应急管理体制跨国比较(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：洪凯

出版社：暨南大学出版社

格式: AZW3, DOCX, EPUB, MOBI, PDF, TXT

应急管理体制跨国比较试读：

前言

加强处置突发事件的应急管理能力，科学应对各类危机是当今各国政府必须面对的一个重大课题。中国作为发展中大国所面临的复杂而尖锐的应急管理形势，迫切需要政府与学术界充分借鉴发达国家和广大发展中国家的先进理念、体制、机制、管理、技术等，了解和熟悉世界各国政府的应急管理体制与机制，寻找可资政府应急管理合作的空间与领域，寻求适宜的国际合作模式，推进政府应急能力的全方位建设和政府应急管理的国际合作。

现代政府理论认为，职能、机构、体制、过程是政府制度的四大支柱，加强政府应急管理能力建设，前提是应急法制建设，基础是政府应急体制，关键是政府应急机制，切入口是应急预案。本书重点关注世界主要国家政府与政府间合作组织在以上四大领域的经验与启示，各部分概述如下：

美国是发达国家中应急管理法制、体制、机制最为健全的国家之一，其政府应急管理体制被公认为世界各国的样板。美国政府应急管理经历了以民防为主、以救灾为主、救灾与民防整合、重反恐轻救灾等时期。在“9·11”事件之后，美国逐步建立了相对完善的应急管理组织体系，形成了联邦政府的国土安全部、州政府应急管理局以及地方政府应急管理中心的三层组织结构。美国应急管理体制中最为突出的是制定了一套完整的应急反应框架（National Response Framework）作为应对各种紧急情况的指南，该框架将应急响应活动分为准备、响应和恢复三个阶段，是一个具有可扩展性、灵活性和适应性的协调结构。美国应急管理组织机构建制化、救援队伍专业化、运行机制科学化、处置过程程序化、法制基础规范化、救援行动法制化、救急资源多样化、保障系统科技化、防灾知识网络化、公众参与普及化、民间救助多样化、救助期限持续化的特点是值得借鉴的有益经验。

俄罗斯为应对各种突发事件，从国情出发，建立了以总统为核心，联邦安全会议为决策中枢，政府各部门分工合作、相互协调的危机管理机制。俄罗斯联邦的联合应急机制（USEPE）包括组织、地方、地区、区域、联邦五个基本层次，每个层次有一个相似的操作程序和管理机构，还有应急救援力量，财政、物资储备和技术支持，通信、预警和信息支持系统。在危机管理中，中枢指挥系统强权集中，应急管理体制分级负责有条不紊。反应灵敏、功能强大的信息报告体系，储备充足的应急物资和装备精良的应急队伍，权威、完备的法律法规体系发挥着重要作用。俄罗斯特别重视联合应急方面的协调管理及与国际相关组织的合作，此外，为减少和应对巨灾的发生，俄罗斯建立了相应的统一领导、协调有序的巨灾应急机制。

日本危机管理体系的构建经历了由“综合防灾管理体制”逐渐转向“国家危机管理体制”的动态演变过程，该国强调“强内阁、大安全”，建立了以内阁府为中枢，通过中央防灾会议决策，突发事件牵头部门相对集中管理，中央、都道府县、市町村三级应急管理体制。日本形成了完善的公共事业机关应急管理参与机制，放送协会NHK、红十字会、“日银”等在遇到灾难时均需履行各自的义务，而自主防灾组织也从临时性、简单化发展到长期稳定性、完整性，职能也逐渐渗透到防灾、应急响应和灾后恢复重建的全部环节。日本处置有力和协调统一的应急管理体制、全方位覆盖的应急法律体系、层次分明职责明确的应对计划、反应迅速执行高效的救援体系、高度的全民防灾意识、先进的科学技术、巨大的资源投入以及严密稳妥的灾后重建对策，对于我国来说都是极具价值启发和借鉴的。

英国危机管理的一大特色即地方层次的危机应对和恢复工作的运行机制，包括铜色操作层、银色策略层、金色战略层三个层次。该机制既是一种应急处置运行模式，又是一个应急处置工作系统。一方面，根据事件性质和大小，规定形成不同的组织结构；另一方面，“金、银、铜”三个层级的组成人员和职责分工各不相同，通过逐级下达命令的方式共同构成一个应急处置工作系统。英国对于伦敦地铁爆炸事件、疯牛病危机、西北部普斯菲尔德镇油库爆炸的积极应对等对我国具有深刻的启示，如有效处置危机事件需充分利用现有法律和社会体系保证救援、充分发挥各种媒体作用、及时公开报道、迅速启动各项救援和善后工作等。

法国在应急权力、资源高度集中的垂直管理体系下，建立以辅助性为原则的分级响应机制，对落实各个层级的应对责任、积极采取事前防范措施、减少突发事件的发生形成了有力的制约。法国应对突发事件的运行机制主要包括信息报告、先期处置、逐级响应等环节，应急预案体系的主要特点是预案数量精简、预案制定程序完善，动态开放的应急预案的制定以风险评估为前提、以公众参与为基础。法国的应急力量分为国家主体救援力量、民间救助力量、紧急情况下按照国家指令采取保障措施的公用事业、企业单位及指挥部门的专家队伍四个层次。在应急管理工作中法国实行政府责任与社会参与相结合，突出强调危机应对的全民共担原则，鼓励公众参与是法国应急管理工作的重要政策导向。结合法国的应急体制来看，应急部门由虚到实、职能由弱到强、资源由分到统，是各国应急管理体制发展的基本趋势。

加拿大对紧急事件的处置一般遵循基层化解、同类推断、资源整合、统分结合的原则。其政府通过立法在很大程度上规范了政府、企业和个人在应对自然灾害和突发事件中的责任，建成了国家气候灾害网，专门向社会提供各种详细的气候灾害数据和分布情况，成立了以保险业为主要服务对象的行业、非营利防灾减灾研究所及工业事故预防协会等，为应对危机事件做了充分准备。加拿大政府应急管理体制对中国应急管理的经验启示有：完善应急管理的法制体系，依法建立全社会的防灾减灾责任机制；对现有信息通信、交通、市政设施、能源供应等领域的关键基础设施的抗灾能力进行评估，必要时采取预防措施；高度重视公众防灾抗灾救灾的意识培养，加速培养一批专业和志愿技术人员，形成全国预防网络；加大对应急管理系统的投入，鼓励非政府组织、私人企业和个人在防灾减灾中发挥作用与力量；发展防灾减灾咨询服务业，发展有关灾害服务的保险业。

新加坡危机管理系统分为危机部长级委员会和危机执行小组两个部分，政府建立了“风险评估与侦测机制”，帮助政府辨识及评估所出现的潜在威胁，以此拟定应对策略。国家主要机构有明确分工：民防部队负责在平时和紧急状态下为居民提供应急救援服务，其应急系统根据作用分布成预警、防护、救援、C3（指挥、控制、通信）四个体系，根据职能分为民防部队总部、四个民防分区、地面部队三个部分，还包括民防学院（CDA）和基本救援训练中心（BRTC）两个培训机构。国防部坚持以社会防卫、心理防卫、经济防卫、军事防卫、民事防卫为核心内涵的“全民防卫思想”，其下属常设机构安全协调秘书处负责协调政府所有与国家安全有关的行动，并拟定整体情报与国家安全行动策略，而“卓越国家安全中心”则作为政府的国家安全决策智囊机构，以提高决策的科学性和有效性。新加坡政府致力于制订一套促使全民全面参与的应急动员计划，以确保国家一旦遭到恐怖袭击或遇到重大灾害时全体国民都能保持团结，行动一致。

欧盟应急管理体制由大量的委员会、理事会、机构、单位或办事处组成，数量十分惊人，为了更好地了解欧盟组织机构的实际作为，本书该部分内容将欧盟的应急体制整理成一个组织结构图，欧盟理事会、欧盟委员会为最主要机构。民防机制是整个欧盟应急管理体制的关键，它是欧盟向第三方国家提供民防援助的一个架构，其现有的主要应急手段包括监测和信息中心（MIC）、公共应急通信系统（CECIS）、志愿民防组织、机制引导下的应急培训和灾难模拟演习，这些应急手段使成员国不仅能在灾前做好充足的备灾工作，也能有效地应对灾难。团结基金（EUSF）则以一种快速、高效、灵活的方式为灾后重建恢复行动提供财政支持。欧盟授权人道主义救援办公室（ECHO）为欧盟以外发生的自然灾害或武装冲突受害者提供人道援助和救济。欧盟领事合作包括协助解决个人问题，同时也有义务协助解决欧盟公民群体性事故。欧盟层面的应急合作可以为各国的应急管理体系提供附加值，同时也有一些潜在的问题和风险。欧盟成员国要加强相互间的合作与协调，以保证全方位应对各种危机带来的挑战，实现各国的有效合作和互助；还应重视科技，利用科学研究和科技的发展预防技术灾难的发生。

联合国应急管理在全球人道主义救助需求持续增加、极端灾害事件频发、国家间冲突后果加重等背景下逐步发展，在国际应急合作中发挥着主导作用。其应急管理系统涉及联合国系统内的绝大多数机构和部门，人道主义事务协调厅（OCHA）在应急管理机制的运作中发挥着核心作用。联合国应急管理在政策规划、资金、通信、技术、物资等方面的资源保障体系健全，社会参与机制完善。在联合国应急管理体制框架中，众多的专门机构都在应急管理中扮演着重要角色。非政府组织的参与，私营部门不同类型的支助，志愿者及时、有效的增值服务，地方社区在实施应急恢复和重建过程中的参与，都是应对危机有益而必要的补充。联合国应急管理已形成全球、区域及双边合作模式，开展多种合作项目并取得了很大成效，印度洋海啸事件即其应急管理的典型代表。联合国国别小组在中国开展了一系列应急项目和计划，协助中国政府在防灾的准备工作、紧急救灾的应急措施、灾后重建和灾害预防等各阶段灾害管理方面的能力建设。编者2012年6月第一章 绪论一、国际视野与政府应急能力

加强处置突发事件的应急管理能力是全球当代公共管理共同面对的重大课题之一，也是政府合法性维护与更新的重要来源之一。作为一个经济高速增长、国际地位不断提升、疆域幅员辽阔、区域差异巨大、城乡发展失衡、后发优势与矛盾都非常突出的发展中大国，中国政府面临的应急管理形势复杂且尖锐、矛盾迫切且深刻。尽管这些矛盾与烦恼是发展引起的，但其应对之难在世界历史上也罕有匹敌。中国的政府与学术界迫切需要充分借鉴发达国家和广大发展中国家的先进理念、体制、机制、管理、技术等，推进政府应急能力的全方位建设和政府应急管理的国际合作。作为国际合作的重要内容，应急管理（特别是减灾）合作已经成为国际非传统安全合作和公共外交的重要领域与优先主题之一，迫切需要中国政府和学术界客观了解并熟悉世界各国政府的应急管理体制与机制、不断寻找可资政府应急管理合作的空间与领域、寻求适宜的国际合作模式、最大限度地服务中国的国家利益和公众利益。

加强政府应急管理能力建设，应急法制建设是前提，政府应急体制是基础，政府应急机制是关键，应急预案是切入口。现代政府理论认为，职能、机构、体制、过程是政府制度的四大支柱，本书重点关注世界主要国家政府与政府间合作组织在四大领域的经验与启示。二、政府职能与应急管理

政府应急管理对象涉及经济、社会、生活的方方面面，从处置流程看，涉及防灾减灾、应急准备、应急处置和应急恢复等四大阶段。政府应急管理职能十分复杂。由于各个国家在经济发展阶段、社会发展阶段、社会中介组织、民间组织发育水平、社会治理传统、社会治理资源方面迥异，各国在政府应急职能方面的差异性很大。总体而言，发达国家更加关注社会福利、网络安全、社会安全等后现代社会下的应急管理和应急管理国际合作，以彰显其国际影响力和综合国力；中等发达国家更多关注事故灾难、公共卫生等应急职能；欠发达国家更加关注自然灾害的应急职能。从应急管理的不同阶段看，发达国家更加注重防灾减灾职能，中等发达国家更加关注应急准备职能，欠发达国家更加关注应急处置和灾后恢复的政府职能。从政府应急职能的范围看，以实行积极干预、政府规模庞大、社会自治程度较低、行政成本较高为特征的大政府和强政府，其应急管理职能往往非常强大；而以社会中介组织发育良好、政府规模较小、社会发展程度较高、行政成本较小、保守主义倾向明显的小政府的应急管理职能较少。从政府应急管理职能集中程度看，总统制国家的政府应急职能集中程度要远远高于其他类型的国家，单一制国家的政府应急管理职能集中度要远远高于联邦制国家，基层政府的应急管理职能集中度远远高于中央政府和省州级政府。从政府应急职能的稳定性看，欠发达国家由于可充分借鉴发达国家的经验，后发优势明显，政府应急职能的稳定性较高。从政府应急职能的执行力看，社会主义国家、两党制国家、总统制国家、政教合一国家、军政府国家要远远强于比例选举制、议会制和内阁制国家，强人政治下的应急管理的执行效能优势明显。三、政府机构设置与应急管理

由于政治体制和行政体制的巨大差异，各国政府的应急机构设置也有很大差异。从应急管理的最高行政首长的设置看，多数国家都将总统、总理作为国家应急管理事务的最高行政首长，并下设跨部门行政首长的高级委员会，辅助最高行政首长进行重大决策，围绕此委员会成立若干政策咨询委员会。在最高决策机构之下，成立专门机构负责行动指挥和一般性的政策协调，如美国的国土安全部和俄罗斯的紧急情况部。但这一层次机构的设置有很大区别，比较常见的主要有四类：第一类是由最高行政首长的直属办公机构的内设机构承担应急业务，如中国的国务院应急办、英国内阁的应急机构设置等。这种应急机构设置有利于发挥其综合协调职能，但缺点是应急部门缺乏必要的执行手段。第二类是设置独立的综合性应急管理部门，如德国的内政部、美国的国土安全部、俄罗斯的紧急情况部。这种政府应急机构设置的优点是应急部门具有庞大的应急资源，可以独立应对各类突发事件，政府应急执行力强，应急响应速度快。但不足之处是距离最高决策者相对较远，综合协调能力相对较弱。第三类是专业性应急部门。通常这类机构负责本专业领域内的应急职能，或根据最高行政首长或综合应急部门的指派承担某一大类的突发事件应急处置。第四类是跨部门的联合指挥体制。由于应急管理的复杂性，对于重大灾害和复杂的应急处置，往往需要组建跨部门的应急指挥体制，美国等国采用了联合指挥体制，即成立由各应急相关部门组成的联合指挥部，各部门派驻联络官负责与联合指挥部、本部门总部、应急现场指挥部的本系统驻现场联络官的联系。在应急现场层面，应急现场指挥部也采取联合指挥体制。

考虑到各类突发事件的性质、规模、程度、范围和应对成本等因素，应急管理处置队伍通常采取公益职业性、商业性、志愿性服务相结合的综合应急救援体制。在公益职业性应急救援体制上，多数国家和地区将军队、消防队、警察作为处置高风险应急救援的突击力量进行重点建设和专业化管理。如美军中央司令部成立了专业性应急救援部队负责国内的救援工作，并由美国中央司令部进行要点设防、全面管理。此外，美国海岸警备队也承担了大量的国土安全和边境救援等应急任务，而医生、防灾工程师等同业公会也承担起职业性应急救援的组织管理任务。大量的社会中介组织承担起应急志愿服务任务，不过，专业性的应急志愿服务队伍往往要接受政府部门的直接或间接领导。如中国香港民众安全服务队高管即由香港保安局下属民安处的六位公务员担任，并建设成为香港地区八支纪律部队之一。四、政府应急管理中的府际管理

由于突发事件的范围不同，处置突发事件大量涉及同一层级政府跨部门合作、跨地区合作和跨层级合作等复杂关系，因此，府际关系对于应急管理具有重要意义。

跨部门应急联动是一个地区政府应急管理的重要保障。跨部门应急联动主要有三种基本形式：一是综合协调部门与具体业务部门的联动模式；二是专业应急部门与具体业务部门之间的联动模式；三是具体业务部门之间的联动模式。应急联动可以是基于应急预案的联合处置，可以是基于即时会商的联合行动，也可以是基于同一指令体系的应急协同，还可以是基于事件链的应急联动，更可以是基于部门职能的应急联动。

跨地区的政府应急合作源于突发事件范围的影响超过了单一行政区域。为了应对这一现象，不同行政区之间通过事先协议、临时协议、即时会商或接收共同上级指令等方式，开展应急处置、应急物资调配、应急救援、人员疏散安置、应急信息保障、应急预案编制与演练、应急人员培训等多方面的合作。从本质上讲，应急区域合作源于区域间应急能力分布的差异。当面对特定突发事件时，通过跨区域邀请优势地区的支持和处置，可以大大降低应急处置的成本与代价，进而形成优势互补、风险共担的应急管理合作体制。中国特色的对口支持制度是跨地区应急管理合作的重要创新，充分体现了单一制国家的巨大体制优势。

跨层级的政府应急合作源于突发事件属地管理和分级管理的基本处置原则。通常，上级政府在下级政府于职责范围内处置突发事件时，其角色定位于当地政府的资源支持者和意外管理者，在受邀情况下提供支持与帮助，无须提供处置方案或进行应急决策。这与不同层级政府之间在应急处置中对于现场信息及资源调度能力高度契合。当突发事件超过基层或下级政府处置能力和法定范围时，才由上级政府接管应急处置。

但是，由于不同层级政府之间在应急资源、能力、处置经验等方面的巨大差异，跨层级的政府应急合作通常体现为应急资源主导方向自上而下的转移、应急信息的双向流动、特定应急功能的转移。五、政府应急管理的国际合作

随着区域经济一体化和全球化的加速，作为非传统安全的重要领域，以减灾合作为重点的政府应急管理的国际合作日益重要。政府应急合作大多不涉及敏感的意识形态，属于公共外交范畴，可以有效地增进国家与人民之间的友谊与认同，赢得国际社会的好评，增强国家软实力。因此，近年来国际应急合作已经成为世界各国，特别是一些世界性大国和潜在的国际性大国走向世界的优先选择。在国际上树敌众多的美国、长期作为经济强国和政治小国的日本等国都是通过大力推进国际减灾合作和无偿援助来维系与扩大其国际影响力的。

从全球的角度看，政府应急管理国际合作主要涉及双边政府应急国际合作、以区域合作为主的多边政府应急合作、跨区域的多边政府应急合作、联合国主导下的多边政府应急合作等。

相邻国家的政府应急合作是双边应急合作和国际减灾合作的主要形式之一，具有交流合作便利、互惠性的特点。

区域多边政府间应急合作往往由区域性大国主导，由其负责提供区域内的应急信息、资源、技术、条件建设和能力支持等，这对于谋求区域性大国地位的潜在大国也具有相当大的吸引力。作为全球第一大经济体和第一大区域联盟，欧盟的政府应急合作具有重要的标志性意义。其应急合作的体制、机制对旨在区域性守成的区域性大国具有指导意义。

而联合国主导下的政府多边应急合作，作为国际多边应急合作的主渠道，对于推进政府间国际应急合作具有基础性意义，对于安理会常任理事国之一的中国更是意义非凡。第二章 美国政府应急管理体制

美国是发达国家中应急管理法制、体制、机制最为健全的国家之一，其政府应急管理体制被公认为世界各国的样板。第一节 美国政府应急管理发展简史一、以民防为主的时期

美国政府应急管理可追溯到1803年的首个灾害立法，该法规定了美国政府有责任帮助遭受大规模灾难的个人和社区，联邦可以帮助地方政府救灾，但这种救援是个案而非制度，需通过法案授权的形式实施。在其后的一个世纪里，美国国会先后通过了近百个法案以应对各类自然灾害。

美国国会于1916年颁布了《美国军队拨款法案》，成立了“国防理事会”，并要求各州、地方成立相应机构。这可作为美国民防制度的开端，其作用在于避免美国公民遭受战争打击，并为美国赢得战争调动一切人力、物力和财力。

20世纪30年代，联邦政府需要应对更多的自然灾害问题，政府允许复兴金融公司给发生自然灾害的地区发放贷款，用于灾后公共设施的修复和重建。起初这种灾害仅限于地震，后又扩展到其他灾害。1934年，公路管理局得到联邦政府的批准，可在公路和桥梁遭到自然灾害的毁坏时，通过发放长期债券筹集重建资金。同年，联邦政府还通过防洪法令，授权美国陆军工程兵团制订防洪计划。这些零散的灾害立法不可避免地存在职能交叉、跨部门协同不够等问题。1950年制定的《灾害救助和紧急援助法》（也称罗伯特·斯坦福法），是美国第一个与应对突发事件有关的法律。该法规定了重大自然灾害突发时的救济和救助原则，还规定联邦政府在灾害发生时对州和地方政府的支持，适用于除地震以外的其他天灾。它不仅开创了联邦政府灾难性事件的救援计划，而且确定了联邦政府在灾难救援和减少灾害与灾难方面的职责。

第二次世界大战期间，为确保战时生产安全，罗斯福总统责成联邦调查局对战时物资生产工厂进行调查，并成立了“应急管理办公室”，负责战时生产的安全保卫工作。随着战争形势的发展，应急管理办公室的职能不断扩大。1941年，罗斯福取消“国防理事会”而代之以“民防办公室”。民防办公室是下辖44个州、1 000个地区的国防理事会，为美国取得反法西斯战争的胜利立下了汗马功劳。在“二战”时期为保护民众不受侵袭的“空袭救援报警和紧急庇护系统”的基础上，1950年联邦政府通过了《联邦民防法案》，创立了全美范围的民防机构。苏联原子弹爆炸试验成功后，联邦政府又将民防计划的重点转为保护民众免受核攻击。20世纪50年代，随着冷战的加剧以及敌对双方都拥有打击对方的实力，美国几乎所有城镇都建立了民防机构。每个社区都草拟了自己的应急计划，修建地方庇护所，甚至个人和家庭也在重建“二战”后被放弃的庇护设施。

总体而言，此时美国的应急管理体制尚处于摸索阶段，还没有形成统一的法律与政策规范应急管理。从广义上说，美国的应急管理平时以救灾为主，战时则以应战为主。二、碎片化管理、以救灾为主的时期

20世纪60年代以来，尽管冷战威胁时有加剧，但是政治气候逐渐发生变化，公众注意力也转向其他公共安全事件，如地震、飓风和人为的各种灾难性事故。1961年，肯尼迪政府在白宫成立了专门应对自然灾害的“应急规划办公室”（1968年改称“应急准备办公室”），全面管理自然灾害发生后的资源调配与利用、灾害救助与恢复、经济稳定与政府的持续性等。民防职责交由国防部“民防办公室”行使。1971年，民防办公室更名为“防务民事准备局”，各州及地区获得的拨款一半用于民防，另一半用于应急。民防工作人员要协助各州及地方政府制订应对自然灾害及核打击的计划。

20世纪60年代和70年代初，美国发生了许多自然灾害，如1962年发生的卡拉飓风、1965年发生的贝特西飓风、1969年发生的卡米雷飓风和1972年发生的阿格尼斯飓风，以及1964年发生的阿拉斯加地震和1971年发生在南加利福尼亚的圣佛南多地震。灾后修复与重建工作主要由联邦灾害援助管理局负责（直属于住房和城市发展部）。这些灾害引起人们对自然灾害问题的关注及制定相关法律的强烈意愿。1968年国会通过《国家洪灾保险法》，该法授权建立2.5亿美元的国家洪水保险基金，规定保险赔偿费的最高限额为25亿美元，并首次使洪泛区内四分之一的住户和小企业获得洪水保险。1973年的《洪水灾害防御法》则扩大了洪水保险计划范围，增设了海岸侵蚀和崩塌损失保险，将居民和企业的损失赔偿费增加2倍，授权向单户住宅及其内部财产分别提供最高达3.5万美元和1万美元的保险，向其他住宅建筑物及其内部财产分别提供10万美元和1万美元的保险，该法的第二部分还对减灾要求作出了规定。于1974年经过修订出台的《灾害救助和紧急援助法》进一步确定和扩展了联邦政府对州政府与地方政府、对家庭与个人，以及州政府和地方政府对家庭与个人的援助责任。联邦政府的责任已经包括民防、发生灾难时对州和地方政府的援助、对个人和家庭的援助、对警察和消防人员的训练，以及对部队和社会公众的疏散撤离训练等。1976年实施的《紧急状态管理法》详细规定了全国紧急状态的过程、期限以及紧急状态下的总统权力，并对政府和其他公共部门的职责作出具体规定。后又推出针对不同行业、不同领域应对突发事件的专项实施细则。

20世纪70年代后期，美国遭受了严重的自然灾害。特别是1974年，美国中西部爆发的龙卷风使数百人丧命。1977年，田纳西河流域遭遇巨大洪灾，发生多起崩坝事件，使得美国政府越来越重视灾害事故的应对。但是，美国应急管理已出现碎片化现象，应急管理职能主要分散在多个联邦部门：美国通用服务局主要负责大型灾害中各联邦机构的响应协调，包括政府的持续性、物资储备、联邦准备；联邦住房与城市发展部主要负责联邦灾害救助活动的协调，包括洪水保险；1974年的《联邦火灾预防与控制法》使商业部除负责天气和预警外，还负责防火；财政部负责进口调查；核管制委员会负责电厂安全。此外，军方还设有负责防范核打击的防务民事准备局和负责洪水控制的陆军工程师部队。至此，美国已有100多个联邦机构参与自然灾难、紧急事故和突发性事件的处理。众多部门职责不清，彼此重叠，关系混乱，经常发生“势力范围”之争。在各州及地方政府，应急管理碎片化趋势更加明显，问题也更加突出。

1977年，全美州长联合会指出，美国缺少一个全国性的综合应急政策，联邦应急职能分散于诸多部门中，削弱了各州管理灾害的能力。1978年，该联合会发表了《1978年应急准备计划：最终报告》，建议联邦、州及地方政府建立平等的伙伴关系以推行综合应急管理方式。

在这个时期，美国的应急管理体制处于频繁的调整过程之中。在遭受众多自然灾害之时，美国制定了很多法案。到20世纪70年代末期，美国应急管理政出多门，成立一个独立的应急管理机构的呼声渐高。三、联邦应急管理局（FEMA）成立，救灾与民防整合的应急管理时期

1976年，吉米·卡特总统宣誓就职后，在美国州长联合会的要求之下，于1978年出台了《民事服务改革法案》，着手对联邦的应急准备计划进行重组，将各个分散的灾害处理部门重新组合，并于1979年成立了联邦应急管理局（Federal Emergency Management Agency，FEMA），实现了救灾与民防的功能整合，成为美国应急管理发展的里程碑。FEMA被指定承担协调联邦、州和地方政府应对危机的职责，是全美紧急事件管理的领导机构。FEMA由一系列联邦部门合并而成，包括国家消防管理局、联邦保险局、联邦广播系统、防务民事准备局、联邦灾害援助局、联邦准备局等。不仅如此，它还被赋予了许多新的应急准备与减缓职能，如监督地震风险减除计划、协调大坝安全、协助社区制订严重气象灾害的准备计划、协调自然与核灾害预警系统、协调旨在减轻恐怖袭击后果的准备与规划等。

FEMA的成立标志着“综合性应急管理”的开始，其具体含义包括两层，即全风险管理与全过程管理。从横向看，应急管理对象由单灾种向多灾种转变，即FEMA将各个下属机构协调起来以应对不同类型的灾害；从纵向看，应急管理应该是一种全过程管理，即FEMA无论应对哪一种灾害，都要经过减缓、准备、响应与恢复四个阶段。约翰·马斯被任命为FEMA的第一任局长。马斯指出，突发自然灾害的防御和城市治安防御具有相似之处。因此，FEMA开始发展综合防灾管理系统，包括与灾害相关的指导系统、控制系统和预警系统，其处理范围包括从小型事件到突发战争等各种灾难。

FEMA从诞生之日起就面临着严峻挑战：它需要协调各种关系，包括协调内部组织关系、自身与国会及各州地方政府的关系。从内部看，FEMA组织方面的整合容易，但运行模式的整合困难；从外部看，FEMA要接受国会23个委员会和分委员会的监督。1982年，路易斯·古伊弗里达接管FEMA并进行重组，将其主要职能再次转向应对苏联的核打击。他的继任者朱利斯·贝克顿将军也奉行此政策。由此可见，在FEMA成立之初，美国应急管理虽然表现出民防与救灾相结合的原则，但依旧以应对苏联的军事进攻为重点。

20世纪80年代末到90年代初，历经东欧剧变、苏联解体，美国成为世界超级大国。苏联核打击的威胁淡去，自然灾害逐渐成为美国应急管理关注的焦点。政府应对各种灾害的效能也成为左右民众手中选票的重要因素。

1989年，美国爆发的两场大规模自然灾害使FEMA隐藏的问题开始浮出水面。是年9月，雨果飓风袭击了波多黎各和处女岛后，又席卷了北卡罗来纳州和南卡罗来纳州，造成85人死亡，经济损失达150亿美元。联邦应急管理局的行动非常迟缓，受到公共舆论的严厉谴责。

1992年，安德鲁飓风袭击了佛罗里达和路易斯安那，之后伊尼基飓风又袭击了夏威夷。联邦应急管理局对于这两场飓风都没能成功应对，其自身在救灾体系与救灾程序上存在的缺陷也因此暴露无遗，引起美国公众的强烈不满。布什总统派交通部长安德鲁·卡德接管了灾害响应工作，同时动用军队救灾。许多人主张对联邦应急管理局进行脱胎换骨的改革，甚至主张取消该部门。

1993年，美国公共管理国家研究院发表了影响非常之大的《应对巨灾：建立自然及人为灾害中满足人民需要的应急管理系统》。同年，美国总审计署也发表了《灾害管理：改善国家对巨灾的响应》和《灾害管理：最近发生的灾害表明需要改善国家的响应战略》两份报告。这三份报告所涉及的主要问题有六个：联邦应急管理局是否应当解散；军队在灾害中应发挥什么作用；联邦应急管理局与抵御核打击的民防在灾害中应发挥什么作用；联邦应急管理局的职能如何才能得到改进；如何建立联邦应急管理局与州及地方应急管理机构之间更为良好的关系；联邦应急管理局如何改进与白宫及国会的关系。这三份报告的结论在某种意义上是对联邦应急管理局改革的理论探讨。

这些报告提出以下建议：第一，总统与白宫应更多参与灾害响应，确保对灾害作出快速、有效的响应；第二，在紧急状态下，迅速地部署FEMA的灾害评估团队；第三，从法律上更为清晰地授权FEMA进行巨灾动员；第四，号召国防部将其与灾害响应相关的资源，特别是国民警卫队整合到联邦响应的大系统中；第五，FEMA需要推行综合应急管理计划，放弃民防计划；第六，增加对州及地方政府拨款的灵活性以改进其灾害应急计划；第七，FEMA的高级管理职位应该由拥有应急管理专业背景和灾害响应经验的人士来出任。

