新加坡公共政策传播策略：政府如何把握民意有效施政(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：周兆呈

出版社：民主与建设出版社

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新加坡公共政策传播策略：政府如何把握民意有效施政试读：

人类已迈入新世纪，中国正经历着以习近平为总书记的党中央领导下的意义久远的深刻变革。这场变革以“人民的福祉”为愿景，以“国家治理体系与治理能力现代化”为总目标，以“制度创新”为主要特征，其深度、广度与难度，均超越中国两千余年封建历史长河中的任何一次改革，其对中华民族乃至世界文明的发展都有着无法估量的价值！

回首往事，在过去的100余年里，为建设一个富强、民主、法治、公正与文明的现代化中国，我们的祖国经历了戊戌变法、辛亥革命、五四运动、新中国的创立、“文化大革命”与改革开放；我们的人民进行着一次又一次不屈不挠的艰难的思想探索与体制重塑。直到20世纪末叶，中国人民终于找到了适合自己特点的发展道路——有中国特色的社会主义现代化道路。

今天，坚冰已经打破，方向已经明了，摆在我们面前的重要任务，就是通过一个个具体的国家治理体系与治理能力的现代化建构，来铺就通向美好愿景的坚实大道。如果说改革开放初期我们的重任是思想解放的话，时至今日，36年的改革开放事业，奠定了浓厚的思想解放的氛围与雄厚的经济基础，同时，也要求我们必须将改革引向“深水区”，进行深入而全面的“制度创新”，实现“国家治理体系与治理能力现代化”，这正是十八届三中全会提出的全面深化改革的总目标。早在2012年11月17号的十八届中共中央政治局第一次集体学习中，习近平主席在讲话中就指出“我们要坚持以实践基础上的理论创新推动制度创新，坚持和完善现有制度，从实际出发，及时制定一些新的制度，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”。当前我国正在进行的“全面深化改革”的一系列举措，正是顺应了这一历史的必然。

毋庸置疑，中国共产党领导中国人民所进行的改革开放事业，既是一次深刻的思想解放运动，更是一个伟大的制度建设的过程。小平同志早在20世纪70年代，在系统分析新中国成立以来党和国家工作上的失误的原因时就深刻指出：“制度是决定因素。”江泽民同志在党的十四届四中全会上也明确指出：“注重制度建设，是这次全会决定的一个重要指导思想，制度建设更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”

自有人类历史以来就有制度的存在，制度文明已成为当今世界各国综合国力竞争的主要内容和标志。

随着党的十八大的召开，特别是三中全会以来，对“依宪治国，依法治国”理念的强调，标志着中国改革开放的历史进程翻开了崭新的一页！世界经济全球化与政治多元化的步伐进一步加快，更加要求我们深入了解和掌握国际社会的各种运行机制，及早具备卓有成效的、具有国际先进水平的现代化的国家治理体系与治理能力，这在很大程度上关系着改革开放事业的成败。

历史证明，一个国家不管历史多么漫长，文明多么悠久，不论在制度建设还是在其他各个领域，单方面依靠自然发展是远远不够的。在自我完善、自我创新的同时，必须借鉴和学习其他民族与国家的优秀经验。制度文明是人类智慧的共同结晶。只要我们本着为我所用的方针，对外国的东西进行认真的鉴别与分析，密切结合中国的特点，切实解决中国的问题，不邯郸学步、失其故步，就是可以做到“洋为中用”。

新加坡承中华文明之血脉，汲西方文化之养分，融现代法治之精神、民主之理念，营建了不同种族、不同文化、不同阶层、人与自然、人与人之间的“新加坡模式”的“和谐社会”。尽管新加坡是个小国，新加坡模式并不是尽善尽美，我们不可照搬照抄，但其结合了长期增长、政治稳定与传统价值的成长经验，是提升中国国家治理体系与能力的重要参考。新加坡经验是中国各级官员高度认可并认真学习的榜样，特别是其执政党人民行动党通过议会制度与政府行政制度，把“为民服务”的宗旨与“以民为本”的理念，有效地落实在执政能力上的经验，尤其值得中国共产党借鉴。

