作者：孙大伟著
出版社：社会科学文献出版社
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改革开放以来中国三农人才政策制定过程研究试读：
摘要
自古至今，人才都是经济社会发展的第一资源。当前，中国正处在全面深化改革发展的关键阶段，引进、培养、使用、选拔、激励和配置好大量的人才资源是推动国家工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展，加快形成人才国际竞争比较优势，逐步实现由人力资源大国向人才强国转变的必由之路。在此背景下，党和国家历来高度重视人才工作，新中国成立以来特别是改革开放以来，制定实施了一系列加强人才工作的政策措施，培养造就了各个领域的大批人才。
其中，三农人才队伍的建设和发展更是得到了党和国家高度关[1]注：中共中央自1982年发出第一个关于三农问题的“一号文件”，到1986年的“一号文件”连续5年关注三农问题；从2004年至2016年，中共中央“一号文件”再次连续13年关注三农问题；几乎每个关于三农问题的“一号文件”都会关注三农人才队伍建设。
为梳理历年来党和国家颁布实施的三农人才政策，从中总结经验教训，更好地促进中国三农事业深入改革和发展，本书对改革开放以来的中国三农人才政策进行了分类整理，共分为培训开发、评价发现、选拔使用、激励保障、流动配置和教育培养等6个方面。在对三农人才政策的内容进行梳理的基础上，本书创造性地关注改革开放以来中国三农人才政策制定过程本身，将政策分析的相关理论和模型引入三农人才政策研究，重点研究三农人才的概念、三农人才政策的本质，主要运用过程模型分析政府在制定三农人才政策时为什么要这样做，而不是那样做；同时归纳总结了中国三农人才政策制定过程中存在的问题，并提出了相应的建议。
通过分析，本书认为当前中国三农人才政策制定仍然存在一定的改进空间。长期以来，中国三农人才政策制定机制过于依赖文件思路；政策制定程序应进一步规范，尤其应进一步加大公众参与力度。中国三农人才政策制定过程的改进应继续贯彻法治思路，不断推进中国三农人才事业规范化、制度化、法治化发展，这也构成了本书提出的相关政策建议的基础。
[1] 中共中央批转《全国农村工作会议纪要》（中发〔1982〕1号），1982年1月1日。这是中国第一个关于三农问题的“中央一号文件”。
Abstract
Since ancient times，the talent is the first resource in economic and social development. China is in a critical stage of comprehensively deepening the reform and development，the introduction，cultivation，use，selection，motivation and configuration of human resources is the only way to promote the deep development of national industrialization，informatization，urbanization，marketization and internationalization，to accelerate the formation of comparative advantage in international talent competition，and to realize the progressive transformation from the human resources powerful nation to the nation rich in talents. In this context，the CPC and government have always attached great importance to the issue of talent. Since the founding of new China，especially since the reform and opening up，the CPC and government has formulated a series of policies and measures to strengthen the development of talent，and has cultivated a large number of talents in various fields.
The construction and development of groups of talents working on issues of agriculture，farmers and rural areas have received important concerns from the party and the state：from 1982，the CPC Central Committee issued “file NO.1” on issues of agriculture，farmers，and rural areas for the first time，to 1986，“file NO.1” paid attention to issues of agriculture，farmers，and rural areas for 5 consecutive years；from 2004 to 2016，the Chinese central “file No.1” again paid attention to issues of agriculture，farmers，and rural areas for 13 consecutive years，and almost Chinese central “file No.1” of every year are concerned about the construction of groups of talents working on issues of agriculture，farmers and rural areas.
To sort out the policy of talent working on issues of agriculture，farmers and rural areas promulgated and implemented by the CPC and country，from which lessons can be learned to better promote the deepening of reform and development of issues of agriculture，farmers，and rural areas，this thesis classifies the policy of talent working on issues of agriculture，farmers and rural areas in China since reform and opening up，which can be divided into 6 aspects—training and development，evaluation，selection，motivation，configuration and training. Based on classifying the content of the policy of talent working on issues of agriculture，farmers and rural areas，this thesis creatively focus on the policy making process of talent working on issues of agriculture，farmers and rural areas itself since reform and opening up，introduces the relevant theory and model of policy analysis into the research of policy of talent working on issues of agriculture，farmers and rural areas，mainly discuss the concept of talent working on issues of agriculture，farmers and rural areas，and analyzes why the government do in one way rather than the other way in policy making process of talent working on issues of agriculture，farmers and rural areas in China through process and model analysis；the thesis also summarizes the existing problems in policy making process of talent working on issues of agriculture，farmers and rural areas in China，and comes up with suggestions accordingly.
