全面深化改革与中国长三角地区的试验(中国经济问题丛书·长三角研究系列)(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：刘志彪 姜宁 等

出版社：中国人民大学出版社

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全面深化改革与中国长三角地区的试验(中国经济问题丛书·长三角研究系列)试读：

经济理论的发展与变化是和经济事件紧密联系的，在我国继续向社会主义市场经济体制过度的今天，实践在呼唤经济学的发展和繁荣；同时，实践也为经济学的发展创造着条件。

中国的市场化改革是没有先例的，又没有现成的经济理论作指导，这是中国学者遇到的前所未有的挑战。他山之石，可以攻玉。随着一大批西方经济理论译介进来，以及一大批具有现代经济学素养的人成长起来，认识和解决中国问题开始有了全新的工具和视角。理论和实践是互动的，中国这块独一无二的“试验田”在借鉴和运用现代经济理论的同时，势必会为经济理论的发展注入新的活力，成为其发展的重要推动力量，而建立在探讨中国经济问题基础之上的经济学也才有望真正出现。中国经济问题正是在这个大背景下获得了特别的意义。

我们策划出版《中国经济问题丛书》的主要目的是鼓励经济学者的创新和探索精神，继续推动中国经济学研究的进步和繁荣，在中国经济学学术拙作的出版园林中，创建一个适宜新思想生长的园地，为中国的经济理论界和实用部门的探索者提供一个发表高水平研究成果的场所，使这套丛书成为国内外读者了解中国经济学和经济现实发展态势的必不可少的重要读物。

中国经济学问题的独特性和紧迫性，将给中国学者以广阔的发展空间，丛书以中国经济问题为切入点，强调运用现代经济学方法来探究中国改革开放和经济发展中面临的热点、难点问题。丛书以学术为生命，以促进中国经济与中国经济学的双重发展为己任，选题论证采用“双向匿名评审制度”与专家约稿相结合，以期在经济学界培育出一批具有理性与探索精神的中国学术先锋。中国是研究经济学的最好土壤，在这块土地上只要勤于耕耘，善于耕耘，就一定能结出丰硕的果实。导论全面深化改革：内在逻辑与方法

十八届三中全会启动的全面深化改革，是中国共产党在新的时代条件下带领全国人民进行的新的伟大斗争。它与十一届三中全会以来的改革有一些重要的差异，这些差异主要表现在五个方面：一是过去改革的重点是经济领域，而现在的改革以经济为主轴，是经济、社会、文化、政治、生态“五位一体”的全方位改革；二是过去对政府与市场关系的改革，是为了让市场在资源配置中起辅助性的作用，或者补充性的作用，而这一次改革是要让市场在资源配置中起决定性的作用；三是过去的改革方法采取的是增量、双轨制、渐进式等改革形式，现在的改革则要走向以存量改革为主和一体化的全面改革；四是过去的改革是摸着石头过河，往往是自发、零散和独立地进行，现在的改革关联性、耦合性强，顶层设计对构建系统完整的制度体系非常重要，因此它是具有系统性、整体性、协调性的改革；五是这次改革在时间表上显得更加紧迫。从1992年邓小平提出用30年时间形成成熟、定型的制度的要求开始算起，本届领导人的改革时间表应定格在2022年。新一届领导人要在该年实现交替换届，同时实现在建党100年时全面建成小康社会的目标。因此从现在算起，全面深化改革只有8年的时间了。

众所周知的是，十八届三中全会报告提出了15大块60条改革建议，涉及336个具体的改革问题。系统性改革的顶层设计将从哪里开始？如何安排改革的优先次序？具体的突破口怎样选择？改革的路线图、时间表怎么确定？回答这些问题并不轻松，甚至可以说是异常艰难。过去，我们在经济领域开始的改革是对计划价格体系的改革，以及相应的产权制度改革。突破口选择的是价格机制市场化和产权关系的明晰化调整。很快，在农村进行的家庭联产承包经营责任制就极大地激发了农民的生产积极性，逐步解决了中国人的吃饭问题；从1984年开始在城市推进的价格放开后的企业承包制改革，以及20世纪90年代后进行的股份制改革，使企业对市场信号逐步产生了自我选择、自我扩张和自我约束效应，有效地解决了短缺经济中的供给量和供给效率问题。现在，中国的经济已经由短缺经济演变为过剩经济，微观基础的改革也已经基本到位，即使是国有企业，也“总体上已经同市场经济相融合”。由此经济体制改革的核心问题，已经从基本经济制度的调整转向了经济运行层面的改革，即如何“处理好政府与市场的关系”。在十八届三中全会对这一问题形成的基本判断的基础上，我们需要研究的是全面深化改革如何从这一判断中找到“突破口”？我们怎么具体去选择改革的具体突破口？如果改革涉及的需要突破的问题很多，那么我们如何对系统性的改革安排优先次序，确定最小一揽子改革方案？这对改革的启动和改革的成效异常重要，然而这些问题本身就存在争议。

我们从十八届三中全会所确定的基本改革判断和线路出发，结合中国社会经济发展中需要解决的突出的现实问题，着眼于经济、社会、文化、政治、生态“五位一体”的内在逻辑和改革的可行性，来论述全面深化改革的内在经济学逻辑与方法的选择。一、准确把握制度革新和设计思路的总目标

这一次全面深化的改革，在改革的目标取向上有多元化的趋势，社会各阶层存在明显的、内在的利益冲突。以吴敬琏为代表的国内主流经济学家的意见是要继续深化市场化取向的改革；而以新加坡国立大学郑永年教授为代表的学者则认为，中国下一轮改革的目标取向是社会改革和社会制度建设，彻底推翻长期压在中国人头上的教育、医疗、养老、住宅这“新四座大山”[1]。伴随着强调社会正义问题、要求关注弱势群体的呼声越来越高，一些学者开始关注降低不平等程度、缩小贫富差距的问题。

郑永年教授强调社会公平、正义取向是中国改革的突破口，并认为主要有四个原因。一是认为中国通过经济改革，逐渐地产生了一个相对独立的社会领域，社会力量（如农民工、非公企业群体等）的成长，愈来愈成为社会改革的重要基础和前提。二是认为通过以经济改革为主体的第一阶段改革，中国基本经济制度已经得到确立。总体的社会制度要得到改革，就必须找到新的突破口。较之政治改革，社会改革并未涉及政治精英的核心利益，而且社会上下容易取得共识，因此比较容易进行。三是认为社会改革是为了“还债”。以经济为主体的改革没有能够提供一套社会制度体系，通过社会改革重建一套新的社会制度体系是唯一的选择。四是认为社会改革也可以为深化经济改革和可持续的经济发展提供新的动力。中国建立内需驱动型经济的真正障碍在于社会保障制度建设落后。因此社会改革的推进，可以减轻城乡居民的压力，提升他们的消费能力和意愿，为内需型经济的成长提供动力。