1993年，克林顿当选美国总统后，任命应急处置经验丰富的詹姆斯·李·维特执掌FEMA。维特领导FEMA进行了大规模的改革，使FEMA处理灾害和灾后重建的效率大为提高。他强调对灾害进行预防和减缓，采取集中办公的方式为难民服务。冷战结束后，维特将联邦应急管理局用于战争防御的资源转移到灾害的防御和重建工作中。1993年，美国中西部9个州遭受洪灾；1994年，加州发生北岭地震。FEMA在这两场灾害中采用了新的运作方式和先进技术，反应迅速，应对有力，重新赢得了公众的支持。维特也因出色的政绩被擢升为克林顿政府的内阁成员，应急管理的价值与重要性也因此得到提升。

联邦应急管理局在此期间还向全国发出倡议，推行一个以社区为基础的全新灾害减缓计划，即“影响工程：建设抵御灾害的社区”。它要求建立包括各利益相关者在内的伙伴关系，识别并减少风险。商业部门首次被融入伙伴关系的范畴之内，体现了全民参与的思想。这个工程的目的是把风险及风险规避决策纳入社区日常决策，促进社区经济的可持续发展，保护自然资源，确保公民的生活质量。该计划受到社区的广泛欢迎，也得到国会的认可，防灾减灾效果明显。然而，“9·11”事件的发生使美国的应急管理又一次受到冲击。四、国土安全部（DHS）成立，重反恐、轻救灾的应急管理时期

2001年，美国总统乔治·布什任命乔·阿巴赫为联邦应急管理局局长。几个月以后，“9·11”事件给FEMA带来空前考验。FEMA协助新成立的国家安全办公室处理紧急事务，而FEMA防御办公室也增加了新的任务，他们需要对突发事件进行应急响应和处理大规模杀伤性武器。

为了应对突发的恐怖事件，政府指导FEMA通过发放债券集资数十亿美元。FEMA也将工作重点从自然灾害转向公共安全。2002年11月25日，美国制定了《国土安全法》，设立内阁级的国土安全部；2003年1月25日，美国内阁级的国土安全部正式成立；2003年3月FEMA与其他22个政府机关合并，成为美国国家安全部的一个直属部门。新成立的联邦应急管理局由汤姆·瑞吉领导。联邦应急管理局是国土安全部的四个主要分支机构之一，正式员工约2 500人，兼职顾问和预备役军人5 000多人。

但是，国土安全部如何将22个不同部门协调起来、融为一体，避免官僚机构的权力之争，这不是轻而易举的事。更为糟糕的是，在应急管理实践中，美国国土安全部将反恐作为首要职责，忽略了对自然灾害、技术灾难等的预防和应对。2005年，美国南部墨西哥湾沿岸遭受卡特里娜飓风的袭击，国土安全部救援不利，造成1 000多人丧生，被称为“天灾版的9·11”。这引起了美国学者的深刻反思：美国国土安全部官员短视地将注意力集中在恐怖主义威胁上面，这导致了FEMA的解体以及对更为明确的自然风险威胁的忽视。

全风险应急管理一直是美国联邦应急管理的主旨，这意味着反恐只是应急管理的一项重要任务。但是，在国土安全部成立后，美国背离了全风险应急管理的原则，单纯地以反恐为核心，其他领域呈现萎缩状态。卡特里娜飓风后，美国政府和公众展开了对应急管理的新一轮反思。许多学者认为，“联邦应急管理局再造”已成为当务之急。

在经济全球化背景下，人类面临的各种风险之间具有很强的相互关联性和可转化性。美国的综合性应急管理是一种有效的应急管理模式，它既是一种全风险管理，也是一种全过程管理。卡特里娜飓风救援的失败在很大程度上是因为美国应急管理在“9·11”后偏离了综合性应急管理的轨道。

2006年10月4日，美国总统布什签署《后“卡特里娜”应急管理改革法》，赋予FEMA以新的职能，增强国土安全部对于各种风险和威胁的预防、准备、防范、响应及恢复能力：第一，新的FEMA在紧急状态下可以提升为内阁级部门，其长官直接对总统负责；第二，新的FEMA将继续作为国土安全部的组成单位，负责有关恐怖袭击的准备、响应和恢复；第三，新的FEMA将扩充规模，增加800～900人。

新FEMA的具体职责主要包括：领导全国的综合性应急管理工作，应对各种风险，包括灾难性事故；与非联邦实体结成伙伴关系以建立全国性的应急管理体系；发展联邦响应能力；整合自身的综合性应急管理职责；建立强大的地区办事机构以解决地区优先解决的问题；利用国土安全部的资源形成非联邦应急管理能力；发展、协调全风险准备战略的实施。“9·11”事件后美国试图将反恐与救灾整合到国土安全部体制下，但出现了“重反恐，轻救灾”的偏差，《后“卡特里娜”应急管理改革法》则是要矫正上述偏差，在扩充、完善综合性应急管理的基础上，实现救灾与反恐并重。第二节 美国政府应急管理机构设置和职能

在2001年“9·11”事件之后，美国已逐步建立了一个相对完善的应急管理组织体系，形成了三层组织结构：联邦政府的国土安全部、州政府应急管理局以及地方政府应急管理中心（见图2-1）。图2-1　美国政府应急管理组织体系一、国土安全部（United States Department of Homeland Security，DHS）

美国联邦政府的国土安全部于2003年1月正式成立，该部门由海岸警卫队、移民规划局、海关总署等22个联邦机构合并而成（见表2-1），财政预算每年为400亿美元，雇员达17万人之多，是自1947年杜鲁门政府把空军部和海军部纳入国防部，并成立国家安全委员会以来最大规模的政府改组，也是自1988年成立退伍军人事务部之后首次建立的新的内阁级部门。

国土安全部的使命是“捍卫人民自由，保卫美国”（Preserving Our Freedom，Protecting America）。它的主要职责是预防在国内发生的恐怖主义袭击；提高美国对恐怖主义的应对能力；一旦发生恐怖袭击，使损失降到最小并尽快恢复。根据承担的主要职能，该部门划分为四大业务分部：第一，信息分析与基础设施保护分部，负责融合、分析来自其他机构的涉及国土安全威胁的情报和信息，全面评估关键基础设施应对恐怖主义的能力，充分发挥信息分析、预警和综合监控作用；第二，预防生化核袭击分部，负责领导联邦政府应对恐怖分子威胁的准备和反应工作，负责对付大规模毁伤性武器威胁和集团性恐怖主义行动；第三，边境与运输安全分部，统管主要边境、领海和运输安全，即负责监视美国与墨西哥、加拿大的边境线，15万千米的海岸线以及所有港口和机场；第四，应急准备与反应分部，负责监视国内灾难准备训练，协调政府各部门的灾难反应。除上述四个分部之外，原隶属财政部的特勤处也将划归国土安全部管理，其主要任务仍是保卫美国总统和其他政府重要官员的安全，但特勤处将作为国土安全部的一个独立部门直接受部长领导。此外，海岸警卫队也作为一个独立部门直接受部长领导，负责保卫重要公共建筑物、水域和港口。表2-1　调入国土安全部的机构

1. 国土安全部组织架构

在国土安全部成立之前，全美共有超过87 000个联邦、州和地方政府等不同行政层次的机构承担国土安全责任。国土安全部利用联邦、州和地方政府的资源，整合了多个部门和方案，形成单一综合的部门以保护美国国土和公民安全，它是一个真正承担国家安全使命的部门，具体由以下几个主要部门组成。（1）国家保护和规划局（Directorate for National Protection and Programs）：承担降低部门风险的使命，采取综合的办法减少物理和潜在的威胁以及相关的人为因素风险。（2）科学技术局（Directorate for Science and Technology）：主要承担国土安全部技术研究与开发的任务，它为联邦、州和地方政府官员提供技术与能力支持以保卫国土安全。（3）总务局（Directorate for Management）：主要负责国土安全部的预算、拨款、资金支出、会计与财务、采购支出、人力资源、信息技术系统、设施和设备，以及识别和跟踪绩效评价。（4）政策办公室（Office of Policy）：国土安全部政策制定和协调的主要部门，它提供集中的、协调的、长远的计划以保护美国安全。（5）卫生事务办公室（Office of Health Affairs）：协调国土安全部所有医疗活动以确保安全和在应对医疗意外事件时有适当的准备。（6）情报工作和分析办公室（Office of Intelligence and Analysis）：负责对来源于各方的信息和情报进行鉴定，评估美国当前的和未来的威胁。（7）行动协调办公室（Office of Operations Coordination）：在负责日常安全监测的基础上，协调国土安全部内部以及与州长、国土安全顾问、法律执行伙伴以及50个州和全国范围内50多个主要城市的基础设施运营商的活动。（8）联邦执法培训中心（Federal Law Enforcement Training Center）：为法律执行专业人员提供长期职业培训以帮助他们安全、熟练地履行职责。（9）国内核检测办公室（Domestic Nuclear Detection Office）：致力于加强核探测，努力确保联邦、州、地区、部落和地方政府以及私人部门协调应对核威胁。（10）运输安全管理局（Transportation Security Administration，TSA）：保护全国的运输系统以保证人员迁徙自由和贸易流通。（11）海关和边境保护局（United States Customs and Border Protection，CBP）：保护国家边界以阻止恐怖分子和武器进入境内，同时便利合法贸易和旅游。（12）公民和移民服务局（United States Citizenship and Immigration Services，CIS）：负责移民和归化审判管理，建立移民服务政策和优先事项。（13）移民和海关执法局（United States Immigration and Customs Enforcement，ICE）：国土安全部最大的调查机构，负责识别和关闭全国的边界，调查交通运输系统和基础设施安全上的漏洞。（14）海岸警卫队（United States Coast Guard）：保护公众、环境和美国的经济利益，在全国的港口、沿海航道、公海或任何海域按要求支持国家安全。（15）特勤处（United States Secret Service）：负责保护总统和其他高级官员，调查假冒和其他包括金融机构欺诈、身份盗窃、计算机欺诈的金融犯罪，以及国家金融、银行、电信基础设施的黑客攻击。（16）联邦应急管理局（Federal Emergency Management Agency，FEMA）：为国家应对危害做好准备，负责任何事故下的联邦救灾和灾后恢复工作，并负责管理国家洪水保险计划。

除上面介绍的几个主要部门，国土安全部还设有各种办公室、咨询团和专家委员会以确保该部的正常运转，达到保卫人民和国土安全的目的。

2. 美国联邦应急管理局（Federal Emergency Management Agency，FEMA）

FEMA成立于1979年，于2003年并入国土安全部，2002年颁布的《国土安全法》特别对FEMA委以重任，“通过带领并支持国家执行其以全风险管理的紧急应变管理计划来减少生命及财产损失并且保护国家免于所有的危险威胁”。2006年《后“卡特里娜”应急管理改革法》对其赋予新的职能，FEMA据此进行了重组。FEMA具体工作包括：为建筑法律提供建议；管理国家洪水保险计划；指导公众如何应对灾难；协助国家和地方准备应急装备；协调联邦政府应对灾难；为各州、社区、企业和个人提供灾难援助；应急管理人员培训；支持国家消防服务等。FEMA活动范围广至灾害的整个生命周期。FEMA自成立以来一直是美国备灾、抗灾、灾后重建、减灾方面的一支强大力量，在美国历史上最大的几次灾害发生期间起到了重要作用。从飓风、地震到核电站爆炸和有毒物质污染，在变化莫测的各种危机中，都能看到FEMA救助人民的身影。

FEMA拥有超过3 700名全职雇员，近4 000名可供调度的灾难援助后备人员。其总部设在华盛顿，全国范围内划分为10个区域办事处：第一到第十区办事处分别设在波士顿（Boston）、纽约（New York）、费城（Philadelphia）、亚特兰大（Atlanta）、芝加哥（Chicago）、丹顿（Denton）、堪萨斯城（Kansas City）、丹佛（Denver）、奥克兰（Oakland）、西雅图（Seattle）。这些办事处与其辖区内的各州合作，协调减灾和应急工作。

FEMA救灾援助的第一步是建立救护中心，满足受灾者的基本生存需求，提供食物、水、住所以及医疗救护（见表2-2）。通常，救护中心的相关信息会在当地电视台和电台播出。表2-2　FEMA提供的三种不同类型的援助二、州应急管理局（State Emergency Management Agency）

尽管美国各州的法律、应急管理机制及各自的发展并不相同，但各级政府和部门都建立了应急管理办公室。历史灾害较多、综合实力较强的州，往往具备很好的应急能力，其机制也比较健全。伊利诺伊州（Illinois）是美国应急管理工作开展较为突出的州，其管理机制和队伍建设都很健全。

1992年，伊利诺伊州正式成立应急管理局（Illinois Emergency Management Agency，IEMA），其后各级政府设立应急管理办公室（Emergency Management Office），它们直接归州、县、市长管理，直接向州、县、市长汇报。各级应急管理办公室下设24小时值守中心和应急运行中心（Emergency Operation Center，EOC），具体负责日常运行和应急工作。IEMA的主要责任是更好地准备应对伊利诺伊州自然的、人为的或技术的灾害，以及恐怖主义行为。IEMA协调州内的减灾、备灾、救灾和灾后恢复的计划与活动，协助地方政府参与多种灾害的应急行动计划，并实施伊州应急行动计划。州应急运行中心（State EOC，SEOC）牵头负责紧急报告以及救援力量和应急资源的调度。它是全美第一个在国土安全部基金支持下建成的指挥中心，具有专门的指挥大楼，内设中央指挥厅和若干功能室，为所有应急职能部门预留位置。当发生重大突发事件需要多个部门协同应对时，州各部门派代表在应急指挥厅内进行资源调度指挥，SEOC人员进行相关协调工作。

IEMA在伊利诺伊州范围内共享各部门资源，汇总各部门决策建议，实现统一指挥、快速实施应急处置。利用伊利诺伊州的应急平台，可以实现两个重要功能：一是协调功能。包括协调现场处置所需的各种人力和物力资源（可调动1 000多名医护人员、45 000名消防队员和30 000名警察），协调有关部门和其他城市人力、物力，协调相关数据库实现信息共享，协调联邦驻州的联系员以寻求联邦帮助等。二是预测功能。主要是在突发事件发生时，对事件发展和趋势作出评估，包括事件持续时间、受影响范围、公共服务功能受影响程度以及需要动用的应对力量等。三、地方政府应急管理中心

美国州以下政府为地方政府，各州应急管理体制不尽相同，地方政府更是如此。芝加哥是伊利诺伊州的一个城市，该市的应急管理体制也较为完善。

1995年，芝加哥启动了应急通信办公室，把城市的报警、火警和急救电话统一为“911”。2001年，应急通信办公室开始协调有关国土安全问题的城市规划。该办公室还把原来由消防部门的应急准备和灾害服务局的相关职责承担过来，形成了今天的应急管理和通信办公室（Office of Emergency Management and Communication，OEMC）。OEMC通过公众安全通信系统协调和处理紧急情况来保护市民的生命和财产安全。OEMC包括接警室（911中心）、311城市服务、新闻发布室、监控管理中心、协调处理中心、联合应急处理中心、决策室、应急管理办公室（OEM）等部门。

接警室的主要功能是接受报警和调度派遣，平均接入时间为1.4秒；新闻发布室主要用于召开新闻发布会，也可作为培训演练厅和会议场所等；监控管理中心控制芝加哥2 000多个摄像头，可接入警车、机场、楼宇、私人部门和移动平台视频图像，由专业人员对信息进行初步分析处理，并监督和处理接警室处理不了的问题，组织各专业部门会议；协调处理中心是卫生、电力、污水、动物、交通等部门会商决策的场所，各部门人员可在席位上直接调用相应部门的资源；联合应急处理中心是突发事件发生时市内各部门负责人会商决策的场所；决策室是领导进行决策的场所，配置了电子沙盘和触摸式屏幕，可观看遥感影像和GIS地图等，并可进行查询、标绘、量算、生成专题图等，查询的建筑物、应急车等细节均可显示在大屏幕上；OEM利用国家事故管理系统应对紧急的和大范围的事故，为芝加哥应付紧急情况做好准备，为个人和机构从灾难中恢复提供援助，缓解灾难的影响，尽可能阻止紧急情况和灾难的发生或恶化。四、美国政府应急管理中的府际关系

美国各级政府对各种紧急情况作出应急反应都是依据国家应急反应框架（National Response Framework，NRF）来进行的，NRF是专门为政府部门、私营机构、非政府组织等制定的应急指南，指明了各级政府及其他组织机构在应急反应中的作用、应采取的行动以及相互间的合作和支持。

第一，应急管理中地方政府的作用。被选举和委任的政府要员（市长、市政执行官、县政执行官）有责任确保公共安全和居民福祉，负责为应急准备、响应和恢复提供战略指导与资源支持。应急管理执行官负责协调应急管理日常工作，监督、检查应急管理规划的实施，协助行政长官做好有关应急管理工作，确保当地应急管理计划和各项工作目标统一、有序推进。应急管理有关单位、机构（如消防、法制、应急医疗服务、公共工程、环境和自然资源机构等）负责人和应急管理执行官合作，整合应急资源和能力，共同促进当地应急管理计划的发展。个人和家庭虽不是参与应急管理工作的官方力量，但在整体应急管理战略中扮演重要角色：加强防范，减少住所及周围的潜在威胁；制订家庭应急计划、准备应急箱；加入志愿者组织，参与防灾、抗灾、救灾、减灾工作；参加当地红十字会、培训机构、高校等开展的应急管理课程学习等。

第二，应急管理中州一级政府的作用。州一级政府对辖区居民的健康和福利负有责任。州政府和地方政府距离突发事件影响的人群最近，永远是应急反应和灾后恢复的领导机构。应急反应过程中，州政府在协调全州资源和能力以及获取邻州资源和能力等方面发挥关键作用。州是一个独立的实体，州长负责公共安全和居民福祉。各州都设置了大量应急管理相关机构，配备了专业人员，包括州应急管理机构、国土安全机构、州警察局、卫生机构、交通运输机构、事故管理队伍、专业队伍和国民警卫队等。州政府在应急反应中的作用是：在事前、事中和事后增补当地的人力和物力资源，如果某州预计其资源不足时，州长可以请求联邦政府提供帮助，也可以根据应急管理援助协议向其他州请求援助。

第三，应急管理中联邦政府的作用。联邦政府必须确保有广泛的人力和物力资源，以备州长请求援助时予以支持。当灾害超过或预计超过州政府或地方政府应急能力时，联邦政府提供人力和物力支援其应急反应。对于主要涉及联邦或主管部门管辖的事件（如军事、联邦设施、领土等方面事件），联邦部门或机构是第一应急反应主体或第一道防线，协调州和当地合作伙伴做好各项工作。联邦政府与私营机构和非政府组织保持紧密的工作关系。根据2002年国土安全法案和国土安全总统令，国土安全部长是美国本土突发事件管理的首席联邦官员。突发事件管理是指如何管理全国所有的国土安全工作，包括预防、保护、应对和恢复。其他联邦部门和机构负有支持国家应急反应活动的主要责任，并在应急框架的协调机制下履行这些职责。国土安全部在总部、区域和现场负责协调其他机构以加强对联邦政府的支持。

NRF规定了应急反应的五项主要原则，包括建立协作伙伴关系，分级应急反应，反应能力可扩展性、灵活性和适应性，统一指挥、统一行动，常备不懈等，确定了支持国家应急反应任务的行动。其中，协作伙伴关系，分级应急反应和统一指挥、统一行动原则在一定程度上规范了应急管理中各层次政府间的关系。（1）建立协作伙伴关系。各级领导必须通过制定共同的目标和加强协调能力，明确表示并积极支持加入协作伙伴关系，确保任何政府不因危机而瘫痪。联邦、州、部落和地方各级政府的相互支持，有利于共同制订应急预案，必要时共同作出应急反应。建立协作伙伴关系要求所有合作伙伴在应急框架下互相通报突发事件的应对工作及快速反应情况。（2）分级应急反应。最基层的政府必须对突发事件作出反应，必要时可请求外部援助。许多突发事件发生时，需要当地政府、机构、非政府组织和私营机构作出统一反应；部分突发事件需要邻区或邻州的外部支持；少数突发事件需要联邦政府的支持。各级政府、机构、组织都要做好应急反应准备，预备可能需要的资源。（3）统一指挥、统一行动。有效的统一指挥，是应急反应活动不可缺少的一部分，需要每一个参与的组织对自己所扮演的角色和职责有一个明确的认识。成功的应急反应要求统一行动，这不仅不妨碍各参与组织的指挥链，反而有利于各辖区追求共同目标，实现高效协调。运用突发事件指挥系统是实现跨辖区、跨机构管理突发事件的重要环节。统一指挥可以为负有不同应急管理权责的机构提供联合支持，每个参与机构保持自己的权力、责任和义务。军队不遵从突发事件指挥官的指挥，也不在突发事件指挥框架的统一指挥下行动。第三节 美国政府应急决策体系和过程

美国应急管理中最为突出的是制定了一套完整的应急反应框架作为应对各种紧急情况的指南。该框架是在2004年颁布的原美国国家应急计划基础上改进而来的，目的是响应突发事件并建立一个预案框架来解决紧急事件。其特点是：规定了全美各级政府、民间团体、私营部门和每个公民的角色与责任；定义了地方政府、区域政府、州政府和联邦政府、私营机构、非政府组织中哪些人应该参与紧急事务管理活动；描述了各级各类专门机构运用的最佳方法以开展各种紧急事件的应急管理等。“框架”是一个具有可扩展性、灵活性和适应性的协调结构，在工作中得到不断更新和完善。目前最新版的美国国家应急反应框架于2008年1月22日发布。该框架把应急响应活动分为准备、响应和恢复三个阶段。在发生紧急事件时，美国联邦机构的应急响应及恢复行动的运作流程如下：

第一步，国土安全部总行动中心与流动危机反应支持中心连续监控潜在紧急事件信息，在可能的威胁发生之前启动区域运作中心。

第二步，一旦发生紧急事件，地方政府立即启动地方资源以应对各种情况，同时将情况通知州应急反应机构，由州应急反应机构评估紧急事件具体情况并考虑是否需要请求联邦援助。

第三步，如果需要州救助，则动用州资源并通知国土安全部区域办公室采取行动。由州长宣布全州进入紧急状态，激活州紧急事件运作计划。

第四步，一旦州的请求被宣布为重大紧急事件，国土安全部则将实施联邦应急计划，包括：任命联邦协调官，激活紧急事件支援小组、紧急事件应急小组、区域运作中心，召集重大灾难反应组。

第五步，完成紧急的反应后，在灾区展开恢复行动。联邦和州协助恢复与减缓灾难的机构汇集并讨论下一阶段州的需求。

第六步，反应和恢复行动后，灾区办公室的减缓人员要考虑最佳减缓措施，最大化利用联邦、州和地方的资源以修复或重建受损的设施。

第七步，当中央政府的紧急抗灾政策不再被受灾地区需要时，紧急事件应急小组开始实施撤离计划，选择性撤走联邦资源并且关闭灾区办公室。

第八步，行动结束后，联邦协调官要根据紧急事件应急小组的信息计划部门提供的具体问题和主要事件作出总结报告。数据和总结将被分析并提供给国土安全部管理层，供以后行动参考。

由以上步骤可以看出，美国国家应急管理行动程序的特点为：国土安全部参与应急行动的全部过程（包括“紧急事件预警—应急行动—恢复—总结分析”），使得紧急事件的应对全过程得到了较好的协调与配合；且国土安全部还能从中积累更多的处置经验，提高处理紧急事件的效率。图2-2　美国灾害应急管理流程图一、准备阶段

准备阶段在于设计响应阶段如何应急，包括一系列活动，即计划、组织、培训、装备、演习以及评估和改善。

计划主要包括如何利用人员、设备和其他资源支持事故管理与应急响应活动。计划确立了良好的运行机制和系统，确保行动的优先顺序，整合各机构和功能，确保通信和其他事故管理系统相容。

组织需要职能强大且全面的领导，以及建立一支响应和恢复任务必需的高素质雇员及志愿者队伍。各级政府应该提供有效的响应并不断提高响应能力。地方、区域、州和联邦政府需要建立不同类型的响应设备。有效的准备，需要有策略地获取和部署足够数量的设备、用品、设施与系统以执行分配的任务。

参加培训的组织包括政府、非政府组织、私营部门和志愿者组织，培训包括一系列标准化课程，即多机构事故指挥与管理、组织结构设置、行动程序、各部门具体的事故管理职责以及技术支持的整合与利用。事故管理组织和人员必须参与实战演习（包括多机构、多辖区和多部门），以提高各系统的相容性和合作的可能性，优化事故行动期间资源的利用。

准备阶段的评估和改善，既是最后一环，又是有效准备的基础。

通过制订应急预案，定期开展突发事件的应急培训、演练，建立应急通信信息系统，利用集群无线网、卫星通信等设施收集信息并加以分析观察，起到预防在先、提前准备的作用，这大大提高了突发事件的预测、预报效率，增强了防灾能力。二、响应阶段

响应是对灾难作出的立即行动，包括群众撤离疏散、构筑沙袋和其他设施、保证应急食品和水源的安全、提供应急医疗服务、搜索救援、灭火、防止产生掠夺现象并维护公共秩序。美国的应急响应和管理活动是统一、协作、持续的有机体系，主要是以应急区域的各个地方政府为节点形成扁平化应急网络，各应急节点的运行均以事故指挥系统、多机构协调系统和公共信息系统为基础。

在灾害发生时通常会有如下反应：其一，联邦和州政府应急管理机构在应急活动中发挥协调功能，启用指挥场所，召集各相关部门的人员现场协同办公；其二，上级政府或周边地区提供的增援到达该辖区后，接受该辖区地方政府的领导和指挥；其三，联邦和州政府应急管理机构只是该网络节点之一，主要为地方政府的应急工作提供支持和补充，并不取代地方政府的指挥权；其四，联邦和州政府的应急管理机构负责及时分析和报告灾害发生情况，FEMA的灾害报告同时分送给三个应急决策者，即FEMA最高管理官员、国土安全部长和总统；其五，跨区域应急时，联邦或州政府负责组织相关部门和地区拟定应急救援活动的总体目标、应急行动计划以及向各地区提供增援的优先次序。三、恢复阶段

一旦完成即时的救生活动，响应的重点将逐步让位于恢复操作，应急活动将重点转向协助个人、家庭和企业，满足其基本需要以及致力于重要基础设施的恢复。

恢复阶段分为短期恢复和长期恢复。短期恢复是解决最迫切的问题，其部分活动与响应重叠，包括提供必要的公共健康和安全服务、恢复中断的公用事业和其他基本服务、重建运输路线、为流离失所的人提供食物和避难所等，这些活动可能会持续数周。长期恢复可能包括一些短期恢复的活动，但是持续的时间是几个月或几年，视灾害的严重程度和破坏程度而定。长期恢复还包括提供贷款和财政支持以便修复或重建受损房屋和个人财产；提供拨款，配合长期的结构性或非结构性的减灾措施以修复、重建道路和公共建筑物；提供技术上的支持，以识别和利用减灾几率来降低未来损失；提供其他相关服务，包括危机咨询服务、减税、法律服务、就业等。

在准备、响应及恢复三个阶段的背后有强大的硬件支持。“9·11”事件之后，美国政府为提高事故预防、预备、响应、恢复和减灾的能力做了大量的工作。2003年2月28日，美国总统发布了国土安全总统令第5号，要求国土安全部部长建立国家事故管理系统，以便促进全国联邦、州、地方和部落各级政府部门提高事故预防、响应和恢复的工作效率。美国总统令第5号还规定，在2005财政年度，联邦、州、地方及部落各部门申请联邦支援的一项前提条件就是实施国家事故管理系统。美国国土安全部于2004年3月1日颁布了《美国国家事故管理系统》。该系统具有广泛的适用性，进一步提高了应急响应工作的效率，提高了事故管理机构对各类潜在事故与危害的全面管理能力，并能促进公共与私有部门就各类国内事故管理活动进行协调与合作。该系统所指的事故包括恐怖活动、野外与城市火灾、洪水、危险物品泄漏、核设施、飞行器事故、地震、飓风、龙卷风、台风、战争相关的灾害等各类事故。

美国国家事故管理系统整合了国内现有的、最好的事故管理经验，建立了全国统一的国内事故管理方法，适用于各级部门、各类应急功能和各类危害。该系统由六大部分组成，即指挥与管理、预备、资源管理、通信和信息管理、技术支持、系统管理与维护。其中，指挥与管理和预备最为成熟。预备部分已在上面的准备阶段介绍过，接下来介绍其他几个部分。

第一，指挥与管理部分。美国国家事故管理系统建立的标准事故指挥结构是以事故指挥系统、多机构协调系统和公共信息系统三大关键系统为基础的。

事故指挥系统（Incident Command System，ICS）体现了应急行动的特点，事故管理采取互动的方式，规定了应急的角色、组织结构、职责、程序、术语和实际操作的表格等，使应急指挥过程明确、有序、高效。

多机构协调系统规定了联邦、州、地方、部落和地区各层次的事故支持组织机构如何通过互助协议或其他援助计划开展应急行动和互动管理。

公共信息系统主要包括在危机或紧急情况下，及时、准确开展公众通信的方法、程序和系统。

第二，资源管理部分。资源管理包括人力、队伍、设施、设备和供给的管理，在事故期间为事故管理人员及时提供合适资源的工具、程序、系统的协调与监督。协调活动通常在应急行动中心开展，各协调机构建立之后，就必须制定资源分配的优先顺序以协调分配。资源管理的主要功能有：建立资源说明、清点、申请和跟踪系统，启动这些资源管理系统，发放资源，解散或取消资源。

资源管理采用统一的资源分析、获取、分配和跟踪方法，有效利用互助或捐赠资源，统一评审培训与证明标准系统，采用多机构协调机制。

为保证资源的有效管理，必须遵守五大原则：预先计划，各组织共同努力，预先制订资源管理与利用计划；分析与定购，资源管理通过标准程序与方法来定购、分析、动员、发放、跟踪事故管理活动所需的资源；资源分类，资源按规模、功能、能力、技术或其他特点来分类，提高资源定购和发放效率；资源利用协议，各方事前协议是申请资源的必要条件，是事故期间迅速有效开展事故资源管理的基础；有效管理，经实践检验过的资源管理方法，能系统而有效地完成资源管理的核心任务。

第三，通信和信息管理部分。美国国家事故管理系统规定了标准化通信工作的要求，管理（包括收集、分析和传播）并共享各级事故管理部门的信息。

事故管理组织必须确保通信方法、程序和系统有效而且兼容，能适用于各类事故管理活动、各机构和各辖区。采用普遍接受的信息管理结构、管理方法、程序和系统有利于确保信息（包括通信与资料）在所有应急响应责任机构之间、灾区与支援区之间的高效流通。有效的信息管理能够提高事故管理与响应的效果以及应急决策所需信息的充分性。

第四，技术支持部分。技术与技术系统是国家事故管理系统的重要组成部分。包括语音与数据通信系统、信息系统（即纪录保持与资源跟踪）和展示系统以及事故行动与事故管理的特殊专业技术。

国家事故管理系统离不开科学与技术的发展和进步。战略性的研究与开发确保了国家事故管理系统的持续改进，国家事故预防、准备、响应和恢复能力的提高依赖科学技术的支持。国家必须保持关注事故管理科学与技术的发展。