Through analysis，there is still a largeroom for improvement in policy of talent working on issues of agriculture，farmers and rural areas in China at the present time. For a long time，policy making mechanism of talent working on issues of agriculture，farmers and rural areas in China relies heavily on the idea of file，rather than the idea of the rule of law；policy making processlacks scientific ideas andstandardized procedures，the implementation of policy alsolacks democratic pathand public participation. In order to improve talent policy of Chinese agriculture，the idea of rule of law should be adapted，moreover，the advantages of rule of file and rule of law also should be relied，which forms the basis of the relevant policy and recommendations suggested by this thesis. 第一章绪论第一节 研究背景及意义
一 问题的提出
时至今日，农业、农村、农民问题（简称三农问题）依然被视为关系到中国经济社会改革、发展、稳定大局的重大问题。李克强总理在2016年3月5日第十二届全国人民代表大会第四次会议上作的《政府工作报告》中强调：“加快发展现代农业，促进农民持续增收。继续毫不放松抓好‘三农’工作，完善强农惠农富农政策，深化农村改革，拓展农民就业增收渠道，着力提高农业质量、效益和竞争力。”[1]实践也充分证明，只有坚持把解决好三农问题作为经济社会发展的重中之重，坚持农业基础地位，坚持走中国特色农业现代化道路，坚持保障农民物质利益和民主权利，提升农民人力资本，才能不断解放和发展农村社会生产力，推动农村经济社会全面发展。在革命、建设和改革的各个历史时期，党和政府始终高度重视、认真对待、着力解决三农问题。特别是改革开放以来，中国不断推出促进三农改革发展的政策措施，包括废除人民公社，确立以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制；全面放开农产品市场；取消农业税，对农民实行直接补贴；大力发展乡镇企业；促进农村劳动力大规模转移就业；加强农村社会主义民主政治建设和精神文明建设，提高广大农民素质；农村土地所有权、承包权、经营权分置改革等。中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议上通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步提出要“健全城乡发展一体化体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡[2]关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”
尽管改革开放30多年来中国三农事业取得了长足的发展，但是受计划经济体制保存下来的“二元经济结构”影响，农村发展依然相对落后，在社会转型过程中，农业不再是国民经济支柱产业，从事农业的经济收入远低于进入第二、三产业获得的收入。具体而言，农业发展方式依然粗放，农业生产经营组织化程度低，农业社会化服务体系不健全；农村社会利益格局深刻变化，一些地方农村基层党组织软弱涣散，农村经济社会发展水平较低，区域发展和城乡居民收入差距扩大；农民文化水平和科技水平还有待大幅提高，三农人才空心化程度加剧，留守农民低能化明显。“总之，农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要[3]加快。”归根到底还是农民文化科技素养依然较低，成才率亟须提高。
改革开放的不断深入为解决三农问题带来了前所未有的机遇，但是我们必须对三农问题的解决思路有新的认识：当前，全球已然处于知识经济时代，社会经济的发展已经不再主要依靠土地、劳动力和物质资本的积累，而更多地表现为对人的知识、能力和技术水平的依赖上。现阶段，要更好地解决三农问题关键在于加大对三农的人力资本投入。人才资源是第一资源，三农人才是强农的根本。只有加强三农人才队伍建设，才能加快农业科技进步，切实转变农业发展方式，确保现代农业发展有坚实基础；才能强化农村公共服务能力，促进农村社会全面进步；才能有效带动农村人力资源整体开发，促进农民全面发展，确保广大农民持续地、平等地参与现代化进程，共享更多改革发展红利。而要进一步加快三农人才队伍建设，培养和使用大量的三农人才，首先需要制定行之有效的三农人才政策。
三农人才政策的制定如果不尽合理、不切实际，不仅不能很好地解决三农问题，反而可能导致更多的问题出现。例如，当前三农人才政策跟其他三农政策一样，存在政策目标模糊、多重及相互不协调等问题，引起“本来重视经济和社会全面发展的政策在执行过程中常被[4]扭曲，最终结果失于偏颇”。因此，我们有必要加强三农人才政策分析研究，包括加强对政策的本质，政策的制定、执行、评估过程等基本环节或功能活动的研究；还包括对政策理论、现实政策和分析方法的研究。但需要指出的是，所有政策分析的首要环节是对政策制定的分析。