短期来看，市场取向的改革其实与社会公平、社会正义取向的改革之间存在内在的冲突。这种冲突其实是效率和平等之间的冲突。如市场化改革虽然会降低权贵的地位和抑制腐败现象，但是必然同时会提升资本的地位，也不可能真正解决劳动者的社会问题。再如，以此消彼长的思路构建“强市场”体制，必然会减小或弱化政府的力量，因此在发挥市场决定性作用的同时，还必须更好地发挥政府的作用，要有“强政府”在社会和民生发展等领域的配合，政府在这些领域干预的减少，必然不利于对弱势群体的保护。

这些都说明，全面深化改革的总目标必须能在更高的层次上有效地缓和和抑制“效率和平等之间的冲突”。为此我们必须准确地理解和把握十八届三中全会所确立的全面深化改革的总目标，以及在这个目标制约下的深化改革的领域、核心环节和突破口选择等问题。我认为全会报告所安排的内在的改革逻辑，已经明确地指出了改革突破口的选择问题，它主要涉及对以下几个关键问题的理解和把握，以及由此形成的明晰的改革路线图。（一）全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色的社会主义，推进国家治理体系和治理能力现代化

显然，全面深化改革不是简单的市场取向，也不是仅仅体现为社会公平和社会正义，而是包括上述两方面：前一方面规定了改革的根本方向，后一方面体现了改革的鲜明指向或者基本路径。国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现。从国家是江山（领土）、人民、社稷（典章制度）三合一的意义上来说[2]，市场取向的改革所形成的市场体系和运用市场调节的能力，以及社会制度建设和社会公平正义等，都只是“国家治理体系和治理能力”总集合中的子集合，从总体上反映中国共产党领导人民管理国家的一系列制度以及运用这些制度管理社会各方面事务的能力。因此，“推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革总指向，在层次和视野上要比市场取向改革或者社会制度建设的要求高得多。在这个改革总指向下，通过政策和制度的综合协调和平衡，才可以系统有效地抑制社会、经济、政治、文化、生态领域的冲突，以及它们之间的冲突。（二）以经济建设为中心，发挥经济体制改革的牵引作用，拉动“五位一体”的全面深化改革

我国仍长期处于社会主义初级阶段，发展仍是解决我国所有问题的关键，这个重大战略判断决定了改革仍然要从经济领域开始，经济体制改革是全面深化改革的内在动力，必须以此为牵引拉动“五位一体”改革。确实，在现阶段的中国，不通过经济改革继续激发经济发展的动力，就解决不了几乎所有的非经济问题。而且，如下文所分析的，“五位一体”的改革中所出现的绝大多数非经济领域的问题，根源还在经济发展领域，往往表现为由于经济发展水平低、经济实力弱，无法解决绝大部分需要经济基础作为支撑的非经济问题，尤其是花钱多的福利保障问题。因此不首先推动经济体制改革，其他领域的改革就缺少支点，没有经济领域改革的支持，单独推进其他领域的改革不可能走得远。（三）经济体制改革的核心是正确处理政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府的作用

政府与市场的关系不是简单的让谁的功能发挥得多一点、谁的功能发挥得少一点的问题，而是要实现功能最佳搭配，寻求两者的叠加效应。一方面，“宏观要稳、微观要活”是处理政府与市场关系的具体要求；另一方面，“竞争性领域市场强、市场失灵领域政府强”是实现这一要求的基本功能配置原则。要全面地、渐进地推进“负面清单管理”，建设统一、开放、竞争、有序的市场体系等方面看，未来处理好政府与企业的关系，首先要求政府调整政策体系的价值偏向和相应的行为方式，从推进经济“发展竞争”、不断创造“政策洼地”，转向注重推进“自由竞争”、“平等竞争”、“公平竞争”和“制度创新”，确立市场经济中的竞争政策在整个政策体系中的优先地位。这是我国未来更深层次的全面深化改革的重要体现，旨在为产业发展塑造良好的环境并达到平衡，通过鼓励创新和技术进步提高生产率，不断消化迅速上升的要素成本。这也是中国企业尤其是制造业在目前和未来相当长时期内必须克服的主要困难。（四）在政府与市场的关系中，有两种具体的表现形式：一种是政府与企业的关系；一种是中央与地方的经济关系

政府和市场的关系，不仅仅是有些人所讲的政府与企业的关系。现在很多人把这二者等同，事实上他们搞错了一点，即在中国的政府与市场的关系中，最重要的不是政府与企业的关系，而是中央和地方的关系、上级党委政府与下级党委政府的关系，即政府内部的关系。为什么我们可以把政府内部的关系尤其是经济关系看成另外一种形式的、最重要的“政府与市场的关系”？因为在政治集权的大国经济中，地方政府的特殊作用主要表现在它所具有的经济发展动力上。与西方经济学体系可以舍弃地方政府层次，直接研究中央政府及其机构与企业的关系不同，中国宏观经济研究必须纳入地方政府这个在经济领域中具有巨大发展功能和作用的中间层次。中国地方政府的经济动力比西方国家以及其他发展中国家（如印度等）要大得多。1993年之后，中国地方政府更像一个准公司，各地区的主要领导更像一个集团公司的董事长或总经理。一般认为，地方政府之间就经济指标（如GDP、财政收入等）的经济竞争或者竞赛，是中国经济增长的主要动力来源。[3]因此从中央的角度来看，地方政府更像是一个企业集团，中央与各地区之间的经济关系更像是政府与市场之间的关系。在实施全面深化改革战略的过程中，如果不对这个“准公司”的行为尤其是经济行为进行深入的研究，就很难理解中国经济奇迹和运行机理，也很难厘清改革的内在逻辑，很难找到改革的突破口和出路。