第五，系统管理与维护部分。美国总统第5号要求国土安全部组建国家事故管理系统的管理与维护机制。因此，应建立多辖区、多专业的整合中心，战略性指导、监督，长期维护和持续改进国家事故管理系统，指导联邦各部门和各级事故管理单位、应急响应人员或事故管理专业组织公私团体。联邦政府建立国家事故管理系统整合中心，管理与维护各方参与各项活动。整合中心与各方建立广泛联系，从各类事故中吸取教训，从国内事故管理培训和演习中学习经验，借鉴各辖区和各专业的良好做法。

国家事故管理系统整合中心的主要责任包括：制订国家事故管理系统教育与意识计划，提高国家事故管理标准的相容性；帮助编制并出版技术指南，编制国家事故管理系统有关的评价标准；帮助确定国家事故管理培训总体要求、国家培训标准与课程；帮助制订事故管理演练与培训计划；帮助建立并保持出版物与文件管理系统，评审专业组织与协会的出版物；帮助制定、出版、评审并批准有关应急响应人员、事故管理人员资质和证明的国家标准、导则与协议；帮助建立并保持有关事故管理人员或组织的资质、证明和评审的文件与数据库系统，协调制定最低专业资质标准；帮助建立事故管理设备和通信系统的绩效、能力和相容性标准；帮助制定并发行资源能力水平分类的国家标准；帮助确定并维护信息框架，协调科技部将事故管理科学纳入国家科研与发展计划，建立并保持国家事故管理信息与技术交流场所。第四节 美国政府应急资源保障体系

资源有广义与狭义之分，广义的应急资源包括防灾、救灾、恢复等环节所需要的各种应急保障，狭义的应急资源仅指灾害管理所需要的各种物资保障。本节所提到的应急资源指的是广义的应急资源，包括应急人员队伍、资金、物资以及科技、信息资源。一、应急队伍保障

美国应急队伍包括事故管理小组（Incident Management Team，IMT）和紧急救援队。

1. 事故管理小组

联邦应急管理局建立了四级培训考核制度。参加事故管理小组，需逐级通过培训并经考核合格。按能力高低，该小组共分五类，分别是：

第一类：联邦和州层面，这一类是由联邦或州认证的团队，是经过最多训练，作战经验最丰富、最强的事故管理小组，是联邦、州、地方和应急管理机构通力合作的小组。美国共有该类小组16支。

第二类：联邦和州层面，与第一类相比，这一类虽然也是由联邦或州认证，也是联邦、州、地方和应急管理机构合作的小组，但是它们经过的训练、人员配备及作战经验都较少，只能处置国家和州较小范围的事故。

第三类：州或大都会区层面，是由来自一个州或国土安全部城区安全倡议地区的不同部门、组织、机构和行政区域的专门人才组成的常设小组，在事故超出第二类事故管理小组救助时期的时候启动支持事故救援。这一类小组回应整个州或州大部分地区，具体取决于不同州的法律、政策和法规。

第四类：市、郡或火灾地区层面，由来自大的和人口多的区域的消防、快递和法律执行人员组成的特定小组，在一个单一的行政区域（市或郡），在重大或复杂的事故发生后的第6～12个小时内救援，并可能过渡到第三类管理小组的救援。

第五类：地方城乡层面，主要由来自多个不同的相邻部门消防人员联合组成，经过训练在重大或复杂的事故发生的第6～12个小时内处于领导和参谋的位置。

虽然事故管理小组产生的主要目的是火灾响应，但这些小组能够处理广泛的紧急情况，包括火灾、洪水、地震、飓风、龙卷风、海啸、暴乱、有毒物质泄漏以及其他自然或人为因素造成的事故。

2. 紧急救援队

美国联邦、州、郡、市都有自己的紧急救援专业队伍，它们是紧急事务处理中心实施灾害救援的主要力量。紧急救援队伍为了适应各类灾害救援的需要，又被分成若干个功能组，各功能组相互配合，相互衔接，共同完成救援工作。救援队伍又分为联邦紧急救援队和各州、郡、市救援队。（1）联邦紧急救援队。联邦紧急救援队伍被分成十二个功能组，每组通常由一个主要机构牵头，负责完成某一方面的任务。它们分别是：①运输组，由交通部负责，主要提供民用和军用运输支持；②联络组，由国家通信委员会负责，提供通信支持；③公共设施和公共工程组，由国防部和工程兵共同牵头，负责恢复基本的公众服务和设施；④消防组，由林业局和农业部共同牵头，负责侦察及扑灭荒地、乡村和城市火灾；⑤信息计划组，由联邦紧急事务管理署牵头，负责收集、分析和传播消息，制订计划，帮助整个联邦紧急救援和恢复行动；⑥民众管理组，由美国红十字会牵头，负责管理受灾民众、分配食品、建立临时收容所、提供救援物资等事项；⑦资源人力组，由公众服务署牵头，为联邦各个机构提供设备、材料、必需品和人员；⑧健康医疗服务组，由卫生部负责，为公众健康和医疗需要提供帮助；⑨城市搜索和救援组，由联邦紧急事务管理署牵头，负责找到并救出陷在倒塌建筑物中的人员；⑩危险性物品组，由美国环境保护署负责，支援联邦对石油渗漏或可能发生的渗漏及危险性材料作出反应；食品组，由食物消费者协会和农业部共同牵头，负责确认食物的需求量，保证食物能到达受灾地区；能源组，由能源部负责，恢复电力系统和燃料供给。（2）各州、郡、市救援队。各州、郡、市救援队也有自己的功能组，负责地区救援工作。参加功能组的人员必须经过严格培训，持证上岗。专业人员的培训通常达几百个小时，甚至更长；培训内容因职位的不同而各异。如搜索狗的训练者，其资格证书包括书面和口头的考试，考试内容有关于搜救策略、指令和指令技巧、狗的控制等技术。资格认证也不是一劳永逸的，要随着技术等的变化，进行再培训和再认证。专业人员还要参加各种演习以提高实战能力。通过各类培训，专业人员基本上都掌握了一种甚至多种救援技能。他们还负责指导基层组织、志愿者组织的救援培训，使其掌握一定的救援技能。

3. 应急管理培训

美国要求应急管理的各类岗位应由称职的专业人员担任，因此十分重视培训工作，联邦政府每年为此投入六七千万美元，培训机构遍布全国。美国的应急管理教育培训体系由三级机构组成，即美国应急管理学会、州级应急培训服务机构和高等院校。美国应急管理学会开设的培训课程主要是针对各级政府应急管理官员和各级应急运行中心的工作人员。州级应急培训服务机构的培训教程主要针对本州应急相关人员，也有大学本科和研究生级别的高级应急管理课程与专业应急人员课程。高等院校应急培训课程主要是美国应急管理学会委托（联合）高等院校开发的应急理论课程、应急专业知识课程、高级应急管理课程、应急新技术的研发和试验课程等。例如，美国应急管理学会委托哈佛大学进行的应急理论课程、高级应急管理课程培训，委托麻省理工大学进行的通信保障课程的培训等。

美国应急管理学会受联邦应急管理局委派，负责对联邦、各州、地方和部落的政府机构、志愿者组织、公共机构和私人部门进行减灾、灾害准备、应急响应、灾后恢复等方面的培训；负责对各州应急培训服务机构和学校应急培训服务进行管理。美国应急管理学会下设美国国家应急培训中心（National Emergency Training Center），以此为基地开展国家级应急培训工作，包括应急管理学院和国家消防学院。

美国各州也都设置州级应急培训机构进行相应的应急管理培训，如伊利诺伊州应急培训机构——伊利诺伊大学香槟分校伊利诺伊消防培训服务学院，即颇具代表性。该学院应急管理教育培训的理论课程主要有三方面的内容：一是结合应急组织机构职能进行机构和职责分工培训，使受训者充分了解整个突发公共事件处置过程中多部门、多角色的分工和相互协调配合的关系；二是结合应急处置流程中的目标监测监控、应急组织机构、应急处置任务分配、通信保障预案、事件情况统计等内容，对受训者分发相关表单，进行模拟和实际操作，提高操作能力；三是结合应急处置过程中的接报信息、应急处置小组日志、应急处置计划表、医疗卫生保障预案、无线通信工作表、救援力量分配表、空中作业摘要等表单的实际填写操作，熟悉应急业务流程和应急技术。

除了应急管理的理论教学外，该学院还特别注重应急实战能力的培训。例如，在真实建筑中安放家具、假人等模拟真实火灾环境，训练消防队员在真实环境中进行应急处置；用集装箱搭建的应急救援场所来模拟电梯间，用于进行消防演练和人员救援演练；模拟地震后的废墟，对应急救援人员进行统一标识、语言掌握、科学挖掘、救援步骤的熟悉、通信探测设备使用等培训演练。培训形式一般包括课堂讲授、模拟演练、实际操作和真实应急过程考核等几个方面。根据受训人员在应急管理中所担任的职责不同，培训要求和课程设置也不同。例如，一个第三级（州一级）应急管理队中应急指挥员（Incident Commander）需要经过专门指挥员课程培训，要求至少参加3年培训，并经过若干次现场实际应急或模拟演练的考核。二、应急资金保障

1. 应急资金来源的多渠道

美国的应急资金充裕、来源渠道多样，例如，“9·11”后至2006年，4 300亿美元的“反恐”拨款和2008年8 850亿美元的“救市”拨款。从总体上看，美国每年应对突发事件的资金有四大类：第一，年度联邦政府财政预算。包括联邦每年的国家财政预算中对于行政部门履行防灾救灾义务的资金和对专业突发事件救援机构联邦应急管理局的预算经费。前者相当于政府的年度预备费，美国预算法案对此不设上限，预留了极大的空间和弹性；后者为美国联邦应急管理局的年度预算，专门用于应急救援机构的灾害预防、保护、反应、恢复和减灾，以及各灾种救援队日常食宿、训练等支出，2007年至2009年的年度预算已达32亿美元。第二，联邦灾害应急基金和总统灾害救助基金。作为美国应急资金的主体部分，联邦灾害应急基金每年拨款已达23亿美元；总统灾害救助基金由联邦应急管理局管理，并直接对总统负责。第三，总统和国会特批资金。由总统在灾时向国会提请，国会表决后由白宫直接下拨，资金大多数来自于联邦年度总预算，特殊情况下进行预算外特批。第四，社会捐助资金。主要由各种非政府组织的基金会募集和管理，这是一个很重要的渠道。基金会平日接受捐款，危机时投入救灾和重建。目前每年的捐款已达到美国GDP的2.17％，成为应急救灾的重要资金来源。

2. 应急资金使用决策的法治化

在美国的行政和法治体系中，应急资金的使用决策是完全法治化的。灾害和突发事件来临时，对不同渠道来源的应急资金的使用都有法律规定。如总统灾害救助基金的使用，虽然决策权归属联邦应急管理局，但其决策行为必须符合法定程序。主要步骤是：首先，各地区办事处依据各地实情作防灾、救灾和重建预算报告并向联邦应急管理局申请启动基金；其次，联邦应急管理局组织专家进行预算审核和决断；最后，下拨应急资金至各地区办事处并把资金移交该地区政府。这个程序的最大特点是直报直拨，不考虑行政层级，既保证了决策规范化，又保证了决策效率。又比如国会特批资金的使用，其数额和用途最为灵活，依据突发事件规模和损害程度特批下拨。然而，这类资金的使用也是最法治化的。使用时，白宫必须依据突发事件的规模和灾害损失程度作出准确判断与论证，并提出特批预算；然后，提请国会审议审核，同时敦促参众议院投票通过。只有投票通过特批预算后，才能付诸实施，依法拨付应急资金。其中一个环节受阻，特批预算即化为废纸。再比如，在2005年11月2日，美国总统布什敦促国会批准70亿美元预防禽流感应急资金，他竭力阐述应付禽流感爆发的国家计划，并依据禽流感威胁提出警告——若禽流感爆发，200万美国人将会丧生，国会最终通过了这个特批提案；而在2008年下半年，总统敦促国会批准总额为7 000亿美元的“救市”提案时，众议院则以228票对205票的结果否决该提案，最后只有延期再行审议表决。可见，美国动用应急资金的关键不在于提出议案，而在于依据法律进行审议表决，其优点是决策的绝对法治化，弊端则是掣肘多，会导致议而不决或决而不通。

3. 应急资金下拨的时效性

由于应急资金使用决策上有各种掣肘，美国的管理体制对此进行了相应的弥补。在特别时期，总统特批资金提案报告国会，审议投票最多不超过1天，有时1天内就可以通过或者否决多个特批议案。如2009年2月4日，奥巴马政府提出的首轮救市8 850亿美元经济刺激方案被众议院投票否决，但仅过了10天即2月14日，经修改后的7 870亿美元救市方案则被众议院投票通过。而应急资金提案一旦通过，各部门、各环节就会依照法律高速运转，保证资金的应急功能和效率。总统灾害救助基金的使用权虽归属事发地政府，下拨权却在联邦应急管理局，其下拨对象是事发地办事处。这种特有的单线式、点对点的直拨，有利于效率的提高。但在很多情况下，美国非政府组织的防灾救灾基金使用效率往往比政府还要高，在灾害爆发的第一时间里，首先到达一线的资金救助往往不是政府而是非政府组织。在许多灾难面前，非政府组织的各种基金会都捷足先登，成为应急救灾的先锋；当总统和国会还在为应急资金提案审议和辩论时，非政府组织的基金已到达急需之处。比如，2008年6月美国中西部6个州遭遇特大洪水，美国红十字会以最快的速度拨款、拨物进行救灾，仅在半个月之后该组织就宣布“灾难救助基金已用完，不得不向其他机构借款救助灾民”。

4. 应急资金监督的全方位

美国应急资金的监督制约方式主要有议会监督、司法监督和审计监督三种。第一，议会监督。主要通过质询权、调查权、弹劾权和不信任表决权来实行。质询权即在应急资金使用不当的情况下，向政府部门的行政首长提出询问或质问，并要求对应急资金的不正当操作进行答复；调查权即议会有权力组织专家调查小组对应急资金的使用情况进行调查了解，对违法违规行为进行核实；弹劾权即在应急资金使用中政府官员出现违法失职行为时，由众议院提出诉讼，由参议院或宪法法院进行审判；不信任表决权即议会有权力讨论政府的应急资金启动提案和拒绝通过政府申请的应急特批资金，并通过不信任案。第二，司法监督，即司法审查。这是美国司法部门对应急资金的监督审查，主要有“事后审查”和“消极审查”两种。事后审查是在发现应急资金的违规迹象后，进行法律介入调查；消极审查是在没有任何投诉或起诉的情况下，审计职能机构对应急资金的使用进行监督。一般来说，事后审查要比消极审查的监督力度大得多。第三，审计监督。审计监督主要由联邦会计总署来承担，该总署虽没有制裁权，其审计结论和建议也不具有法律效力，但可以上报国会促成召开听证会或停止拨款，所以其审计结果带有实质的强制性。同时，联邦应急管理局及下属办事处也具有审计职能。在防灾、救灾和灾后恢复之后，该局有权对任何一部分应急资金进行审计，审计结果上报白宫和国会；按照该局的审计制度，地方政府动用其资金必须保存完整记录，以备不时之审计；该局配备有专业的审计专家队伍，专门负责审计资金下拨记录或复查已有审计，审计报告直报国土安全部。另外，各州的审计署、审计局对应急资金的监督也发挥着至关重要的作用，虽然其性质与联邦会计总署相同，但它们直接对当地民众负责，而较少考虑其他政治因素。

此外，美国的舆论监督也十分强大，主要有媒体的举证报道、公众监督和在野党监督。无论是电视、广播还是互联网，对于应急资金的使用状况可谓“关心备至”，从应急资金的拨付总额到每一项款额及其具体使用，媒体都会向纳税人详细介绍和曝光；一旦应急资金使用出现不法行为，媒体就会在第一时间揭露，违法涉案人即会受到司法调查和严惩。美国的“纳税人”意识也深入人心，对于政府拿纳税人的钱救灾、减灾非常关心，不放过任何细节和实际效果，主动跟进政府进行监督；审计机构的投诉电话几乎人人知晓，应急资金使用中稍有不慎便有被公众举报的可能。在野党的舆论监督也实时进行，体现出依法取证、无情曝光的特点，应急资金使用稍有差池，在野党都会借此向执政党发难，并且取证上报国会，这也促使执政党谨慎地对待应急资金。三、应急物资保障

1. 救援物资供应链

美国应急物资供应由联邦、州两级政府机构组成。救援物资供应链由以下七个部分构成：

第一，联邦应急管理局物流中心（FEMA Logistics Centers）：接收、存储、发运救援物资的永久性设施，包括4个国家通用物资储备库、3个特殊物资储备库以及2个海外通用物资储备库。

第二，商业储备中心（Commercial Storage Sites）：由私人拥有、管理，为FEMA服务的救援物资储备场所。

第三，其他联邦机构（Other Federal Agencies Sites）：除FEMA外，可以供应救援物资的联邦政府机构或其他救援物资供应渠道，如国防部后勤部门、总务管理局等。

第四，物资供应中心（Mobilization Centers，MOC）：根据需要前置部署的临时性设施，负责接收救援物资并具有向多个州供应物资的能力，通常储备可以维持3天供应量的应急物资。

第五，联邦物资供应分中心（Federal Operational Staging Areas，FOSAS），根据需要前置部署的临时性设施，负责接收救援物资并只向指定的一个州供应救援物资，通常在其中保存可以保障1～2天供应量的救援物资。

第六，州物资供应分中心（State Staging Areas）：由州政府根据需要前置部署的临时性设施，负责接收救援物资并为本州的救援物资供应服务。

第七，物资发放点（Points of Distribution Sites，PODS）：临时性设施，将救援物资发放到灾民手中。

2. 物资和医药用品储备

为满足处置紧急突发事件在第一时间对物资和医药用品的需要，美国建立了应急物资和医药用品储备。

医药储备主要应对可能发生危及公众安全或健康的突发事件，如传染病、生物或化学恐怖袭击。一般由地方政府向州政府报告，州政府评估后即刻向国土安全部或国家疾病预防控制中心提出动用储备的要求，国土安全部、卫生部等部门评估后迅速确定一个行动方案。决定动用储备后，由国家疾病预防控制中心具体组织配送国家医药储备。无论何时何地发生的突发事件，都能为州和地方公共卫生机构供给和再供给医药用品。

美国医药储备的调用有两种方式：一种是由专人负责，储存在固定地点的医药用品。由专人把医药用品、解毒剂和医疗器械等组装成重达50吨的救援包，其中包含有130个储备容器，随时准备在接到指令后的12小时内分发到指定地点;国家医药储备物资抵达指定的接收和存储地点后，国土安全部将其移交给州或地方当局，由州或地方当局再进行分发。另一种就是利用商业运作模式，由生产或经营厂家管理和维持，需要时以电子订单的方式通知固定或不固定的厂家，一般要求厂家在24小时或36小时内送达指定地点。

医药储备资金由政府拨付。为保证储备用品有效，会定期核销、及时更新。自“9·11”事件和“炭疽热”发生后，美国医药储备预算从5 000万美元提高至6亿美元。四、应急科技、信息保障

应急管理方面的科技政策由美国国家科学技术委员会下设的科技政策的内阁级委员会负责制定，其中环境与自然资源部负责应急管理相关的科研工作，主要研究对象包括飓风、热带风暴、洪水、干旱、龙卷风、地震、火山喷发、滑坡、疫情爆发、重要设施威胁、石油及危化品泄漏、火灾等。委员会研究提出了应急管理中六大科技挑战和九个关键环节：六大科技挑战包括灾害信息的实时获取、灾害或事故的发展机理和规律、防灾策略和技术、关键基础设施的缺陷识别和防护、抗灾能力评估及相关标准、提升公众的安全意识与灾害应对能力；九个关键环节涉及灾害机理研究、危害风险区划、多因素风险评估、信息传递、灾害预防、预测预警、应急准备、应急响应以及灾后重建。

美国公共安全和应急管理方面的科技创新机构则涉及庞大的科研机构、大学和实验室。其研究机构具备很强的研究能力，能够引领本领域的研究方向，在应急平台的预测预警研究方面起着重大的技术支撑作用。科研单位研发了一批与应急平台相关的信息系统和管理系统，如国家应急管理信息系统（NEMIS）、联邦政府应急管理信息系统（FEMIS）和计算机辅助应急执行管理系统（CAMEO）等。他们还开发了大量大型灾害模拟及分析软件，如SLOSH（Sea，Lake，Overland，Surge from Hurricanes）预测飓风引起风暴潮的危险性，由联邦应急管理局、美国陆军工程兵部队（USACE）和国家气象服务中心（NWS）共同开发，目前由国家飓风中心使用；ALOHA（Areal Locations of Hazardous Atmospheres）用于危化品扩散分析，经过多年发展，目前已能应用于应急响应、规划、训练和科技领域，由美国环保署（EPA）与国家海洋和大气管理局（NOAA）共同开发；HAZUS-MH（HAZards U.S. Multi-Hazard）预测飓风、洪水和地震等造成的后果，由联邦应急管理局和国家建筑科学学院（NIBS）共同开发；OREMS（Oak Ridge Evacuation Modeling System）预测大尺度疏散及可行性分析，由橡树岭国家实验室（ORNL）开发。

美国的一些应急管理机构还非常重视吸引多学科交叉的科技力量进行相关研究。如美国国家海洋和大气管理局飓风中心开发飓风损失模型时，召集了气象学、风与结构工程学、计算机科学、地理信息系统学、统计学、财会学和保险学等方面的专家，模型涉及风灾模型（气象学）、易损模型（工程学）、保险损失模型（保险统计学）等。为完善和验证该模型，支持佛罗里达国际大学国际飓风研究中心建设大型实验装备——风墙以模拟飓风，包括移动风墙（具体参数：双风扇，模拟风速达120mp/h，相当于16级飓风，约194km／h，可加水模拟暴风雨）和固定风墙（具体参数：六风扇，模拟伊利诺伊消防培训学院的培训场所，风速达130mp/h，相当于17级飓风，约210km／h，可加水模拟暴风雨，可模拟残骸碎片）。

美国联邦应急管理局还通过实施“e-FEMA”战略，建立了应急信息系统层次结构模型，不仅使各类应急信息系统的信息资源能够得到及时更新，还能促进不同系统之间的信息资源共享，为应急决策过程提供技术支持。目前，在美国得到广泛应用的有以下三个系统：

第一，联邦应急管理信息系统。这是一个决策支持系统，综合考虑了应急管理的所有阶段，主要用来管理应急管理过程中的计划、协调、响应、培训和演习事务。

第二，网络应急管理系统（Web EOC）。该系统主要用于城市开展事故管理、应急指挥调度、资源调度及文档管理。

第三，灾害损失评估系统（HAZUS）。该系统主要用于预测地震、洪水和飓风可能造成的损失以及应采取的应急措施，以便在备灾和防灾过程中，通过加强对建筑物管理，以保障在灾难发生时减少人员伤亡和财产损失。

美国应急资源保障体系是比较完善的，这是美国顺利实施应急预案、保障应急管理的运行、成功处置突发事件的基本条件，也为应急管理的准备、响应和恢复阶段提供了坚强的后盾。第五节 美国政府应急管理中的社会参与

在紧急事件的救援过程中，社会大众力量起着重要作用。当专业救援力量不足时，大众力量更是防灾减灾、实现自救与互救不可缺少的力量。美国国家应急响应框架对私营部门和非政府组织在应急响应中的角色进行了规范。一、私营部门

私营部门在防灾、救灾以及恢复阶段都发挥着重要作用。首先，他们必须在工作场所为雇员提供救济和保护；其次，应急管理者必须与企业界密切合作，提供必需的水、电、通信网络、交通、医疗护理、安全以及其他大量服务。

基于组织性质和事件性质的不同，国家应急响应框架把参与应急管理的私营组织分为五大类，具体见表2-3。表2-3　参与应急的私营组织的分类及其角色

许多私营部门组织负责操作和维护全国重要的基础设施部分，这些对美国至关重要的组织若遭到破坏，将会对国土安全、经济安全、公共健康和安全或所有这些方面造成不利影响。与此框架同步，美国国土安全部已经制订了一项全面的国家基础设施保护计划（National Infrastructure Protection Plan，NIPP），为各级政府机关和私营部门应该如何管理国家重要基础设施与关键资源提供了实施框架。美国国土安全第7号总统令确认了15类国家重要基础设施和关键资源需要保护，使之免遭恐怖分子攻击和其他危害，具体包括：农业和食品、能源、公众健康和保健、电信、邮政和运输业、交通系统、化学、商业设施、政府设施、紧急事务处理部门、水坝、核反应堆、原料和垃圾、国防工业基地、国家纪念性和标志性建筑。NIPP还讨论了研究与发展领域（R&D）策略目标的研究和开发，包括开发一种通用的图像构架，一种具有通过设计得以保障的安全性及自恢复、自诊断和自重构能力的新一代互联网构架。R&D的领域包括：探测用传感器系统，预防和防护系统，登录和接入入口，内部不良征兆，分析和决策支持系统，反应、恢复和还原工具，新的和即将出现的威胁与弱点，先进的基础设施构架和系统设计，人和社会问题等。

在一紧急事件中，主要的私营部门合作伙伴应该参与当地的危机决策过程，或至少与当地主要应急管理者有直接联系。私营部门的基本职责包括：①员工、基础设施和设备保护计划；②信息和经营活动连续性保护计划；③响应影响基础设施和设备事件以及恢复计划；④事件发生之前与应急管理全体人员合作以确定必要的援助及弄清怎样获得援助；⑤事件发生之前开发和练习应急预案；⑥在适当的情况下建立互助和援助协定以提供具体的响应能力；⑦在响应和整个恢复过程中提供援助（包括志愿者）以支持地方应急管理与公共认知。二、非政府组织

非政府组织在应急管理中扮演着非常重要的角色，其机构比较小，灵活性强，应对突发事件反应迅速。非政府组织动员资源的能力也比较特殊，灾害发生后，他们一方面可以第一时间赶到现场进行救助，另一方面能够马上组织捐款捐物和动员志愿者，作出及时的回应。政府则不仅要判断灾害的真实情况，而且要通过庞大的官僚体制层层上报、层层决策，然后才能采取行动，这往往会错失救灾的最佳时机。

非政府组织是民间的社会组织，为完成某一种使命而建立，有其固有的、独立的利益和价值观。这些利益和价值观驱动组织的运作重点并形成他们提供的资源。非政府组织虽然在体制上独立于政府，但并不意味着非政府组织与政府不发生任何关系，他们也需要政府的援助，在社区应急管理资源分配和结构上，有些政府直接援助非政府组织。非政府组织与各级政府和其他机构组织要通力合作。

非政府组织与志愿组织在应急管理中作出的贡献包括：培训和管理志愿者资源；确定避难场所和物资；为有需要的人提供紧急服务，如清洁用品、衣服、食物和住所，或灾后清洁援助；确定哪些需求没有得到满足，协助供应援助等。

一些非政府组织被正式指定为国家应急响应支持力量：（1）美国红十字会（The American Red Cross）。其提供《紧急支援功能》第六条里面要求的大量医疗功能服务。在应急响应活动中，美国红十字会在医疗服务中居于领导地位。

美国红十字会是防灾救灾中不容忽视的力量，每逢政府采取大规模救灾行动时，FEMA的首选合作对象就是美国红十字会。在灾害救援操作中，FEMA会向受灾地区的美国红十字会了解灾情，美国红十字会同FEMA成员在全国的联合办公室进行沟通，也同当地政府和州政府紧密配合，共享信息。

全美700多个红十字会站点会在灾害发生后两个小时内进行援助服务。这些当地的站点平时则进行灾害训练和准备工作，帮助当地居民及时有效地应付灾害。美国红十字会灾害援助主要关注个人及家庭受灾后的基本需求，当灾害来临时提供避难所、食物、卫生服务和心理健康服务。此外，美国红十字会帮助个人及家庭恢复日常生活，如提供日用品、新衣服、租金、紧急房屋修葺、交通、家居项目和药品等。美国红十字会为受灾人群提供食物，负责受灾人群同家庭成员的联系。在应对受灾人群的骚动情绪时，美国红十字会灾害心理健康服务的专业人员会同当地的心理咨询机构合作来对当地受灾人群提供短期或长期帮助。“如果州政府需要联邦的帮助，我们的要求也会发送到全美的中心，尽快由总部招收人员和调集物资。”美国红十字会灾害公共事务管理办公室相关人员表示，“我们总部会在第一时间采取行动。同时，FEMA也会在第一时间采取行动，直接联系红十字会来协调信息、共享资源，应对大型的灾难。当灾害影响到很多路上的旅行者的时候，食物和帐篷或者救助所可能是受灾的群众最需要的。我们也会布置很多紧急反应车辆来帮助那些困在公路上的和失去交通联系的人。”（2）全国志愿组织积极参与灾害（National Voluntary Organizations Active in Disaster，National VOAD）。这是一个组织知识和资源的论坛，这些知识和资源包括整个灾害救援周期，即准备、响应和恢复阶段的各类知识与资源，以帮助灾难幸存者和他们的社区。National VOAD是一个约有50个国家组织和55个州组织的联合体。在重大事故中，National VOAD派代表到国土安全部和联邦应急管理局国家反应协调中心去帮助响应协调。

应急响应的需要常常超出政府组织的资源，志愿者和捐赠者可以通过多种方式支持响应活动，至关重要的是各级政府要未雨绸缪，有效地将志愿者和捐赠物品纳入他们的响应活动中。

一般情况下，非政府组织在灾害发生一个月之内的作用非常显著，但随着政府体系的恢复并发挥作用，许多非政府组织在一个月之后就会开始撤离灾害现场。三、社区应急反应小组

社区应急反应小组（Community Emergency Response Team，CERT）是美国重要的市民组织队伍，美国前总统布什强调要以社区为基础，引导市民发挥主动性，通过公共教育、培训和志愿者服务等内容，上要保卫国家安全，下要做好社区和家庭的灾害准备工作。

CERT的概念在1985年由洛杉矶市消防局提出并加以完善。FEMA于1993年开始在全国范围内推广培训工作，全美国已有几百个社区实施了CERT 计划。当灾害发生时，CERT的成员能给予灾害现场的第一反应者大力支持，向处于危急状态的市民提供即时援助，并且在灾害现场组织起自发而来的志愿者队伍。CERT的成员还帮助处理非紧急状态事件，以保障社区和居民的安全。

CERT培训课程共20小时，培训的内容涉及灾害准备、灭火、急救医疗基础知识和轻型搜索救援行动等。除此之外，还包括救灾模拟演习，结合在课程中所学的理论进行实践。

目前，CERT组织的影响范围已经从社区和企业扩大到了学校。如华盛顿州的Marysville中学成立了中学生应急反应小组，学生们学习急救知识、地震灾害和应急反应对策等，以便及早准备，帮助红十字会在紧急事件发生时建立总指挥部。另外，小组成员还帮助其他学生和教职员工完成火灾与地震的模拟训练。