为此，本书对三农人才政策的制定过程进行了重点研究，除了分类整理改革开放以来中国已制定施行的三农人才政策之外，还选取典型的案例，运用政策过程模型及相关理论，分析三农人才政策制定过程中各个具体阶段和环节的特点，进而指出存在的问题并给出相应的意见和建议。这样做的目的是为中国三农人才政策执行和效果评估打下坚实的基础，最终有助于解决中国三农人才问题以及三农问题。
二 研究的意义
加强三农人才政策制定过程研究是三农人才理论以及三农理论发展的需要。现有的涉及三农人才研究的理论包括人力资本理论、二元经济理论、农村剩余劳动力转移与就业理论、城镇化理论。这些理论一般是从经济学或社会学的视角关注三农人才及人力资源问题。本书试图把政策分析的一些理论和模型引入三农人才研究，重点研究三农人才的概念、三农人才政策的本质，主要运用过程模型分析中国三农人才政策制定中存在的问题，分析政府在制定三农人才政策时为什么要这样做，而不是那样做。这有助于丰富和深化三农人才理论研究。
加强三农人才政策制定过程研究也是解决三农人才问题甚至三农问题的现实需要。如今，人们普遍希望政府能为他们做更多的事情，特别是在中国，几乎所有人在遇到困难时，一般第一反应是求助于政府。越来越多的问题需要政府去解决，在三农问题领域也是如此，而政府的作用主要是通过政策制定和实施来实现的。可见，加强政策研究是现代社会发展的需要，具有重大的现实意义。目前，中国关于三农人才的各种政策已经非常丰富，这些政策包括三农人才的引进、培养、培训、激励、选拔、使用和流动配置等各个方面。但在实践中出现了很多问题，例如“政出多门”造成了政策的碎片化，以及对政策的评估重视不够，反馈机制不健全等问题。要解决这些问题，必须有新的改革思路和新的政策建议，但是新思路的提出需要建立在对已有政策、已有制度的全面认识、深入分析的基础上，本书将研究视角聚焦在政策制定过程，对已有三农人才政策、制度的认识和分析有重要的现实意义。第二节 国内外研究情况
一 中国三农人才政策综述
随着科教兴国、人才强国战略的深入实施，中国也越来越重视人才在三农事业发展中的支撑作用，2010年6月，《国家中长期人才发展规划纲要（2010～2020年）》颁布，将农村实用人才列为国家统筹建设的六类人才队伍之一。中国国内相关专家学者对三农人才政策的研究侧重点不同，但三农人才政策研究整体呈繁荣趋势。有学者对中国三农人才政策进行了整体总结和分析。例如潘晨光、邹超、孙大伟梳理了改革开放以来的中国农村人才与人力资源政策实践，包括农村人才与人力资源培训政策、激励政策、评价使用政策、流动配置政策、教育培养政策，这些政策实践在中国农村经济社会发展过程中发挥了[5]重要的作用。潘晨光、张凯对中国三农人才政策发展阶段进行了梳理，指出中国改革开放以来三农人才政策经历形成、完善和深化三个阶段；分析了科学人才观视角下的农村人才成长模式，指出传统农民成才主要通过参加培训成才、通过参加学历教育成才、通过自学加实[6][7]践成才等三种方式的相互结合而实现的。
有学者针对具体的三农人才政策进行了全面分析。例如潘晨光、侯祖戎对大学生村官制度产生的背景、发展的现状及未来趋势进行了初步的分析，认为选拔高校学生到农村任职，是加快推进社会主义新农村建设的务实举措，开辟了一条在基层培养人才的新道路，具有重[8]大而深远的战略意义。
有学者从人才投入政策入手关注三农人才培养。例如王晓洁和马蔡琛立足于财政支持农村应用型人才发展的现状，全面系统地梳理促进农村应用型人才发展财政政策存在的问题，并从财政投入、财政补贴、税收政策等角度出发，提出促进农村应用型人才发展的政策建议。[9]
有学者关注中国三农人才政策执行中存在的问题。例如谭秋成指出，“三农政策（包括三农人才政策）的政策目标难以度量、公共部门激励不足、政策不完备等给了政策执行者扭曲政策、谋取个人或集[10]团利益的机会”。
还有国外学者积极关注中国农村人才流动政策。例如美国学者Walder围绕20世纪80年代、90年代的农村经济社会发展，选取了精英主义的分析视角对中国农村的人才进行研究。他认为，对中国农村人才的研究，应该以公共部门和私营部门加以区分。其中，公共部门包括了党政机关以及集体企业。在这一区分下，形成了如下结论：首先，对于人才发展而言，教育和性别是非常重要的影响因素，而且，这两个因素在公共部门的影响尤其显著；其次，在公私两个部门之间，缺乏有效的人才流动机制，换言之，农村的私营企业家和基层党政干部之间未能形成有效的双向流动；最后，乡镇集体企业的负责人和党政干部之间则有着较为通畅的双向流动，这两个群体就构成了管理农村事务的精英主体。该研究还发现，从20世纪90年代开始，虽然农村干部仍然不愿意进入私营部门，但是干部亲属进入私营部门的比例却大幅增加。作者解释是：他们所兴建的农村企业能够在政治和财政[11]层面得到一定的支持。
二 国外相关研究
国外与三农人才政策相关的研究开展得比中国早。例如，印度学者Rao讨论了印度在20世纪80年代的农村人才发展状况。他指出，农村基层人员对于当时印度的农村发展政策具有极端的重要性。在公共政策层面，这些农村基层人员的主要职责和功能包括：第一，识别目标群体（target groups），即特定政策所针对的农村人群；第二，发现目标群体的具体需求；第三，将政策所提供的资源和服务送达这些目标群体；第四，动员和组织目标群体更主动地参与到农村发展政策中来。他进一步研究了印度农村基层人员的主要需求类型，其中，需求最大的类别是教育和医疗。因此，当时印度最为缺乏的农村人才是教师和医生。其中，后者包括传统医生和现代西医。此外，财会人员、[12]村务秘书、社工等也属于较为缺乏的人才。
英国学者Biggs探讨了农村人才在农村发展项目中可能采取的策略，尤其是对于参与式管理方式的应用。他认为：“发展项目应该被视作一个能够容纳不同参与主体的社会舞台（social arena）。同时，为了促成这些参与，还应该鼓励参与主体形成不同的联盟、网络或平台。在这些不同的组织结构中，参与主体可以是正式成员，也可以包括非正式成员。关键在于，在其中能够对管理方式形成多种多样的创[13]新。”