当前，建立一个高效、廉洁、公正的国家治理体系，正是中国共产党实现中华民族伟大复兴面临的艰巨任务。“国家兴亡，匹夫有责。”正是出于这种对民族与国家的责任感和使命感，“顶针智库”在世界未来发展基金会鼎力襄助下，历时有年，编纂了“新加坡国家治理体系与治理能力现代化丛书”，于2015年初春时节付梓。该丛书的作者有新加坡的前国会议员、行政官员，也有新加坡研究领域的专家与学者。丛书既有作者大量的切身体会与经验，又有专业的理论深度与水平，对我国现阶段的国家治理体系与能力现代化的改革，有着极强的实用性和操作性，希冀本丛书能够为探索我国政治体制改革的对策与方案，提供有益的参考与借鉴。顶针智库刘鹏辉　博士2015年4月8日长期执政靠什么

我去新加坡之前一直有一个疑问：新加坡人民行动党长期一党执政，但是每过五年社会上就有公开的选举，这究竟是一个民主体制还是一个集权体制？带着这样的疑问，我到新加坡访问了人民行动党中央委员会，终于揭开谜底，并找到了以下几个问题的答案：人民行动党是依靠什么长期执政，又是怎样长期执政的？今后是否会永久执政？一

新加坡有600多万人，人口虽然不算很多，但是一党长期执政，毕竟需要大量的执政资源、社会资源。我去之前心里想，这么一个拥有几万党员的执政党的党中央，怎么都得有一座大楼。去了一看只有一座三层小楼，还得从最靠边的门进去，拐好多弯才到了接待的地方。负责接待的老先生告诉我们，这就是人民行动党的党中央，一共有12个人，办公面积不到两百平方米，还是租的别人的地儿。这样一个执政50年，被外界认为高度有效、集权威权的领袖和政党，怎么就这么点儿人呢？它靠什么执政呢？

老先生是人民行动党的日常接待人员，相当于咱们副秘书长的日常值班。他说，人民行动党不是通过武装暴力夺权，也不是靠宫廷政变，而是通过选举上台的。也就是说，它从第一天获得政权，就是依托民意。李光耀开始就是一名律师，带领一帮律师从事工人运动、工会运动，后来通过参加选举，使自己的政党取得了执政地位。

另外，相比其他政党，人民行动党的创建者如李光耀等人，都是受过良好教育的知识分子。李光耀夫妇都是学法律的，毕业于剑桥大学，其他创始人也大多在新加坡以外的地方受过很好的教育。这与历史上其他高度集权倾向体制国家的领导人非常不同，那些长期执政的领导人大多文化水平不高，从事武装斗争，要么是军人，要么是农民，要么是小知识分子。

新加坡的李光耀取得政权的起点是参加选举，创立的体制类似于英国的君主立宪制，有一个虚君，虚君在新加坡就是总统。在选举中获得多数议席的政党可以组成政府，由政府管理社会，政府内阁所有部长都是由执政党党员担任的。也就是说，你要成为部长，前提是你要被选为议员，而议员必须是执政党党员。

李光耀当总理，包括现在李显龙当总理，都要经过这样的选举程序，所有的部长也都是打过选战的。五年一选，相当于每过五年人民就要对他们进行考试，考试及格了，人民行动党就得到了议会多数议席，那就继续执政。至于连续几届没有限制，可以一直执政。另外，如果总理让你做部长，只要选举成功你就可以做，如果选不上那你就退休。

有一天晚上，我跟一名在去年的选战中失败的人民行动党前议员交谈。在他那个集选区，人民行动党提出五个人参加竞选，反对党也提出五个人，如果赢了这五个人都当选，输了就都落选。他们去年在那个集选区惨败，没能当选，这在人民行动党内部算是一个重大挫折。之后他就不做部长了，出来到社会上工作。一

人民行动党人很少，大量选举工作怎么进行呢？

第一，不是靠军队。人民行动党没有军队，因为军队是国家的武装力量，而不是党的武装力量。新加坡军人是不能参加政党的，除非你是国防部长，人民行动党执政了要派你当部长，那么你可以参加政党，而部长以下的次长（就是比副部长更低的事务类公务员）都不能参加政党。这是沿用的英国体制。

第二，也不是靠企业。新加坡的淡马锡是政府的主权基金，相当于国有企业，也是最大的国有投资公司，与GIC（新加坡政府投资公司）是两个最大的政府基金，但它们不属于政党。这两个庞大的企业属于政府，是内阁管理的一部分，它们的部分盈余纳入国家储备金，同时由总统管理，而总统并不一定是人民行动党党员。所以，人民行动党的竞选不是靠企业或者金钱。