通过这样的学术梳理和推理分析，我们从全面深化改革的总目标出发，得出了全面深化改革的重点和核心在于处理好中央与地方的经济关系，尤其是以财政关系为核心经济利益关系的命题。注释[1] 王尔德：《专访郑永年：不改革，就被改革》，载《21世纪经济报道》，2012-03-03。[2] 周其仁：《国家能力再定义》，载《新世纪》，2014（3）。[3] 这方面的文献浩瀚，较为典型的研究可参见周业安：《地方政府竞争与经济增长》，载《中国人民大学学报》，2003（1）；刘汉屏、刘锡田：《地方政府竞争：分权、公共物品、制度创新》，载《改革》，2003（6）；刘亚平：《当代中国地方政府间竞争》，北京，社会科学文献出版社，2007；等等。二、中央与地方经济利益关系：全面深化改革的

枢纽环节中央与地方的关系本质上是集权抑或分权的关系，也是历来困扰中央政府的难题和核心问题。[1]在全面深化改革中把解决这个难题作为枢纽环节和优先选择，这也是改革战略必须审慎地给予顶层设计的重要内容。

中央集权体制下的中央与地方的经济关系，其核心是财税关系，主要围绕三个方面的问题展开：一是钱从哪里来；二是钱到哪里去了；三是钱与事的平衡，即事权与支出责任的统一或者对称化。我们把中央与地方的经济关系主要归结为财税关系，并把财权与事权的对称化作为解决这个问题的核心，这有助于在纷纭复杂的改革战略选择中，厘清改革的主导环节和逻辑线索，从而从基础方面完善国家治理体系，提高国家治理能力。十八届三中全会报告在论及财税改革内容时提到：财政是国家治理的重要基础和支柱。这是新中国成立以来中共中央对财税的地位和作用的最充分的、最重要的肯定。这说明，深化财税体制改革不仅是全面深化改革系统部署中的一个重要组成部分，而且还被提升至关乎“推进国家治理体系和治理能力现代化”的战略高度，被赋予了特殊的枢纽地位，被视为优先选择的环节。[2]关于这个问题，可以从以下三个方面来详细论述。

第一，财政活动作为政府履行基本职能的经济基础，在任何国家的每个发展阶段，都会处于国家治理结构中的主体地位。[3]财政收支活动就是作为国家治理主体的政府履行职能的活动。由于财政收支既是所有政府活动的基础，又是连接政府和家庭、企业、市场的最直接的纽带，因此财税活动一方面是国家宏观经济运行的调节器和稳定器，另一方面又是各类企业和非企业机构的主要环境变量。只要我们抓住了财政这个牛鼻子，就等于抓住了实现政府治理职能、发挥市场和社会治理能力以及调节经济社会运转的几乎全部的关键问题和核心内容。因此，财税体制改革应当以建立与现代国家治理体系和治理能力相适应的现代财政制度为目标，通过对财税体制的率先改革，全面启动、牵引、推动和支持系统性、协调性、整体性的全面深化改革。正因为如此，十八届三中全会做出了“科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”的重要判断。在当前这一场全面深化改革的重大战役中，深化财税体制改革可能是最为关键的一仗。

第二，只有把财政作为国家治理的重要基础和支柱来进行改革，才会产生对“五位一体”的全面深化改革的牵引效应。财政不仅仅是经济的支柱领域和部门，还是“五位一体”的改革的支柱。“五位一体”的改革要从财税开始，发挥经济体制的牵引作用，必须首先发挥财政体制的牵引作用。具体来看：（1）众所周知，生态环境恶化是工业化过程中的一个难以避免的问题。这个问题看起来是伴随着工业化在生态领域中产生的，但实际上是财政领域引起的。在崇拜GDP的体制下，受中央与地方的财政分成办法的诱导，地方明明知道某些污染性重化工业的危害却还是对其青睐有加。如果不是在GDP的竞赛体制下引导地方政府追求财政收入，而是要求其追求民生幸福，那么生态环境就不可能会出什么大问题，因此地方单纯追求发展和追求财政收入会影响环境问题的解决。另外，通过生态功能区规划的办法进行区域开发强度的分类管理，表面上看是一个国土和空间规划问题，但其实质上却是一个财税转移和财政补偿问题。（2）社会体制改革和公共文化的发展，典型地属于需要公共财政负担的问题。过去我们在民生、社会发展和公共文化方面欠账太多，导致现在出现了比较严重的社会不公正、不平等和贫富差距大等问题，这主要是因为过去我国经济发展水平偏低，在政策取向上形成了偏向于经济发展的财政体制，而不是公共型财政体制。如果今后我们通过改革逐步扭转财政的支出导向，那么我们的医疗、教育、基本住房、养老等问题都可以得到妥善的解决。经济发展型财政把钱都用于搞经济建设了，所以解决诸如郑永年教授所谈的中国社会、文化发展滞后等问题，必须首先扭转财政支出的基本性质，只有这样才能从根本上解决社会文化的发展问题。因此财政改革直接影响“五位一体”改革任务的实现。（3）财政透明公开是政府透明化运作的主要内容和形式，是政治民主的基础和前提。只有财政管理实现民主化、透明化、阳光化，才能真正建成阳光政府、服务型政府、民主政府和法治政府。如果一个政府不仅敢于实现财政透明化，让民众知道钱从哪里来、都具体用到哪里去、为什么要花这些钱，而且敢于面对民众的质疑和不断纠正自己的行为，那么这个政府一定是民主政府、阳光政府、法治政府和服务型政府。中国的民主要从实现阳光财政开始，只有这样，民主才有希望。今后如果中国的直接税的比重提高到一定程度，间接税的比重大幅度下降，那么随着公民意识的提高，民众监管政府的要求也一定会提高，所以政府改革、政治改革、财政改革是重要的基础。再比如司法改革的重要方向是在涉及跨地区的经济案件方面“去地方政府化”，即涉及跨地区的经济案件的判定权力全部收回中央，地方只管一般的刑事案件，除了法官、检察院的领导由中央任命外，经费预算也要来自中央财政。事实上我国司法改革的重要取向就是要把地方政府的经济审判权力收回中央，实行垂直化管理。去地方政府化，主要是为了避免地方政府出于本位性经济利益的考虑而干预司法公正。

第三，现在的财政体制，即中央和地方政府之间安排财力的体制，是导致我们现实中经济社会几乎一切问题的根源。我们现实中遇到的一系列经济问题，都与作为准市场主体的地方政府的财政行为有密切的关系。当前和未来我国经济运行中的问题可以概括为“增长失速、结构失衡、货币失序、债务失当、产能失度、房价失控”六个方面。这几个方面的突出问题，都有其内在的财税原因。因此选择中央与地方的关系，尤其是选择所涉及的财税最小一揽子改革方案，是针对现实经济问题进行全面深化改革的枢纽环节。