英国学者Craig从基层民主的角度切入，讨论农村人才与农村发展之间的关系。其主要观点是：应在农村基层建立民主机制和责任机制。首先，应该在基层自治和责任承担方面寻求平衡，二者不能偏废。因此，农村干部必须接受来自上下两个方向的评估。其次，不可忽视外部人才的作用。这主要是指来自农村地区之外的援助机构、社会组织。在外部人才方面，作者也根据英国的经验，强调了上级政府委派人才的作用。他们具有权威性，因此在创建地方民主参与机制方面有[14]着积极影响。
美国学者Rosenkoetter等人的研究围绕美国的农村教育问题，有如下发现。（1）如何吸引和留住农村的人才？许多基层的实践表明，良好的人际关系对吸引和留住人才具有重要的作用。帮助大学毕业生在农村基层建立起良好的人际网络会很大地提升他们的工作满意度，这是将大学生留下来的一个非常有效的策略。（2）如何更有效地培育农村人才？根据美国的经验，师范学院在教学阶段就可以采取有针对性的措施。在教学实践中，有意识地增设具有农村特点的元素，比如[15]城乡关系、社区文化、家庭价值以及国家的政策导向等。
Lehmann、Dieleman和Martineau合作完成的研究以比较视角讨论了在中低收入国家偏远农村如何吸引和留住人才。该项研究以医疗人才为例，确认了全球范围内农村地区人才缺乏的普遍性。其中，相比欧洲和北美地区，中南美、中东、北非和亚洲地区的农村医疗人数仅有前者的1/4～1/3。对于农村吸引和留住人才的障碍，他们主要从个人意愿、本地环境、工作条件和国家政策层面进行了分析。但同时作者也承认，各种影响因素的效果仍然难以确认。换言之，对于农村[16]如何吸引人才仍然缺乏简单现成的答案。第三节 研究内容与方案
一 研究目标与研究内容（一）研究目标
改革开放初期，党和政府高度重视三农事业，自1982年，中共中央发出第一个关于三农问题的“一号文件”，到1986年，“一号文件”连续5年关注三农问题。但是在工业化和城镇化快速推进的进程中，城市经济体日益发展壮大，农村经济体却逐渐在经济增长大潮中落后。农业发展动力不足，农村成为经济建设的洼地，农民成为低收入弱势群体，三农问题再次成为党和政府工作的重中之重。解决三农问题，除了从体制上进行改革，最重要的还要从开发三农人才着手。没有三农人才，先进的农业技术难以落地生根，就不可能有农业现代化。没有三农人才，先进的农村治理和发展理念便难以贯彻落实，也就不可能有农村现代化。为此2004～2016年，中共中央“一号文件”又连续13年关注三农问题，而每年的中央“一号文件”都会关注三农人才的引进、培养、使用、选拔、激励和流动配置问题，这些政策的制定实施对于解决三农问题发挥了积极的作用。
然而，多年来中国到底制定实施了多少三农人才政策？这些政策的制定主体是谁？制定客体及对象又是哪些？更重要的是，这些政策是如何被制定出来的，制定过程是否存在问题以及应该如何进行调整？找到这一系列问题的答案或者找到解答的正确方向便是本书研究的目标。（二）研究内容
针对前文所述这些问题，本书将围绕“三农人才政策的制定过程”这一核心内容，展开五个方面的研究：第一，开展与三农人才政策分析有关的理论研究，包括马克思关于人的发展理论、人力资本理论、二元经济理论、产业升级理论、政策过程理论等；第二，深入探究三农人才政策的本质，包括农业、农村、农民、人才、三农人才、政策、三农人才政策等概念的渊源和界定，以及从政策与法律、政治、制度的关系入手探究政策的本质属性，进而探寻三农人才政策的本质属性等；第三，全面梳理改革开放以来中国三农人才政策的体系及主要内容，包括三农人才培训开发、评价发现、选拔使用、激励保障、流动配置、教育培养政策等；第四，重点进行三农人才政策制定过程的分析，选取三农人才流动配置政策中的“高校毕业生到农村基层服务项目”这一政策作为典型案例，运用过程模型对三农人才政策的主体、客体以及制定过程本身进行全面分析；第五，指出中国三农人才政策制定过程中的主要问题，并提出相应的意见和建议；在以上分析基础上，本书最后提出中国三农人才政策制定应继续深入贯彻法治思路。本书的基本研究路径见图1-1。图1-1 本书的基本研究路径
二 研究方法和技术路线（一）研究方法
1.文献法
文献法即通过搜集、整理现存的各类文献资料对问题进行历史研究的一种方法。对三农人才政策的研究要重视使用文献法，虽然文献法一般只能带来二手资料，但是这些资料都是经过论证的、相对科学的资料。文献一般指书籍、杂志、报纸、统计数据及网络信息等。对于三农人才政策的文献研究，重点是要全面、细致梳理历年来党和国家颁布实施的相关政策文件。根据研究需要，本书梳理的范围仅限于改革开放以来党和国家在中央层面制定实施的一系列三农人才政策。
2.比较法
比较法是指通过确定“比较项”，然后根据“比较项”找出研究对象之间或者研究对象自身不同阶段的相同点和不同点的一种研究方法。比较法可以分为横向比较和纵向比较。在本书中，横向比较是指在同一时间点上，对若干三农人才政策或者同一个三农人才政策的若干因素进行综合分析和对比分析，探讨政策之间的异同；纵向比较是指对同一个三农人才政策在不同时间点上的不同状态进行分析，探讨政策本身的发展历程。横向分析和纵向分析相结合有利于得到系统、全面、辩证的政策分析效果。
3.定性和定量分析方法
定性和定量分析是互为补充、相互统一的，是分别用来分析研究对象的本质和数量的方法。在本书中，运用定性分析方法对三农人才政策的性质、特点、发展变化规律进行分析，主要回答“有没有”“是不是”等问题；本书主要运用访谈法进行定性分析，通过对高校毕业生、三农问题专家及研究者开展个体访谈、直接访谈、无结构访谈的方式，就三农人才政策制定过程中存在的问题进行了充分讨论。运用定量分析方法对改革开放以来中国制定实施的三农人才政策的数量、政策间的关系与变化等进行分析，主要回答“是多少”“有多少”等问题。中国三农人才政策问题既涉及大量“质”的问题，又涉及大量“量”的问题，因此要将两者结合起来，互相补充，才能取得更好的效果。（二）技术路线
