完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。
3．行政职能理论比较研究（1）行政职能理论的一般考察
①国家与社会的相对分离为行政职能的定位奠定了基础。
②近代以来，行政职能一直是政治学、经济学等学科关注的焦点。可将行政职能的理论划分为两类：一类是自由放任的行政职能理论；一类是国家干预的行政职能理论。
③市民社会的成长一方面使国家与社会相互分离，为自由放任的行政职能理论提供了现实基础；另一方面，它又没有使这两个领域完全独立，为国家干预的行政职能理论提供现实前提。这样，自由放任的行政职能理论和国家干预的行政职能理论成为主流。
④从理论形态上看，国家干预主义的行政职能理论立足于市场的缺陷和社会的非自足性，希望通过政府社会职能和经济职能的行使来弥补这些缺陷与不足；而自由主义的行政职能理论则从个人自由和市场秩序出发，强调对政府作用施以必要的限制。同期还有其他理论，但无法达到上述两种理论的影响力。（2）自由放任的行政职能理论
从学科分界来看，自由放任主义的行政职能理论内涵可以从经济自由主义与政治自由主义两个方面来理解；从历史发展来看，可以将自由放任主义的理论划分为传统自由主义和新保守主义两个重要阶段。
①受重农主义的影响，英国经济学家亚当·斯密奠定了自由放任主义行政职能的基础。在行政职能理论上，他提出了政府“守夜人”理论，在政府支出上主张实现“廉价政府”政策。他将国家职能归结在保护国家和个人安全，投资于公共事业等狭窄的领域内。
②洛克、孟德斯鸠、麦迪逊等人大多从自然状态、自然法、社会契约等理论架构论证政府干预的不合理性，提出一些诸如“管得最少的政府就是最好的政府”的命题。
③20世纪30年代以来，凯恩斯主义盛行，自由放任主义变弱，但仍存在。20世纪70年代，西方经济发展出现了前所未有的滞胀现象，动摇了凯恩斯主义的地位。在这种情况下，新保守主义兴起，西方理论界出现了向自由放任政策回归的趋势。新保守主义者的一个重要特征即从最弱意义上定义国家职能，严格地限制行政职能。（3）国家干预的行政职能理论
①国家干预主义的思想较早地见之于重商主义的思想。重商主义者从富国的角度出发，主张政府对国家经济尤其是对外贸易进行干预，制定积极的政策以推动国家财富的增加。这种通过国家干预来增进国家财富的认识流传下来。
②19世纪末20世纪初，资本主义经历了由自由资本主义向垄断资本主义的过渡。相应地，资本主义国家行政职能得到了前所未有的扩张。进入20世纪后，连续爆发的经济危机打破了市场经济的神话，尤其是20世纪20年代爆发的震撼整个西方世界的经济危机，给资本主义世界以沉重的打击。在这种情况下，人们开始反思自由放任的经济政策，出现了主张国家干预的凯恩斯主义。
③凯恩斯主义在20世纪70年代遇到最强大的挑战。新保守主义一度成为西方思想的主流。在20世纪80年代至90年代兴起了一股新凯恩斯主义的浪潮。新凯恩斯主义者认为，政府的干预不仅基于“市场失灵”，而且还从政府干预的有效性中得出合法性，尤其是在发展中国家，政府干预对于那些市场经济还没有完善的国家更为必要。新凯恩斯主义者试图跳出干预还是不干预的怪圈，更多地将关注点放在了“私人经济活动和政府经济活动间的平衡等主要问题”上。
④政治理论家更多地从社会正义的角度，以自由、平等、博爱的资产阶级政治价值来论证国家干预的合理性，其思想阵营以新自由主义为核心，包含了像福利国家理论、费边社会主义理论，甚至是社会民主主义的理论。（4）正确认识两类行政职能理论
①西方理论界国家干预和自由放任理论为资本主义国家在合理的范围内采取相应的政策提供了理论基础。这两种理论在发展过程中，此消彼长，对行政职能的扩张渐渐趋向于某种程度上的认同。
三、行政职能转变
1．行政职能转变的动力及其趋势（1）行政职能转变的概念
①行政职能转变也称政府职能转变，是指行政职能体系的变化，表现为行政职能体系重心的变化、内容的调整等结构性的变化。行政职能的转变，是指“行政职能重点的转移，政府履行职能方式的转变，具体表现为行政职能数量上的增加或减少，质量上的弱化或强化，以及结构上的集中或分散”。
②行政职能转变是一个渐次展开的进程，具有长期性。一般而言，决定政府职能转变的原因有：
a．经济基础发展的动力。随着生产力的不断发展，上层建筑也会随之发生变化。国家行政管理体系属于上层建筑的一部分，它的形式应当根据经济基础的变化而变化。
b．行政环境作用的动力。行政职能的转变除了受经济基础发展的影响外，还要受到来自国家、社会、法律等多重因素的影响，从而表现出复杂性。