房价失控的根本原因是什么？是地方政府对土地财政的长期依赖。当前我国地方政府的财政收入当中，有60%~70%来自土地，因此地方政府天然具有提升地价和推动房价上涨的内在冲动。现在几乎各地都已经成立了土地储备中心，作为土地市场的一级垄断者，它们往往通过操纵土地的供应量来调控市场价格，使土地价格不断上升。不仅如此，它们还天然具有抵制针对房价的宏观调控政策的动力，几乎所有的地方都是如此。因此，房价失控是因为地方政府的财政来源出了问题。

还有产能失度问题。现在几乎所有的行业都产能过剩。中国经济的风险主要来源于实体经济的产能过剩。我国工业39个行业中，有21个行业的产能已经严重过剩。据测算，2012年年底，我国钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶的产能利用率分别仅为72.0％、73.7％、71.9％、73.1%和75%，明显低于国际水平。[4]产能严重过剩实际上宣布了依靠投资拉动经济增长的不可持续性。产能短缺行业是真正的高技术产品和服务行业，如优质教育、医疗等行业。产能过剩最严重的行业已经充满了“僵尸企业”，这些企业只消耗资源，不再创造财富。为什么会这样？这是因为在以增值税这种间接税为主的、存在缺陷的税收来源结构下，地方政府追求财税利益，对产能进行无序追求。如果不投资这些产能，那么地方政府就没有办法获得增值税。也就是说，如果没有产能，那么就没有产品销售，没有销售也就不会有增值税，所以一定要发展加工制造业，加工后增值地方政府才能收到税。现在地方政府的增值税当中，四分之三交给中央，四分之一自己留用。所以，产能过剩问题，与在中国现行的税制缺陷下地方政府产业政策的极力推动有直接的关系。

再比如债务失当问题。现在地方政府的债务问题越来越严重，其经济风险不是主要来源于总量而是主要来源于结构。以地方政府债务平台表现的债务结构，有四个比较危险的特征。第一个特征，这些钱都来自于商业银行。世界上其他的国家的地方政府一般是欠全社会的钱，很少有国家像中国这样，政府欠的全部是商业银行的钱，风险都压在了商业银行身上。第二个特征，地方政府所欠的钱，都呈现短期资金长期使用的特点，即期限都是错配的。商业银行的借款，一般三年、五年就要归还，而地方政府投资的很多项目，资本回收时间都是漫长的。第三个特征，地方政府借来的钱，几乎都是以土地作为抵押品。土地价格炒得越高，地方政府从商业银行贷的钱越多，风险也越大。万一房地产价格下跌，引起土地价格下跌，那么就会引发金融风险。第四个特征，地方政府投资的这些项目，都是底层资产回报率很低的项目。据央行的调查，地方政府对于基础设施的投资平均回报率不超过3%。而现在地方政府从银行贷款的利率，平均在10%以上。这样收支怎么能平衡？

地方政府债务结构上存在的这四大问题，其实都应归咎于财政体制，因为中国地方政府没有除信贷资金以外的、长期稳定的融资渠道，没有保证地方发展的资金来源。比如说高铁，高铁的建设极大地便利了中国人民的生活，其社会收益很高，但是项目收益却很低。这种基础设施投资的外部性非常明显，如缩短人的移动时间、带动沿途旅游发展、带动房地产增值等。现在，由地方政府承担区域性和跨区域性建设项目，资金来源也要地方政府自己解决。地方政府在财力缺乏的情况下，只有向银行借款。

在房价失控、产能失度、债务失当的问题之外，还有一个货币失序的问题。货币失序实际上就是货币发行过量，至2014年3月底中国广义货币发行量（M2）余额达到了116.1万亿人民币，M2/GDP超过200%。[5]现在的货币大概流向了以下几个地方：第一，去了“僵尸企业”。那么多产能过剩的“僵尸企业”需要维持生计。第二，去了政府平台。虽然政府平台现在对债务的增量限制得很严，但是其存量债务还得继续还本付息。这是吸收货币的重要渠道。第三，去了房地产领域，房地产市场不断地吸收银行信贷资金。第四，去了灰色的货币市场。流向这四个领域的货币，都没有用于实体经济。由于虚拟经济过度发展，实体经济融资成本极高，还面临着生产要素成本不断上升的现状，因此现在中国实体经济面临着巨大的困难。货币失序也不完全是总量失序，它的流动结构也有失序问题，有的时候结构问题比总量问题还要重要。这些问题最终表现为结构的失衡和增长失速。实体经济衰退了，增长能力也就降低了。

综上所述，中央和地方的关系尤其是财政关系的改革，应该成为全面深化改革的枢纽环节和优先选择。注释[1] 从某种程度上说，五千年的中华文明史就是一部处理中央和地方关系的历史。参见辛向阳：《大国诸侯：中国中央与地方关系之结》，9页，北京，中国社会出版社，2008。[2] 秦菲菲：《高培勇建议：把财税体制作为改革突破口》，载《上海证券报》，2014-03-17。[3] 高培勇：《由适应市场经济体制到匹配国家治理体系：关于新一轮财税体制改革基本取向的讨论》，载《财贸经济》，2014（3）。[4] 《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》，国发〔2013〕41号，2013-10-06。[5] 中国人民银行：《2014年第一季度中国货币政策执行报告》，http://www.pbc.gov.cn/publish/zhengcehuobisi/4210/2014/20140506185141936579093/20140506185141936579093_.html。三、全面深化改革中财税改革的重点与环节

现在我们提出全面深化改革要以财税体制的改革为突破口，并不意味着重新回归1994年朱镕基的财税改革路线，但是就财政税收在国家治理中的支柱和基础地位而言，朱镕基当年发起的财税改革，对如今的改革总目标的实现具有极为重要的启发价值和操作借鉴意义。

十一届三中全会以后，以充分调动地方和企业的积极性为导向，以放权让利为主线，形成了“大包干”体制，该体制对激发地方和企业的活力发挥过一定的积极作用，生产迅速发展，但税却收不上来（如1993年广东地方财政收入增加了32%，中央在广东的财政收入却下降了11%），国家的财政运行状况极差。中央财政财源枯竭，收入增长乏力，财政收入占国内生产总值的比重，中央财政收入占全国财政收入的比重，均不到30%，即当时人们常讲的“两个比重”逐年下降，财政陷入困境，中央财政连续多年出现被动性的财政赤字。