进行政策分析需要借助一定的模型，对于政策制定的分析一般包括如下8种模型：制度主义模型、过程模型、理性主义模型、渐进主义模型、团体理论模型、精英模型、公共选择模型和博弈论模型。本书将运用过程模型对三农人才政策的制定过程进行分析。过程模型是在政治学领域中被广泛应用的理论模型之一，其特点在于对政策制定的一系列环节和活动进行井然有序、一步接一步地全景式展示；这样有利于我们更好地理解政策发展的阶段及其特点、每个发展阶段的实施主体及其任务等，最终帮助我们理解某项政策是如何被制定出来的。
托马斯·戴伊对于过程模型做了经典地归纳和总结，他将政策制定过程归结为“问题确认、议程设定、政策形成、政策合法化、政策[17]执行、政策评估”等6个步骤。本书将根据其理论，选择“高校毕业生到农村基层服务”这一政策的制定过程作为案例进行相关分析。通过分析，讨论改革开放以来中国三农人才政策制定过程中的各个具体阶段和环节的特点，进而指出存在的问题并给出相应的意见建议。
这里要特别说明的是：在传统观点中，政策分析被简单地二分为政策制定分析和政策执行分析，或者进一步被简单三分为政策制定分析、政策执行分析和政策评估分析。实际上，政策执行是一个兼有服从性与自主性的过程，政策执行绝对不是仅仅“照章办事”就可以的，在政策执行过程中伴随着政策的解释以及进一步制定细化规则等问题。而政策评估结果为政策本身带来肯定或者修订的依据，很多时候，政策制定主体会根据不断反馈的评估结果适时对政策本身做出相应的调整，可见，政策制定过程是贯穿于政策制定、执行和评估始终的。在这个意义上，托马斯·戴伊提出的政策制定过程6步骤论是有重要意义的。第四节 创新与展望
一 创新之处
政策研究是“舶来品”，改革开放以后才受到中国政府部门和专家学者的重视。1986年，万里同志在全国软科学工作座谈会上作了《决策民主化科学化是政治体制改革的一个重要课题》的报告，明确提出要加强“政策研究”。改革开放以来，中国的政策研究主要集中在两个方面：一方面对政策的本质，政策的制定、执行、评估等政策过程的基本环节或功能活动的研究进一步加强；另一方面对政策理论、现实政策和分析方法的研究进一步加深。但很少关注政策制定过程本身。
相应的，现有的关于中国三农人才政策的研究，一般也都是关注政策的内容、政策执行情况、政策的效果等，很少有人关注政策是如何被制定出来的，以及政策制定过程应具备哪些环节，每个环节应该遵循的哪些原则等。实际上，正如托马斯·戴伊指出的那样：“政策研究通常集中于政策制定过程，回答‘政策是如何制定出来的’这类问[18]题，而不是特别关注政策内容及其形成的原因和产生的结果。”本书创造性地关注政策制定过程本身，并运用政策制定过程的理想模型与中国现有的政策制定实践对比研究，发现存在的问题，并提出相应的建议。
二 不足之处与展望
值得注意的是，在实践中，政策制定活动很少像过程模型描述的那样整齐划一、按部就班地进行。“政策制定可以看作一个过程——政策是如何按一定步骤制定的；但是，在现实中这些过程是相互交织[19]在一起的。”换言之，现实的政策制定过程会更为复杂和多元化，各种具体的政策规划、措施和方案也往往会交织缠绕、叠加运行。因此，仅运用过程模型分析政策制定过程，所得出的结论便不一定全面，这是本书的不足之处。此外，在具体分析中，本书主要使用个体访谈法进行定性分析，缺少大量的调研数据以及在数据基础上的定量分析。
所以，下一步应根据政策本身的特点和政策制定实施的具体情况，注重综合运用多种理论模型。实际上，这些模型本身也并不是竞争性的关系，分析政策时不能武断地认为选择哪个模型就是正确的、有用的，而选择另外一个模型就是错误的、没用的。而且，很多政策可能在最初看上去只能用一种模型进行分析，但是随着分析的深入，绝大多数政策都是理性的、渐进的、利益集团化的、精英偏好的、博弈冲突的、公共选择的以及政治过程和制度影响等多种因素共同作用的结果。与此同时，对于具体的三农人才政策制定情况要加强田野调查，获得一手数据与资料，为下一步的研究打下坚实的基础。
[1] 李克强在第十二届全国人民代表大会第四次会议上作的《政府工作报告》（2016年3月5日）。
[2] 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过）。
[3] 《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（2008年10月12日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过）。
[4] 谭秋成：《农村政策为什么在执行中走样》，《中国农村观察》2008年第4期。
[5] 潘晨光、邹超、孙大伟：《中国农村人才与人力资源政策实践》，《中国人才发展报告（2011）》，社会科学文献出版社，2011，第325页。
[6] 潘晨光、张凯：《中国农村人才成长模式及政策分析》，《中国人才前沿No.3》，社会科学文献出版社，2007，第200页。
[7] 张凯、潘晨光：《中国农村人才制度创新与发展》，《中国人才前沿No.4》，社会科学文献出版社，2008，第61页。
[8] 潘晨光、侯祖戎：《大学生“村官”——用人制度的革命性创新》，《中国人才发展报告（2009）》，社会科学文献出版社，2009，第352页。
[9] 王晓洁、马蔡琛等：《促进农村应用型人才发展的财政支持政策》，《中国人才发展报告（2011）》，社会科学文献出版社，2011，第162页。
[10] 谭秋成：《农村政策为什么在执行中容易走样》，《中国农村观察》2008年第4期。
[11] Andrew G. Walder，“Privatization and Elite Mobility：Rural China，1979-1996”，The Asia/Pacific Research Center（A/PARC），Stanford University Working Paper.