人民行动党没有军队，也没有企业，为什么每次选举都能赢呢？我发现，靠两点，这两点其实在中国经常讲到，新加坡人民行动党做得很好。

第一是密切联系群众。人民行动党内的议员、部长每周四或周五都要在自己的选区接待老百姓，从上午八点开始，有时候会接待到凌晨一点。选区里家长里短、鸡毛蒜皮的事多了，但是这种接待一做就50年。我有一个朋友是议员，我去看过他的接待，他真是跟每个人都熟，啥事都知道。每个选区就这么几万人，群众有什么事都找议员说，而议员就在竞选的时候拜托大家选他，靠他替大家办事。

据说李显龙也会来接待，这里有政党的一个小活动室。议员做接待时，大概有三分之一的小事调解调解就可以解决，更多时候需要指导群众循着法律途径去解决，还有一些问题不一定能够解决，那就安慰他们，跟他们沟通，帮他们出主意。新加坡的议员一般在自己的选区有两万到三万人需要接待，每次接待都有八百多人。议员就摆一张桌子来聊，这个问题聊一会儿，那个问题聊一会儿，也靠这个来听取民意。

第二就是全心全意为人民服务。人民行动党办了两件重要的事，第一是办了专门照顾儿童的公益基金，在社区创办低收费的幼儿园。这种基金是大家捐钱办的，与政党的基金没关系，属于公益组织。

另外，人民行动党举办很多工会活动。在新加坡，工会是自由的独立组织。李光耀就是做工会起家的，他曾经对工会承诺：你们要的东西，一旦我执政都可以给你们。在这50年里，他践行了承诺，比如帮助工会支持工友充分就业，为工友提供生活保障等，与工会之间的互动一直很有信誉。工会里有一种平价卖场，就像咱们的合作社，那里的粮食、油等都是最便宜的，这也得到了人民行动党的支持。另外，工会还办了保险公司，为工友解决寿险、保险问题。人民行动党为工会办了这么多实事，工会可以让工人们投票给人民行动党，这是一种良性机制。

还有就是凭业绩。就像王石，他在万科没有什么股份，但是他做董事长快三十年了，董事会为什么选他呢？因为他有业绩，不断的业绩累积使人们更信赖他。新加坡人民行动党就是通过组织精英的团队和建立高效的政府，形成有效的制度体系。我们看到，那些竞选议员的人都是精英，当选后才能做部长。同时，新加坡有设计得很好的国家治理制度，人民行动党执政后又不断完善这些制度，这样下次选举时就很容易成功了。新加坡50年创造的业绩有：人均GDP全世界排第三，营商环境全世界排第一，新加坡政府还是全世界最廉洁的政府之一。人民行动党的这张成绩单，在它执政27年的时候大家就看到了，所以后来又让它执政23年。

所以说，一个政党的长期执政是可以不靠暴力、谎言、威胁和强制的。人民行动党会不会永久执政呢？新加坡的议员和部长说不会，比如最近这次补选，人民行动党又失败了，那就让别人上，作为反对党的工人党就很强势地来了。

人民行动党取得了这么好的成绩，在2011年的大选中得到的公众支持率却降到历史最低，所以他们非常有危机感。他们发现，现在的年轻人与执政的议员年龄差距很大，语言系统完全不一样，思维模式也不一样，这是造成现在支持率降低的原因。于是，崔宪来部长等人非常谦卑地去跟年轻人对话，倾听他们的意见，希望在下次选举中赢回年轻人的心。

他们不认为自己可以永久执政，而认为应该不断适应挑战，赢得选民的心，只有这样才有可能长期执政。如果有一天人民行动党做得不够好，或者已经做得很好，很难更好了，而人们希望更好的愿望是不变的，有可能想换换口味，那么工人党就上去试试，人民行动党可能就下台了。一

再说说执政党的经费和待遇。党中央这12个人花多少钱呢？党中央一年的经费将近500万新元，包括房租、人员薪资，还有一笔预算就是接待，比如我们去了，给我们一瓶水喝，这都得纳入预算。那么钱从哪儿来呢？党费只有一点点，更多是靠议员、部长，他们捐出自己三分之一的收入，大概有两三百万新元，加上党费大概500万新元。党中央的部长都没有公车，从家到办公室得开自己的车。