美国政府非常重视市民的防灾培训工作，拨出1 900万美元用于培训市民，以便在紧急事件面前更好地作出反应。在“9·11”事件发生后，FEMA于2002年9月在其网站上发表了一篇长达100多页的文章，题目为“你准备好了吗？——市民灾害准备指南”，该指南为家庭提供了如何应对各种灾害的具体指导，颇具实践意义，在一定程度上成为美国政府对社区居民进行灾害教育的范本。

该指南详细阐述了防灾安全和关于防灾准备方面的内容。除了常规的自然灾害和技术灾害的防御之外，还增加了一些新的章节，如“灾害中的动物”、“热害”、“滑坡和泥石流”、“应急用水短缺”和关于恐怖主义的最新知识。

该指南还有关于灾害的准备、响应、恢复过程的具体建议。其不但注重研究灾害给人类造成的物质上的有形损失，还关注由于痛失亲人、流离失所、财产受损等对灾民精神、心理上造成的影响。

灾害发生后，虽然社区群众有当地政府和减灾部门的帮助，但个人还需做好充分准备。该指南详尽地告诉读者，社区、家庭和个人在发生灾难后该做些什么，龙卷风到来时去哪里寻找避难所，如何满足基本的医疗需求，应当准备至少能维持3天的供给，包括急救用品、食品、饮用水和卫生用品，等等。

同时，该指南还为读者提供了灾后恢复、精神健康和危机咨询等服务。四、全国应急管理协会

全国应急管理协会（National Emergency Management Association，NEMA）是由美国的50个州、8个境外领土与哥伦比亚特区组成的专业协会和应急管理理事会，为国家领导和综合应急管理提供专门的知识，并作为一个重要的应急管理信息和援助资源渠道，通过战略伙伴关系、创新方案和协作的政策立场推进应急管理的持续改进。

NEMA的主要目的是成为信息源，为各级政府应急管理专业人员在所有紧急情况、灾害发生时和国家安全受威胁时，为准备、减轻、响应、恢复及提供产品和服务的私营部门提供支持与专业知识。

为了实现这个目标，NEMA着重在六个方面进行努力：第一，加强与美国国会和联邦机构之间的联系；第二，与影响应急管理的关键组织和个体建立战略伙伴关系；第三，通过积极委员解决应急管理问题；第四，汇集全国各地最有见识的发言者和应急管理专业人才每年举行两次全国性会议；第五，作为州主管和高级职员的信息共享与支持网络；第六，提供专业发展和培训。

NEMA下设美国国家应急培训中心（National Emergency Training Center），以此为基地开展国家级应急培训工作，包括由FEMA创办的应急管理学院（Emergency Management Institute，EMI）和国家消防学院（National Fire Academy，NFA）。

EMI旨在提升美国各级政府官员防灾、备灾、抗灾及灾后恢复，减轻灾害事件潜在影响的应急管理能力，综合运用应急管理原则，贯彻实施《国家响应框架》，运用《突发事件管理系统》和全危险方法进行综合的应急管理教育和培训。

EMI提供400多个全方位的应急管理课程给FEMA的工作人员、联邦合作伙伴、州和部落及地方应急管理人员、志愿者组织以及来自全国的救灾第一响应者。此外，EMI还提供国际应急管理培训。近年来，有50多个国家参加了EMI的培训和教育活动。

EMI培训活动有14个特色课程，如高级专业系列课程（APS），该系列课程设有5门必修课程，如事故命令系统、快速评估研讨、地方政府减灾计划研讨等，以及16门选修课；高级公共信息管理课程；社区供给系统资源中心课程；主要应急管理者、国家标准演习系列课程；EMI学校项目课程等。

NFA的经营和运作由国土安全部和美国消防局管辖，NFA是卓越的联邦消防培训和教育机构。1973年，NFA向国会提交的详细报告称NFA的“职责是成为国家消防教育的核心——推出模范项目、课程和信息”。2008年，NFA培训了来自全国50个州超过122 000名的应急管理者。

NFA是一个全国性的、有组织的教育及培训网络和教育系统中心，是提高消防工作人员能力的专业培训服务机构。NFA所有的教学和教材都是免费提供的，学生只负责自己的伙食和杂费。

NFA课程适用于小型的农村志愿消防部门的消防队员和全职的城市消防部门消防队员，包括纵火调查、紧急医药服务管理、行政人员发展、公共场所火灾预防、防火管理、防火技术、危险物品、紧急事件管理、管理科学、预案和信息管理以及培训项目管理等。五、国际合作

美国应急管理分为国内和国际应急救援两部分，国际应急救援以联邦国际发展署（USAID）为中心。USAID是直属联邦政府的独立机构，由总统直接领导。USAID下设海外灾害援助部（OFDA），具体负责国际灾害（包括地震、海啸、火山、滑坡、气象灾害和人为灾害）的救援工作。目前，OFDA在全世界范围内设有7个应急仓库，这些仓库紧靠机场、海港，存储基本的救灾物资，如毯子、塑料薄膜、水箱、帐篷、手套、钢盔、防尘面具、尸体袋等，一旦某个地区发生重大自然灾害，OFDA就会从距离最近的仓库调拨救援物资送至灾区。

当地时间2010年1月12日16时53分，海地遭遇200年来最强地震——7.3级，美国82空降师的100名先遣队，在第一时间赶到海地机场，并抢在中国等国民用运输机降落之前，将跑道上的石块等障碍清除，并架设起最基本的无线电通信设备，确保这些飞机在跑道遭破坏、塔台通信因断电而瘫痪的机场顺利降落。

在此次海地地震发生后，美国的救灾反应速度、效率令世人感动。

首先是速度。美国高级领导人最早作出公开表态和呼吁；灾害发生后不到3小时，美国已通过外交渠道，争取到海地唯一邻国——多米尼加共和国的帮助，开放两国边界，启用边界附近的多米尼加共和国医院，并将数千名美国侨民通过多米尼加共和国迅速疏散；美国海军的核航母、医院船也在灾后迅速起航，甚至早于官方拿出军队增援的计划。

其次是效率和统筹。美国并没有因灾情紧迫而一次性投入大量兵力，而是有序投放：82空降师的100名先锋队开辟空中通道，建立通信联系，该师后续900人跟进，而海军陆战队的2 200人则逐次投入，这些士兵的热带救灾经验丰富，成为现场救助的主力。速度最慢但最有效能的海军舰船最先出发，所派的舰船也经过精心思虑——核航母既可充当临时直升机场、前线指挥中心、通信情报中心，还可直接为灾区供电（其供电能力可满足一个中等城市需要，而且无需加注燃料）；而医院船的到位，则大大改善灾区的医疗条件——尤其是手术条件和病床需求。不仅如此，在自身指挥协调机制尚未完善之前，美国还“放下架子”，和依托海外领地瓜德罗普岛的法国建立了救灾协调机制，确保了救灾投入的效率优化。

USAID实施国际救援有三个前提条件：一是灾情超过了受灾国的救灾能力；二是受灾国向美国提出救援请求；三是符合美国政府的利益。USAID实施国际援助的主要途径是提供物质和资金援助，必要时再派出救援队伍。USAID的国际援助年度经费预算为3亿美元，其中约20％用于自然灾害的援助。据了解，USAID 在1964—1998年在亚洲实施国际援助项目达98项，其中50％同气象灾害有关，实施的地震援助有10项。

此外，美国还积极参加应急管理国际组织，如国际应急管理学会。国际应急管理学会（The International Emergency Management Society，TIEMS）1993年成立于美国华盛顿，是国际上最大、最有影响力的NGO应急管理组织，会员遍及全球46个国家，近500家单位。TIEMS致力于推动全球灾害应对与应急管理的技术交流、应用分析、政策研讨及国际协作。TIEMS以“思想全球化，行动本地化”思想为指导发展现代应急管理工具与技术，并以为国际社会安全带来效益为目标，通过利用现代创新方法和技术提升全球避免、转移、响应和恢复自然与技术灾害的能力。第六节 美国政府应急管理的典型案例一、2001年“9·11”事件

美国东部时间2001年9月11日早晨8：40，四架美国国内民航航班几乎被同时劫持，其中两架撞击位于纽约曼哈顿的世界贸易中心，一架袭击了首都华盛顿美国国防部所在地五角大楼。而第四架被劫持飞机在宾夕法尼亚州坠毁，据事后调查，失事前机上乘客试图从劫机者手中重夺飞机控制权（事后对参与策划袭击的恐怖分子进行审问的结果表明，恐怖袭击的第四个目标是国会大厦。而在此之前美国官方一直怀疑其目标是白宫）。

纽约世界贸易中心的两幢110层摩天大楼在遭到袭击后相继倒塌，除此之外，世贸中心附近5幢建筑物也因受震而坍塌损毁，五角大楼遭到局部破坏，部分结构坍塌。袭击事件令曼哈顿岛上空布满尘烟。

在“9·11”事件中共有2 998人罹难（不包括19名劫机者），其中2 974人被官方证实死亡，另有24人下落不明。罹难人员包括四架飞机上的全部乘客246人、世贸中心2 603人、五角大楼125人。共有411名救援人员在此事件中殉职。

1. 紧急救援“9·11”事件发生后，FEMA立即开启应急指挥中心，该中心和联邦调查局的信息处理中心紧密合作，处理各种可能和已经发生的危机。在华盛顿海军基地建立起了动员中心，以协调民众的志愿救援工作。同时，波士顿、纽约、费城、亚特兰大、芝加哥、旧金山、丹佛等10个城市的应急救援办公室也紧急启动。FEMA还调动了12支城市搜索救援队，搜索被埋在大楼废墟下的幸存者，并组织医疗队对伤员进行抢救，取得了很好的成效。

纽约市消防队员在世贸北楼遭到攻击后立即进入火场救援，共出动200个单位24小时轮班救援。消防队在世贸一楼的大堂设立临时指挥中心，很多消防队员在未到指挥中心报到的情况下就立即展开救援。由于无线电通信故障，很多冲入火场的队员无法准时接到撤离的命令，当大楼倒塌时，343名消防队员葬身火场（世贸大厦楼顶平台上的无线电通信基站和楼里的通信交换设备被破坏后，整个曼哈顿区域公众通信中断，城区陷入一片混乱，支持现场指挥救灾的第一个通信网，是当地业余爱好者的无线电通信网）。

纽约市警察直升机在事发后很快赶到现场，实时报告现场最新状况。很多纽约市警察、纽约港口警察以及新泽西州警察在大楼倒塌后被掩埋。

9月12日起，纽约建筑工程师协会组织的工程师们进入现场，协助纽约市规划与建筑部工作，负责勘察附近大楼的强度与受损程度，疏散了出事现场数百幢房屋内人员，并负责设计规划处理废墟的具体方法。

大楼倒塌后，有大批志愿者赶到现场。那些较早到达现场的志愿者在力所能及的各个方面提供协助，如有大学生为救援人员提供饮用水等，但是后来无关的志愿人员被要求离开现场。有特殊技术的志愿者，如工程、拆除、医疗以及心理治疗等行业的人士参与了接下来几天的救援工作，甚至有一支灾难救援专家队专程从法国赶来救援。

2. 案例分析

从第一架飞机撞击世界贸易大楼，到最后一架飞机在宾夕法尼亚州坠毁，整个恐怖袭击过程持续不到3个小时，而最猛烈的打击是在第一个小时内形成的。显然，如此高频率、快节奏的恐怖行动不仅出乎意料而且难以应付。从美国政府的反应和救援行动来说，应该是及时的。在第一架飞机撞击之后不到一个小时，布什称此次飞机撞击世贸大楼事件是“一个明显的恐怖分子攻击美国的事件”。联邦航空管理局马上停止全国的航班起飞，而飞往美国的国际航班则转往加拿大。在此后的半个小时，所有政府部门疏散人群，包括国会和白宫。美国证监会关闭所有的金融市场，时任纽约市长的朱利安尼要求所有纽约市民撤离曼哈顿岛南部地区。纽约市的救火队、警察、医疗人员以及来自新泽西、康尼狄格和其他临近州的救援队伍相继赶到世界贸易中心的救援现场，开始抢救被困人员，寻找遇难人员。救援人员在很短的时间内实现对现场局势的勘察与控制，并采取相关的配套措施，使灾难现场与周围隔离开来。

救援工作的及时进行很大程度上得益于朱利安尼的积极领导。他在在任期间投入大量资金建立起了一套强大的紧急事务管理体系，并且雇用了许多有能力的人员。尽管如此，在救援过程中，一些问题也暴露了出来，而且直接影响到救助的效率和质量。

第一，FEMA对这种规模和形式的突发事件毫无心理和设备上的准备，无法在现场协调各救援部门的工作，没有及时引导普通志愿救援人员离开现场，造成了现场混乱，缺乏组织。在过去，FEMA大部分工作是应付自然灾害和火灾等紧急情况，对于如此大规模恐怖行动造成的破坏毫无处理经验。

第二，各救援队伍在设备上缺乏统一标准，无法充分发挥设备的作用。突出地表现为纽约和周围各州的救火设备与氧气设备的接口不同。来自新泽西、康尼狄格以及其他临近州的救火队在自己带的氧气用完了的时候，发现自己的氧气面罩无法与纽约的氧气瓶接在一起；救火车也无法与纽约的水龙头接在一起。

第三，现场的通信设备无法相互沟通。救火队、警察以及医护人员各有自己的一条通信标准，许多救火队员无法通过无线话机相互联系，也无法与警方和当地医院取得联系，在一定程度拖延了对伤员的抢救。

第四，在安排救援人员轮换工作上缺乏经验。由于大量救援人员涌到现场，救援指挥者无法判断现场的情况。许多救援人员连续工作，疲劳过度，不仅损害了自身健康，也影响到其他救援工作。

从某种意义上看，“9·11”事件重振了美国人的精神，加强了对国家的认同感，并且为联邦政府内部的改革以及整个应急管理机制的改革提供了动力。美国政府加强应急管理的举措主要包括以下五个方面：（1）安抚人心、稳定社会。“9·11”事件发生后，时任总统布什立即表示采取必要措施保护美国人民的安全，并不顾安全人员的劝告，于9月12日早上7点回到白宫办公，受到恐怖事件影响的政府其他机构也恢复正常工作。布什和朱利安尼亲自到灾难现场慰问救援人员，通过电视发表讲话，鼓励全国士气；同时官方及时通报救援的进展情况。媒体停播了进一步刺激公众心理的有关画面，并且严格限制对“9·11”事件的各种负面报道，而是挖掘“9·11”事件中的感人情景。各媒体表现出高度的一致性，对于政府的行为全力支持，大力烘托和宣传爱国主义，从而使美国公众表现出少有的团结。（2）加强监督和监视措施。由于“9·11”事件中的劫机者多是持学生签证入境的，所以美国司法部特别加强了对学生的调查和监督。调查人员可以查看学生档案，伊斯兰移民也受到了调查和监视。在这个过程，司法部先后采取了检查个人信件（主要针对的是炭疽粉末信件事件）、监听电话、鼓励知情人举报（如果举报者正在申请移民或公民身份，那么申请过程将加快）等。有关部门还提出为公民办理包括指纹信息或者个人资料的身份卡。这些措施虽然受到了一些人权组织以及伊斯兰组织的批评，但并没有引起太多公众的抵制。据调查显示，大部分美国人愿意为了获得安全感而放弃某种自由：30％的被调查者同意放宽探查个人通信（如信件、电子邮件和电话）的限制；71％的人同意为所有美国居民办理包括指纹信息或者个人资料的身份卡。此外，联邦和地方的重要公共设施也受到了严密的监视和保护，曾经一度在政府网站上公布的重要信息也被屏蔽或者撤掉。（3）加强现有应急管理部门。联邦政府进一步提高了用于应急管理的预算，不仅加强了对联邦相关机构的支持，而且加大了对州和地方政府的支持。实际上，从1998年以来，联邦政府用于反恐怖主义的预算基本上是逐年提高的。1998年是65.16亿美元，2001年度达到了93.11亿美元，2002年度的各项开支在上半年就突破了预算。以FEMA为例，2002年的预算增加了36亿美元，比上一个年度翻了一番。（4）协调现有应急管理部门的行动。美国启动了已有15年历史，由中情局、联邦调查局、国务院、军方和其他地方各部门共同组成的以“预警、制止和挫败”为使命的“CTC”反恐怖主义中心，使其展开工作。同时，组建由里奇担任主席的国内安全小组，统帅国内反恐怖行动，积极查找制造恐怖事件的元凶。为了协调联邦调查局与中央情报局的情报，在给总统的每日纪要中，二者被合在一起，统一递送。联邦政府建立了一个新的指挥中心，称为“部门敏感信息沟通中心”（SCIF），在这里，中央情报局、联邦调查局、国防情报署和其他部门可以协调共享情报。（5）建立新的机构来整合现有的反恐怖主义力量。成立“国土安全部”的建议就体现了这方面的努力。2002年6月6日布什发表全国电视讲话，提出成立“国土安全部”，这是自20世纪40年代以来美国政府最为重大的改组措施，建成后将成为美国第三大政府机构，预计将有约17万名雇员，年度预算达370亿美元。7月26日美国众议院投票通过总统的提案。“国土安全部”将对美国海岸警卫队、边防和海关、交通安全管理部门和FEMA等机构进行统筹管理，但联邦调查局和中央情报局将独立存在。二、2005年卡特里娜飓风（Hurricane Katrina）

2005年8月25日，卡特里娜飓风在美国佛罗里达州登陆，8月29日破晓时分，再次以每小时233公里的风速在美国墨西哥湾沿岸新奥尔良外海岸登陆。登陆超过12小时后，才减弱为热带风暴。受灾最严重的新奥尔良市是路易斯安那州最大的城市，人口约50万。地处海平面以下的新奥尔良，完全靠沿岸堤防抵御潮水入侵，确保城市安全，但原有的堤防防潮能力不足，只能抵御3级飓风引起的风暴潮。

此次登陆的是强度5级的飓风，引发新奥尔良沿岸严重风暴潮，在风暴高潮位和伴随而来的风暴浪两者的共同影响下导致的溃堤，是造成新奥尔良巨灾的根本原因。8月30日由于庞恰特雷恩湖（海水）护堤发生断裂，新奥尔良市中心水位迅猛上涨，80％的城区被淹没，几乎成为一座“空城”。

卡特里娜飓风造成的主要灾难后果有：（1）卡特里娜飓风影响历时7天，对途经4个州的城市建筑基础设施及能源造成了高达344亿美元的经济损失。（2）据路易斯安那州卫生部门的官员10月4日发表的声明，路易斯安那州死亡人数为972人，密西西比州死亡人数为221人，亚拉巴马州和佛罗里达州的死亡人数为16人。而据联合国儿童基金会发言人佩索纳兹估计，飓风灾害使大约120万人成为灾民，其中有30万至40万儿童无家可归。（3）墨西哥湾附近三分之一以上油田被迫关闭。七座炼油厂和一座美国重要原油出口设施也暂时停工。（4）8月31日，卡特里娜飓风造成4个受灾州大约230万户家庭断电，近500万人的生活受到影响。供电中断不仅影响正常生活，还导致供水、排水系统不能正常运作，火灾无法及时扑灭，正常的商业活动无法进行等。受灾最严重的新奥尔良市，供水系统全部被破坏。据美国有关部门介绍，灾后的美国南部地区面临两大难题，即断电和缺水。恢复断电至少需要几周时间，部分地区恢复供水则可能需要数年时间。

1. 救援存在的问题

灾难发生后，灾区出现的无政府状态和混乱局面使美国政府的应急能力受到全世界的谴责。（1）应急反应迟钝。飓风8月25日登陆，29日袭击新奥尔良，而美国时任总统布什31日（此时飓风已消失）才结束休假，返回首都华盛顿指挥和协调救灾工作。9月2日，美国政府才开始向灾区派驻部队，以加强灾区救援力量；2日中午，望眼欲穿的新奥尔良灾民才等到了姗姗来迟的救援物资和陆军支援部队。种种现象表明，美国政府应急反应迟钝，联邦应急机制启动滞后。（2）疏散组织不力。在飓风来临前，美国政府及时发出警报，提前进行了大规模的人口撤离，然而还有不少市民没有及时疏散。在疏散方面暴露出的问题主要有：

第一，以自发疏散为主。有私人汽车的基本撤离，而没有私人汽车的穷人、没有疏散能力的医院病人和养老院老人以及外地游客则大部分未能离城。数十名医院里的病人和养老院里的老人被大水淹死。

第二，侥幸心理严重。路易斯安那州立大学海洋科学家范赫尔升表示，他以前就估计过新奥尔良市的防浪堤难以抵挡3级以上飓风引发的海浪。年初的一次新奥尔良市民意调查显示，仅近三分之一的人愿意在3级以上飓风警报时疏散。因此，在8月29日5级卡特里娜飓风登陆时，大部分市民依旧抱着侥幸心理躲在家中而不是及时疏散。

第三，政府难以提供充足的交通工具。当丽塔台风来临时，时任休斯敦市市长比尔怀特要求居民尽可能自己想办法撤离，“政府没有充足的交通工具来撤走所有的人，我们需要兄弟州提供帮助”。

第四，大规模疏散引起交通堵塞，汽油供应困难。丽塔台风来临时，将近200万得克萨斯州和路易斯安那州沿海民众为躲避飓风被迫撤离，向北撤离的高速公路上，阻塞的汽车绵延近160千米。持续14小时的交通阻塞使司机们耗尽汽油，加油站发出汽油告急警报，警察为油箱已空的司机们送去汽油，得州官方也向五角大楼寻求汽油援助。（3）官僚作风尽显。官僚主义使得地方救援部门、FEMA将一些民间自发提供的医疗、食品援助拒之门外。如密西西比地区一家高水平流动医院100名外科医师和护理人员，驱车30个小时在9月4日赶到新奥尔良，然而，灾区救援部门不能给他们登记，他们无法立即加入救援行列，只能等在灾区外。而就在此前一天，密西西比灾民避难所刚刚爆发一次疫情。又如，美国沃尔玛超市曾表示要赠送给灾区3卡车饮用水，但FEMA却拒绝了这一请求，理由是“我们不需要”。（4）治安混乱无序。受灾最严重的新奥尔良市在飓风过后基本陷入无政府状态：抢劫成风、强奸频发、枪击不断、纵火四起、爆炸连连、治安混乱、人心涣散等。而在这种情况下，城市警察力量瓦解，警力严重不足，所以救灾只能更多地依靠国民警卫队。然而，在飓风来袭48小时后才驾驶40辆坦克赶到新奥尔良市的国民警卫队却倒头大睡或坐在一旁打牌。（5）灾民安置困难。飓风来临时，容纳约25万灾民的新奥尔良市超级巨型体育馆内的恐怖状况不亚于室外的狂风怒吼：其顶棚被部分揭去，留下两个大窟窿，雨水从天而降；体育馆还断电缺水，难以满足灾民的基本生活需求；更有甚者，馆内到处是大小便，臭气冲天。飓风过后，灾民无家可归，无亲可投，扶老携幼，露宿街头，处境极为凄惨，救济工作任务骤然繁重。许多人努力帮助灾民，但结果差强人意。

2. 灾难补救措施

卡特里娜飓风事件是对FEMA的重大考验。由于事件出现的突然性，对于灾难发生和发展过程中的趋势监控不够及时，最后造成了应对不力的后果。面对国内民众的质疑和批评，美国白宫和国会9月6日宣布将对联邦政府在应对飓风袭击过程中是否存在工作失误展开调查。为了回应国内外对灾区救援不力的指责，美国政府9月9日宣布，撤去时任FEMA局长迈克尔·布朗的救援指挥职务，由美国海岸警卫队副司令萨德·艾伦中将接替他主持救援工作。由于受到救灾不力的批评，迈克尔·布朗于9月12日提出辞职。不久以后，布什总统宣布提名该署有30年消防经验的高官戴维·保利森接替其职。

卡特里娜飓风事件说明了现代应急管理不仅需要建立相应的机构，更需要在问题发生后能快速出台应对方案的能力，既要形成高效的应急策略和操作方法，更要付诸实施。

为扭转美国政府救灾不力的形象，为灾区重建打气，当地时间9月15日夜间，美国总统布什在卡特里娜飓风重灾区新奥尔良市的杰克逊广场发表全国电视讲话，主要提到了联邦政府“亡羊补牢”的六大举措，并希望借助这些措施挽回民心。

第一，联邦政府将承担飓风灾区重建的大部分费用。据估计，重建工作将需要2 000亿美元甚至更多的费用，其中包括重建路桥、学校和供水系统等重要基础设施。布什承诺将“尽快完成任务”。

第二，布什下令所有内阁高官都要参与全面评估联邦政府对此次飓风灾难的反应。此外，布什还命令国土安全部立即评估美国主要城市的紧急应对计划。他说，像“卡特里娜”这样的灾难需要更强大的联邦权力和更广泛的武装部队介入。布什在讲话中承认美国政府对“卡特里娜”反应不够充分，但他还不忘为联邦政府的救灾不力辩解。他说，卡特里娜“不是一般的飓风，我们缺乏相对应的救灾系统”。在这次灾难中，联邦政府和地方政府互相指责、对救灾不力互相推卸责任的事情时有发生。

第三，布什提议建立失业工人账户，为每个寻找工作的灾民提供5 000美元的援助，用于职业培训、教育以及子女看护支出。

第四，布什称还将要求国会批准一项法案，将多余的联邦政府财产以抽奖形式，移交给受灾的低收入市民。

第五，飓风过后，墨西哥湾沿岸重灾区的居民都被转移到了各州。布什政府表示，他们将100％补偿这些灾民接纳州花在灾民身上的医疗和看护费用。

第六，拨款19亿美元补贴地方政府为受灾学生提供的教育费用；为受灾地区学生免去6个月助学贷款利息，利息减免总额达到了1亿美元。三、2006年西弗吉尼亚州萨戈矿难

2006年1月2日早上，萨戈煤矿发生爆炸，13名矿工被困。由于井内一氧化碳气体太多，救援人员在最初的12个小时内无法进去救人。12个小时后，救援人员担心发生二次爆炸，只好步行进入井内。联邦煤矿安全署派出救援机器人，但机器人陷入泥浆中，不得不放弃。

1月3日，救援人员不断推进。井内空气检测发现一氧化碳超过1 300帕，大大超过了安全线的400帕。时任州长曼基说，找到失踪矿工需要奇迹。当天晚上，一名矿工的尸体被找到，寻找到生还矿工的希望越来越渺茫。午夜刚过，受困矿工家属说12名矿工还活着。一名医生说，一名矿工情况危急，被送到了圣约瑟医院，送到时没有意识。

1月4日，传言12名矿工活着三小时后，煤矿公司的执行总裁发布惊人消息：矿工获救的消息不实，只有一人获救，导致消息不实的原因是信息传达有误。等候在教堂外的受困矿工家属发生混乱，有人甚至情绪失控，上前殴打煤矿官员。

1. 事故处理

对这次矿难事故，联邦政府和州政府可谓“兴师动众”。美国时任总统布什在五角大楼发表讲话，对遇难者表示哀悼。州长曼基当时在佐治亚州，得到消息后立即赶赴矿难现场，而当时尚未发生矿工死亡的事实。媒体几乎都在得到消息后的第一时间聚集到现场，对整个过程进行全方位的报道。州长几乎是一刻不离地待在现场，煤矿负责人也一直在回答记者和家属的提问。

事故发生后，美国政府对此次事故的调查处理非常重视，联邦政府和州政府对此次事故分别成立了调查委员会。联邦政府成立了劳工部政府调查小组，由8名独立成员组成，负责调查事故爆炸原因、检查事故现场、会见有关人员、调取相关记录、勘验一切与此次事故有关的设备。这8名成员分别是：Richard A. Gates，调查小组组长，劳工部矿山安全与卫生署伯明翰地区负责人，来自亚拉巴马州的矿业工程师和矿井通风问题专家；John Urosek和Richard Stoltz，来自宾夕法尼亚州的矿井通风问题专家；Dennis Swentosky，来自宾夕法尼亚州的矿井通风监督员；Robert Bates，来自肯塔基州的电气专家；Joseph O’Donnell，来自阿拉巴马州的矿山办公督导员；Clete Stephan，来自宾夕法尼亚州的工程师；Gary Harris，来自肯塔基州的特别调查员。西弗吉尼亚州政府也于2月5日成立了调查委员会，州长曼基任命克林顿政府时期的矿山安全与卫生官员、美国最著名的矿山安全问题专家之一Davitt McAtteer担任调查委员会负责人，他领导一个由6名州议员组成的“萨戈矿难调查委员会”，这6位议员分别是Mike Caputo，Eustace Frederick，Bill Hamilton，Jeff Kessler，Shirley Love和Don Caruth。其中，Caputo自1996年起即担任矿工联合会的国际代表；作为萨戈地区的代表，Hamilton有一位挚友在此次事故中罹难；Caruth本人拥有一家处理包括矿难事故法律问题的律师事务所。由此可以看出，联邦政府的调查委员会侧重于对事故原因的调查与处理，州政府的调查委员会侧重于对遇难矿工家属权益的处理与保护。

2. 案例分析（1）矿难频率。

萨戈矿难为什么会引起美国人如此高的关注度？因为这样的事故在美国非常稀少。就全美国而言，死亡10人以上的矿难已连续4年多没有发生过，自2002年以来，美国每年矿难死亡总人数不超过30人，而2005年为22人，是历史最低纪录。须知，美国是个煤炭开采大国，年产煤炭近10亿吨，与我国相差无几。国际上以每产一百万吨煤死亡的矿工数量作为矿难事故死亡率，据我国国家安全生产监督管理总局的统计，2003年全国煤矿百万吨死亡率为4.17，即每开采一百万吨煤，有4.17名矿工死亡，以每年15亿吨产量计算，意味着每年有6 000多名矿工死于矿难事故；而美国煤矿百万吨死亡率仅为0.03左右。（2）美国煤矿安全生产的制度建设给我们的借鉴。

第一，法律的完善。美国联邦政府于1968年制定了《矿业安全和卫生法》（Mine Safety and Health Act），后又于1977年进行了修订，该法确立了几个基本原则：首先是安全检查经常化，每个地下煤矿每年必须接受四次安全检查，露天煤矿则必须接受两次检查，矿主必须按照检查人员提出的建议改进安全措施，否则可能被罚款和判刑；其次是事故责任追究制，特别是出现伤亡事故时，调查人员必须出具报告指明责任，蓄意违反法案的责任者将被处以罚款和有期徒刑；再次是安全检查“突袭制”，任何提前泄漏安全检查信息的人，都会被处以罚款和有期徒刑；最后是检查人员和矿业设备供应者的连带责任制，检查人员出具误导性的错误报告、矿业设备供应者提供不安全设备，都可能被处以罚款和有期徒刑。

在执法领域，美国煤矿安全生产监督机构强调其独立性，并在机制上防止检查人员与矿主、地方政府形成利益同盟。联邦政府劳工部专门设立了独立的矿业安全监察部门——矿山安全和卫生署，该署下设70多个地方办公室，这些监管机构不仅与矿主没有任何利益关系，而且与各州、地方政府没有任何从属关系，各地监察人员每两年轮换对调；对于任何发生3人以上死亡事故的煤矿，当地监察人员不得参与事故的调查与处理，而是由总署从其他地方安排人员进行调查，例如，这次萨戈矿难调查组成员都是从西弗吉尼亚州以外调来的。这一制度能够充分保证矿山和矿业监察机构的独立性与公正性，防止监察人员、事故调查与处理人员及矿主、地方政府形成利益同盟，欺上瞒下。