根据十四大的精神，中央决定从1994年起，进行一系列以建立社会主义市场经济体制为目标的改革。其中，财税体制改革是最重要也是阻力最大的改革。当时的财税改革的核心内容是分税制。分税制的主要内容是：在划分事权的基础上，划分中央与地方的财政支出范围；按税种划分收入，明确中央与地方各自的收入范围；分设中央和地方两套税务机构；建立中央对地方的税收返还制度。改革的目标就是要提高财政收入的“两个比重”。1994年以前的财政收入，中央占三成，地方占七成，财政支出则是倒过来，中央占七成，地方占三成；1994年以后，中央政府财政收入可以占到六成以上，甚至可以占到七成。

增强中央政府财力也许是朱镕基最重要的经济改革思路，这一思路贯穿了他的副总理和总理任期，使中央政府办了大量长期以来应办想办但没钱办的事情，成效立竿见影。现在我们所提的全面深化改革中的财税体制改革与朱镕基发起的财税改革相比，一个最重要的相同之处就是，要在特定经济背景下增强国家的治理能力。但是这次要进行的财税体制改革，跟朱镕基时期的改革情况相比，有很大的不同。

第一个不同表现在改革的目的上。朱镕基时期的改革是为了解决中央财政的困难：一是要中央财政能够长期稳定地解决支出困难；二是要中央财政随着经济发展不断增长。而这一次的改革，其目的不是解决中央财政收入下降的问题，也不是简单地上收地方政府的权力，而是解决经济的动力问题、地方债务危机问题以及降低经济风险、防止出现大面积系统的经济金融危机。这次改革的总取向是上收一部分地方政府的事权，而不是下放财力。因为中国地方政府的权力已经很大了，与其财力严重不对称，而且继续下放财权也不利于整个国家的统一管理。中央政府必须好好梳理，把一些原来由地方政府承担的支出承担下来，减轻地方的负担，地方政府在其他事情上就会更加配合，还能增强中央的调控能力。

第二个不同表现在财税改革的重点上。上次改革的重点是实行分税制。产品税、增值税、关税等都归中央。增值税地方政府只留25%，75%归中央。银行、保险、邮电、运输等国企的利税，也全部归中央财政。只有企业所得税归地方。企业所得税最不稳定，因为它跟成本变化有直接的关系，成本高了税就减少了。地方政府没有主体税种，而所承担的发展责任又日趋繁重，这就必然会带来上文所述的一系列问题。所以这次改革重点是要解决土地财政问题、地方政府的债务平台问题，以及相应的银行的金融风险问题。

第三个不同表现在内容上。上次改革中中央政府把稳定的税收拿走了，这一次是要给地方政府一个稳定的税种。所谓稳定的税种，其实就是使地方政府不依靠卖地能够生存和发展的税种。地方政府如果没有稳定的用于发展的税种，那么要么就要向银行借贷，要么就只能炒地皮。所以给地方政府一个稳定的税种，是这次财税改革一个重要的思路，并且从间接税体制走向直接税体制是一个方向，这是中国改革绕不过的一条路。像西方国家那种主要向财产、收入征税的体制我们还没有确立，中国主要向企业征税，但税负实际上最后都让老百姓承担了。以间接税为主的体制不利于中国公民意识的觉醒。要增强中国的公民意识，提高中国的政治发展水平，必须把税收从间接税转向直接税，即主要对收入和财富征税，具体来说，就是主要征消费税、收入调节税、房地产税、遗产税等。西方国家的税收以直接税为主，企业负担反而比较轻。以间接税为主的体制改革之后，将会有很强的效应。比如说，扩大内需的关键不是扩大投资而是扩大消费。现在内需扩大不起来，很重要的原因就是中国的地方政府没有积极性去扩大消费。如果征消费税，并且消费税归地方政府，那么地方政府就会做出扩大消费的努力，并且地方政府会想尽办法去扩大消费。可见，一个税收体制的转换就能解决扩大内需的问题。

地方政府拥有主体税种还有一个好处，就是地方政府可以运用主体税种发市政债。现在很多人认为市政债是地方政府以资产为基础发行的，然而真正的市政债是政府以信用，尤其是收税的信用为基础发行的。譬如说地方政府如果能征收房地产税，那么就可以不依靠土地财政，而且还能够解决地方政府的债务问题。我们的地方政府可以把50年的收税权在资本市场卖掉，卖掉之后地方政府的债务问题就全部解决了。这么做还有个好处，就是地方政府会不遗余力地发展经济，把环境搞好，这样房地产就值钱，房地产税就多。

中央提出要探索城市的新的融资机制问题，这种融资机制问题不是向地方放开自由发债权，而是要在完善和调整分税制的基础上，给地方政府一些稳定的主体税种。在保持财力格局稳定的情况下，结合税制改革，考虑税种调整，理顺中央和地方的收入划分。

第四个不同表现在改革的难度上。1993年的财税改革，最关键的地区是广东。广东在此前实施财政包干体制时，地方财政留成的比例较大，对地方经济的促进作用也大，担心分税制的存在影响中央对广东的特殊政策的实行，认为取消包干制会影响对邓小平向广东提出的在20年内赶上亚洲四小龙的任务的完成。朱镕基等一行经过艰苦的说服，终于打消了广东的顾虑。这次改革和朱镕基时期的改革最关键的一条不同就是这次改革的阻力更大。现在随着经济的分散化、经济利益的多元化，内在矛盾也更加复杂了。所以这次中央成立全面深化改革领导小组，实际上就是想在利益多元化的基础上推进这一改革。这需要政治智慧。

具体来看，1994年财税体制改革已进行了近二十年，弊病逐渐显露，衍生出了很多乱象，主要有以下几大问题。（一）财政收入方面：税费比例失衡、间接税占比过高

2011年起我国全面了取消了预算外资金，建立起了公共财政预算、政府性基金预算（土地出让金收入是其主体）、国有资本经营预算、社会保障基金预算四大预算体系，从形式上实现了与国际接轨，但是从实质上看其还存在三大问题。

一是在政府总收入结构中，地方政府对房地产的依赖过大。2013年，全国公共财政收入总额为129142.9亿元，占GDP的22.7%。其中中央财政收入为60173.77亿元，地方本级收入为68969.13亿元。同期全国政府性基金收入为52238.61亿元，占GDP的9.2%，其中地方政府性基金本级收入为48006.91亿元（其中国有土地使用权出让收入为41249.52亿元）。2013年，全国社会保险基金收入为34515.56亿元，占GDP的6%。以上三大项收入是政府实际掌控的收入，占GDP的37.9%，而各级人民代表大会有权审批的公共预算资金仅占GDP的23%。