做部长比一般人有没有更多的经济利益呢？没有。他们应该就是为人民服务。我以前也听说，新加坡部长的薪资是一两百万新元，所谓高薪养廉，但是要知道这是裸薪，以后是没有退休工资的，如果你不当部长了就一分钱都没有，另外也不会管你的用车和看病。这有点像明星拿片酬，片酬之外都靠自己打理。这样算来，部长们的薪资不算高。他们都是名校毕业的精英，比如同是剑桥毕业，在私人公司工作的同学一年拿一百万新元，当部长的话却只有七十万，这就叫机会成本。因为你是为社会大众服务，所以你要减少三分之一，从这个角度来讲，部长真是做奉献。再对比香港的公务员，虽然他们名义工资很低，但是退休以后的二三十年国家都会管。所以按劳动力市场的标准算，当新加坡的部长应该是市价的七折。如果以后不当部长了，他们可以去做公司，相当于咱们国企控股的那种，也可以在私人公司当董事，还可以自己去做生意。因为部长是裸薪，以后还得养活自己。

在新加坡的公务员体系中，部长以上的可以参加政党，而常任秘书（即相当于常务副部长）以下的公务员不参加政党。参照英国的体制，公务员、军人、警察中的事务类人员都不参加政党，只有政务类的部长、副部长参加政党。如果以后工人党竞选成功，可以把部长换成工人党党员。

新加坡人民行动党的入党程序不是多么严格。比如某次选举过后，发现某个年轻人不错，就会说服他参加人民行动党。他入党后就开始接受培养，通过一套很严格的面试体系，包括心理测试，最后一关就是代表人民行动党出来竞选，选上了就当部长，选不上就该干嘛干嘛。一些人年轻时被选中加入人民行动党，但是后来放弃政党，如果后来选上公务员了，可以再做一次审核。专业团队不需要什么倾向，就如公司员工不需要代表各自的股东，否则公司就乱套了；对于一个执行团队，事务类以下的全部是非党，属于职业技术官僚。

偶尔走进新加坡人民行动党的党中央，我发现世界上的华人地区还有这么一个政党，通过选举掌握政权，通过吸纳民意来为人民服务，凭借精英团队和良好业绩长期执政，而且不以永久执政为目的。

在中国，共产党的执政让中国经济有了30多年的荣景，也很成功，但是在现在的社会转型中也面临很多挑战，面临未来中国社会如何整合社会政治资源，从而创设更好的国家治理形式的问题。新加坡人民行动党创造的经济和社会发展模式，可以带来很多参考，这也算是我这次旅行的意外收获。世界未来基金会冯仑2015年4月8日第一章制度设计：政治制度与公共政策“如果我们进行一项考试，考人们对政策细节的认识，我看新闻工作者和执政党议员也未必会及格。”——新加坡总理李显龙谈公共政策架构。如果过于复杂的话，很难被普通民众消化理解。第一节传播理论与公共政策

一项好的公共政策要想得到有效实施，除了需要制定者对政策本身具有专业判断、对政策实施效应具有全局考量之外，同样对制定者或发布者、解说者的传播能力有着很高的要求。制定阶段时的听取民意，对外发布时的制造舆论、争取支持，讨论政策时的主流引导，激烈争辩时的方向把握，都需要公共政策的主事人熟悉传播规律、了解受众的喜好，才能有针对性地对公共政策从制定、发布到实施的不同流程采取不同的传播策略，从而达到最好的政策宣传效果。

传播理论涉及的领域和范围比较广泛，与公共政策有关的传播理论主要包括四个：即“沉默的螺旋”理论、议程设置理论、拟态环境理论以及把关人理论，这四个理论可以说体现了在政策传播不同环节的相关规律和作用。一、舆论是怎么来的：“沉默的螺旋”“沉默的螺旋”（The Spiral Of Silence）理论主要是解释舆论的形成过程，由德国社会学家诺依曼（Elisabeth Noelle-Neumann）在1980年出版的《沉默的螺旋：舆论——我们的社会皮肤》中提出。诺依曼发现，为了防止因孤立而受到社会惩罚，个人在表明自己的观点之前要对周围的意见环境进行观察，当发现自己属于“多数”或者“优势”意见时，倾向于积极大胆地表明自己的观点；发现自己属于“少数”或者“劣势”意见时，一般人会由于环境压力而转向“沉默”或者附和。