第二，对矿工的安全培训非常重要。萨戈矿难后来的调查结果显示，此次被困井下的13名矿工都带有安全装备，如头盔、矿灯和防护眼镜，还背有可使用7小时的防毒呼吸系统和布帘等自救设备。矿工们在发生爆炸后并没有惊慌失措，而是主动远离毒气含量较高的爆炸现场，并拉起携带的布帘阻挡一氧化碳气体。如果后续抢救能够有效跟上的话，这一自救措施是至关重要的。事实上，后来获救的唯一一名矿工正是得益于此自救措施。

平时，矿业安全和卫生局下设矿山安全和卫生学院，专门对监察人员、矿工和矿主进行安全知识培训，并在各州举办巡回讲座，矿工可以免费参加学习，所有经费从劳工部的培训费中支出。此外，矿业安全与卫生局还充分利用网络，在网上提供免费的交互式培训课程，开放网上图书馆，将矿难调查报告、安全分析等资料和档案在网上公布。

第三，新技术的推广和采用能大幅度降低煤矿安全事故，这已被美国煤矿业多年来的实践所证明。美国矿业协会认为，新技术在安全方面的贡献主要有四个方面：一是信息化技术的广泛采用，增强了煤矿开采的计划性和对安全隐患的预见性，计算机模拟、虚拟现实等新技术，可以大幅度减少煤矿挖掘中的意外险情，也可以帮助制定救险预案；二是机械化和自动化采掘，提高了工作效率，减少了下井工人数量，也就减少了易于遇险的人群，实际上美国煤矿工人的总数已经下降到不足10万，他们中绝大多数是操作设备的技术工人；三是推广安全性较高的长墙法，取代传统形式的坑道采掘；四是推广新型通风设备、坑道加固材料和电气设备，从而提高安全指标。而政府主要通过技术认证这一方式来批准煤矿使用设备。矿业安全与卫生局下属的技术认证中心对煤矿设备进行质量检查和认证，每月都在网上的产品目录中更新公布通过技术认证的产品。

美国煤矿安全立法上的周密、机构运行上的严格、政府服务上的完善、技术研究上的先进，都是值得我们学习借鉴的。第七节 美国政府应急管理体制的评述与启示

应急管理是一项复杂的系统工程，需要科学合理、协调有力的应急管理体制以保证应急管理高效、有序地展开。应急管理体制是指保证应急管理有效运行的一系列制度安排和条件保障，它是应急管理的基础和核心。一个完整的应急管理体系应由组织体制、运作机制、法制基础、保障系统等部分构成。组织体制包括管理机构、功能部门、应急指挥和救援队伍等方面的安排；运作机制是明确指挥、协调、职责各方面关系的机制；法制基础由一系列与应急管理相关的法律法规组成；保障系统则包括信息通信、物资装备、人力资源、资金财务等方面的保障。应急管理体制是现代政府管理体制的基本组成部分，是反映政府应急能力和水平的核心要素。美国已建立起一个比较完善的应急管理体制，通过对美国应急管理体制的全面了解，对其进行深入分析并加以学习借鉴，对我国应急管理体制的完善具有重要意义。一、美国政府应急管理体制的评述

1. 组织机构建制化，救援队伍专业化

美国应急管理体制实行联邦政府、州和地方政府三级反应机制。最高应急管理机构是国土安全部，联邦应急管理局是专门负责应急事务的部门，州和地方政府都设有专门机构进行应急管理，各级政府也都设有全职应急工作人员，并对其进行专业培训，在事故发生后可及时进行援助。美国的应急响应实行分级管理、属地为主的原则，不同规模的紧急事务应对在联邦、州和地方的各个层面展开。事故发生后，由当地政府应急管理机构最先实施应急行动，应急救援队伍的中坚力量是当地消防、警察、医疗等部门，以及社区组织和非政府组织，应急行动的指挥权属于当地政府。在应急管理过程中，上级政府必须充分尊重地方的自治权，仅在灾害超出当地的应对能力、地方政府提出援助请求时，上级政府才能调用相应资源予以增援，但它们并不接替当地政府对这些资源的处置权和指挥权，仅有权在灾后对这些资源所涉及的资金使用情况进行审计。

联邦应急管理局要求全国各级应急管理人员必须参加过规定的课程与时间的培训，获得职业许可和有关部门的认证。不同的应急管理职位要求有不同的认证级别，并建立有应急管理人员详细资历、实际处置经验、培训信息等的档案。美国特别重视专业技术人员和志愿者的培训，每年都会安排大量培训资金用于人员培训，仅培训直属系统每年就安排8亿美元用于培训专业人员和志愿者。

2. 运行机制科学化，处置过程程序化

美国国土安全部、各州及大型城市的应急管理机构中都设有应急运行调度中心。各个运行调度中心都设有固定场所，为应急工作所涉及的各个部门和单位常设固定的代表席位，配备相应的办公、通信设施。一旦发生突发事件或进入紧急状态，各有关代表要迅速集中到应急运行调度中心和各自的代表席位，进入工作状态。运行调度中心根据应急工作的需要，实行集中统一的指挥协调，联合办公，确保应急工作反应敏捷、运转高效。

根据“9·11”事件的教训，美国制定并推行了《国家事故管理系统》，2008年又根据卡特里娜飓风的经验和教训对其进行了修改。该系统是一个综合性的、能在全国范围内针对应急事件管理的系统方法，是一整套能保证突发事件管理高效、有序、协同的规定、理念、原则、术语和组织过程的集合。它提供了全国一致的模板，目的是保证上下级政府、各部门之间的应急一致性，并促使不同区域和机构间，不管突发事件的原因、大小、地点、复杂程度，都能联合行动，共同防御、准备、应对和恢复，并最终减轻这些突发灾害事件的影响。2008年1月出台的《国家应急反应框架》相当于一个国家层面实施应急响应时的联邦应急预案框架，该框架强调紧急事件应对是各级政府、私人机构、非政府组织和社会公民的共同职责。

3. 法制基础规范化，救援行动法制化

在美国，应急管理方面的法律主要包括以下几个方面：

一是关于灾害应急处理的立法。早在1950年，美国就制定了《灾害救助和紧急援助法》，它是美国第一个与应对突发事件有关的法律。该法规定了重大自然灾害发生时的救助原则，还规定了联邦政府在灾害发生时对州政府和地方政府的支持方式，适用于除地震以外的其他突发性自然灾害。由于该法案由罗伯特·斯坦福提议制定，故也称罗伯特·斯坦福法。1977年10月，美国国会又通过了《国家地震灾害减轻法》，目的在于“通过制定和实施一项有效的地震灾害减轻计划，减少地震造成的生命和财产危险”。该法规定建立《国家地震灾害减轻计划》（NEHRP）。1990年11月制定的《国家地震灾害减轻计划法》对减灾机构的职责、计划的目标和目的作了详尽规定，包括：改善对灾害的了解、描述和预测；完善建筑法规和土地利用计划；通过灾后调查和教育降低危险；提高建筑物的设计和建造技术；促进研究结果的应用。该法案指定联邦应急事务管理总署为计划主管机关，并赋予其规划、协调和报告的责任。

二是关于紧急状态的立法。1976年，美国国会通过《全国紧急状态法》，这是美国影响最大的应对突发事件的法律。它对紧急状态的宣布程序、实施过程、终止方式、紧急状态期限以及紧急状态期间的权力作出了详细规定。根据这项法案，总统有权宣布全国进入紧急状态。在紧急状态期间，总统可以为行使特别权力颁布一些法规。一旦紧急状态终止，这些法规将随之失效。《全国紧急状态法》还规定，紧急状态期间，当国家安全、社会经济生活以及外交政策的执行受到外国威胁时，总统可以对外国或外国人有关的外汇进行管制，还可以对国际支付以及货币、证券和财产的转让或转移行使特别权力。此外，美国各州、市和地方的立法机关也就危机处理有不同的紧急状态法，州长或市长有权根据法律和危机事态宣布该州或该市进入紧急状态。

三是关于反恐方面的立法。反对恐怖主义是美国应对突发事件最重要的内容之一。早在1952年，美国国会就制定了《移民与归化法》；在1984年制定了《反对国际恐怖主义法》；之后，还制定了《法律实施通信援助法》、《有效反恐法》和《化学品安全信息、场所安全和燃料管理救济法》等。“9·11”事件发生后，美国制定了大量法律加强反恐工作。如2001年9月18日制定《2001年紧急补充拨款法》，规定对2001年财政年度进行紧急补充拨款，以应对“9·11”事件的应急反应和受害者救助及处理袭击事件的其他后果；同一天还制定了《使用军事力量授权法》，该法授权总统采取一切必要和适当的军事力量，以应对其认为是“9·11”事件后有计划、有组织或协助进行恐怖主义袭击的任何国家、组织和个人的恐怖主义活动；随后，还制定了《空中运输安全和体系动员法》、《航空运输安全法》、《提高边境安全和完善入境签证法》、《公共卫生安全和生物恐怖威胁防止和应急法》以及《恐怖主义风险保险法》等。特别是2002年11月25日颁布的《国土安全法》，规定在联邦政府中设立国土安全部，并重构和加强了联邦政府有关行政部门，以便更好地应对恐怖主义的威胁。

此外，美国还制定了其他有关紧急状态或突发事件应急处理的法律，数量可观，内容详尽。

4. 救急资源多样化，保障系统科技化

在美国，从联邦政府到州、郡政府都有比较充裕的灾害救援资金预算。资金负担实行分级管理、分级负担、各负其责。联邦政府和州、郡政府除正常的灾害救援资金预算外，当遇到特大灾害时，还可以临时由政府向议会提出增拨灾害救援资金议案，增加紧急救援资金。《美国联邦灾害紧急救援法案》规定，遭受自然灾害和技术灾害时，首先动用地方资金、物力，当灾害救援超出地方资金和物力承受能力时，州、郡政府可以分别向上级政府申请援助，而发生恐怖事件的紧急救援资金和物资则全部由联邦政府承担。一般情况下，FEMA每年调配的资金有20亿美元，相关部门也都有各自的预算，如美国陆军工程兵总部每年用于民用救灾的资金预算是12亿美元；农业部农场服务局每年用于对受灾农场主的救助资金为30亿至40亿美元（补助受灾损失的50％～70％）；农业部食品和营养管理局每年对处于贫困线以下的1 900万人的食品救助资金为210亿美元（按每月每人78美元给予食品救济，同时又安排40亿美元用于妇女儿童食品营养计划）。

美国政府在应急管理中，普遍运用了比较先进的技术装备。美国政府的地球气象卫星、资源卫星的遥感技术早已运用于灾害检测、预警预报和跟踪。仅美国林业局、消防局就装备了114辆消防坦克、96架巡逻直升机。美国陆军工程兵装备有数百套具有先进计算机数字技术的指挥车辆，用于现场指挥。美国红十字会在全国装备有320辆食品快餐车，解决灾民临时就餐问题。若救援装备不能满足需要，根据法律还可征用民航、铁路、商船抢运救援物资，必要时还可动用联邦正规部队抢险救援。

5. 防灾知识网络化，公众参与普及化

FEMA通过实施“e-FEMA”战略，建立了应急信息系统层次结构模型，不仅能使各类应急信息系统的信息资源得到及时更新，还可促进不同系统之间的信息资源共享，为应急决策过程提供技术支持。目前在美国得到广泛应用的信息系统包括以下三个系统：（1）联邦应急管理信息系统。这是一个决策支持系统，综合考虑了应急管理的所有阶段（预防、准备、响应、恢复阶段），主要用来管理应急管理过程中的计划、协调、响应、培训和演习事务。从FEMA网站建设情况看，该网站体现了以人为本的原则，内容涉及危机前、危急中、危机后的方方面面，拥有多用户进入接口，为用户方便查找自己所需信息提供了便利。人们能通过网站准确了解各种灾害的特点，以便在发生危机时实施有效的自救。公众也可通过在网站上申请而获得有效的帮助，还可及时了解各种危机发生的情况和当前处理情况，以及应对各种危机有效的简易措施，使危机带来的损失减到最低。2002年9月，其网站上公布了一篇长达100多页的文章，题目为“你准备好了吗？——市民灾害准备指南”，该指南在一定程度上成为美国政府对社区居民进行灾害教育的范本，有效达到了通过网络进行全民教育的目的，并逐渐形成全社会参与应急管理的局面。FEMA网站还建立了与其他网站的链接，有利于各网站间信息资源的整合和共享及各部门的协调，提高了办事效率。当前突发事件越发呈现不确定性，次生危机也不断发生，应急决策的正确制定需要各个领域的专家共同协商完善，部门信息化也为次级决策提供了有力保障。（2）网络应急管理系统（Web EOC）。该系统主要用于城市开展事故管理、应急指挥调度、资源调度及文档管理。（3）灾害损失评估系统（HAZUS）。该系统主要用于预测地震、洪水和飓风可能造成的损失以及应采取的应急措施，以便在备灾和防灾过程中，通过加强对建筑物的管理以减少在灾难发生时的人员伤亡和财产损失。

6. 民间救助多样化，救助期限持续化

目前，美国民众对防灾减灾热情很高，他们可通过社区应急反应小组、美国红十字会、教会组织、工商协会紧急救援组织、城镇防震行动议会等基层组织、非政府组织、志愿者组织去参与救援工作。这些组织在救灾及灾后恢复中发挥了很大的作用。

还有来自国际方面的救援。比如，在2005年卡特里娜飓风事件中，联合国组建了一支特殊任务部队并将其派往灾区协助救灾，欧盟、澳大利亚、中国、俄罗斯、以色列、日本、加拿大、美洲各国等20多个国家、地区和组织向美国提供了援助。二、美国政府应急管理体制对我国应急管理体制建设的启示

我国在应急管理方面虽然也取得了一些进展，但与美国当前的应急管理体制相比仍有很大的差距。借鉴美国的经验，我们可从以下六个方面完善我国的应急管理体制。

1. 完善应急管理法律法规，促进应急管理流程信息化

我国应强化法制建设，形成有中国特色的应急管理法制体系，把应急管理工作纳入规范化、制度化、法制化轨道。从国家安全的高度制定统一的应对重大突发性灾害的法律、法规；从法律上授权予政府，使其具有实施各种应急管理措施的权力，并限定其职责；制定《应急管理法》，把各种事故灾难的管理都纳入统一的、科学的程序和制度中，而不再是分散管理，各行其道；制定国家紧急状态法，明确界定紧急状态，公民在紧急状态下获得救助的途径和方法，政府采取的非常手段及宣布紧急状态的范围、时间和解除紧急状态的程序。

政府部门应该充分利用信息与互联网技术，使政务流程建立在信息网络通道和信息平台的基础上，从而提高政务流程的速度、效率和准确性，实现政务流程质的跳跃。同时，改进政府现有部门的办公网络，全面收集与危机相关的资料数据，对来自不同主体的数据进行标准化处理，转化为计算机可以统一计算、处理并易于识别的格式，进而对数据进行深层次的挖掘分析，用于支持应急管理的决策。网络信息技术在政府各个部门的全面应用，可以促使政府具有更强的信息获得社会控制能力，提高政府对危机事件的快速反应与及时处理能力；还可使不同部门之间的信息传递更加快速高效，信息共享程度大大提高，信息资源有效整合，突破部门间信息沟通与工作协同的传统界线和范围，实现一体化的远程交流和跨部门的协调办公与管理，提高信息资源的挖掘、利用和处理能力，促使应急管理集中化。

2. 改进应急管理系统，加快应急机制建设

应急管理系统应重点建设应急预防系统、决策支持系统、处理系统与恢复系统。

在应急预防系统中，主要有预警子系统、演习子系统与教育子系统等。通过预警子系统，收集有关社会危机发生的信息，及时掌握危机变化的第一手材料，经过科学的鉴别、分类和分析，预测可能发生的危机类型及其危害程度，并在必要时发出危机警报，从而制定应对各种危机的应急预案，以有效避免危机的发生或尽量使损失减少到最小；通过社会模拟演习，可以培养政府和公众的危机意识，使其在危机到来时有充分的准备；通过教育系统，可提高公众对抗危机的能力。

应急决策支持系统主要包括危机信息实时收集、反馈分析子系统，政府资源数据库，危机数据库，专家在线支持咨询系统，以及危机评估系统等。将不同部门的负责人、不同领域的专家整合到一起进行群体决策，一方面可以集思广益，把决策群体的知识经验融为一体，减少决策的盲目性；另一方面，也可以充分发扬民主，调动各群体的积极性，有利于决策的落实与执行。

应急处理系统主要包括部门协作与人员调度子系统、物质调度子系统和危机公众沟通子系统等。充分利用电子政务的特征，实现警种和部门间的协调合作，同时，通过与公众沟通，避免产生谣言，造成恐慌。

应急恢复系统主要通过灾后评估与理赔子系统及灾后重建子系统等，协同各部门与各方人员，尽快恢复危机造成的损害。

在电子政务环境下，为保证政府应急管理的高效运行，需要创新我国现有的应急管理机制以适应当前社会发展的需要。在这种组织结构模式中，政府应急管理的主体应包括政府应急管理委员会、政府应急管理指挥中心、政府机构、非政府组织、媒体及公民。这些不同主体共同组成一个有机整体，共同应对各种紧急事件。政府的治理模式应由管理型向管理服务型转化，政府的组织形态应由传统的金字塔式的垂直结构向错综复杂的、扁平的网状结构转变。同时，要尽快培养人才，加快建立一支高效精干、技术精良的应急工作队伍，不断完善技术装备，增强技术培训，强化模拟演练。

3. 重视预警体系建设，改进信息发布机制

政府部门应编制好应急预案，发挥好预案的指导作用。应急预案反映了应对各种灾害的经验，又体现了突发事件的基本规律，明确了相应的应对措施。预案根据紧急事件的大小和影响程度的不同对其进行了分级，根据每一级别启动相应级别的资源调动和处置方案。所以，编制预案时应在总体框架下考虑区域的实际情况，许多工作程序要精密，要有行动的方案细节，包括现场指挥部的组建、信号的传递、物资的保障等，而不是复制上一级的预案。此外，还需要进行经常性的演练，使各级指挥员和工作人员能及时应对各种复杂环境。

在突发事件发生、发展的过程中，及时、准确、全面地向公众发布相关信息是必要的，它既能体现政府对公众知情权和切身利益的尊重，也能为政府采取进一步行动打下舆论基础。针对突发公共事件的信息发布，必须坚持一定的纪律和原则，做到准确及时、客观公正、有利于事件平息以及导向正确等。另外，还要建立标准统一的信息发布制度，明确公布不同类型事件预警和风险提示的具体标准、等级、时限、渠道、范围和技术分析、政策解释等，做到内容权威、体系完整、规范有序。同时，在应对灾害时应进一步处理好与大众媒体的关系。要善于应对新闻媒体，将政府应对突发事件的对策和措施及时公开，准确地解答公众所关心的问题；也要提高新闻发言人应对新闻媒体采访的能力，营造有利于新闻媒体采访、获取信息的环境。

4. 开发先进的技术装备，建立充足的物资储备

随着科学技术的快速发展，应急管理对科学技术的要求也越来越高，特别是那些人为的突发事件，如恐怖袭击、网络攻击等，必须依靠高超的应急技术加以应对。

在信息技术高度发达的今天，建立起科学完善的应急知识共享体系显得十分有必要。应急知识库是应急知识共享体系的基础资源，是专门用来为应急决策服务的高级知识资源库，含有与应急相关的各种知识、技能、经验和技巧，通过网络应用可使该数据库实现充分的共享和全方位的动态更新。政府有关部门应在政策和机制上对这样的知识库给以足够的支持，号召应急工作人员最大限度地应用和参与更新，使其成为应急决策最有效的智囊库。

目前，我国的应急救援工作还只是初具规模，比较缺乏先进的装备，大量器材和设备需要进口。因此，要根据我国实际情况组织科技攻关，开发适用于我国应急救援的设备和产品，并在此基础上形成防灾减损产业。

5. 加强应急教育宣传，形成全民参与应急氛围

全社会高度关注、共同参与是有效应对紧急事件及各种灾难危机的根本保证。公众既是受灾主体又是救灾主体，培养公众的危机意识和自救能力显得尤为重要。强化全民的危机教育是政府应急管理工作的主要组成部分，电子政务的建设又为危机教育的实施提供了很好的平台。许多发达国家都十分重视这方面的教育：澳大利亚政府向每户居民邮寄有关反恐的资料，指导人们应对恐怖事件；德国政府通过宣传手册、互联网、展览以及听众热线，重点介绍如何应对新型急性瘟疫、化学品泄漏和恐怖危机，增强国民的危机意识，等等。他们的经验表明，国民在受过系统的防灾教育后，在很多情况下能最大限度地减少灾难造成的人员伤亡和财产损失。

在现阶段建立危机教育电子平台，可尝试在政府门户网站下建立危机教育分站，或者建立单独的危机教育网站，既要将危机教育整合到政府网站群中，也要注重与权威媒体和大众网站的合作，通过这些平台进行危机教育，可使上网的公民通过自己的浏览获得相关信息。通过电子政务平台向公众进行相关的危机普及教育，宣传国家有关危机管理、应急管理、灾害管理的法律法规，指导公众在平时如何准备、在危机来临时如何自我保护和自救以及如何根据自己的能力为其他人提供帮助，公布危机救助方式等。通过危机教育，增强全民的危机意识，提高危机应对能力，逐步形成全社会参与的良好局面。

另外，可在电子政务平台上建设志愿者报名系统，鼓励公民参加志愿者服务，并对志愿者进行专门的培训。在危机发生时，大量散存于民间的志愿者都可在第一时间迅速实施自救、互救，从而降低伤亡，为政府施救赢得时间，客观上也减轻了政府的压力。

6. 积极参与国际应急交流，加强国际应急合作

尽管国与国之间、地区与地区之间有着明显的边界限制，但很多突发公共事件，比如新型传染病，并没有边界的局限。面对共同的挑战和威胁，各国政府的普遍选择就是加强合作与交流，形成合力，共同应对。“全球化问题，全球性解决”，这是全世界在近几年经历了SARS、禽流感等袭击以后，共同得出的结论。我国作为有着13亿人口的发展中国家，在经济和科技相对落后，应对突发公共事件的经验、技术和条件等方面都还很欠缺的情况下，尤其需要加强国际交流与合作。在交流中学习，在合作中提高，把中国融入世界应急管理的大背景中去，必然会取得更大的进步和发展。第三章 俄罗斯政府应急管理体制第一节 俄罗斯政府应急管理发展简史一、俄罗斯应急管理发展史上代表性事件

1. 1986年切尔诺贝利核电站爆炸

1986年4月26日凌晨，位于苏联乌克兰加盟共和国首府基辅以北130公里处的切尔诺贝利核电站发生猛烈爆炸，反应堆机房的建筑遭到毁坏，同时发生了火灾，反应堆内的放射性物质大量外泄，周围环境受到严重污染，造成了世界核电史上迄今为止最严重的事故。1986年4月25日，切尔诺贝利核电站第4号反应堆的工作人员违反操作规程连续切断反应堆的电源，使主要冷却系统停止工作，造成堆芯温度迅速升高，氢气过浓，于26日凌晨发生猛烈爆炸。爆炸引起机房起火，浓烟使人呼吸困难，放射性物质不断外溢。核电站所在地区2.5万居民于26日早晨开始疏散，疏散共用了34个小时。

事故发生后，大量放射性尘埃污染到北欧和东西欧部分国家，瑞典、丹麦、芬兰以及欧洲共同体于4月29日向苏联提出强烈抗议。瑞典国家放射学研究所发言人说，这次事故后飘落到瑞典东部沿海地区的放射性物质含量已超过正常标准的100倍。瑞典北部的福尔斯马克核电站周围10公里范围内发现放射性尘埃增多，600名工人被迫撤离核电站，近千名居民排着长队等候接受放射性尘埃检查。时任丹麦首相施吕特强烈谴责苏联未能立即就核电站发生的事故向其邻国发出警报。受到污染最严重的是波兰，波兰政府专门成立了由副总理牵头的委员会，负责处理这起事故的危害等有关问题，并采取措施防止核电站溢出的放射性尘埃危害波兰人的健康，指示不要食用喂养青草饲料的奶牛所产的牛奶，并向有关地区18岁以下居民发放碘化钾。南斯拉夫政府也要求居民不要利用雨水，不要饮用放牧于野外的牛羊的奶，不要生吃蔬菜。

切尔诺贝利核电站发生事故后五个多月才恢复发电，使苏联蒙受了巨大损失。据苏联官方公布，这起事故造成的直接经济损失达20亿卢布（约合29亿美元），如果把苏联在旅游、外贸和农业方面的损失合在一起，可能达到数千亿美元。同时，在核事故的危害下有33人死亡，300多人因受到严重辐射先后被送入医院抢救，有更多的人受到不同程度的辐射污染。为了防止进一步的辐射危害，苏联将28万多人疏散到了辐射区之外。

2. 莫斯科剧院人质事件

2002年10月23日晚9时左右，四五十名车臣绑匪闯入莫斯科东南区一家剧院，将700多名观众、100多名演员和文化宫的工作人员扣为人质。非法武装劫持人质的头目巴拉耶夫要求俄罗斯在一周内撤出车臣，否则将引爆莫斯科轴承厂文化宫大楼。10月24日时任总统普京随即取消出访计划。10月26日特种部队冲进剧院，30多名绑匪在战斗中被击毙，包括绑匪头目巴拉耶夫。特种部队在40分钟内迅速制服恐怖分子，取得了决定性胜利，大部分人质安全获释。

3. 俄罗斯核潜艇事件

2000年8月12日，俄罗斯海军北方舰队“库尔斯克”号核潜艇在巴伦支海域参加军事演习时失事沉没，艇上118名官兵全部遇难。这是俄罗斯历史上伤亡最惨重的潜艇事故。

2003年8月30日，俄罗斯海军北方舰队“K-159”号退役核潜艇在被拖往修船厂拆卸途中，因遭遇风暴沉没，艇上载有10人，仅1人获救。

2004年11月14日，停靠在太平洋维尔尤金斯克军事基地的俄罗斯“K-223”号核潜艇发生局部爆炸，造成1人死亡、2人受伤。

4. 别斯兰人质危机

2004年9月1日，车臣分离主义武装分子在俄罗斯南部北奥塞梯共和国别斯兰市第一中学制造了一起劫持学生、教师和家长作为人质的恐怖活动。俄罗斯军方包围了学校3天，试图解救被劫持的人质。该事件在9月3日结束，但导致了326名人质死亡，从而成为俄罗斯最严重的恐怖主义袭击事件。二、俄罗斯应急管理机构的发展历程

1989年，苏联政府成立了“紧急事务国家委员会”。几年后，俄联邦成立了一个类似的委员会作为紧急事务国家委员会的一个部长会议。不久，这个委员会被移交到俄罗斯政府部门，并改名为“俄联邦民防、紧急情况和消除自然灾害后果部”，简称“紧急情况部”（EMERCOM）。这是一个政府直属的国家委员会，无论是和平时期还是战争时期，该部都有权对领土内突发性的现实危机或者预期可能发生的危机进行处理，是国家政策中相对独立和关键的部分。

就应急管理来讲，俄罗斯“紧急情况部”与苏联有所不同。1992年，政府立法中第261条强调了“紧急情况部”在俄罗斯政府里的重要地位，并保留它在发展和执行国家安全系统时对自然灾害和技术性灾害等突发事件（包括有害材料）有提供应急救援的职责。同时，除俄罗斯之外的联邦实体仍然具有处理其余类型危险情况的职责，包括处理“地区间的冲突”。联邦共同体和地方区域的应急管理策略作为国家安全政策中的一部分，实际上由俄罗斯的总统及其顾问团（安全委员会）制定和执行。1994年，俄罗斯联邦立法机关通过了联邦共同体应急管理法案，以抵御联邦共同体领土范围内发生的自然灾害和技术性灾害（或者灾难）。这说明“紧急状态部”已经转变为俄罗斯联邦政府直属部门，具有民防性，对突发事件和自然灾害有应急救援职责，并建立了俄罗斯联邦预防和消除紧急情况的统一国家体系（USEPE）。1996年，时任总统叶利钦在年度总统报告中声明：要致力于国家的防御问题。他特别强调在发生自然灾害以及其他国家安全管理系统中涉及的灾害时，一定要保护每个公民的利益和俄罗斯联邦的利益，应该把USEPE细化并实施下去。普京总统上台后，强力部门的地位进一步上升，应急管理的权力进一步增强，逐渐形成了以“国家首脑为核心、联席会议为平台、相应部门为主力”的应急管理体系。第二节 俄罗斯政府应急管理机构设置和职能一、俄罗斯应急管理机构组织体系

1. 国家应急决策机构——总统、联邦安全会议

俄罗斯总统是联邦应急管理事务的最高行政领导，全面领导俄罗斯的应急管理工作，遇到重大突发事件时直接进行指挥和处置。联邦安全会议是俄罗斯国家和社会安全问题的核心决策协调机构，由总统任主席、总理任副主席，会议秘书由总统任命并对总统负责，会议常委和委员由国防部、外交部、对外情报局、联邦安全局等强力部门首长出任。

2. 国家应急救援和协调机构——俄罗斯紧急情况部

为了提高联邦政府对紧急事务的管理能力，俄罗斯于1994年成立了俄罗斯紧急情况部，全称是“俄联邦民防、紧急情况和消除自然灾害后果部”，直接对总统负责。紧急情况部连同国防部、内务部、联邦安全局和对外情报局，共同组成了俄罗斯联邦政府的五大强力部门。

3. 国家灾害管理工作机构——联邦各部门

俄罗斯联邦政府各部门分别负责相关领域的应急管理工作。在应对重大、复杂的突发事件过程中，联邦政府的各强力部门（包括联邦紧急情况部、国防部、外交部、联邦安全局、对外情报局、联邦通信与情报署等）发挥着至关重要的作用。他们各司其职，在突发事件发生时，组成了应对突发事件的应急组织结构。

4. 州和地方的应急管理机构

俄罗斯各州政府和地方政府负责本地突发事件的预防和处置工作，一般突发事件分别由相应的政府主管职能机构负责处置。遇到较严重情况时，俄罗斯紧急情况部的地区中心会提供紧急帮助，甚至直接处置突发事件。图3-1　俄罗斯应急管理机构组织体系二、俄罗斯紧急情况部

1994年上半年，俄罗斯发生了747起灾难事件，比上一年全年增加了182起。自然灾害数量也呈现出螺旋式上升趋势，从112起增加到182起；人为突发事件增加到564起。为了更好地应对这些事件的影响，时任总统叶利钦颁布总统令，设立联邦民防、紧急情况与消除自然灾害后果部，又称紧急情况部。