c．行政职能自身的动力。行政职能具有一种内在的发展动力，它要根据变化的环境调整自身，以实现与变化的环境之间的动态平衡。因此，行政职能转变表现为政府对自身原有职能的一种扬弃，旧的职能定位为新的职能定位所取代的过程正是行政职能转变的过程。行政职能在不断的创新中实现了自身的发展。（2）行政职能转变的趋势
行政职能转变的趋势一般包括行政职能范围的转变和行政职能重心的转变两个方面。
①从行政职能范围上看，由“全能行政”向“有限行政”转变。一种认识认为，政府行政不仅具有权威性、高效性等特点，而且还是一种全能的力量，政府行政的范围应该是尽行政能力所及。另一种认识则认为，政府行政的作用有限，不具备干预经济的力量，应该将政府行政的力量限制在最小的范围内。
②从行政职能重心的转变来看，行政职能向管理和服务并重方向转变。在管理职能方面，由于市场化的影响，行政职能转变的趋势表现为从微观管理转向宏观管理，从直接管理转向间接管理，从部门管理转向综合管理。
2．我国社会变迁与行政职能转变
社会主义市场经济的建立使我国社会发生了根本性的变化，成为我国行政职能转变的最重要动力。（1）我国行政职能转变的动力分析
社会变迁和行政主体的发展成为我国行政职能转变的两个重要动力。经济、政治、社会等各个方面的变迁为行政职能的转变提供了外部动力。
①经济生活的市场化
市场体系的建立、市场主体的成熟，为充分利用市场优势和社会力量实现公共服务的市场化、社会化奠定了基础。市场化的进程同时也为理顺政府与市场关系，进一步发挥市场配置资源的作用，替代某些行政职能奠定了基础。
②政治生活的民主化
伴随着经济生活的市场化，政治生活的民主化也成为我国社会转型的重要力量。在进一步明确党政关系的基础上，我国政治体制的民主化建设取得了重要进展，法制化进程令人瞩目，为行政职能的转变提供了良好的政治环境。
③社会生活的多元化
在经济市场化、政治民主化的推动下，我国的社会结构趋向于多元化。以公民主体意识的成熟、利益结构的多元化为主要表现的社会多元化，为正确处理政府与社会关系，加强社会主体的自我管理提供了契机，成为行政职能转变的基础。（2）我国行政职能的转变
政府与企业、政府与市场、政府与社会之间的关系成为决定我国行政职能转变的关键。
①加快现代企业制度的建设，建立良性的政企关系。政府与企业的关系一直是我国行政职能转变中所要解决的一个极为重要的关系。正确处理政企关系的突破点在于建立现代企业制度。
②加强宏观调控与监督服务职能，理顺政府与市场的关系。当前我国行政职能转变的关键，是划清政府与市场各自发挥作用的领域，把应该由市场进行调节的还给市场，发挥市场在配置资源方面的基础性作用。而政府则需要加强宏观调控，以保证市场的健康发展。
2.2 课后习题详解
一、思考题
1．什么是行政职能？它有何特点？
答：（1）行政职能的含义
行政职能是指具有行政权的国家机关和社会公共组织在依法对国家及社会公共事务实施管理和服务时所负有的职责与发挥的功能。这一概念包含以下内容。
①行政职能的主体是国家行政机关和其他公共组织。
②行政职能的对象广泛地涉及政治、经济、文化、社会等多个领域。
③依法行政是行政职能得以履行的一种重要方式。行政机关和其他公共组织在进行国家和社会公共事务的管理与服务时，必须要以法律为依据，遵守法定程序，做到依法行政。（2）行政职能的特点：
①阶级性与公共性。行政职能是国家职能的构成和体现。行政职能一方面必须执行和体现国家的政治统治职能，体现国家意志的要求，具有一定的阶级性；另一方面作为国家权力的执行机关，它必须适应国家社会生活发展的需要，承担和执行社会公共管理职能，带有很强的公共性。
②执行性与强制性。行政职能是一种执行性职能，负责贯彻执行国家的法律、政策，它必须具有明显的权威性，必须以国家强制力为后盾，因而具有很强的强制性。
③多样性。行政管理的范围涉及国家和社会生活的各个方面。
④动态性。由于行政职能的内容、范围及活动方式源于国家的性质和社会的需求，它与社会变化直接相联系。不断变化运动是行政职能存在的形式。
⑤整体性。政府行政系统和行政行为是整个社会系统中的一个子系统，行政职能是整个社会职能系统的一部分。
2．行政职能体系结构怎样？
答：行政职能的各部分内容既相对独立，又相互联系，构成了一个完整的职能体系。
从行政职能体系存在的形态出发，可以将其分为静态的结构体系和动态的运行体系两个方面。在行政职能的静态结构体系方面，可以从行政职能的属性、行政职能发挥作用的领域两个方面来划分行政职能。就前者来说，可以将行政职能划分为统治、管理和服务三项职能；就后者来说，可以将行政职能划分为政治领域、经济领域、文化领域和社会领域的职能。在行政职能的动态运行体系方面，可以将行政职能划分为计划、组织、协调、控制等职能。
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