根据诺依曼的分析，由于通过大众媒介提示的意见具有公开性和传播的广泛性，容易被受众当作“多数”或者“优势”意见所认知。在“劣势意见的沉默”和“优势意见的大声疾呼”的螺旋式扩展过程中，社会生活中占压倒优势的“多数意见”——舆论就此产生。{L-End}“沉默的螺旋”充分解释了舆论的形成与公众对周围意见环境的认知的社会心理的关系。对于公共政策制定者来说，“沉默的螺旋”能够解释政策在传播之初，为何某一群体的意见会成为占主导地位的主流声音，成为主流舆论。“沉默的螺旋”理论虽然可以解释舆论的形成，但就此理论进行收集和分析相关舆论时，也不能僵硬地全盘接受，而需要注意其中还存在很多变数。比如：很多传播研究已经表明，“对社会孤立”的恐惧不会是一个绝对的常量，而是一个受条件制约的变量。它取决于个体对所谓社会孤立的恐惧感的敏感程度，正如个人所具备的不同情商，对身边的社交圈子和外部环境压力的担忧和恐惧，都可能处在不断变化的过程中，和个人的情绪、心境、对别人感受的敏感能力等因素直接相关。

另一方面，相对来说，在有关整体社会的伦理道德、行为规范等问题上，“多数意见”可以产生巨大的社会压力，对少数意见的表达产生一定的压制作用，但如果是涉及技术性或程序性的问题时，这种压力未必有效。而且，越是在一个理念多元、开放透明、价值观差异显著的社会，“多数意见”产生的社会压力就越未必能够如此强大。

网络传播的匿名性更冲击这一理论所展示的舆论形成过程。“沉默的螺旋”旨在说明舆论的形成过程，比较强调“多数”或“优势”意见的压力，但是公共政策制定者在以此考察舆论时，也要注意少数派在其中的作用。比如，当舆论焦点的争议问题与个体自身存有直接的利害关系时，处于少数、弱势地位的社会群体往往也会站出来表达意见，对多数意见表示抵制。当这些少数群体、中坚分子表现出坚定的意志、强烈的主张，能够对“多数派”产生有力的影响，对政策的主事者产生一定的压力，甚至可以改变现有的看法，并推动新的观念的形成。这一点在互联网的新媒体时代尤为显著，一方面网络传播的匿名性和迅速凝聚起的意见和观点，冲击着“沉默的螺旋”这一理论所展示的舆论形成过程；另一方面，网络时代中少数意见的强烈表达和个体不受集体观念影响的自由抒发，如果这种现象持续、持久且坚定，往往会在网络舆论中形成较大的声势，可能带动对多数意见的影响甚至改变。

比如说，2014年7月，新加坡发生一起因为童书处理而产生的社会争议事件。事因是新加坡国家图书馆收到投诉，称儿童书部门的企鹅题材儿童绘本《三口之家》等三本书含有鼓励同性恋的问题，图书馆管理当局决定将书籍下架和销毁，但这一决定在宣布后，迅速在网络上引起争议和辩论，一些同性恋平权团体发出强烈不满和批评，并得到部分网民的响应。有网民在网上发布公开信，征集数千签名，呼吁保存这些书籍。还有人呼吁抵制图书馆及图书馆活动，另外则有数百人通过网络动员网民，到国家图书馆大厦前，一起阅读这些“禁书”。但与此同时，网上签名支持图书馆维护主流价值观和传统家庭观念决定的也达到数万人。

从这起事件中可以看到，过去在新加坡属于少数、弱势地位的同性恋平权行动，在网络时代，他们可以迅速凝聚成共性的观点并发出声音，以强烈的意志影响集体观念以及多数意见的走向和声势。这在某种程度上改变和调整了“沉默的螺旋”的舆论形成规律。二、如何决定受众想什么：议程设置

议程设置是媒体在新闻生产过程中因为自身的价值理念而影响新闻呈现的传播效果。因为大部分人对于外部世界发生的重要事件及其重要性的判断和了解，通常依赖于大众传播。在这个传播过程中，传播媒体扮演的角色就不仅是信息源，还包括了形成判断的影响源。传播媒体如果突出报道某一事件或课题，这一事件和课题就会引起公众的特别重视。极端一点来说，如果媒体没有关注某一事件或议题，这一事件和议题基本上就不会引起人们的关注，甚至相当于没有发生过。