紧急情况部具有军事化的神秘色彩，其成立以来，作为俄罗斯专业化的抗灾救助机构，具有系统的机制、具体的措施和丰富的经验。

1. 机构设置

俄罗斯紧急情况部下设居民与领土保护局、灾难预防局、防灾部队局、国际合作局、消除放射性及其他灾难后果局、科学技术局及管理局等，负责民防部队管理和培训，组织灭火行动，监督企事业单位防火措施落实情况，对在内河和近海航行或作业的小型船只进行监督管理，组织水上搜救，调动飞机参与救援，监督和检查紧急情况系统资金使用情况，保障救援行动安全有效进行。同时下设几个专门委员会用以协调和实施某些行动，包括打击森林火灾跨机构委员会、水灾跨机构委员会、海上和水域突发事件跨机构海事协调委员会、救援人员证明跨机构委员会。

紧急情况部通过总理办公室可以请求获得私人、国防部或内务部的支持，拥有国际协调权及在必要时调用本地资源的权力。紧急情况部还下设11个处，负责预防灾害事故、消除突发情况后果、协助地方应对突发情况、改进民防工作、提供紧急情况下的技术和后勤保障、负责紧急情况系统的基础设施建设、进行组织和动员工作、制定紧急情况系统内外部政策、组织和协调国际救援行动、起草法律法规和编制紧急情况系统预算等。图3-2　俄罗斯紧急情况部机构设置

俄罗斯紧急情况部拥有的分支机构和单位中较为重要的包括以下四类：地区中心（紧急情况部在远东地区、西北地区、南方地区、伏尔加河沿岸和乌拉尔地区、西伯利亚地区以及中央地区设立了6个地区中心，每个中心在紧急情况部的直接领导下负责所辖地区各种灾害事故的预防和处理）；民防和突发事件指挥部（许多地区、州、自治行政区、区和城市都设有这类指挥部）；指挥和控制中心（设置在莫斯科、各地区和州）；培训教育设施（沃罗涅日消防技术学校、俄罗斯国立消防学院、伊万诺沃国立消防学院、圣彼得堡国立消防学院、俄罗斯民防学院等）。

为了执行快速反应行动，俄罗斯紧急情况部配备了下列部队和设备：中央空中机动救援队（配备有飞行设备，如直升机和货运飞机，包括伊尔76和安74飞机，参与联合国人道主义救援运输任务）；民防部队（由驻扎在俄各个地区的军事化部队师团组成）；搜救队（由驻扎在各共和国、地区和省的几十个搜救队组成）。

俄罗斯紧急情况部还是自然灾害预测预报中心。2008年初，在该部门下建立了国家危机情况管理中心，并在各个地区设立分支机构。这是一个智能型的救灾指挥中心，采用了许多高科技手段，对自然灾害和突发事件进行预测预报，组织救援。国家危机情况管理中心成为统一信息来源、全国危机情况预防和应对的体系，在发生紧急情况时增强政府各部门间的协作，使民众及时了解有关灾害和事故的信息。国家紧急情况管理中心设有行动反应中心，采用电脑管理，并配以声文记录装置，多个特大屏幕墙能显示出各地灾害的即时情况。一旦发生灾害和突发事件，可迅速获得信息资料并即时上报和通报。为了加强对人群多的地方的信息管理，在机场、火车站、大型商场、电视台、大型广场等部分人群密集场所都设置了大型监视系统，可对现场实行24小时监控，随时掌握现场情况。目前，在莫斯科、圣彼得堡等大城市共设立了911个信息和通报站。图3-3　国家危机情况管理中心

2. 主要职责

紧急情况部属于联邦执行权力机构，是俄罗斯处理突发事件的组织核心，其主要职责包括：（1）制定国家民防政策和紧急状态预告及减轻后果的政策（包括消除放射性与自然灾害后果以及潜水特殊任务造成的后果）。（2）领导俄联邦民防及其部队和紧急情况部的搜寻与救援部队。（3）保障统一国家系统预告和消除紧急状态后果的功能。（4）组织和实施国家紧急状态发生的准备和行动计划，以及完成预告紧急状态发生的一切措施。（5）领导消除巨大事故、自然灾害和其他紧急状态后果的工作。（6）协调联邦机构、执行机构、俄罗斯联邦各实体执行机构、地方自治机构以及各企业、机构、机关与各种团体组织在消除放射性事故与自然灾害后果、监督实施措施的各项工作活动。（7）组织制订和实施联邦专项任务及科技计划以有利于消除放射性和自然灾害后果，保护人民和国土安全，提高紧急状态下国民经济各部门的稳定能力。（8）协调建立和利用紧急资源储备系统的工作，包括国家用于消除紧急状态后果的重要资源，监督联邦政府分配用于消除紧急状态后果的专用经费支出。（9）组织公众、管理部门专职人员及民防组织与俄罗斯紧急状态系统行动人员的培训。（10）组织该部主管范围内各种问题（项目）的国际合作。（11）组织制定和实施预警紧急状态的各项措施，包括放射性和自然灾害后果的消除、打捞淹没的军事技术设备、含毒剂的弹药及装有放射性废物的集装箱。（12）组织紧急状态下救援行动人员培训和极端条件下继续生存人员的训练。（13）领导俄联邦地震观测和地震预报系统。（14）协调联邦各执行权力部门的遇难人员搜救活动、事故救援工作，消除国内海洋和自然水体内的石油、石油产品、有害化学放射性物质泄漏后果。（15）组织紧急状态下对人民的通知和信息传播工作，监督国内和地方系统信息工作的建立与工作状况。（16）组织协调预告自然灾害和技术事故，及其模拟演练和俄联邦可能存在危险的经济区、行政实体、自然灾害损失地区的区划工作，制定处于危险之中的国民经济实体和地区规范化危险程度指标体系。（17）组织发起和给予俄联邦人民与外国人民遭受紧急状态后果时的人道主义援助。（18）和联邦行政执行机构、联邦行政实体机构及地方自治机构共同决定为消除紧急状态后果而配置技术装备力量与物资，建立教学中心和重建权力中心。（19）研究和协调教学及专门教育机构关于民防问题和为采取紧急状态行动做好准备的计划。（20）组织和进行保护人民与保卫国土安全的科学研究及试验设计工作，完善现有的和建立新的、高效的事故救援设备储备体制，提高紧急状态下国民经济各部门运作功能发挥的稳定性。（21）协调制订、批准或协商教育人民和政府管理机关、民防组织、俄联邦紧急状态指挥机关负责紧急状态行动的现职干部的培训计划，组织和实施推荐救援人员与事故救助组织的制度。（22）建立与社会和有关民防问题、预告和消除紧急状态，克服辐射事故、自然灾害后果的公众信息资源的联系，保护人民生命和健康，提高国民经济各部门在紧急状态下发挥运作职能的稳定性。（23）完成民防问题和预告与消除紧急状态后果等国际合作，包括消除辐射事故与自然灾害的后果，提供灾民援助和水下打捞等特殊任务的人员与设备，以及与该部主管范围有关的其他问题。

3. 突发事件的应急运作

俄罗斯紧急情况部在突发事件中的应急运作主要包括以下五个方面：（1）建立专业化的救援救灾队伍。俄罗斯紧急情况部拥有包括国家消防队、民防部队、搜救队、水下设施事故救援队和小型船只事故救援队在内的多支应急专业力量，并针对不同灾害、事故制定了详细的应对条例。（2）加强灾害预测和预报。俄罗斯紧急情况部下设国家危机情况管理中心，各个地区设立分支机构。这是一个智能型的救灾指挥中心，采用了许多高科技手段，对自然灾害和突发事件进行预测预报，组织救援。一旦发生灾害和突发事件，可以迅速获得信息资料，并即时上报和通报。（3）实施专业化救援。俄罗斯紧急情况部建立了许多专业化救援机构以实行专业化救助。紧急情况部有一个庞大的搜救队，专门负责发生灾害时的一般搜救工作，总人数近2万人，大多数队员同时掌握了多种专业技能，具有在水下、陆上、空中和任何复杂地理及气候条件下完成救助任务的本领和能力。在消防方面，紧急情况部下设一支庞大的俄罗斯消防部队，总人数达22万人，由军事化消防部队、地方专职消防队和志愿消防队组成；紧急情况部还设有高风险救援行动中心，专门处理具有高风险的紧急情况，如核事故和化学放射污染事故等；此外，还设有航空救助队、小型船只救援队、心理医疗救助队等。（4）重视救灾知识教育和人才的培养。俄罗斯紧急情况部拥有多所院校，其中包括沃罗涅日消防技术学校、俄罗斯国立消防学院、俄罗斯民防学院等。这些教学机构源源不断地为俄罗斯紧急情况部输送专业人才，从而使俄罗斯预防和处理灾害事故的能力得到极大增强。此外，紧急情况部还拥有自己的科研机构——全俄急救和放射医学中心，该中心主要负责对消防队员和其他救援人员提供专门医疗服务。（5）加强国际合作。俄罗斯紧急情况部还加强国际合作，希望建立世界范围内的联合救灾中心，利用不同国家、地区的优势共同应对自然灾害和突发事件的威胁。三、俄罗斯联邦安全会议

俄罗斯联邦安全会议主席由联邦总统担任，副主席由政府总理担任，安全会议秘书由总统直接任命并直接向总统负责，安全会议的常委和委员由总统根据安全会议秘书的建议任命。安全会议成员包括总统、政府总理、安全会议秘书、联邦安全局长、外长和国防部长。俄联邦安全会议下设宪法安全、国际安全、独联体合作、军事安全、信息安全、国防工业安全、经济安全、生态安全、边防政策、居民保健、社会安全和反犯罪及反腐败、动员准备与动员等12个常设的跨部门委员会，分别负责相关领域的应急决策、咨询和协调工作。常设机构除秘书处外，还有信息安全与预测局、国防安全局、经济安全局、公民权利与社会安全保障局、联邦宪法安全局等6个局。司法部、内务部、联邦保卫局、对外情报局、边防局、紧急情况部、财政部的部长和局长可视情况列席会议。依据俄罗斯有关法律，俄联邦安全会议是俄罗斯国家公共安全的领导核心，既是俄国家安全决策的最高机构，也是俄公共安全危机管理的中枢机构。发生重大公共危机事件时，俄总统通常会召开俄联邦安全会议的紧急会议，根据联邦安全会议的讨论结果作出决策。若遇到特殊危机事件，安全会议还可成立相关临时性专门机构负责处理。

1. 联邦安全会议的基本任务（1）确定社会和国家的至关重要利益，阐明安全主体面临的内外威胁。（2）确保俄罗斯联邦安全战略的主要方向，组织筹备保障俄罗斯联邦安全的联邦总体纲要。（3）向总统提供保障个人、社会和国家安全问题所需采取重要决策的建议。（4）制定协调联邦执行机关和联邦主体权力机关在执行有关保障安全的行为过程中活动的建议，并评估活动效果。（5）通过改组现有或建立新的负责保障个人、社会和国家安全的机构，完善安全保障系统。

2. 联邦安全会议的基本职能（1）审议俄罗斯联邦在保障个人、社会和国家安全方面的内政、外交和军事政策问题。（2）准备总统有关保障个人、社会和国家安全等领域的内政、外交和军事政策以及有关保障国防能力、开展军事技术合作、实施经济制裁、促进信息发展、制定保障俄罗斯联邦独立和国家完整的战略举措等方面的决定。（3）审议有关保障个人、社会和国家安全等领域的内政、外交和军事政策，审议有关保障国防能力、开展军事技术合作、实施经济制裁、促进信息发展、制定保障俄罗斯联邦独立和国家完整的战略举措等方面的法案，向总统提供有关这些问题的建议，并起草有关总统令草案。（4）评估安全主体面临的内外威胁并阐明其根源，组织和协调内政、外交和军事政策、军事技术合作以及俄罗斯联邦信息安全战略的制定。（5）对联邦执行权力机关和联邦主体执行权力机关在实施内政、外交和军事政策、军事技术合作以及俄罗斯联邦信息安全战略方面的执行情况实行监督。（6）审议建立、监督和维持保障安全的力量与手段的准备情况及其活动的问题。（7）审议和评估俄罗斯联邦安全状况的情报以及安全威胁的情报。（8）收集、分析和加工有关俄罗斯联邦安全保障系统职能化的信息，提出完善这一系统的建议，组织制定保障俄罗斯联邦安全的联办纲要并评估其有效性。（9）组织有关安全保障问题的科研工作。（10）根据俄罗斯联邦法律和联邦总统的命令执行保障个人、社会和国家安全领域其他方面的任务。四、俄罗斯国防部

俄罗斯联邦总统兼俄联邦武装力量最高统帅，对联邦武装力量和其他军队实施全面领导，并通过国防部长和总参谋长对武装力量实施作战指挥。国防部长通过国防部对联邦武装力量实施直接领导。

俄罗斯国防部的基本职能是：参与制定联邦军事政策和军事学说；制定联邦武装力量建设构想，协调武装力量和军事技术装备发展的联邦国家计划，提出国家国防订货建议；提出国防开支预算草案及其使用办法；组织国防科研和试验设计工作；为武装力量及其他军队生产、订购和采购武器、军事技术装备、食品、被服和其他物资；负责武装力量的动员准备；向总统提交共同条令及有关国防部和总参谋部、军事委员会、后备役委员会的条例草案等。

俄罗斯国防部的主要目标是：（1）制定和实施国防领域的政策。（2）制定在国防领域的规范性法律法规。（3）制定国防部所属的联邦行政机关和武装部队的规范性法律与法规。（4）协调联邦行政机关与国防机构、部队、军事单位等防务领域机关的活动。（5）协调和监督下属行政机构。（6）按照联邦宪法、法律和有关的国际条约组织俄罗斯武装部队。（7）保持必要的武装部队。（8）为军队建设采取必要的措施。（9）提供军队军人、武装部队文职人员、退役军人及其家庭的社会保障。（10）制定和实施国家的军事政策，加强俄罗斯与世界各国、各国际组织的军事合作。第三节 俄罗斯政府应急管理过程与应急机制一、俄罗斯政府应急决策体系

决策指挥中枢系统是应急管理机制的核心。在俄罗斯，由总统直接领导、联邦安全会议作为中枢决策指挥机构的决策系统是维持应急管理机制集中、统一、高效运作的根本保障。在危机管理过程中，总统主要通过三个权力杠杆来实现自己的权力：第一，总统通过相关法律将外交部、国防部、内务部、紧急情况部、对外情报局、联邦安全局和联邦政府通信与情报署等强力部门直接置于自己的领导之下，这些部门直接对总统负责；第二，俄罗斯联邦安全会议作为决定国家安全战略的主要机构，是强势总统的“权杖”；第三，俄罗斯总统拥有强大的办事机构——总统办公厅，总统办公厅拥有广泛的权力，成为实际上的“影子内阁”。

俄罗斯联邦安全会议是俄罗斯危机管理的中枢机构，也是俄罗斯国家安全决策的最高机构。除常设危机管理机构外，遇到特殊危机事件，安全会议还可成立相关临时机构负责危机事件的处理。在危机状态下，安全会议运用“紧急决策机制”。

应急管理机制中的执行与支援保障系统是处置危机的主体机构。它是一个由国家强力部门以及警察、消防、医疗、卫生、交通等相关部门组成的庞大体系。危机处理就是这个庞大管理系统的紧急调度和演练。系统中的每个部门通常也是一个复杂的子系统。其主要职责是有效贯彻危机决策指挥中枢的决策，保证在危机发生后，决策能得到社会各部门的有效配合，从而化解危机。

作为俄罗斯国家应急救援与协调机构——俄罗斯紧急情况部，负责统一管理协调联邦部门和地区的应急行动。它连同国防部、内务部、联邦安全局和对外情报局，共同组成了俄罗斯联邦政府的五大强力部门。该部设有信息中心，可以自动接收联邦机构和各地的灾害信息，紧急情况部连同各地区的监测机构，对可能发生的突发事件进行预测和预警。在应急行动反应中，紧急情况部负责统一收集和分析来自联邦、地区等部门的灾害信息，情况严重的事件会立即上报俄罗斯总统。

作为执行与支援保障系统的另一分支，安全会议下设的12个跨部门委员会在危机发生时，也各司其职，充分发挥应对突发事件的专业技巧与指挥活动。如利用国家政府的通信系统和沟通渠道收集信息、公布情况；调查救险人数；召集相关专家和学者评估事件可能产生的社会和经济后果；按照法定程序与总统办公厅直属部门、国家权力机关、俄罗斯主体政权机关及相关国际组织开展合作等。图3-4　俄罗斯公共危机管理机制示意图二、俄罗斯联邦的联合应急机制

预防和消除紧急情况的统一国家体系（USEPE）是按照空间（地理）和职能标准划分的，它包括两套子系统，子系统也沿用了上述划分方式。

USEPE有五个基本层次：（1）组织，与之相对应的是企事业、研究机构、其他组织等。（2）地方，与之相对应的是行政区、城邦或者城镇。（3）地区，与之相对应的是俄联邦实体、联盟。（4）区域，即相邻的两个俄罗斯联邦实体。（5）联邦，即超过两个以上的联邦实体或者把整个国家版图作为一个整体。

USEPE的每个层次都有一个相似的操作程序和管理机构，包括协调组织，一成不变的操作程序和管理组织（这是经过授权的在应急管理方面向共同体和地方区域提供帮助的权威机构），每日的运作程序和监控机构，还有应急救援力量，财政、物资储备和技术支持，通信、预警和信息支持系统。

联邦一级与USEPE相对应的组织有联邦各个实体中负责应急救援和应急响应的委员会，代理部长、联邦政府部门的负责人以及国家负责应急管理事务的委员会，这些都由总统领导。俄民防事务的日常工作由民防、紧急情况部等管理。紧急情况部的总负责人是国防部长，国防部长是防御事务的负责人也是军队系统的指挥官。遇到特殊情况时，紧急情况部和政府部门的紧急情况管理委员会以及国家委员会将协同工作。遇到大的自然灾害、技术性灾害和灾难时，联邦政府部门中负责紧急情况救援计划编制、搜寻、营救和后勤工作的主要是紧急情况部。其他的应急救援任务，如消防、医疗救护、交通支持、公众疏导等，则由联邦政府的其他部门（如内务部、卫生部、交通部、信息部以及国家委员会、联邦服务机构等）来完成。

区域一级，USEPE的任务是由紧急情况部分布在全国的指挥中心承担。这些指挥中心分别位于莫斯科、圣彼得堡、顿河罗斯托夫、萨马拉、叶卡塔琳娜堡等地。USEPE永久性地控制和管理这些组织，在发生紧急情况时，为联邦共同体和各个政治实体提供应急救援的管理与技术支持。同时，USEPE也负责培训各个部门并掌握计划的执行过程，尤其是在应急预备和应急响应两个方面。在联邦和整个地区范围内，紧急情况部和它管辖的七个区域中心是主要的应急救援力量。区域一级和地方一级长期的应急管理工作是由国防部和紧急情况部来负责。所有紧急情况的处理和管理控制机构担当着指挥中心的作用，USEPE的每个决策层都有它的控制中心，管理着各自的应急救援力量和救援技术支持，这两部分群体的任务就是执行指挥中心的命令和指示。为了与这两套功能相匹配，应急救援力量和救援技术支持可细分为日常监控管理和运作控制，这两者皆包含在应急响应行动中。图3-5　俄罗斯联邦的联合应急机制示意图

USEPE的功能分三个基本运作阶段，即日常（平常）准备阶段、预警（预备）阶段、应急（异常）阶段。（1）日常准备阶段的运作程序：包括制定生活社区紧急事件的应急预案（如一些小的突发事件以及一些不会破坏通信和造成重大损失的骚乱），对周围环境的监测和对危险设施的监控，处理意外事件的应急计划，设立并增加应急救援服务基金、应急救援人员的培训和公共信息支持等。（2）预警阶段的运作程序：包括拟定USEPE的子系统及其基本功能，在紧急事件发生前进行准备工作（如化学药品和其他的救援物质都应该提前准备好）。（3）应急阶段的运作程序：由USEPE的组织构成，主要是在事故发生前以及事故期间和事故后立即采取行动。其目的是通过发挥预警、疏散、搜寻和营救以及提供医疗服务等紧急事务功能，使人员的伤亡和财产损失减少到最小，尽可能减缓和消除事故对社会与环境的影响。三、俄罗斯巨灾应急机制

在俄罗斯，一般把地震、洪水、台风等造成大量人员伤亡和财产损失的重大突发公共事件称为巨灾。为减少和应对巨灾的发生，俄罗斯建立了相应的统一领导、协调有序的巨灾应急机制。

俄罗斯所有突发事件控制中心都承担指挥中心的职责，管理着各自的应急救援力量和救援技术支持机构。在遇到重大突发事件时，俄联邦政府一般采取如下处置措施：

1. 启动俄罗斯联邦紧急状态系统

俄罗斯发生紧急状况时，各跨部门委员会的组织系统各就其位，启动俄罗斯联邦紧急状态系统：执行国家在人口与预防紧急状况区域的专业技术、管理与指挥；准备与执行相关人口与预防紧急状况的合法经济条例；执行紧急预防状况议题修正与科学技术方案；准备支持紧急预防处置武力与资产配置；信息收集、程序交换，并提前公布人口与预防紧急状况区域；现场紧急状况发生，调查行动人数；预测与评估可能的社会和经济后果及紧急状况的影响结果；积累资金、物资，利用储备物资做紧急处置；紧急状况缓和处置；执行人员遭受紧急状况及履行人权作业的社会保护方法；人口与预防紧急状况区域的国际合作。

2. 启动民防救援系统

俄罗斯1998 年2 月颁布的《民防法》确定：民防是为准备保护和保护俄罗斯联邦境内的居民、物质与文化财产免遭军事行动或自然、人为灾害所采取的综合措施；组织与实施民防是国家最重要的职能之一，是国防建设、保障国家安全的组成部分。

俄罗斯紧急情况部是俄民防工作的主管部门。该部下设指挥局、预防和消除紧急情况局、国际合作局、民防部队训练局、物资技术和装备保障局、经济局、基金投资和开发局、居民和领土保护局及若干处。该部的主要职能是：协调民防各级指挥机构的活动，为建立俄紧急情况预警和指挥系统提供保障；制订和落实国家有关民防的专项计划，在发生空袭、重大事故和各种灾害时领导消除后果工作；储备相应的兵力和兵器，并保障其处于经常性准备状态；协调建立国家储备、保险基金等工作；组织居民进行民防训练；实施国家监督，进行国际合作。民防部队是俄联邦民防力量的重要组成部分。为领导民防等工作，俄紧急情况部设有民防部队参谋部。目前，俄罗斯国内民防部队约有2 万人，是紧急情况部的中坚力量。

3. 设立危机管理中心（CMC）

俄罗斯解除重大紧急自然灾害部门的危机管理中心代表管理联合紧急预防处置国家系统（UEPRSS）的主要机构。其工作要项如下：（1）坚固防备与连续管理紧急预防的物资配置。（2）提供紧急情况部防备系统所需要的全部或必需信息。（3）24小时协助UEPRSS的所有行动。通信和硬件是首长与转换官的职责：首长职责是组织紧急状况的及时初步反应，直到部署起暂时应急总部；转换官负责信息收集、自动评估程序、支持暂时应急总部以满足其信息需求。这有利于沟通发生在联邦与地区阶层的紧急信息，监测早期灾害紧急处置状况。

4. 俄罗斯航空部门、媒体配合解决重大紧急灾害

俄罗斯紧急情况部下设空中机动救援中心。该中心设有搜寻救援大队、工程技术大队、通信情报大队、运输大队和物资保障大队，共有400余人。

俄罗斯政府十分注重对媒体的控制和规范。一旦危机爆发，媒体应在政府与各种社会力量之间相互沟通，切实起到安抚民心、稳定社会情绪、缓解社会紧张状态的作用。同时，政府对媒体在危机期间的舆论导向和社会职责作出法律规范，在紧急状态期间，依法加强对媒体的管理。在灾害应急处置的整个过程中，俄罗斯政府及其相关职能行政部门会尽快确定能及时向公众发布有关政府信息的主流媒体，并在阻止“有害”、失真信息传播的同时，主动与媒体进行合作，建立和保证与媒体之间交流渠道的通畅，增加灾害响应工作的透明度。联邦总统及其他相关职能部门的负责人也都通过发表电视讲话或接受主流媒体的采访，以及定期或不定期召开的新闻发布会，及时公布或披露相关信息以增强国民信心，缓和国民的紧张、恐惧心理，稳定社会。四、俄罗斯紧急状态解读

1. 《俄罗斯联邦紧急状态法》的颁布及其法律地位《俄罗斯联邦紧急状态法》由俄罗斯国家杜马（议会下院）于2001年4月26日通过，后由俄罗斯联邦委员会于2001年5月16日开始实施，并于2003年6月30日和2005年3月7日分别进行了修订。《俄罗斯联邦紧急状态法》属于宪法性法律，是在紧急状态启动后的特殊时期宪法，拥有最高的法律效力（在该法律规定的紧急状态期间，效力低于宪法的法律文件才有可能被总统的紧急状态令中止效力），为紧急状态下国家行政权力和立法权力的“超宪”使用提供了法律依据。

2. 紧急状态

1990年苏联《紧急状态制度法》规定：“紧急状态是在发生自然灾害、重大事故或惨祸、流行病、兽疫以及发生大规模骚乱时，为了确保苏联公民的安全，根据苏联宪法和本法宣布的临时措施。”俄罗斯联邦政府对紧急状态有着明确的定义，延续了苏联的定义并且呼应宪法中的概念。（1）紧急状态的定义与实施紧急状态的目的。

紧急状态是指依照俄罗斯联邦宪法和联邦宪法性法律的规定，在俄罗斯联邦全境或者个别地区，国家权力机关、地方自治机关、无论何种法律组织形式和所有制形式的组织及其公职人员、社会团体实施活动的特别法律制度，允许依法对俄罗斯联邦公民、外国公民、无国籍人的权利与自由，各组织和社会团体的权利进行个别限制，同时给予他们其他附加义务。实行紧急状态是临时措施，只是为了保障公民的安全，保卫俄罗斯联邦宪法制度。

俄罗斯紧急状态包括以下内涵：

①紧急状态是一项宪法性法律制度，由国家元首和最高权力机关启动。

②对公民的生活和安全，或对俄罗斯联邦的宪法制度甚至国家政权存在本身造成直接威胁的状况。

③必须要采取措施才能使这样的威胁得以消除。

④实行紧急状态的目的是为了消除出现紧急情况的根源，保障公民的权利与自由，捍卫俄罗斯联邦的宪法制度。（2）紧急状态的情形。

发生对俄罗斯公民生命和安全或者对俄罗斯联邦法律制度造成直接威胁、不采取措施不足以解决的紧急状态的情形有：

①政治因素引起的情形。企图暴力改变宪法制度，篡夺权力或把权力据为己有，武装暴动，聚众骚乱，封锁或占领特别重要的目标或者个别地区，准备开展非法武装组织活动，民族、教会、宗教之间的暴力冲突，对公民的生命和安全、国家权力机关及地方自治机关的正常活动造成直接威胁。

②自然因素和技术因素引起的情形。自然和基因工程紧急情况、生态紧急情况，包括发生事故、危险、自然灾害或者其他灾难时所引发的传染性流行病和动物流行病，已导致（或可能导致）人类死亡，对人体健康和自然环境造成损害，并带来巨大的物质损失，破坏了居民的日常生活条件，要求进行大规模的紧急救援及其他救援工作。

3. 进入紧急状态的程序

紧急状态的启动权是国家最高机关的权力，因为它直接关系到数量巨大的居民的生命、财产安全，甚至国家的存亡，它的启动必须是合宪、合法的，有着非常严肃的程序要求，在紧急状态法中进行明文准确的规定是宪政制度的要求。俄罗斯进入紧急状态的步骤是：第一步，总统首先要签发紧急状态令；第二步，报联邦委员会批准；第三步，联邦委员会接到总统紧急状态令后立即开始工作；第四步，俄罗斯联邦会议、联邦委员会若没有在法定72小时内作出决议，需要负法律后果；第五步，紧急状态消失后迅速、及时地恢复到正常状态。

4. 总统紧急状态令的内容

总统所签发的紧急状态令应当立即通过广播和电视予以正式颁布，其内容包括：（1）实行紧急状态根据的情形。（2）实行紧急状态的必要理由。（3）实行紧急状态的地区范围。（4）保障紧急状态制度的力量和措施。（5）紧急状态的措施清单及其效力范围，临时限制俄罗斯联邦公民、外国公民和无国籍人的权利与自由，以及社会团体和组织权利范围的详尽清单。（6）紧急状态下负责实施具体措施的国家机关（公职人员）。（7）紧急状态命令的生效时间及有效期限。

5. 紧急状态地区的管理机关（1）临时专门管理机关。

①紧急状态地区的临时专门管理机关根据俄罗斯联邦总统批准的条例规定发挥作用。

②俄罗斯联邦主体执行权力机关和地方自治机关的职权可以全部或者部分移交给在紧急状态地区发挥作用的紧急状态地区的临时专门管理机关。

③紧急状态地区临时专门管理机关的领导人由俄罗斯联邦总统任命。紧急状态地区的警备司令隶属于紧急状态地区临时专门管理机关的领导人，其职务是临时专门管理机关的第一副职。（2）联邦管理机关。

①如果在实行紧急状态的地区，组建地区临时专门管理机关不能确保紧急状态目的得以实现，则可以建立紧急状态地区联邦管理机关。此时，紧急状态地区的临时专门管理机关终止职权。

②实行紧急状态地区的联邦管理机关领导人由俄罗斯联邦总统任命。实行紧急状态地区的联邦管理机关条例经俄罗斯联邦总统批准。

③组建紧急状态地区联邦管理机关对紧急状态地区实行特别管理时，在所述地区一旦中止实施现行的俄罗斯联邦主体国家权力机关和地方自治机关的职权，其职能则交由紧急状态地区的联邦管理机关行使。

④实行紧急状态地区的警备司令部，在对所述地区实行此特别管理方式时，进入紧急状态地区联邦管理机关机构中。所述地区警备司令是紧急状态地区联邦管理机关的第一副职领导人。

6. 实行紧急状态时的措施和临时限制（1）在紧急状态有效期限内，可以通过俄罗斯联邦总统的紧急状态命令采取如下措施和临时限制：

① 在实行紧急状态的地区，全部或者部分中止俄罗斯联邦主体（各主体）执行权力机关以及地方自治机关的职权。

②在实行紧急状态的地区限制自由迁徙，以及在上述地区实行特别的出入境制度，包括对外国公民和无国籍人出入上述地区设定限制。

③加大力度维护社会秩序，维护国家保护的对象，保障居民生活条件，并发挥交通功能。

④对个别财经活动，包括商品、劳务和财政手段流动实施限制。

⑤建立粮食和首要必需品的销售、购买及分配的特殊制度。

⑥禁止或者限制举行会议、集会和组织游行、示威及纠察，以及其他群众性活动。

⑦禁止罢工和其他方式暂时中止或终止各组织的活动。

⑧限制交通工具的通行，并对其实施检查。

⑨暂时中止使用爆炸性物质、放射性物质，以及从事化学和生物危险品的生产活动。

⑩如果发生对物质和文化珍品造成毁灭、劫掠或者损坏的紧急情况，需将其疏散到安全地区。（2）对由政治因素引起的实行紧急状态的地区，实行的措施和临时限制有：

①实行戒严，即在规定的昼夜时间内禁止未持专门开具的通行证和身份证明的公民出现在大街上或其他公共场所中。

②按照规定的条件和程序，实施预先新闻检查来限制出版和其他大众传媒的自由，以及暂时没收或查封出版物、无线电发射、扩音技术设备和复印设备，并制定特殊的记者委派制度。

③中止政党和社会团体实施妨碍消除紧急状态的活动。

④检查居民身份证件，进行人身检查，并检查其物品、住房及交通工具。

⑤限制或者禁止出售武器、弹药、爆炸物、专用设备及有毒物质，制定含麻醉作用，影响精神活动，药性剧烈的，含酒精、酒精饮料的药剂的特别流通制度。特殊情况下，允许暂时没收公民的武器和弹药及有毒物质，也可以没收无论何种所有制和法律形式组织的武器、弹药和有毒物质，甚至还可没收技术兵器和教学用武器，及爆炸性物质和放射性物质。