在现代化的国家中，财政收入以公共预算（税收）为主，这表明财政的法制化程度较高。2000年以来，我国公共预算收入与基金预算收入比例不协调。2000年，国有土地使用权出让收入仅分别相当于地方和全国公共预算收入的9.76%、4.67%，2003年该指标分别急剧攀升至57.93%、26.28%，此后一直维持在较高水平，2010年达到峰值的76.68%、35.03%（见表0—1），这意味着，地方政府在公共预算之外，还有一个相当于公共预算50%~70%的自有基金收入，这就是大名鼎鼎的“土地财政”。毋庸置疑，土地财政在中国实现现代化的进程中发挥了巨大的作用。[1]但如果地方土地财政长期规模过大，导致地方政府对土地及房地产业的过分依赖，那么必定引发财政、金融、社会危机，这也是当前中国发展中很多矛盾的经济根源，对中国国家治理能力的提高构成了直接挑战。[2]表0—1 中国国有土地使用权出让收入分别相当于地方和全国公共预算收入的比重注：本表使用的国有土地使用权出让收入数据包括国有土地使用权出让金收入、国有土地收益基金收入、农业土地开发资金收入、新增建设用地土地有偿使用费收入四项。资料来源：2001—2013年的《中国财政年鉴》；2013年数据来自财政部《关于2013年中央和地方预算执行情况与2014年中央和地方预算草案的报告》。

目前，政府在预算管理方面存在的最突出的问题是对四大预算管理执行两类标准。事实上，只有公共财政预算需要人民代表大会审批并且能够统筹安排，而其他三大预算的预决算报告只需报送人民代表大会，而无须人民代表大会审批，这样就使大量政府可控财力游离于国家权力机关的监督之外，形成了事实上的地方政府预算软约束，这是中国预算管理体制目前存在的最大问题。

二是在现行税制结构中，间接税比重过高，直接税比重过低。理想的税制是以流转税和所得税为双主体的税制。在现行的税收收入当中，以增值税、营业税、消费税为主体的间接税占比超过70%，间接税的属性是对消费课税，我国针对普通居民的一般消费课税占总间接税的97％（OECD国家的该比例为65％），针对高收入阶层的特定消费品（奢侈品等）所征的税，占总间接税的3％（OECD国家的该比例为35％），这实际上使低收入的广大消费者成为税收的主要承担者。[3]以企业所得税、个人所得税为主体的直接税占比达25%左右，其中个人所得税占税收总收入的6％左右（OECD国家的该比例为25％）。在税收来源结构方面，来自企业的税收的比重超过90%，这表明税收负担没有直接针对个人，这样也就难以发挥税收对收入分配的公平调节作用了。另外，作为发达国家地方主体税种的财产税类，在中国有，但大多与居民无关，主要纳税主体仍是企事业单位。

现行的税收体制是1994年分税制改革的产物。处于市场经济创立初期的我国，在税制构造上延续了工商企业税收的思想。现行的税收制度结构和税收来源结构显然不适应提高国家治理能力的需要。而最大的制度性缺失是没有把社会公平这一重要考量纳入税收制度的设计中去，因为以间接税为主体或者以企业税收来源为主体显然很难实现促进社会公平这样一个目标。应该承认，我国在实现区域税收公平和内外企业税收公平方面取得了长足的进步。2008年内外企业所得税并轨，取消了区域优惠所得税率，优惠措施向重点产业倾斜，随着外资企业五年优惠过渡期的结束，中国实行了多年的不对称的税制结构宣告结束，此后税制建设进入公平税制时期。企业所得税方面，通过差别税率的设计，基本上达到了公平企业税负的要求。现在攻坚的重点是将企业污染等负的外部性内部化的问题。开征环境税无疑是一个重要的选项。

与1994年税制改革所面临的国情最大的不同是，当前中国城乡居民的收入结构发生了根本性的变化，不仅有以工资为主的流量收入，而且还有个人房地产（增值）、股票和其他财产性收入，尤其是房地产，其已成为绝大多数居民（家庭）最主要的财富载体。面对中国居民日益增大的基尼系数，现行税收制度没有有效地发挥税收调节功能。现行的个人所得税，没有实行以家庭为单位的综合征收，这造成了居民个人事实上的税负横向不公平。居民在房地产财富方面的差异，并没有体现在税负上，因为中国没有针对居民房地产保有环节的财产税，这样一方面造成居民财富差距无法调节，另一方面造成政府无法有效归集由政府投资带来的居民房地产溢价收益部分。

三是地方税收体系缺乏主体税种。现行营业税是地方绝对的主体税种，但是随着“营改增”范围的扩大，营业税的规模大幅缩小，地方政府层级缺乏主体税种的问题凸显。由于涉及面广，备受关注的房地产税改革短期内很难有效推进，因此它短期内很难成为地方的主体税种。（二）财政支出方面：二元结构与效率低下

就中央与地方支出在全国总支出中的占比情况来看，自2000年以来，我国财力总体呈现向地方倾斜的特征，2000年中央与地方支出分别占全国总支出的34.7%和65.3%，2013年这两个比例则分别变为14.65%、85.35%。这一变化较大地缓和了中央与地方在财权与事权方面长期不对称的局面。与财政收入存在结构性问题一样，财政支出也存在严重的结构性问题，同时整体支出效率不高。

一是公共预算保政权运行、土地财政保建设的格局不利于国家长治久安。公共财政和土地财政形成的“二元财政”体制，弱化了公共预算的权威性，强化了地方预算的软约束。地方政府过度依赖国有土地使用权出让收入维持政府支出和拉动经济增长的发展模式，明显地违背了经济发展规律，是以过度的土地消耗和牺牲失地民众的福利为代价的，不仅存在现实与潜在的财政和金融风险，而且还蕴含着更为严重的社会风险。[4]据统计，中国目前的群体性事件和群众上访，超过80%都与土地买卖和房屋拆迁有关。