媒体的“议程设置功能”，大多数时候是基于媒体的判断、定位、社会责任等自觉而主动的行为，通过在标题设置、版面安排、图片大小、节目顺序、时长等方面的处理而实现。

通过“议程设置功能”，人们可以发现，在受众对当前重要问题的判断与大众传媒反复报道和强调的问题之间，往往存在着一种高度的对应关系。也就是说，大众媒体突出报道什么问题，就会引起大众特别重视什么问题。越是突出某个议题或某个事件，就越会影响公众关心此议题或事件。展示媒体影响力的其中一个渠道就是引导公众特别关心某一议题的能力。强势媒体或影响力大的媒体的“议程设置功能”的效力就更强，正因为如此，在很多新闻发布会上，一些强势媒体就能够获得特殊的地位和照顾，甚至即使迟到，主办方也都会耐心地等待他们到场才开始举行发布会。“议程设置功能”虽然展示了媒体的“良苦用心”，但是受众越来越具有思考能力，大众传媒往往不能决定人们对某一事件或意见的具体看法。不过，“议程设置功能”让媒体“不能决定人们怎么想，但是能够决定人们想什么”。通过提供信息和安排相关议题，媒体得以有效地左右人们关注某些事实、影响他们的观点及人们对事件议论的重要性或关注程度的深浅和先后顺序。虽然媒体都注重客观报道，但新闻传播本质上是主观的新闻产品，报道的内容是采编人员一种有目的的取舍选择的结果，因此，对外部世界的报道并不是百分之百镜子投射式的反映。但是在大部分情况下，这种取舍和选择是在不动声色之间实现了议程的设置，突出了媒体希望受众关注的议题。当然，常常也会出现的一些情况是，媒体会有“编者按”“前言”“引言”等新闻报道本身以外的方式，对报道的内容或评论进行一番解释说明，这在某种程度上可以公开解释媒体的议程设置的目的和初衷。

媒体机构是“议程设置”的主体，但是社会中的各类信息源同样可以成为议程设置的主体，借助媒体平台实现设置。比如各类利益团体，包括政府部门、公共机构、企业等，都可以通过发布时间、发布场合、发布对象、发布内容等进行相关的信息操作和控制。有些是看得见、摸得着的直接方式，有些则是幕后、看不见的力量在进行操控，为媒体设置议程。

举例来说，政府部门定期举办新闻发布会，公开传播政府的言论、观点和措施，因为具有公共性，一般都会引起媒体的关注和报道。政府官员都希望利用媒体，用媒体的语言把这些消息公布于众，而媒体多数情况下对此是无能为力的，只能加以报道，因为这个时候官员是他们的主要消息来源。对官员来说，由于他们主导新闻发布的节奏，间接实现了操纵媒体、控制信息的功能。美国广播公司节目主持人、曾专跑白宫新闻的山姆·唐纳森（Sam Donaldson）曾说：“一般来讲，媒体即使不是权势的侍从，也至少是它的亲兄弟。我们每天都会有一条按照白宫建议播发的报道，只是有时变了样子而已。”这段话就直接明了地说明了白宫有效地设置议程、媒体被动地随之起舞的状况。

举办新闻发布会是公开而透明的设置方式，还有一些在必要的时候，需要通过散布小道消息、事先透露部分情节、放风吹风会等方式，引导受众关注议题，但不会喧宾夺主，同时达到了解舆情、引导社会舆论走向的目的。

当然，媒体在报道这些经过议程设置的信息时，通过自身的判断、处理，完成议程的二度设置。

对政府部门来说，公共政策的制定可以被视为一套过程，其中至少包括：议程的建立、对一些从中做出选择的备选方案的阐明、在备选方案中做出一个权威性的选择、决策的执行。这里的议程，既包括政府官员对认真关注的政策问题所进行的分类、编目、制定方案，也包括政府官员如何对外设定讨论的范围和对象以及方式。公共政策需要借助议程设置功能，但另一方面，在市场竞争化的媒体环境中，媒体的处理和公众的反应是一个动态的变化过程，不可能实现完全垄断和随心所欲地设置议程，或是议程设置之后，未必能够实现自身需要的传播效果，还需要不断地把握动态而进行调整。三、媒体制造的图像：拟态环境“拟态环境”这一理论是由美国新闻工作者沃尔特·李普曼（Walter Lippmann）提出，主要是指由于人们的活动范围、经历和注意力有限，无法对有关的外部环境保持整体的客观认识，对于那些超出自己能够亲身感知的事，就需要依赖新闻供给机构去了解。在这一意义上，是媒体制造了世界的图像和人们的感受。正因为此，媒体能够实现影响和干预现实环境，能力也变得越来越强。而人们所接收到的关于现实环境的描述其实是“拟态”的，即是由媒体所制造出来的。