⑥对违反紧急状态制度、且未在实行紧急状态的地区居住的人，按照规定程序将其强制迁移到实施紧急状态地区以外，费用由其本人负担，在其没有资金时，也可依审判程序连同后续的补偿开支一起由财政预算资金负担。

⑦根据俄罗斯联邦刑事诉讼法的规定，因涉嫌实施恐怖活动和其他特别严重的犯罪行为的被拘捕人的羁押期限延长至整个紧急状态有效期间，但不得超过3个月。（3）对由自然因素和技术因素引起的实行紧急状态的地区，实行的措施和临时限制有：

①暂时将居民迁移到安全地区，并且必须向居民提供固定的或者临时的住处。

②实行检疫，采取流行病卫生防疫、动物防疫和其他措施。

③动用国家物资储备，征调任何组织的资源，修改其工作制度，在紧急状态下，重新确定上述组织必需品生产的方向，及生产经营活动的其他必要变更。

④在紧急状态有效期内，如果国家组织领导人不履行其应当履行的义务，则免除上述领导人的职务，并任命他人临时履行上述领导人的职责。

⑤在紧急状态有效期内，如果非国家组织领导人不履行或者不适当履行本联邦宪法性法律，则任命他人临时履行上述领导人的职责。

⑥在特殊情况下为了必须实施和保障抢险救护工作及其他紧急救援工作，动员有劳动能力的居民参与救援，征用公民的运输工具。在遵守劳动保护要求前提下进行上述工作。

7. 紧急状态的期限

俄罗斯2001年颁布的《俄罗斯联邦紧急状态法》沿用了苏联紧急状态法中关于紧急状态期限的规定：全境的紧急状态是30天，局部地区是60天，总统可以根据实际情况决定提前或者延长该期限。这个期限的规定相对其他西方国家的期限是比较短的，更符合现代宪政国家的法制化要求。比如，美国的紧急状态期限定为6个月，虽然可以经过法定程序提前取消，但是就紧急状态本身的破坏性来讲，这个期限在法律上的规定显得过于漫长。

紧急状态是“法治下的暴政”，对于宪政制度是一柄“双刃剑”，其在有效消除紧急情况的同时也严重地伤害了人们的法治信仰，造成难以估计的损失。因此，紧急状态只有在原有法律制度无法平息灾难的时候才能启动，期限绝不能过长，作为该法律制度的组成部分，其还有法律上的法定延长、提前中止等程序，以保障迅速有效地达到立法目的。

8. 紧急状态的法律后果

紧急状态的实施使得部分国家机关和地方自治机关的行政权力受到限制，公民的部分宪法权利在特殊状态下紧急失权（除去宪法中专门规定的即使在紧急状态下也不能失去的个人权利，比如生命权、健康权等，以外都受专门的紧急状态立法的调整）。针对紧急状态情况颁布的特殊法律规范与该地区的有效法律发生抵触时，总统有权中止紧急状态地域内有效的法律文件的效力，实施特殊的紧急状态规范，紧急状态解除后原有的有效法律文件自动恢复效力。紧急状态的宣布和解除都有严格的法律依据和程序要求。

9. 用于消除紧急状态的财政拨款

用于消除实行紧急状态的款项是根据紧急状态情形的原因及后果来拨款的。充分运用国家储备，根据紧急情况的情形拨付足够数额，利用先进技术消除紧急状态，包括对因发生紧急状态情形暂时将居民迁到安全地区的措施，对因采取联邦宪法性法律第三章规定的其他措施而遭受损失的公民提供社会津贴和补偿的拨付程序，以及向因采取俄罗斯联邦政府确定的、联邦宪法性法律第三章规定的措施而遭受损失的组织提供补偿的支付程序。如果所拨付的预算拨款不足以满足所指定的拨款，则由俄罗斯联邦政府向国家杜马提交规定补充拨款法案。

实行紧急状态地区的特别管理机关，在紧急状态有效期内，分配其控制下的预算资金并集中恢复所述地区的生活保障、社会领域和住房设施。

紧急状态下，俄罗斯联邦法律和联邦其他规范性法律文件所规定的劳力、专项资金、武器、技术兵器和专用设备使用的程序与条件，不应当发生变更。

10. 紧急状态下的人权保护

保障人权是宪法的最高价值所在，也是俄罗斯总统宣誓词的内容之一。俄罗斯的紧急状态立法从一开始就一直很注重对公民权利的保护，早在1994年制定的《紧急状态保护法》中就专门规定了在自然灾害或者技术灾害来临时对公民权利的保护，对限制公民权利的要求非常严格，生命、尊严、隐私等都在保护之列。俄罗斯在紧急状态期间尽量保护公民财产权利和社会经济权利，并对已经发生的不可避免的损失给予补偿。

为了保障紧急救援工作和其他救援活动的实施与开展，向被动员参与救援人员提供的劳动报酬，需依据俄联邦劳动法规定给予保障。由于实行紧急状态情形而受害的或者因采取措施消除此类情形进行救灾的人，均可享有住房。政府对其所受的物质损害给予赔偿，协助做好安置工作，并根据联邦政府规定的条件和程序，为其提供必要帮助。根据俄罗斯联邦宪法性法律规定组织使用其财产和资源，并对所遭受的损失具有请求赔偿的权利，赔偿的程序和数额依照联邦政府的规定执行。

11. 参与保障紧急状态制度人员的责任

内务机关、刑事执行系统、联邦安全机构的工作人员，内务部队和俄罗斯联邦武装力量、其他部队、军事组织及机构的现役军人非法使用劳力、专项资金、武器、技术兵器和专用设备，以及超出公职人员确保紧急状态制度的力量及公务职权，包括违反俄罗斯联邦宪法性法律规定的保障人和公民自由与权利的，应承担的责任依照俄罗斯联邦立法规定而确定。第四节 俄罗斯政府应急管理的资源保障体系一、俄罗斯应急法律

1. 法律法规发展的基本趋势

苏联解体后，俄罗斯进行了激进的政治和社会经济变革，俄联邦立法也随之发生重大变化：发展并制定了关于国家防御、环境保护、紧急情况和灾难应急管理方面的第一个俄罗斯联邦法律。这成为俄罗斯制定国家应急管理政策的制度框架。（1）政治和社会经济变革的过程表明，在完整的国家法律体系内两个相对立的发展趋势逐渐融合为一个整体，综合性加强，对突发事件和灾难的应急救援是很重要的部分；而立法的多变性加速了新法律和新法规的出台。（2）应急和减灾法案作为俄罗斯法律体系的一个特殊分支，越来越趋于多变，逐渐成为俄罗斯联邦立法的特有现象。法律法规越来越趋于综合，意味着俄罗斯联邦的立法者正试图把现行的法案整理得更系统化和组织化。（3）就应急管理法律来讲，与经济政策和社会政策相比，俄罗斯应急管理法律发展趋向于高度集权化。这也是俄罗斯的历史和文化在法律领域的反应，也在一定程度上说明了地方性法律法规在发展和实施中已完全附属于联邦政府。（4）在应急救援管理方面，地方法案对联邦级法案有一定的缓冲作用。这意味着法案的制定逐渐由联邦“主导支配型”和地方“主动适应型”向“能提前预料并且更灵活的方向”发展。这一转变说明了立法者在努力改变联邦预算分配，即联邦政府用于减灾、应急救援响应和灾后重建之间的经费分配。（5）在应急救援和减灾立法方面，基本上以联邦立法为标准，仍然趋向于定位风险防范和应急响应，而不是防灾减灾。后者在立法上仍然无优先权，资金投入也不多。

2. 立法发展的主要方向

俄罗斯的立法改革有两个主要方面：一是针对新出现的危险源（包括有害材料）出台新的法律和法案以降低受害的可能性，并用新的方法和手段整理现有的各种应急和减灾法法规；二是意味着协调现行的法案并将其专业化。这是对现行的法律、法规及指导方面的改善和补充，有利于在应急管理工作中更好地明确各个联邦实体和相关服务机构的职责并协调彼此间的工作。

事实上，应急管理政策的这两个方面是紧密联系的。这有利于加强立法结构的整体化，从而更好地应对突发事件，更迅速地对紧急情况和灾难作出应急响应，以便尽快进行灾后重建。俄罗斯的应急管理政策暗含了立法者的思路，这个思路假定各个联邦实体在应急组织里承担相对独立的职责，与在非紧急状态下的情况是不一样的。

然而，无论联邦应急法案的覆盖面多么广、多么细致，它也不可能是完美无瑕的。这个法案负责保护公众以抵抗自然灾害和技术性灾害（也包括危害材料），但是不包括冲突性质的突发事件（暴乱、骚动以及地方性的战乱）。这些类型的突发事件可以由其他法案管辖。即使是最完善的法律保护也不可能构建出一个能够协调应急管理领域内所有关系的法律体系。

3. 应急管理和减灾立法的类型（1）综合法案。

在俄罗斯，综合法案只提供国家应急管理政策的基本概念性框架、准则、目标和任务，包括约40个联邦法律。它在特殊章节中明确了公民的生命、健康以及财产受保护的权利，这些都是国家应急管理和减灾政策的主要目的。

早期提出的作为综合法案框架的联邦应急法案，主要针对和平时期非冲突性的紧急事务。此法案在1994年被采用，1995年至1998年经过了一系列政府法规（按自然灾害、技术性突发事件和灾难进行分类）的增补和详细注释，明确了联邦对突发事件和灾难有应急响应的职能。冲突类型的突发事件、灾难和危机超出了这一文件的范围，不予以考虑。这里提到的仅仅是由各自的行政区安全机构执行的其他联邦法律，包括国内事务部、国防部、联邦安全局、联邦边境服务部及其他部门。（2）专业法案。

在俄罗斯，应急管理和减灾立法分为两类：特殊突发事件或灾难的法律法规（主要为各种特殊的突发事件）；特殊应急职能和服务方面的法律法规（主要是应急管理职能或服务）。

第一类法案主要涉及有害材料引发的危险事件。如碰到危险化学材料和工作场所油溢漏时，应该参照1997年颁布的《工业危险生产安全法》，它类似于1996年欧共体颁布的《紧急突发事件处理法案》。

在第二类立法中，应该能区分这些特殊的应急管理职能和特殊服务性工作。1993年至1996年增补了1991年颁布的《民防法》，1994年颁布了《防火安全法》和《紧急救援服务与救援人员权利法》，后者明确了救援人员的执行任务，包括预防和处理紧急事务，也包括意外事件（包括有害材料引发的突发事件）的处理。众多的总统令和政府出台的法规对联邦法规作出了增补。

4. 关于预防和消除紧急情况及灾难的特殊法案

俄罗斯每个应急管理法案都用大量篇幅描述应急救援和减灾，为各部门提供了实施早期预警的措施，以减少灾害对人类、环境、社会的影响以及经济的损失，也规定了预防措施以确保安全设施用于日常监测和控制，并由政府、公众和私营组织监督。但是，现有应急管理法案所涉及的范围和深度不可能面面俱到。多数法案仅列出了一系列要求，但并不详细。

在与应急管理和减灾有关的法律中，国家计划编制法案、建筑标准和施工许可证具有重要作用。卫生和环境法规禁止在沉降地带建造建筑物，禁止在居民区附近建设危险性建筑。为了适应施工许可证法的要求，1991年制定了《环境保护法》，1995年制定了《环境影响评价法》和《建筑标准》，1999年制定了《公民公共卫生和流行病医疗保护法案》。

上述特殊法案都包含应急救援准备的章节，分别规定了相关应急预案、救援人员（消防、民兵、医务人员及其他人员）的演练和教育、公共信息和培训、增加资金与资源储备和财政支持等措施。

5. 关于紧急事件和灾难的防范准备、应急响应和灾后恢复的特殊法案

在应急管理方面，俄罗斯现行的特殊法案包括一套防范准备、应急响应和灾后恢复的工作体系。这暗含了法律对采取预先措施抵制和降低灾难对社会与环境影响予以认可。这一工作体系包括应急救援计划、搜寻和营救工作、紧急事件发生过程中和发生后的后续工作、医疗救护支持、对受灾民众的补偿、恢复和灾后重建工作。

那些应急救援和减灾法案能在特殊的应急救援和减灾领域里影响政治活动。在俄罗斯，有少许这样的区域存在了很多年，一些真实数据能说明这些区域是生存率极低的危险地带。到目前为止，联邦缺少一个能够制定清晰规范的标准来明确这类区域的情况以区别于其他情况的法律框架。即使是对这些地区能提供解释的完整的联邦应急管理法案，也只提到了由野外应急救援协作者建立分界线的工作程序。二、俄罗斯应急物资

俄罗斯应急物资储备体系成熟，为应急管理工作提供了强有力的支撑。俄罗斯国家储备物资包括三类：一是国防军事物资，主要满足应对战争需要，如在2008年格鲁吉亚战争中就提供了军事保障；二是战略物资，如石油制品、有色金属等；三是应对紧急状态的物资等，如各类救援类物资。在2008年我国汶川地震后俄方援助的救灾物资即来源于国家储备。

俄罗斯联邦国家储备署是副部级行政机关，隶属于国家经济发展与贸易部，功能相对独立，署长由联邦政府任命。国家储备署的设立、改组、撤销都由联邦政府决定。国家储备署内设10个司，分别为行政事务司、国防和工业用品司、财政预算和内审司、食品司、紧急情况救助司、燃料和石油产品司、法规司、信息安全司、基建司、国防和民用调动司。国家储备署在七个区域设有储备物资管理局，有100多个储备仓库，其中以中央区域管理局（莫斯科地区）拥有的仓库数量最多。

俄罗斯高度重视国家储备，现已建立起科学、规范、高效的储备运作机制。国家储备是保障俄罗斯国家安全的重要物质基础，被称之为俄罗斯的“家底”。俄罗斯国家储备在长期发展中积累了许多经验。

1. 高度重视储备立法和管理制度建设，储备体系运转高效顺畅

储备立法和管理制度是俄罗斯国家物资储备体系高效运转的前提与基础。《俄罗斯联邦储备法》自1994年颁布以来，至今已经历6次重大修订，并针对物资收储、动用、轮换均制定了详细的管理规定，为消除紧急状态后果、调控国内市场、轮换更新和临时性借用等需要，可以动用储备物资。属于消除紧急状态后果及相应恢复性工作的，由政府相关执行机关向国家储备局提出动用请求。出现市场供需失衡时，由联邦政府根据国家储备法下令动用储备物资进行市场调控。储备物资轮换更新由国家储备局负责，国家储备局对物资合理储存年限有明确规定，对达到储存期限或因技术更新的物资要及时轮换，轮换所发生的亏损由国家财政承担，纳入预算解决。

俄罗斯每年都根据国防安全、应急需要和经济社会运行中的新情况、新变化，及时调整储备物资品种和储存规模，使国家储备始终能够适应国际国内形势变化，为俄罗斯提供战略保障。2008年，俄罗斯及时总结我国汶川地震救援时物资保障的经验，增添电锯、液压钳等救援类物资品种，并加大了帐篷、发电机、冲锋舟、毛毯、活动板房、取暖设备、下水管道等救灾物资的储备规模。俄罗斯联邦设有国家储备委员会，由联邦政府各部门官员组成，作为决定国家物资储备重大事项的机构，其重要职责之一是每年根据国际国内形势变化提出修订物资储备品种和规模的意见，向总统汇报通过后执行。超越部门利益的机构使得俄罗斯国家储备受到足够的重视与支持，可以高效开展工作。

2. 高度重视储备理论和技术研究，为工作提供科学依据

俄罗斯国家储备重视研究各类物资的储存条件、延长保存期限的技术和方法等。作为国家储备的唯一科研机构——储藏问题研究所，其主要研究方向有五个：一是产品和材料长期储存研究；二是产品质量和安全研究；三是基础设施、仓库、技术设备和工艺研究；四是国家储备体系研究；五是信息技术应用研究。根据这些研究方向共设立有成品油储备技术、工业品储存技术、食品鉴定、食品长期储存、基础设施、经济与信息等6个实验室。

储藏问题研究所的研究工作主要分为三部分：一是常规的物资品种检验和储存条件研究。如当准备收储新物资品种时，要先经过严格的实验室研究，确定该品种物资的保存条件和检验标准等，并编写储存条件标准，使得物资储存保养规范化、科学化。二是长期储存技术研究。这是具有前瞻性的科研工作，通过采购先进的实验设备，利用最新技术手段开展物资储备研究，如利用X光成像技术检验小麦等病害状况；建立数学模型快速计算库房的容积率；通过模拟成品油、橡胶等各类物资的长期储存变化，研究物资质量变化规律，找准控制质量变化的关键因素等。三是开展储备体系和经济、信息化等研究。如在科学论证物资储备品种、规模的基础上，通过风险评估和数学模型研究确定物资储备的目录、储备量，按不同地区、不同风险程度确定物资储存地点和规模，并对每一次储备物资动用的结果进行评估，不断完善储备结构和规模。

3. 拥有严格的储备物资质量检验体系，重视储备物资管理细节

俄罗斯国家储备物资品种丰富，主要分为国防和工业用品、食品、应急物资、成品油等四大类。国家储备拥有严格的储备物资质量检验体系，并根据每类物资的不同保存要求进行分类管理。

在储备物资质量检验方面，俄罗斯国家储备自身拥有完整而严格的物资质量检测体系：一是依托储藏研究所研究制定各类储备物资的检验技术标准。国家储备物资标准依据有关国家标准制定，但对长期储存物资的特殊要求甚至高于国家标准；各类物资质量检验要严格执行国家储备标准；储备物资一般按储备标准实行定点生产。二是分布于各个储备仓库的物资质量检验人员，按照国家储备标准进行严格的物资出入库和储存期间检验，确保国家储备物资质量始终安全可靠。

在储备物资的保管上，俄罗斯国家储备非常重视安全环境条件。如针对金属锡温度低时易变质的特点，提高储存地点温度；针对成品油易挥发损耗的特点，采取水封地下岩洞库和地下覆土库储存。俄罗斯国家储备十分重视细节管理，针对不同物资形状和装卸特点，研究开发适合的装卸设备和储存工具，提高作业效率和空间利用率，如针对存放汽车轮胎的需要特别制作了木架，提高了30％的库房空间利用率。

在物资品种选择上，俄罗斯国家储备充分考虑各种可能，如针对不同年龄段的婴儿储存的特别食品、玩具和卫生用品；与不同的救灾帐篷、房屋配套使用的防寒炉及木炭等燃料；汽车轮胎产品也是各种型号和规格均有一定比例，以保证在紧急情况时的各种需求。

4. 与俄罗斯军方保持高度协同，重视开展国际合作

当紧急情况发生时，一方面俄罗斯国家储备和军方能够迅速协同，提高应急物资保障效率。我国汶川地震发生后，俄军方直接从国家储备仓库调运救灾物资，成为第一个到达我国提供援助的国家。在2008年8月俄罗斯与格鲁吉亚的军事冲突中，国家储备物资在战争发生后第二天即送抵前线。遭遇突发事件时，借助军方的强大运输能力，俄罗斯国家储备能够在第一时间调运储备物资到达任何需要的地方，使得国家储备的战略保障效果大大增强。另一方面，俄罗斯特别重视物资储备在应急处理突发事件、反对恐怖主义等多方面的国际合作。目前，俄罗斯与多个国家建立了物资储备一体化方式，并定期召开合作会议，以建立广泛、有效的应急物资保障体系。三、俄罗斯应急人力资源

1. “阿尔法”部队

1974年7月，苏联克格勃主席安德罗波夫命令组建一支反恐部队。该部队最初被称为A小组，记者们称它为“阿尔法”，后来“阿尔法”便成了它的名字。如今它已成为俄罗斯联邦安全局麾下的一支反恐奇兵。进入阿尔法部队的人员要经过极其严格的挑选，新队员入队后要进行射击、格斗、驾驶、防爆、排爆、徒手攀登、翻越障碍等特种技术训练。队员心理和身体健康状况要能够适应特种部队任务的需要。自阿尔法组建以来，已执行了1 000余次特别任务，共牺牲了19名成员，几乎所有人都曾获得过荣誉勋章。阿尔法部队每天24小时处于战斗值班状态。一旦发生紧急情况，从接到命令到登记出发只需1.5～2个小时。行动中，小组成员之间有明确的专业分工，狙击手、爆破手、无线电报务员等各司其职。

随着新世纪俄罗斯军方战略任务的调整，如今阿尔法部队最重要的任务就是对付来自俄罗斯境内外的各种恐怖组织。

2. “信号旗”部队

1981年8月19日，苏联部长会议和苏共中央政治局决定在克格勃系统内组建一支特种部队，用于在境外的秘密特工活动，并委托克格勃C局（秘密谍报局）具体负责。新的特种部队取名为“信号旗”，对外名称是“苏联克格勃独立训练中心”，1991年被改编成反恐部队。1993年10月，信号旗部队由于拒绝执行命令而被转隶俄罗斯内务部，导致大批队员辞职。1994年重新组建，1999年和阿尔法部队合并，组建成俄罗斯安全局特种兵中心。

信号旗特种部队建立之初主要从事破坏敌方军事工业设施，现在的职责是防范和制止恐怖分子对俄重要战略设施实施破坏，这些设施包括核武设备、核电站以及化学企业。由于信号旗部队以前从事破坏活动，知道如何毁坏这些战略设施，所以他们也知道如何有效地保护它们。信号旗部队的绝大多数成员都是军官，包括军校的毕业生，来自空降兵、紧急情况部、武装力量侦察和特种分队以及内务部的军官，以及一些地方大学毕业生。对于那些渴望迈入其门槛的服役者，信号旗部队的要求十分苛刻，所有候选人都必须经过体能测验以及多方面的医疗和心理检测。

3. 专业救援人才

俄紧急情况部拥有多所院校，其中包括沃罗涅日消防技术学校、俄罗斯国立消防学院、俄罗斯民防学院等。这些教学机构源源不断地为俄紧急情况部输送专业人才，从而使俄预防和处理突发事件的能力得到极大加强。此外，俄紧急情况部还拥有自己的科研机构——全俄急救和放射医学中心，负责对消防队员和其他救援人员提供专门的医疗服务。

在救援救灾方面，俄罗斯紧急情况部建立了许多专业化救援救灾机构，实行专业化救助。俄罗斯紧急情况部有一个庞大的搜救队，专门负责发生灾害时的一般搜救工作，总人数近2万人，大多数队员同时掌握了多种专业技能，具有在水下、陆上、空中及任何复杂地理和气候条件下完成救助任务的本领与能力。搜救队配备有工程抢险车、直升机和各种便携式抢险设备等现代化装备，可保障该队伍能快速有效地投入各类抢险救灾中，这支队伍能在接到命令3个小时内完成各种准备，并开赴全球任何一个救灾点。2001年还成立了7 500多人的大学生搜救队，作为国家搜救队的后备力量，其主要任务是保障大型活动的安全，并在中小学进行搜救方面的实践和理论知识的宣传。在消防方面，俄罗斯紧急情况部下设一支庞大的俄罗斯消防部队，总人数达22万人，由军事化消防部队、地方专职消防队和志愿消防队组成。俄罗斯紧急情况部还有一个高风险救援行动中心，专门处理具有高风险的各种紧急情况，如核事故和化学放射污染事故等，拥有一流的工兵、驯犬专家、机器人专家、化学和放射性物质防护专家、潜水专家及登山专家，他们广泛使用机器人救助。此外，还有航空救助队、小型船只救援队和心理医疗救助队等。图3-6　179次救援中心紧急心理救援图3-7　俄罗斯民防队员在救灾现场图3-8　俄罗斯应急培训机构第五节 俄罗斯政府应急管理国际合作一、俄罗斯应急管理的国际学术交流

在国际合作方面，俄罗斯积极与邻国举行关于防震救灾的学术研讨会，交流关于抗震救灾的理论、经验，以提高国际抗灾合作的能力。2004年，伊朗德黑兰大学校长里达·法尔吉·达纳与俄罗斯格温研究所所长里瓦尼德·苏鲁迪勒夫举行会晤，就加强两国在地震预测领域的合作和展开长期学术交流的途径进行了讨论。2006年9月19日至21日，来自中国、哈萨克斯坦、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦、俄罗斯的地震界官员及专家、学者，在新疆乌鲁木齐市召开了天山地震国际学术研讨会。研讨会以天山防震减灾为中心议题，在地震观测技术、地震预测和地震学研究、城市防震减灾技术运用等方面交流经验，寻求共识。与会的各国官员、专家则希望各国能够超越国界，超越民族、文化、宗教和社会制度的不同，以天山地震研究、合作为契机，加强国家间的地震科学研究，减轻全球范围内的地震灾害。二、俄罗斯应急管理国际政府间的合作

俄罗斯紧急情况部十分重视危机管理领域的国际合作，一直主张建立危机管理的国际性联合机构。俄方曾向联合国秘书处建议设立国际紧急情况部，以便在某一国家发生紧急突发事件时行使协调管理职能，更有效地集中人力、财力、物力、智力等方面资源用于对紧急情况的处置。2005年12月，时任紧急情况部部长谢尔盖·绍伊古宣布，俄罗斯、法国、德国和意大利已着手在欧盟范围内建立紧急情况救援协会。他表示，灾难应急机制应当合理化，俄罗斯早就提出了建立国际紧急情况救援机构的主张。每个国家都有自己独特的救援技术，比如意大利有装备精良的医疗飞机，瑞士有先进的搜救犬训练机构，因此有必要建立世界先进救援技术数据库。三、俄罗斯对国际应急管理的贡献

俄罗斯紧急情况部实行合作的主要方向是确保推进国际紧急人道主义救援的一体化进程。俄罗斯特殊的地理位置使其能在欧亚处理应急事件中充当桥梁。2010年智利地震，俄罗斯的伊尔-76飞机将28吨人道援救物资运抵智利首都圣地亚哥；2009年5月，俄罗斯向有登革热疫情的玻利维亚提供了30吨的人道主义救援物资；2008年，俄紧急情况部参与了数量空前的人道主义行动，自2008年初，进行了27次人道主义救济行动，救援物资总额超过5 000万美元；中国的汶川地震后，在一个月之内，俄罗斯使用12次航班，为灾区提供了帐篷、毛毯、床垫以及食物等；2006年，俄罗斯在与意大利和匈牙利的合作伙伴互动中表示，要利用新技术改善国际应急救援机制，同年俄紧急情况部与芬兰外交部签署了跨界合作协议。图3-9　俄罗斯紧急情况部人道主义救援第六节 俄罗斯政府应急管理的典型案例一、2002年莫斯科人质事件

2002年10月23日，50多名车臣蒙面武装匪徒在莫斯科东南部一家剧院劫持了700多名观众、100多名演员和文化宫的工作人员为人质，其中有75名外国人。恐怖分子向俄罗斯当局发出最后通牒，要求俄军全部撤出车臣。双方在僵持了近60小时后，俄当局于26日清晨果断出击，仅花了40分钟就制服了恐怖分子，除少数匪徒被俘、逃脱外，以巴拉耶夫为首的大多数恐怖分子均被击毙，大部分人质安全获释。

2002年10月23日至26日的莫斯科人质事件是继“9·11”事件后世界范围内最大规模的恐怖主义事件，它牵动了整个世界，吸引着世人的关注。而这一事件在短短的60个小时内就得以解决，充分反映出俄罗斯危机管理机制的实战功效。归纳起来主要有以下几点：

1. 强而有力的决策核心

在危机发生的时刻，危机处理的中枢指挥系统是整个危机管理机制的核心，俄罗斯总统在国家政治结构与危机管理中发挥着决定性的作用。时任总统普京在这次危机中所表现出的临危不乱、指挥若定的能力更是有着不可抹去的功绩。他在危机发生后采取了一系列行动：首先，迅速召集强力部门领导人召开紧急会议，讨论解决之策，取消与德国总理施罗德的会谈，宣布不参加在墨西哥举行的亚太经合组织首脑会晤，坚守在克里姆林宫办公室，密切关注事态发展；其次，迅速对危机根源作出判断，确定人质事件是由国外恐怖中心策划的。这当中隐含着普京总统深刻的战略思考：①可在一定程度上将人质事件与车臣问题剥离开来，从而减轻在车臣问题上面临的压力；②可把车臣问题与国际恐怖主义问题进一步捆绑，从而获得广泛的国际支持；③可借机寻找车臣问题背后的黑手，为今后断绝车臣武装分子的后路埋下伏笔。

在面临国内和国际不绝于耳的“和解”呼声压力下，普京总统坚定地表示既要最大可能地保证人质安全，又决不向恐怖主义低头，从一开始就明确了要用武力解决人质危机的各项准备。这在很大程度上稳定了民众的情绪，避免了国内外对普京总统的危机应对能力的无端揣测。此次事件涉及几百人的生命，而恐怖分子的要求近乎无理，大多数媒体和观察者持悲观态度，普京总统面临着严峻的考验。在4名人质遇害之时，普京果断下令特种部队出击，在最佳时机击溃恐怖分子，避免了更多的人员伤亡。普京总统的坚定信心与正确决策保证了俄罗斯危机管理机制的高效运转，从而以较小的代价取得了最后的胜利。

2. 执行部门行动迅速

危机管理的支援和保障系统是处置危机的直接机构，它的主要职责是有效贯彻危机中枢指挥系统的决策，保证在危机发生后，政府决策能够得到社会各部门有效的配合，从而化解危机。

莫斯科发生劫持人质事件后，俄罗斯危机管理机制的支持与保障系统紧急启动。联邦安全局和内务部宣布实施应对突发事件的“雷雨”计划，要求所有官员立即到所在部门报到。俄罗斯政府紧急成立了由时任莫斯科市长卢日科夫和各有关部门领导人参加的解救人质指挥部，卢日科夫和联邦安全局局长帕特鲁舍夫亲自领导解救人质的行动。俄罗斯的阿尔法反恐怖小组和联邦安全局有组织犯罪局的所有人员立即赶往事发地点，占领有利位置，进入临战状态。俄罗斯的警察和军队封锁了通往事发现场的道路，紧急疏散附近居民，内务部召开紧急会议，研究如何解救被扣人质，同时向内务部队下达命令，加强对重要设施和所有运输干线的警卫与监视，防止武装匪徒从车臣潜入其他地区及避免类似事件的发生。警方奉命更加严格地检查旅客身份证与行李。与此同时，各重要基础设施的负责人也接到通知，加强守卫，以防不测事件发生。