[12] V.M.Rao，“Rural Development Personnel：Location，Status and Development Characteristics”，Economic and Political Weekly 42（1982），pp.1691-1696.
[13] Stephen Biggs，“Livelihood，Coping and in Fluencing Strategies of Rural Development Personnel”，Project Appraisal 12（1997），pp.101-106.
[14] Johnson，Craig，“Local Democracy，Democratic Decentralisation and Rural Development：Theories，Challenges and Options for Policy”，Development Policy Review 194（2001），pp.521-532.
[15] Jill D. Irwin and Rachelle G. Saceda，“Addressing Personnel Needs for Rural Areas”，Teacher Education and Special Education，27（2004），pp.83-98.
[16] Uta Lehmann，Marjolein Dieleman and Tim Martineau，“Staffing Remote Rural Areas in Middleand Low-income Countries：A Literature Review of Attraction and Retention”，BMC Health Services Research 8（2008）.
[17] 托马斯·戴伊：《理解公共政策》（第12版），谢明译，中国人民大学出版社，2011，第28页。
[18] 托马斯·戴伊：《理解公共政策》（第12版），谢明译，中国人民大学出版社，2011，第27～28页。
[19] 托马斯·戴伊：《理解公共政策》（第12版），谢明译，中国人民大学出版社，2011，第28页。 第二章三农人才政策研究的相关理论第一节 马克思关于人的发展理论
一 异化劳动是造成人的片面发展的原因
马克思丰富的人学理论中蕴含着极其深刻的人才学思想，在《1844年经济学哲学手稿》《德意志意识形态》《1857～1858年经济学手稿》《资本论》等著作中都可以找到马克思关于人的发展理论的相关论述。例如，马克思在《1844年经济学哲学手稿》中提出，劳动应该成为人的“自由自觉的活动”，但是在私有制条件下，人的劳动则成为一种“异化的劳动”，这成为人的片面畸形发展的原因。“动物只是在直接的肉体需要的支配下生产，而人甚至不受肉体需要的影响也进行生产，并且只有不受这种需要的影响才进行真正的生产；动物只生产自身，而人再生产整个自然界；动物的产品直接属于它的肉体，[1]而人则自由地面对自己的产品。”
在《1844年经济学哲学手稿》中，马克思不仅论述了人的需要与动物的需要的一般差别，而且论述了“异化”条件下的工人的需要的“特点”。马克思写道：“光、空气等等，甚至动物的最简单的爱清洁习性，都不再是人的需要了。”在此意义上，“人不仅没有了人[2]的需要，他甚至连动物的需要也不再有了”。
二 共产主义是实现人的全面发展的条件
马克思、恩格斯于1845～1846年合著的《德意志意识形态》一书具有划时代的意义，标志着无产阶级的新型世界观——唯物史观的最终形成，这种历史观强调历史的发展是以人的现实感性活动为基础，这也确立了马克思人学理论的本质与特征。在《德意志意识形态》中，马克思特别强调人的全面发展依靠生产力的发展以及对生产资料私有者的积极扬弃，而在资本主义的生产方式中，工人的劳动处于异化的境遇之中。在论述异化的特征及其扬弃路径的方法上，马克思特别提到，“这种‘异化’（用哲学家易懂的话来说）当然只有在具备了两个实际前提（生产力极大提高以及私有制的消除——作者注）之后才会消灭。要使这种异化成为一种‘不堪忍受的’力量，即成为革命所要反对的力量，就必须让它把人类的大多数变成完全‘没有财产的’人，同时这些人又同现存的有钱有教养的世界相对立，而这两个条件都是以生产力的巨大增长和高度发展为前提的。生产力的这种发展（随着这种发展，人们的世界历史性的而不是地域性的存在同时已经是经验的存在了）之所以是绝对必需的实际前提，还因为如果没有这种发展，那就只会有贫穷、极端贫困的普遍化；而在极端贫困的情况下，必须重新开始争取必需品的斗争，全部陈腐污浊的东西又要死灰复燃。生产力的这种发展之所以是绝对必需的实际前提，还因为：只有随着生产力的这种普遍发展，人们的普遍交往才能建立起来；普遍交往，一方面，可以产生一切民族中同时都存在着‘没有财产的’群众这一现象（普遍竞争），使每一民族都依赖于其他民族的变革；最后，地域性的个人为世界历史性的、经验上普遍的个人所代替。不这样，（1）共产主义就只能作为某种地域性的东西而存在；（2）交往的力量本身就不可能发展成为一种普遍性的，因而是不堪忍受的力量：它们会依然处于地方的、笼罩着迷信气氛的‘状态’；（3）交往的任何扩大都会消灭地域性的共产主义。共产主义只有作为占统治地位的各民族‘一下子’同时发生的行动，在经验上才是可能的，而这[3]是以生产力的普遍发展和与此相联系的世界交往为前提的。”