从传播的角度来看，媒体能够营造环境，这一环境将制造出集体情绪，而这一集体情绪必然会影响人心以及观念。对于公共政策的制定者和传播者来说，媒体营造出的集体情绪环境，将直接影响公众对政策的支持或反对立场的选择与判断。四、新闻是加工出来的：把关理论“把关人”又称为“守门人”（gatekeeper），是由美国传播学者库尔特·卢因（Kurt Lewin）提出。任何信息的流动都需要渠道，在这些渠道中，会有相关的规则和标准，来决定信息是否能够进入渠道或允许其继续在渠道里流动。在传播的过程中，就会在不同的渠道阶段或检查点上存在着一些把关人，把那些符合群体规范或把关人价值标准的信息内容放入传播的渠道。对于媒体来说，把关活动主要包括两个阶段，一是新闻采集阶段，采写新闻的记者会根据自身的经验、媒体的规范对各种信息进行取舍和加工。二是新闻加工阶段。把关人以编辑、制片或高管为主，在输出阶段的所有信息，不论是新闻的篇幅、时长还是位置、时段等，或是版面设计、标题制作，都要经过后端制作的把关。这一阶段的把关也比第一阶段的把关活动更具决定性作用。

这两个阶段的新闻收集采写和制作出品，体现的是新闻生产过程背后的一套完整的规则和逻辑，这些规则和逻辑与新闻机构及其所在的社会整体制度和系统有着直接的关系，包括新闻从业人员的素养、知识背景、媒体机构的传播流程、组织性质、内部生产机制的规范和章程、政党与政治的特性、社会制度的开放程度、民众的风俗习惯、人口结构与文化组成等等，最终集中反映在媒体产品的呈现上。五、媒体理论如何影响公共政策的形成

那么，上述这四种媒体理论会在公共政策的形成、制定和传播过程中发挥什么样的作用？作为公共政策的制定者和执行者又如何能够通过了解这些传播规律，为公共政策的传播达到更好的效果，既有利于政策的推行，又能够得到公众的支持？

简单来说，“沉默的螺旋”理论可以让公共政策制定者具体了解舆论的形成过程，知道如何尝试营造公众的印象和观感，如何让这些印象和观感能够成为主流意见，并推动公共政策主流观点的形成，继而营造出符合政策取向的舆论。

议程设置理论则提醒政府部门，如何通过有效的议程设置手段，比如新闻发布会的内容、时机和方式的选择，如何为媒体或公共平台提供信息、进行沟通等，为政策的推进和传播建立合适的节奏，决定民众的关注点、关注面，引导舆论的方向、进程等。

拟态环境理论则为政府部门在传播公共政策时影响民众的认知和判断提供可能。一方面，通过媒体传播营造出的环境可以影响民众对政策的看法，以及民众支持或反对的程度；另一方面，民众的这些看法和观念又可以被充分借用，成为民意的体现，反过来影响政府部门的政治态度、观点和做法。

把关理论则证明了政府对媒体生产环节的重要影响，政府能够通过规范的约束，或通过与媒体机构的沟通，或通过相关指令的手段（在特定的媒体管制环境之下），以及对媒体把关者的影响，有效地将对政策的误解、不利于政策推行的因素等负面影响降至最低，将政策中最容易获得支持的环节有效传播，最终有利于整体政策被接受。

公共舆论对政策的制定、传播和执行，可能具有积极作用，也可能产生消极影响。它可能会使某些项目或议题成为政府被迫讨论的议程，原因在于公共舆论能够促使对该课题感兴趣的民众大力推动议程，让那些为寻求选票支持或政治支持的政治人物或政府领导人来关注这一议题。

消极的公共舆论影响是施加给政府的种种约束，而不是促进政府行政的积极力量，对于政府的公共政策实施更值得注意。公共舆论的走向，可以引导政府部门积极完成某事，但消极影响则会约束政府不能完成某事或终止某项政策。公共政策在传播过程中的舆论走向，将直接影响政策能否实施或实施的成效大小。这也是为何公共政策的制定者需要对传播规律和舆论的形成模式具有一定的了解，以便更有效地推动政策的实施。

与此同时，在新媒体的冲击下，社会价值观在全球范围内出现转变的趋势，公共舆论普遍倾向于自由表达观点的社会环境，作为公共政策的制定和执行的主体的政府，对舆论更需要有准确的判断。单一公民团体或利益团体的声音可能会不断加强，有可能以充分的强势挟持保持沉默的集体民意，少数人声音突出，制造出另一种舆论，政府就需要仔细，在维护开放态度和政策的同时，确保这种舆论不会被滥用，以谋取个体或小团体的利益。