二是财政资金错配现象严重，财政资金整体效率不高。在现行财政管理体制下，财政资金配置存在层级错配、结构错配与业务内容错配的问题。具体而言，关于层级错配，有人说“中央政府集中60%的收入，而把80%的支出职能交给地方”[5]，这种说法尽管不严谨，但反映出了中央层级过度集中资金，而地方层级财政资金不足的问题。结构错配，主要是指转移支付体系中专项转移支付比重过大，而一般转移支付的比重不足，不利于对资金的统筹使用。在业务内容错配方面，以教育为例，《义务教育法》规定，国务院和地方各级人民政府用于实施义务教育的财政拨款的增长比例应当高于财政经常性收入的增长比例。而实际情况是，多年来教育基础设施投入已经到位，长期一味地执行国家标准，使发达地区的教育投入事实上显现出了支出边际效应递减的现象。除了教育方面，在农业、科技、计划生育、文化、环保等领域也存在类似的增长要求。与之相比，很多领域存在财政资金不足的情况。研究证明，1994年的分税制改革确实显著地提高了我国地方政府的财政支出效率，但之后地方政府的财政支出效率呈现出逐年下降的趋势。[6]财政资金整体效率有待提高。

三是普遍存在“重分配、轻管理，重支出、轻绩效”的问题。在资金分配上，财政部门习惯于使用“基数加增长”的方法；在资金管理上，对财政资金使用效益状况，有无浪费、积压沉淀、挪用，或是否被不法分子贪腐等关注不够、监管不严。财政支出的透明度不高，且缺乏应有的问责机制，是导致财政部门在资金管理和绩效方面积极性不高的原因。

四是赤字、债务缺乏明确的限额管理。现行《预算法》明确规定地方政府不得实行赤字财政，但事实远非如此。截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务达108859.17亿元，负有担保责任的债务达26655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务达43393.72亿元。[7]考虑到审计中没有暴露的各种隐性负债，我国企业和地方政府目前的负债形成了“堰塞湖”。更为严重的问题不在债务水平方面，而在债务的结构方面，即我国地方政府主要是对商业银行负债，负债的实物构成中很多是回报率倒挂的公共基础设施项目，负债的抵押物主要是价格虚高的土地资产，因此这种负债结构极有可能诱发金融危机。（三）中央与地方在财权与事权分配上的失衡

当前中国财政体制存在的最大问题是中央与地方在事权与财权的分配上的失调，朱镕基时代的分税制改革已经走样，地方政府的负担与自身财力严重不匹配，由此形成了一系列严重的社会经济问题。

1994年朱镕基的分税制改革虽然一举解决了中央“两个比重”偏低的问题，但“自下而上”的“财权逐级上移、事权逐级下放”的分配格局直接造成了处于政权末端的县乡政府财政困难的局面。那一阶段流行这样的说法：“中央财政喜气洋洋，省市财政勉勉强强，县级财政拆东墙补西墙，乡镇财政哭爹叫娘”。它在一定程度上反映出了中央与地方之间的财力分配状况。为了应对这一状况，具有强烈地方法团主义特征的地方政府在“企业财政”、“三乱”收费被制度性取消后，终于找到了威力巨大、影响深远的“土地财政”这一工具。[8]地方政府对1994年改革的回应是功能性应对，从最初慌乱的、硬性的政府部门乱收费转向现行的依托对土地资源“剩余索取权”的市场化，可以说土地财政是1994年分税制改革后的“或有”产物。[9]

按照公共服务的受益范围划分，中央政府应该在义务制教育、社会保障、公共医疗、跨境环境保护和食品安全方面承担更多责任，而实际上上述事权则由地方政府尤其是县市政府来承担，由此造成全国财力和基本公共服务均衡化无法有效落实。（四）财政治理没有成为主导的治理模式

改革开放至今，指令性计划、产权控制型治理（对国有及集体经济的控制）和管制型治理（户籍及各种各样的经济与社会政策的行政管制）等传统治理模式已经严重退化了，市场化导向的改革已经催生出财政治理这一模式。受传统的治理模式的影响，现行的核心治理理念强调投入—产出，强调只有投入才能有产出，才能解决主要问题。但现实经济状况一再表明，如果现行治理模式得不到深刻的改革，那么我们砸再多的钱也不会取得什么实质效果。（1）财政制度适应能动进取型政府的发展需要，忽略了合法性政府的建设，能动性有余，合法性不足，最典型的特征就是没有把权力装进制度的笼子里。改革开放以来，各级政府积极作为，政府的“有形之手”失控了，出现了大量的、系统性的和持续性的乱作为，环境破坏、腐败、浪费、铺天盖地的政绩工程和随处可见的投资失败，积累了一定的经济与社会风险。土地财政的做大，实质就是没有约束的政府权力蔓生的后果。政府凭借着国有土地所有者的身份，垄断土地一级市场，既充当运动员又充当裁判员，操纵土地征收及出让价格，谋求政府合意的超额利润，在高利润的诱惑下，整个体制不疯狂才怪！《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中承诺要把权力关进制度的笼子，其隐含的逻辑就是：能动进取的政府未必是安全的政府。（2）预算程序软约束。中国各级政府的行政裁量权太大，主要表现为支出权力太大，最重要的表现就是脱离预算程序的约束，在预算程序之外自行决定政策，决定拨款，并且很少受到有效监管。这种情形十分普遍，而且很少被真正看做需要严肃应对的“问题”。政府（指国务院）凭借着“授权立法”这一“尚方宝剑”，可以不经过立法程序，代理人大行使征税权，法治国家至高无上的税收法定授权原则在中国变得无从说起。目前，中国实施的18个税种，只有3个税种（企业所得税、个人所得税和车船税）是经过人大立法征收的，其他的都是按国务院暂行条例征收的。这一典型的财政治理缺陷，非常值得全社会深思。