三 人的发展分为三个阶段
在《德意志意识形态》中，马克思将人的发展阶段划分为三个阶段。人的发展第一个阶段是在分工出现之前，在该阶段人类的物质生产水平极端低下，个人无法独立得以发展，其存在状态表现为对社会特别是血缘族群的依赖。人的发展第二个阶段是在机器化大生产以及大面积社会分工出现之后，较为普遍的物质交换关系在社会上得以形成，个人的社会交往圈也开始扩大，这种交往是一种物化的交往，人与人之间感性的社会交往被异化为物与物之间的交换，人存在的状态更多的是体现在对物（商品、货币以及资本等）的依赖，人性被以资本运动为主导的社会发展所遮蔽，虽然较之于第一阶段个体的自由程度有了提高，个体能力也有了很大的提升，但仍旧无法逃脱被资本奴役的命运。人的发展的第三个阶段是消灭分工，消灭私有制的阶段。在这个阶段中，人的原先被遮蔽以及异化的感性全面得以解放，社会关系不再作为异己的力量存在，每个人的发展是一切人发展的条件，人的各方面的能力都得到完全的体现。
在《1857～1858年经济学手稿》中，马克思有了较为系统的论述，他说：“人的依赖关系（起初完全是自然发生的），是最初的阶段，在这一阶段，人的生产能力只是在狭小的范围内和孤立的地点上发展着。以物的依赖性为基础的人的独立性，是第二大阶段，在这种形式下，才形成普遍的社会物质变换、全面的关系、多方面的需要以及全面的能力的体系。建立在个人全面发展和他们共同的、社会的生产能力成为从属于他们的社会财富这一基础上的自由个性，是第三个阶段。第二个阶段为第三个阶段创造条件。因此，家长制的，古代的（以及封建的）状态随着商业、奢侈、货币、交换价值的发展而没落[4]下去，现代社会则随着这些东西同步发展起来。”
四 个人的发展和全人类的发展应是相一致的
在马克思的理论中，个人的发展与全人类的发展是紧密相关、不可分离的，马克思认为资本主义对人类发展进步做出了巨大的贡献，但是在私有制的社会生产方式下，这种发展有着本质上的局限性。在《剩余价值理论》中，马克思阐述了个人发展与全人类发展之间的关系，他对李嘉图和西斯蒙第的主张进行了评述：“李嘉图把资本主义生产方式看作最有利于生产、最有利于创造财富的生产方式，对于他那个时代来说，李嘉图是完全正确的。他希望为生产而生产，这是正确的。如果像李嘉图的感伤主义的反对者们那样，断言生产本身不是目的本身，那就是忘记了，为生产而生产无非就是发展人类的生产力，也就是发展人类天性的财富这种目的本身。如果像西斯蒙第那样，把个人的福利同这个目的对立起来，那就是主张，为了保证个人的福利，全人类的发展应该受到阻碍，因而，举例来说，就不能进行任何战争，因为战争无论如何会造成个人的死亡。西斯蒙第只是与那些掩盖这种对立、否认这种对立的经济学家相比较而言，才是正确的。这种议论，就是不理解人类才能的这种发展，虽然在开始时要靠牺牲多数的个人，甚至靠牺牲整个阶级，但最终会克服这种对抗，而同每个人的发展相一致；因此，个性的比较高度的发展，只有以牺牲个人的历史过程为代价。至于这种感化议论的徒劳，那就不用说了，因为在人类，也像在动植物界一样，种族的利益总是要靠牺牲个体的利益来为自己开辟道路的，其所以会如此，是因为种族的利益同特殊个体的利益相一致，这种种族的利益同时就是这些具有特权的特殊个体的力量之所[5]在。”
五 人的发展的方向是自由而全面的发展
马克思在《资本论》一书中对人类发展方向问题有着自己的理解，他认为人类从必然王国发展到自由王国是社会发展的趋势，基于此，他特别重视“工作日的缩短”即“自由时间”的扩大，他如此论述：“自由王国只是在必要性和外在目的规定要做的劳动终止的地方才开始；因而按照事物的本性来说，它存在于真正物质生产领域的彼岸。像野蛮人为了满足自己的需要，为了维持和再生产自己的生命，必须与自然搏斗一样，文明人也必须这样做；而且在一切社会形式中，在一切可能的生产方式中，他都必须这样做。这个自然必然性的王国会随着人的发展而扩大，因为需要会扩大；但是，满足这种需要的生产力同时也会扩大。这个领域内的自由只能是：社会化的人，联合起来的生产者，将合理地调节他们和自然之间的物质变换，把它置于他们的共同控制之下，而不让它作为一种盲目的力量来统治自己；靠消耗最小的力量，在最无愧于和最适合于他们的人类本性的条件下来进行这种物质变换。但是，这个领域始终是一个必然王国。在这个必然王国的彼岸，作为目的本身的人类能力的发挥，真正的自由王国，就开始了。但是，这个自由王国只有建立在必然王国的基础上，才能繁[6]荣起来。工作日的缩短是根本条件。”第二节 人力资本理论
一 人力资本的内涵
人力资本在国外作为一个经济概念至少已经有两千多年的历史了。古希腊哲学家柏拉图是最早关注人力资本的研究者，在《理想国》[7]中，柏拉图系统阐述了教育和训练的经济价值。工业革命之后，各国学者虽然对人力资本有了更深刻的认识，但是由于学者的研究视角不同，从而对人力资本概念的理解也有较大差异。英国古典政治经济学家威廉·配第在其名著《政治算术》中提到人力资本在社会财富创[8]造过程中的重要作用。此外，古典学派的其他经济学家，例如萨伊、李斯特、穆勒等人均认为提高人的技能可以快速提高劳动生产率，但是这需要通过投入一定成本才能获得，这意味着公共教育费用的投入有助于社会财富的增长和幸福程度的改善。因此，许多学者坚持认为一国要想充分开发人力资源，就应大力发展教育，通过适当的教育提高人们的潜在智能。