俄罗斯国家杜马召开紧急会议，讨论解救人质问题。一些杜马代表亲临现场，并参与到与绑匪的谈判当中。俄罗斯议会上院——联邦委员会主席米罗诺夫表示，可依法根据总统的要求在莫斯科实施“紧急状态”，从而为此次反恐行动提供充分的法律保障。

从这次人质事件中不难看出，俄罗斯早已对可能发生的恐怖主义事件有所预案，也正因如此才能做到迅速制敌。

3. 信息传递及时准确

危机的信息管理系统在危机管理体系中承担着非常重要的职能：（1）及时准确地向普京总统传递情报信息。在2002年10月24日凌晨普京召开的强力部门领导人紧急会议上，俄罗斯联邦安全局局长帕特鲁舍夫和内务部长雷兹洛夫向普京汇报了人质事件的进展以及背景情况。之后，他们又数次直接觐见普京，汇报事态的最新进展。（2）加强与各种政治社会力量的沟通，缓解社会紧张状态。10月25日，普京在会见国家杜马议会党团领导人时指出，保证被劫持人质的生命安全是当前唯一的主要任务。普京说，目前局势非常复杂，各党派对此必须采取协调一致的立场。在与俄穆斯林大会领袖的会见中，普京又明确表示打击车臣恐怖主义不等于与全俄1 300万穆斯林为敌，呼吁俄罗斯各个民族应共同应对恐怖主义威胁。在25日的电视讲话中，普京甚至告诫民众，不要因人质事件而不断增加“反车臣情绪”。他说：“我刚得到内务部的一份令人担忧的报告，越来越多的人想要对居住在俄罗斯领土上的少数车臣人进行威胁。我们不允许任何负面影响的事件发生，也不允许任何挑衅行为。我们必须避免非法的行动。”（3）普京发表数次电视讲话，直接阐述面临的形势与自己的立场，安抚社会情绪。（4）加强对媒体的管理，避免失实报道扰乱人心。恐怖事件发生后，俄政府一方面允许媒体对事件处理进行现场报道，以避免因信息封锁而导致流言四起、人心惶惶；另一方面，又根据《俄罗斯联邦反恐主义斗争法》的规定，对媒体进行相应管理，防止失实信息激化公众情绪。俄共主席久加诺夫也呼吁大众媒体不要对此次人质事件及相关局势大加炒作，媒体不要因为狂热而使局势恶化。他还提醒说：“我们生活在多民族国家里，在这种情况下，每个用词都要慎之又慎。”上述措施使危机事态中的信息沟通顺畅，同时又避免了社会情绪的波动，为危机的解决创造了一个良好的社会心理氛围。二、车臣政府大楼恐怖爆炸事件

2002年12月27日，莫斯科时间下午2时40分，3名恐怖分子驾驶载满炸药的重型卡车和小汽车冲进车臣政府大院并发生强烈爆炸，政府大楼及其群楼被完全摧毁，有80余人丧生，200余人受伤，其中包括四名车臣政府副总理和一名安全会议秘书。事件发生后，俄迅速采取措施，力图将损失降到最低。

车臣政府大楼恐怖袭击案，是继莫斯科剧院人质事件后，车臣反政府武装制造的又一起血案。这起事件再次提醒人们，车臣问题远未解决，在反反复复的报复与反报复中，车臣问题面临“巴以化”的危险，莫斯科的反恐战争依然任重道远。

从恐怖袭击形式看，车臣恐怖袭击活动越来越呈现出“阿拉伯化”的特点，如多点连续出击、自杀式人体炸弹、精心策划、多头合作、异地实施等。

车臣局势面临严峻考验。从外部环境看，国际恐怖组织的人力、物力援助依然源源不断，西方人权组织的压力仍未缓解。从内部环境看，加强各部门的协调，切断恐怖分子的资金来源和横向联系至关重要。第一，必须有效利用现有资源和较为有利的国内环境。俄政府针对当时的情况，采取了一系列措施，如加快山区公路建设，以运送边防哨卡所必需的建筑材料和设备；用空降兵替换当地驻军，更有效地控制车臣山区，然后再逐渐向平原地区过渡。第二，加强与车臣周边国家的合作，防止恐怖分子从这些国家窜入车臣。第三，加强情报分析与反间力量，守好反恐第一道防线。

在这次事件中，安检方面出现重大疏漏。第一，安检及验伪措施落后。几道防线的证件检查完全凭借人力，使恐怖分子利用伪造证件蒙混过关的可能性增大。第二，证件签发混乱。据悉，车臣政府机关和联邦驻车臣的任一部门均可签发通行证。第三，防御层次有误。例如，警犬本应放在第一道防线，以便及早发现违禁品，但警方把警犬放在政府大楼院内，使其失去了应有作用，且警犬根本无法阻挡汽车的强力冲击。

同时，情报分析及侦查能力不足也是导致此次事件严重结果的直接原因。俄军曾探测到一个专为叛匪运钱的“银行家”正与叛匪头目在车臣维登斯基地区的谢尔门塔乌泽居民区接头，数支俄特种部队小分队立即出动前往侦查，但由于技术侦察手段不足，没能准确测出其隐藏地点。第七节 俄罗斯政府应急管理体制的评述与启示

俄罗斯政府为了应对各种突发事件，从国情出发，建立了以总统为核心，联邦安全会议为决策中枢，政府各部门分工合作、相互协调的危机管理机制。俄罗斯危机管理机制主要有以下特点：

1. 危机管理中枢指挥系统强权集中，应急管理体制分级负责有条不紊

与美国相比，俄罗斯总统的权力要大得多，俄罗斯总统在国家政治结构和应急管理中占主导地位。总统的地位在俄罗斯联邦宪法（第四条）中有明确规定：俄罗斯总统是国家元首，也是宪法及人和公民的权利与自由的保障，他采取措施保护俄罗斯联邦的主权、独立和国家的完整，保证国家权力机关协调合作。总统是全国武装力量的最高统帅，负责决定内政外交的主要方向，解决有关国籍和赦免的问题以及颁发国家奖。显然，总统在处理应急事件中，拥有保障宪法实施权、立法提案权和执行权。俄罗斯总统根据相关法律，将几大强力部门归属自己领导，而这些强力部门是总统用于解决应急事件的重要手段与工具。

俄罗斯实行以紧急情况部为核心、其他有关部门协调配合的垂直管理体制。在纵向上，俄联邦、联邦主体（州、直辖市、共和国、边疆区等）、城市和基层村镇四级政府设置了垂直领导的紧急情况机构。同时，为强化应急管理机构的权威性和中央的统一领导，在俄联邦和联邦主体之间设立区域中心，每个区域中心管理下属的联邦主体紧急情况局，全俄形成了五级应急管理机构逐级负责的垂直管理模式。联邦、区域、联邦主体和城市紧急情况机构（部、中心、总局、局）下设指挥中心、救援队、信息中心、培训基地等管理和技术支撑机构，保证了紧急情况部有能力发挥中枢协调作用。

如今俄罗斯已经建立起一个以总统为核心，以联邦安全会议为决策中枢，政府各部门分工合作、相互协调的应急管理体系，这一体系极大地增强了联邦政府处理突发事件的专业化程度，保证了俄罗斯应急管理机制的高效运转。

2. 反应灵敏、功能强大的信息报告体系

俄罗斯紧急情况部下设危机控制中心，负责整理、分析每天来自各地区、各部门的信息，提出处理建议，视情况上报总统，并分送有关部门和地方政府。危机控制中心内设信息中心，建立了信息自动收集分析系统、指挥系统和全天候值班系统，两分钟内就可以将有关情况传至其他相关部门。当重大事件发生时，有关部门负责人到达信息中心，进行统一协调和指挥。俄紧急情况部将涉及交通事故、医疗救护和刑事案件的报警电话，全部统一到消防报警电话，以进一步加强应急管理的综合性和统一性。在基层，全俄境内每个村、居民点都建立了信息员制度，其主要责任是将灾害情况及时通过网络报告紧急情况部门。俄罗斯十分重视信息的国际交流，比如与美国签订协议，两国共享国际灾害方面的卫星图像信息等。

3. 储备充足的应急物资和装备精良的应急队伍

俄罗斯紧急情况部拥有联邦层面的消防队、民防部队、搜救队、水下设施事故救援队和船只事故救援队等多支专业力量。其中，国家中央航空救援队拥有多种专业的救援设备和技术，如直升机和运输机、航空器材特种汽车、光学设备、液压气压装置以及特制潜水服和呼吸装置等。为提高专业人员素质，俄罗斯建立了领导培训体系、专业救援人员培训和考核体系。

4. 权威、完备的法律法规体系

应急管理机制作为一个庞大的组织体系，除了一套客观存在的组织机构，还必须有其机构操作、运行的原则，规范及法律制度保障。只有具备比较完善的法律规范系统，才能使一个国家的应急管理机制法制化，从而使得应急管理机制内部各机构合理分工、责任清晰、工作高效。俄罗斯的应急管理法律体系既有宪法作为保障，又有相配套的法律法规提供支撑。在2001年之前，俄罗斯联邦就已经通过了与应急救援有关的约40个联邦法律和约100个联邦法规，联邦政治实体的立法机构也通过了1 000多个行政区法案。普京总统加强国家权力体系建设的一个重要方面就是完善应急管理的法律体系。2001年5月30日，普京总统签署了《俄罗斯联邦紧急状态法》，2002年1月又签署了《俄罗斯联邦战时状态法》，俄罗斯应急管理的法律体系由此基本确定。

与此同时，俄罗斯还根据自己的实际情况，不断增加新的立法条目及一些专门化的法律法规，如《联邦公民流行病防疫法》、《俄罗斯联邦反恐怖活动法》、《危险生产企业的工业安全法》、《建筑物安全法》等。这些法律法规都大大增强了俄罗斯应急管理法制化的程度。

5. 加强与国际相关组织的合作

为了更好地解决突发事件，俄罗斯政府一直十分重视与国际相关组织的合作。俄罗斯紧急情况部已与德国、意大利、法国、波兰、白俄罗斯、瑞士、格鲁吉亚和哈萨克斯坦等国签署了灾难反应和预防合作协议，与联合国难民事务所高级专员办事处之间也签有协议。俄方曾向联合国秘书处建议设立国际紧急情况部，以便在某一国家发生紧急突发事件时行使协调管理职能，更有效地集中人力、财力、物力、智力等方面的资源用于应对紧急情况的处置。2004年，俄罗斯政府与白俄罗斯政府合作，共同成立信息中心，联合处理切尔诺贝利灾难造成的后果等问题。2005年12月，俄罗斯与法国、德国和意大利着手在欧盟范围内建立紧急情况救援协会。

6. 重视联合应急方面的协调管理

在联合应急方面，由21个自治共和国、6个边疆区、49个州、1个自治州、2个联邦直辖市、10个民族自治专区等89个联邦主体组成的俄罗斯联邦共同构筑起了称之为“俄罗斯联邦预防和消除紧急情况的统一国家体系”（USEPE）的应急组织体系，这一体系包含五个基本的层次，每一个层次都有自身相应的应急职责和功能。这种联合应急体系，有助于政府在突发事件发生时及时掌握信息和资源，有助于更好地解决突发事件。

7. 巨灾应急机制

俄罗斯为减少和应对巨灾的发生，建立了相应的统一领导、协调有序的巨灾应急机制。进入紧急状态时，政府按以下程序运行：总统发布实行紧急状态命令后，立即向联邦委员会（议会上院）和杜马（议会下院）通报，并送联邦委员会批准。在实行紧急状态的联邦总统令中，需要阐明实施紧急状态的原因、地区范围、保障紧急状态处置的人力和物力、限制公民和法人权利的范围、负责处置紧急状态的国家机关以及实行紧急状态的期限等内容。联邦委员会批准后，总统的紧急状态令立即通过广播、电视等大众媒体传播给实行紧急状态地区的居民。实行紧急状态时，主管对外事务的联邦权力执行机关在3天内将相关情况通知联合国和欧洲委员会秘书长。在俄联邦个别地区实行紧急状态时，主管对外事务的联邦权力执行机关自联邦委员会通过批准总统紧急状态命令之时起，一昼夜之内便可将有关情况通知邻国。参考文献

［1］游志斌.俄罗斯的防救灾体系［J］.中国公共安全，2006（4）.

［2］宋立军，鲁娜，瓦建疆.俄罗斯的应急体系［J］.中国应急救援，2007（3）.

［3］姚国章.典型国家突发公共事件应急管理体系及其借鉴［J］.南京审计学院学报，2006（2）.

［4］杨涤非.俄罗斯联邦紧急状态法研究［J］.北京市政法管理干部学院学报，2004（2）.

［5］倪芬. 俄罗斯政府危机管理机制的经验与启示［J］. 行政论坛，2004（6）.

［6］邹逸江.国外应急管理体系的发展现状及经验启示［J］.灾害学，2008（1）.

［7］沈荣华.国外防灾救灾应急管理体系［M］.北京：中国社会出版社，2008.

［8］陈安，陈宁，倪慧荟.现代应急管理理论与方法［M］.北京：科学出版社，2009.

［9］迟娜娜，邓云峰.俄罗斯国家应急救援管理政策及相关法律法规（一）［J］.中国职业安全卫生管理体系认证，2004（5）.

［10］迟娜娜，邓云峰.俄罗斯国家应急救援管理政策及相关法律法规（二）［J］.中国职业安全卫生管理体系认证，2004（6）.第四章 日本政府应急管理体制

由于受特殊的地理、地形、气候等条件的影响，日本成为全球自然灾害事故的高发区。近代以来，日本饱受各种灾害的侵袭，为了切实保护国土及国民的人身、财产安全，日本政府痛定思痛，不断探索、改进，建立了卓有成效的灾害应急管理体制，其曲折的道路和长期的经验对我国的应急管理体制构建有着十分宝贵的参考和借鉴意义。第一节 日本政府应急管理发展简史

日本应急管理体制及法律体系在世界范围来讲相对完善，这与其多灾多难的客观环境密不可分。历史上，日本受到过很多次不同类型的自然灾害袭击，以地震灾害发生的次数为最多。此外，洪水、台风、暴雪等各种灾害也经常发生，在造成巨大损失的同时也对政府相关部门的防灾、抗灾工作提出了不断的挑战。一、日本历史上的灾害事件里程碑

日本建立了灾害教训的专门调查会，对历史上发生的大灾害进行经验总结，对受灾状况、政府对策、国民生活及社会经济的影响进行系统的收集和调查，以提高国民的防灾意识，对未来的应急管理提供帮助。

表4-1和图4-1摘录了日本近代以来损失惨重的自然灾害事件，在应急管理发展史上具有里程碑式的意义。表4-1　日本近代史上主要重大灾害资料来源：日本气象厅。图4-1　日本灾害地图

日本重大灾害事件以地震灾害为主，20世纪前半叶的死亡和失踪人数远远高于20世纪后半叶。在新澙地震与阪神·淡路大地震中间的30年间，发生了7起6.8级以上的地震、9起台风和暴雨袭击及4起火山喷发事件，死亡和失踪总人数仅为2 667人。而21世纪以来，虽然大小自然灾害仍频发，但其造成的人身财产损失却远远少于以往事件。

经济发展和科技进步增强了人们及社会的抗灾能力，除此之外，法律和管理机构的规范起着更关键的作用。日本政府非常注重灾后的调查和经验教训的总结并提出弥补的政策和法令，每次灾害后都会切实地改进。政府应急管理也逐渐被提升到日常行政事务的高度，体制的完善使得日后的每次灾害应对都可有条不紊地进行。二、日本现代应急管理法律体系

经过长期的发展，日本已经形成相对完善的灾害管理法律体系，庞大的法律体系覆盖应急管理的各个领域，主要包括：基本法关系、震灾对策关系、火山对策关系、台风关系、原子能灾害对策关系、灾害预防关系、应急对策关系、灾后重建及金融财政措施、阪神·淡路大地震震灾关系等。表4-2　日本灾害管理法律体系

从应急管理的阶段性来看，日本的灾害管理法律体系也可分为“基本法体系”、“灾害预防法体系”、“灾害应急对策法体系”和“灾害恢复、重建及其财政金融措施法体系”等几个部分。它们有效地为灾害的预防及日常应对、灾时的反应联运机制、灾后恢复的办法及各方职责等提供法律规范和保障，并且不断改进和细化。

作为指导日本应对和处置各类灾害的根本大法，《灾害对策基本法》包括以下10个方面内容：

①总则：阐述立法目的，解释专用名词，阐明日本中央到地方等灾害管理机构的职责等。

②灾害管理的相关组织：包括中央及地方防灾会议的组织和职责以及灾害对策本部、非常灾害对策本部、紧急对策本部的设置要件和功能等。

③防灾计划的制订事项：包括各行政部门的防灾业务计划以及各级政府的防灾计划的制订和执行。

④灾害预防的相关事项：包括实施责任、相关行政机关的组织和义务、各防灾责任者的防灾训练、物资筹备等义务。

⑤灾害应急对策：第一，规定了灾害袭来时警报、消防、救助、犯罪预防、交通管制、受灾状况调查等工作；第二，规范了警报上报传达的做法，以及通信设备的启用；第三，应急管理决策机构明确事前措施和避难方式；第四，市町村及都道府县的各级应急措施联动，指定行政机关的应急措施和职责等。

⑥灾后恢复与重建：规定了各级政府的责任及所需费用的支出和筹措。

⑦财政金融措施：明确了灾害预防、应急措施、灾后恢复等所需资金的筹集，地方公共团体的灾害对策基金建立，财政的补助及融资政策等。

⑧灾害紧急状态：规定政府认可、宣布及撤销全国进入紧急状态的程序，以及紧急灾害对策本部设置的事项。

⑨杂则：规定了表彰灾害管理有功人员的标准。

⑩罚则：关于应急管理过程中的违法种类及处罚办法。三、日本现代应急管理体系的发展历程

日本危机管理体系的构建经历了一个动态演变过程。1946年南海地震（8.0级）后，日本政府总结经验教训，陆续出台了灾害救助法，农业、林业和渔业项目救灾补助金的临时措施法，公共设施因灾害损坏国家财政补助法等法案，改变了应急过程混乱的局面，规范了各救灾主体的职责和任务等，开启了应急管理法制的先河。

1995年阪神·淡路大地震后，日本政府进一步强化了政府纵向集权应急职能，由“综合防灾管理体制”逐渐转向“国家危机管理体制”，并强调“强内阁、大安全”的危机管理机制，建立了以内阁府为中枢，通过中央防灾会议决策，突发事件牵头部门相对集中管理，中央、都道府县、市町村三级的应急管理体制。同时，将国土交通省的防灾局提升至内阁府内，并专设防灾大臣（又称防灾担当相）。内阁府作为中枢，汇总、分析日常预防预警信息（核事故、工业事故、环保事件除外），制定防灾和减灾政策，以及承办中央防灾会议日常工作等。各类突发公共事件的预防和处置，由各牵头部门相对集中管理。

1998年，由日本倡议成立了亚洲防灾中心，目前该中心已有27个成员国，成员国可以共享灾害信息和救灾经验，现已成为全球最重要的灾害信息收集中心之一。

2001年，日本中央政府重组。原灾害管理大臣的职责在整合和协调相关省厅的减灾政策和对策后由重新设立的内阁府“防灾特命担当大臣”承担，以便于对灾害管理各相关机关的综合协调，也便于承担防灾基本政策的规划和对大规模事件的应急联动反应。日本政府内阁仅设20个大臣，设立防灾大臣这个职位充分体现了日本对防灾、救灾工作的重视。

在救援方面，医疗救急工作本由医院和民间机构承担。阪神·淡路地震后，为充分发挥消防部门的综合效能，日本政府正式建立消防援助队，将救灾定为消防部门的法定任务。至2005年止，消防部队共有94万人，其数量是警察人数的四倍。第二节 日本政府应急管理机构设置和职能

日本政府的应急管理能力处于世界先进地位，这首先得益于比较完备的法律体系。而任何完备的法律、政策，都需要一个有效的、完善的管理机构去践行和贯彻，依据《灾害对策基本法》规定建立起来的应急管理体制使日本在应对自然灾害和进行决策时迅速而有效，政府相关部门各司其职、有条不紊，也使各级政府和公共团体能协调运作，并最大限度地动员全社会力量，使日常的防灾、灾害预测得到落实。一、日本应急管理机构组织体系

1. 日本应急管理体制架构《灾害对策基本法》对日本应急管理的行政主体界定为：中央政府、都道府县政府、市町村政府、指定公共机关、指定地方公共机关、指定全国性的公共事业以及指定地方公共事业。

中央政府要制订灾害预防、灾害应急对策及灾后重建等基本计划，并依法实施该计划。同时，中央政府要推动地方公共团体、指定公共机关、指定地方公共机关等处理关于防灾的事务或业务并进行综合调整，此外，还必须对防灾经费的负担进行合理规划。

都道府县的职责是，为了在灾害中保护本都道府县地区及本都道府县居民的生命和财产安全，在相关机关和其他地方公共团体的协助下，制订本都道府县的防灾计划，并依据法令实施该计划。同时，帮助其区域内的市町村及指定地方公共机关处理有关防灾事务或业务，并对其进行综合调整。

市町村作为基层地方公共团体，在灾害时保护本市町村地区居民的生命和财产的安全，有责任制订本地防灾计划并依法实施。同时，强化对消防机关、防汛团等组织的领导，健全本市町村区域内的公共团体防灾组织及以居民互助协作精神为基础的自发性防灾组织。

指定公共机关及指定地方公共机关要制订与其业务相关的防灾计划，并依法实施。同时要配合完成国家、都道府县及市町村的防灾计划的制订和顺利实施，在其业务范围内有责任给予协作。

居民在防灾上要谋求自救手段，同时要参加自发的防灾活动，为防灾作出贡献。

日本应急管理架构和职能如图4-2所示。图4-2　日本应急管理架构和职能

2. 日本应急管理组织体系

在日本，应急管理专门组织由各级防灾委员会组成。（1）中央防灾委员会。中央防灾委员会是根据《灾害对策基本法》设置的重要的政府会议，由内阁总理大臣担任会长，是设在内阁府内的一个重要事务单位。中央防灾委员会的构成包括：①会长：内阁总理大臣；②委员：全体官员，指定公共机构的负责人（日本银行总裁、日本广播协会会长、日本电信电话会长及日本红十字会会长）、专家学者（现任为东京大学名誉教授、富士常叶大学环境防灾学部副教授、静冈县知事及日本消防队协会会长）;③干事会；④专门调查会：首都直辖型地震专门调查会、东海地震对策专门调查会、东南海·南海地震对策专门调查会等。专门调查会的主要职责是制订“防灾基本计划”、“地域防灾计划”并推进其实施，确保非常灾害时期紧急措施的制定和实施，接受首相和防灾担当大臣的咨询，审议各类有关防灾的重要事项及与应急管理相关的事项。（2）都道府县防灾委员会。都道府县防灾委员会由会长和委员组成。会长由都道府县的知事担任，总理会务。委员由以下范围内的人员组成：管辖该都道府县区域全部或部分地区的指定地方行政机关的负责人，负责该都道府县警备区域的陆上自卫队、教育委员会、警察本部方面的负责人，以及由知事从所辖市町村的市町村长、消防机关的负责人及在本区域内进行业务活动的指定公共机关中的指派人员。该委员会的主要职责是：制订和推行都道府县的地区防灾计划；灾害发生时收集相关灾情资料；协调相关机构采取灾害应变措施，并从事灾后处理工作；制订都道府县的灾害紧急应变计划等。（3）市町村防灾委员会。市町村防灾委员会由市町村长担任会长，委员与上述都道府县防灾委员的设置一致。其主要职责是在市町村范围内从事的以都道府县防灾委员会的组织及所承担的事务为范例。（4）防灾委员会协调会。在都道府县或市町村两级，当需要进行跨区域协调时，即设立防灾委员会协调会，共同处理跨区域的灾害应对事务，以确保不同区域间抗灾的效果。

3. 日本应急管理临时特别机构

在日本，根据灾害事态的发展，还可设置灾害对策本部、非常灾害对策本部及紧急灾害对策本部等临时机构。

都道府县或市町村的地区内发生了灾害或有发生灾害的可能时，根据《灾害对策基本法》，都道府县知事或市町村长可组织建立灾害对策本部，并担任部长来组织相关人员担任部员。灾害对策本部在与该级防灾委员会密切联络的情况下，根据该都道府县地区防灾计划或市町村地区防灾计划的规定，组织实施该区域的防灾活动和灾害应急对策，并可设置现场灾害对策本部来履行该部的部分事务。

当内阁总理大臣认为“非常灾害发生，根据规模的大小等状况，有必要特别推进灾害应急对策”时，可经由内阁会议在内阁府内临时设置非常灾害对策本部，由国务大臣出任非常灾害对策本部长。在非常灾害对策本部，根据本部长的决定，在其所辖区域内作为履行该非常灾害对策本部部分事务的组织，可设置非常灾害现场对策本部。以往曾设置过非常灾害对策本部的事件有两次，第一次是1991年云仙岳火山喷发非常灾害对策本部，于1991年6月4日内阁会议决定成立，1997年6月4日废止；另一次是1996年兵库县南部地震非常灾害对策本部，因阪神·淡路大地震影响巨大而成立，于同年4月28日废止。

当内阁总理大臣认为“特别显著、激烈的灾害发生，根据规模的大小等状况，十分有必要特别推进灾害应急对策”时，可经由内阁会议在内阁府内临时设置紧急灾害对策本部，由内阁总理大臣亲自出任紧急灾害对策本部长，本部副部长由国务大臣担任。若当时已建立非常灾害对策本部，则立即废止，同时由紧急灾害对策本部接任其所有职责。这一设想基于南关东地震及东海地震的周期性活动，但至目前为止还没有真正实施过。

4. 内阁府在应急管理中的角色

内阁府是为了强化内阁的职能，辅助内阁总理大臣的全面政策领导能力而设置的，由内阁总理大臣领导，其组织架构如表4-3所示。表4-3　日本内阁府

内阁府为内阁及整个中央省厅的行政提供辅佐，类似于军师参谋机构。其主要职责包括：在政府应急管理过程中，内阁府的特命担当大臣负责各种防灾计划的编制；出现大规模灾害时进行应对和决策；进行各项抗灾事务的统筹和协调；灾害管理信息的收集、传播和紧急措施的执行；在特殊时期还担任“非常灾害对策本部长”或“紧急灾害对策本部副部长”。此外，设于内阁府的中央防灾委员会作为应急管理的专门机构统领整个应急过程事务。因而，内阁府在应急管理过程中是关键的一环，居于应急管理行政主体的主导地位。

5. 日本的防灾计划

日本的灾害应对计划即应急预案主要有四种类型，即防灾基本计划、防灾业务计划、地区防灾计划和地区间防灾计划。完善的防灾计划能使一国政府在面对各种类型的大小灾害时沉着应对，及时作出有效反应并高效执行。

防灾基本计划由中央防灾委员会制订，并且每年综合考虑灾害和与灾害预防相关的科研成果、已发生的灾害的情况及为此而进行的灾害应急对策效果，并进行研讨和修订。防灾基本计划对以下事项进行规定：有关防灾的综合、长远的计划；在防灾业务计划及地区防灾计划中的重点事项；防灾业务计划和地区防灾计划的制订基准。目前，这一计划已涵盖各类灾害，并覆盖应急管理的预警、准备、应对及灾后重建等各阶段，为各类利益相关者提供详细而又易操作的指南。

其中，自然灾害防灾计划有地震对策、台风洪水对策、火山对策、雪灾对策四类。同时，还有事故灾害防灾计划，包括海上灾害对策、航空灾害对策、铁道灾害对策、原子能灾害对策、危险物灾害对策和大规模火灾对策等。

指定行政机关的防灾业务计划是由指定行政机关和指定公共机关的负责人，根据防灾基本计划制订的防灾业务计划，且每年要对其进行研讨或必要的修改。防灾业务计划是在行政机关所承担事务或公共机关业务范围内，制定出的关于灾害的应对措施。

地区防灾计划包括都道府县和市町村两个层级，由各级防灾委员会根据当地实际，基于防灾基本计划的要求拟订的，是地区内各机关处理有关防灾事务的总指南。都道府县防灾计划包括：该都道府县所辖地区防灾事务相关责任者的事务及业务大纲；防灾事务的分类细化方案，主要是调查研究、教育、训练、灾情收集、灾害预报、警报下达、避难、灭火、防洪、救灾、援助、卫生、灾后恢复工作等对策；所需劳务、设施、设备、物资、奖金等的配备、储备、调拨、分配、运输、通信等的预案。市町村防灾计划在市町村范围内与上述都道府县防灾计划的职责一致。

地区间防灾计划是指跨地区的都道府县之间、市町村之间的防灾计划，由都道府县防灾会议协商会、市町村防灾会议协商会在防灾基本规划的基础上，制定的相互间地区防灾规划，并对其进行年度审议和必要的修订。二、日本应急管理预警系统

预警系统的建设是一项复杂的工程，需要从体制、运营机制、技术开发、公众参与和应用促进等方面全面推进。日本应急管理预警系统的机构涉及面很广，具有防灾性质的各部门在各司其职的同时，根据其不同业务，对灾害的预防、预测、预报、预警作出不懈努力。为了整合这些力量并使之发挥最大效用，2005年10月，日本政府专门成立了“国际减灾合作联席委员会预警分会”，由相关的政府部门和机构以及相应的减灾组织组成，旨在建立起一个能长远推动在预警领域进行国际协作的组织。表4-4　国际减灾合作联席委员会预警分会

有效的预警必然以精确、及时的灾害风险预测为前提，在日本，主要由国土交通省外局气象厅（JMA）负责自然灾害的观测和预报。气象厅采用24小时不间断运行的系统，严密监控着各种自然现象和气象变化，并对气候现象进行统计分析。在防灾气象信息方面，主要包括：①滚动气象警报：气象信息、海上警报、台风信息、洪水预报、土砂灾害警戒信息、龙卷风注意信息；②地震·海啸·火山相关信息：滚动海啸预报及警报、地震信息、东海地震相关信息、火山喷发预报及警报；③天气预报：星期及季节天气预报、异常天气早期警戒信息、天气分布预报、地区系列预报、短时间内降水雨量预测分析；④雷达气象数据自动采集系统：天气图、气象卫星、沙尘实况及预测、紫外线信息；⑤海洋相关信息：潮位观测信息、海浪观测信息。

另外，总务省外局消防厅（Fire and Disaster Management Agency，FDMA）在应急预警方面，除了需切实预防城市火灾、森林火灾的任务之外，还承担着国民保护、推动指定行政机关或公共机关的防灾训练、提高全民防灾意识的教育等职责，同时还在灾情信息发布中起关键作用。2004年，消防厅开发建设了全国瞬时警报系统（J-ALERT），2007年已开始投入使用。当遭遇大规模灾害或武力袭击事故时，信息通过通信卫星（Super Bird B2）传达至地方公共团体，同

试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]

下载完整电子书