此外，土地财政又是一个经典案例。它号称“第二财政”“建设财政”，完全与公共预算财政平行，后者又叫“第一财政”“吃饭财政”。尽管近年来中央加强了对以土地财政为代表的政府基金的管理，但由于具体的预算监管细则没有出台，土地财政仍处于独立、封闭、不透明的运作状态。两个财政并行运作的格局并没有本质的改观。（3）财政治理过于碎片化。长期以来，预算开支的大头基本上由各个部门法把持，法定支出、基数法、部门大额专项和专款专用体制加剧了碎片化，在很大程度上将原本应归属立法机关的拨款权力配置给了行政部门。财政拨款大权在很大程度上已经被各部门垄断地分割殆尽，“跑部钱进”形象地说明了地方追逐部门专项资金这一现象，也反映出了部门专项转移支付的不规范和不透明。财政政策与资金碎片化使公共资源无法通过竞争机制流向社会回报最高的领域，因为预算资源分配已经被部门通过制度固化了。碎片化破坏了预算程序的完整性，导致预算程序在治理中的权威变弱了。（4）预算公开透明改革进展较大，但仍缺乏民众主动参与的渠道。政府及部门预算透明化改革是上一届中央政府工作的一个亮点。随着中央部门预决算、“三公”经费和行政经费支出情况公开制度化，人民代表、媒体和群众的监督约束了国家机关的非理性消费意愿，多年来“三公”经费和行政经费支出持续增长的势头被彻底遏制。随着对“三公”经费使用情况监督的深入，社会对预算透明度提出了新的要求，呼吁不仅要看到当前按照经济分类的内容，而且要看到按照财政支出的功能分类的内容，监督正向着精细化发展。除了每年“两会”前后的传统媒体、互联网、代表和委员的渠道外，公民仍然缺乏有效参与议政的渠道，尤其是群众身边的议政渠道，通常他们更关注与切身利益相关的及身边的公共服务质量及绩效问题。公民参与是提升预算水平的非常重要的因素，群策群议有助于克服政府预算预见性不足的问题。四、作为全面深化改革突破口的财政体制改革路线图《决定》有900多字专门讲到了财政改革，还把科学合理的财税体制看做实现国家长治久安的制度保障。这说明，只有确立以预算为中心的财政治理模式，中国的财政制度改革才能走上正轨，才能摆脱头痛医头、脚痛医脚式的碎片化管理的困扰，才能真正完善国家治理体系，国家治理能力才能得到系统和持续提升。（一）以预算为中心的财政治理模式的选择及其背后的价值理念框架

为了完善治理体系和提升国家治理能力，《决定》锁定了全面深化改革的三个基本要求：把权力关进制度的笼子、让发展成果更多更公平地惠及全体人民，以及合理划分政府跟市场的边界（包括让市场机制在资源配置中发挥决定性作用和政府更好地发挥作用），三者都涉及公共财政领域中的基本合法性控制机制建设。1.以预算为中心的财政治理，以及以财政为中心的政府治理模式

财政制度是把公共权力关进制度的笼子的最佳安排。很少有人意识到公共权力的核心在于财政权力。形式上，政治权力层级最高，但政治权力只有联系到财政权力才有实质意义。尽管政治的作用是决定性的，但这种决定性作用的最终落实必须有匹配的财力资源保障才行。把公共权力关进制度的笼子，从根本上讲，就是要把政府汲取资源、配置资源和使用资源的三大财政权力关进制度的笼子，因为三种权力均带有巨大的能量。以汲取资源的财政权力为例，如果政府滥用课税权，那么中长期后果将非常严重，历史上众多王朝都毁灭于此。走上正轨的财政改革，最重要的就是要寻求一套有效的治理安排，把财政权力关进笼子，在此基础上完善和发展能动进取的政府治理范式。

如今国家治理体系的完善和治理能力的提升高度依赖于治理模式的创新。中国的治理模式应往哪个方向创新呢？从发达国家的治理成效来看，在市场经济体制下，以财政治理为中心的国家治理更加有效。“以预算为中心的财政治理，以及以财政为中心的政府治理”模式，应该成为中国国家治理体系建设追求的目标。财政制度改革实际上就是一项政治体制改革。财政体制改革改得好，就会为我们政治体制改革创造必要的条件，引领其走上改革的正轨。由于缺乏适当的理论总结和框架，直到今天，我国学界和官方依然对财政治理理念不熟悉，财政治理模式在自我成长的过程中在很多重要方面和环节发育不良，预算程序最为典型。中国如今需要走上正轨的财政体制改革。没有形成以财政治理为中心的政府治理模式，就不得不依赖文山会海，依赖庞大的官僚机构，依赖加班加点的官员，以及依赖发票之类的非主流的治理手段。2.以预算为中心的财政治理模式的价值理念框架

以预算为中心的财政治理模式，立足于公共价值位阶最高的两个核心元素：正当性和合理性，二者构成走上正轨的财政改革的两个关键方面。致力于增强正当性和合理性的财政治理改革，必然要求采用合法性控制和绩效管理两个手段，它们是正当性和合理性在政策层级的延伸，是彼此匹配的。合法性控制和绩效管理分别对应两种政府治理的范式：安全的政府和能动进取的政府。国家治理能力要提升，其一要提升合法性控制能力，促进安全的政府的建设，其二要提升绩效管理能力，促进能动进取的政府的建设。以上三组概念的具体内容，详见王雍君（2014）的论述。[10]三组概念之间的关系，如图0—1所示。图0—1 以预算为中心的财政治理模式的价值理念框架

发达国家治理模式经历了从安全的政府到能动进取的政府的转型。中国的情形相反，起点是能动进取的政府，然后逐步过渡到安全的政府，最终目标是建设安全的政府基础上的能动进取的政府。这是不同国情条件下，合乎逻辑的正确的次序。（二）预算体制改革的核心：法定预算程序改革和预算的透明性

管理学中有句名言：最重要的是做正确的事，其次才是正确地做事。从以预算为中心的财政治理模式的价值理念框架思路来看，预算体制改革应成为以预算为中心的财政治理模式的必然选择，改革内容有很多选择项，但从中国现行的改革进程和国情来看，法定预算程序改革和预算公开透明应该成为改革的核心选项。关于此项改革，《决定》明确提出要“实施全面规范、公开透明的预算制度”。1.坚持法定（预算）授权的原则

今天的法治国家里，议会约束或控制政府权力的主要工具就是预算程序。确切地讲，议会通常借助预算程序包含的法定授权机制及其控制功能约束或控制政府的权力。预算最本质的东西是唯一代表公民的立法机关通过法定程序进行正式和明确的授权——预算授权。预算授权表明政府权力的来源和运用被限定在合法授权的范围之内。该原则可以表述为：未经法定预算程序的授权，政府既不能拿走公民和企业的任何钱财，也不能有任何财政支出。这项至高无上的治理原则和制度安排，已经扎根于法治国家的财政制度和政治制度中。预算授权机制的改革，构成了中国财政改革中最为深刻的一项改革。这项改革的焦点在于提升立法机关的权威和能力，对中国而言，当务之急是立法机关废除对政府的预算“授权立法”，恢复法定（预算）授权的原则，统领整个预算改革乃至财政制度改革。2.推进法定预算程序改革

全球政府治理较为成功的国家均高度依赖于一套能够正常运作的预算程序。治理的碎片化和治理绩效不佳，通常要首先归因于预算程序不合理。预算程序在改革议程中处于最优先的位置，也是财政治理

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