经历了两次产业革命之后，随着全球经济迅速发展、社会的快速进步，经济学界对人力资本的研究也更加深入。被誉为“现代人力资本之父”的诺贝尔经济学奖得主、美国著名经济学家西奥多·舒尔茨明确提出，人力资本是人们有意识地进行教育、培训、保健等方面投资形成的结果；人力资本投资是对国民经济增长和人类社会进步起决[9]定性作用的因素。在西奥多·舒尔茨的研究的基础上，加里·贝克尔进一步拓展人力资本的概念，不仅把才干、技能和知识等因素纳入研究框架，还将时间、寿命和健康等重要因子纳入研究框架，他认为所有用于增加人的资本存量并影响其未来货币收入和消费的投资，比如教育支出、保障支出、劳动力流动的支出等都可以看作人力资本投资。[10]Mehta的人力资本概念更为宽泛：他把一国内部居住的人民所具有的知识、技术及能力之总和看作人力资本，比如人们的创新能力、应变策略、工作持久性、正确的人生观和价值观、人生兴趣、生活态度[11]以及其他有利于提高经济产出或者推动社会发展的相关因素等。
改革开放之后，国内学者也对人力资本理论进行了多层次、多角度的研究，并取得丰硕成果。王金营将人力资本分为个体和国家两个不同范畴：个体人力资本，是指通过投资凝结在人身体内的能够物化于商品和服务并可以获得收益的知识、能力、健康等。国家和地区的人力资本是从一个国家或地区整体的角度对个人的知识、能力等因素进行的整合，这些因素的整合可以对地区经济产生的巨大推动作用。[12]姚宝刚认为人力资本是人的天性的一种体现，一方面表现为人的身体内在，一方面表现为个体在后天所获得的各种知识及能力的因素。从这些学者的研究可以看出，国内学者对于人力资本内涵的理解[13]仍然局限在舒尔茨和贝克尔的范畴之内。
实际上，早期国内外学者对于人力资本的理解更偏向于静态的概念，而缺乏动态的概念。为了弥补以上不足，经济合作与发展组织（OECD）对人力资本进行重新定义：人力资本是指个人在经济社会生活中所形成的各种能力、知识和技术等特质的综合。该定义把人力资本分为储备、投资和回收三个层次，测量人力资本也不能从单一方面进行，而应该从三个层面综合进行分析。
二 人力资本的结构和分类
无论是对于人力资本内涵的理解，还是对于人力资本的量化的测度，都应该首先在结构上将其进行清晰的分类与界定。西奥多·舒尔茨把具有经济价值的人的能力进行了区分，分为五个方面：学习能力、完成工作的能力、进行各种文娱体育活动的能力、创造力和应付非均[14]衡的能力。西奥多·舒尔茨的研究成果虽然没有明确对人力资本进行分类，但是却为后来学者提供了研究方向上的参考。在西奥多·舒尔茨之后，国内外学者从不同视角对人力资本做了进一步划分。
首先，人力资本在专业方面具有差异性。波兰经济学家雅各布·明塞尔根据人力资本的专用性，将人力资本划分为一般类型和特殊类型。其中，一般类型人力资本是指个人所具备一般性能力和技能，该项技能不仅在个人生活中发挥作用，而且在社会实践中也能对生产具有推动作用。特殊类型人力资本是指个体只有通过后天训练和学习才能获取的特殊能力和技能，该项技能只能在特定领域发挥作用，在其他领域无法发挥相应作用。后来，贝克尔在明塞尔的研究基础上进一步探讨了通用知识和专用知识的差异性。
最近，国内学者也开始转向人力资本异质性的研究。丁栋虹等认为人力资本的生产力形态存在显著的差异，把人力资本分为同质性人力资本和异质性人力资本两大类，不同种类的人力资本具有不同特征。其中，异质性人力资本的基本特征是遵循边际报酬递增的规律，同质性人力资本则具有边际报酬递减的特征，而且两种类型的人力资[15]本在经济活动中的作用方向存在显著差异。李靖、洪明对企业家的行为特征进行分析，认为企业家具有异质性人力资本的特征，企业家通过后天的学习和知识及技能的积累可以对企业的生产行为产生推动作用，能促进企业生产方面产生递增行为，因此，企业家应该属于[16]异质性人力资本。王进等在斯宾塞和张维迎研究成果的基础上提出自己的观点，认为人力资本应该包括四种类型：一般型、组织管理[17]型、技能型和企业家型人力资本。
其次，从人力资本发展的视角进行分类。英国古典政治经济学家萨伊根据人力资本的发展将人力资本划分为以下三大类：一般性人力资本、专业技术型人力资本和创新型人力资本。管理学大师杰克·韦尔奇从工人在企业中发挥的作用的角度对人力资本进行划分，把人力资本分为工人自身作用型和生产分配型两大类，工人的教育水平对企业决策的理解和支持具有重要影响，受教育程度较高的工人能为企业创造更大的价值，有利于利润最大化目标的实现。朱琪、李鸿玲基于企业创新视角对人力资本进行分析，把人力资本分为制度创新型和技术创新型两大类，企业的战略创新与企业制度存在密切联系，制度的[18]改进能推动企业创新。魏奋子、罗亚凡从作用范围的角度对人力资本进行分类，把人力资本分为生产型、研发型和管理型三大类，生产型人力资本对经济社会的发展具有基础性作用，研发型人力资本是经济社会发展的重要动力来源，而管理型人力资本则是经济社会取得
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