在网络时代，意见多元表达的时候，公民社会组织、边缘群体的崛起就是一种趋势。在不同社群、团体和个人对不同的政策和课题进行公开讨论甚至辩论时，政府需要评估某一决策对社会秩序和结构所可能产生的影响，权衡轻重后再做出决定，必须确保决策对社会上的大多数群体有利，而不是受声量大而影响舆论的少数人的影响。第二节新加坡政治制度特色一、推行政策的挑战不在于如何获得国会支持

公共政策的制定与传播，选择何种方式、传播效果如何，与政策制定和传播者所处的政治制度息息相关。政策的制定流程是否需要充分考虑民意因素，传播策略采取何种程度的透明水平，以说服、解释还是说明或简单发布为主，都取决于政策的制定者与传播者所处的政治制度以及执政者与民众的政治关系。要讨论新加坡公共政策的传播策略，必须先对新加坡的政治制度进行基本的介绍，从而建立起对公共政策的背景、缘由以及传播方式的有机联系。

根据《新加坡共和国宪法》，新加坡是议会共和制国家。自1819年开始成为英国殖民地，1955年建立民选政府，1959年实现自治，1963年加入马来西亚，1965年被踢出马来西亚成为独立国家。自1959年取得自治地位以来，由1954年11月21日创立的新加坡人民行动党一直执政，行动党当时是由受华文教育的工会领袖与受英文教育的专业人员组成核心，吸纳包括草根、中产阶级、专业人士在内的各阶层的新生力量和精英入党。在1957年举行的首次市议会直选中，新成立的人民行动党就获得了接近半数的议席；1959年立法会选举中则获得压倒性胜利，取得51席中的43席，之后一直牢牢占据执政党的地位。

虽然新加坡人民行动党目前被认为是强势执政党，但在执政历史上，该党曾经因为意识形态和路线斗争而经历两次分裂（1960年和1961年），直到1966年之后，才以压倒性优势控制国会，成为强势的执政党，并且已经成为世界上实行多党制国家中对国家掌控能力最强、执政时间最长的执政党。

在每次大选中，新加坡人民行动党都会推出候选人竞选所有的国会议席，候选人获胜进入国会成为议员后，成为人民行动党领导国家的政治核心。为密切政党与选民的关系，人民行动党在执政初期就制定了议员定期会见选民的制度并坚持至今。人民行动党的议员均为该党高层党员，由他们出面接待选民，可以直接倾听选民意见，缩短该党高层与民众的距离。行动党组织结构比较严密，中央执行委员会是最高决策机构，成员不超过18人，掌管党的一切事务。下设总部执行委员会，负责管理各级组织。总执行委员会下设9个不同职能的分委员会。人民行动党在每个国会选区设有党支部，一些大的选区还设有区域分部。该党还在党内设立青年团和妇女团，吸引大批青年和女性作为党的储备力量。{L-End}

新加坡政治发展模式是一种东西交融的改良型模式。新加坡实行议会共和制，行政、立法和司法机构都按宪法规定设立，各负其责。总统为国家元首，国会实行一院制。在1991年以前，总统由国会任命。1991年宪法修改后，总统由民选产生，任期6年。修正后的宪法也赋予总统更多的权限，包括否决可能危及国家安全或种族和谐的政府法案，在总理的推荐下任命内阁部长以及启动腐败调查程序。但总统在采取这些行动前必须先咨询总统顾问理事会的意见。

大选中获得过半国会议席的政党将获得执政权，总统委任执政党的领导人为总理，并依据总理的提名任命内阁成员，内阁集体向国会负责。司法权属于最高法院及其下属法院。由于人民行动党长期占据国会中绝大多数席位，因而形成了内阁由党的秘书长任总理，议长由党内其他领袖担任的格局。宪法规定，总理只能从当选的议员中提名各部部长、政务部长、政务次长组成内阁，因而事实上内阁的主要成员同样也是国会的组成人员，没有入阁的当选议员则在议会扮演监督政府政策和支持政府政策的双重角色。

从政策实施的角度看，通过这种方式，人民行动党政府可以非常容易地在国会通过政府的政策提案。因此，从某种程度上说，新加坡政府推行公共政策的挑战不在于如何获得国会的通过和支持，而在于如何获得民众的支持和认可，进而将这种认可转化为对行动党政府的政治支持。而要获得民众的认可，公共政策的传播就显得尤为重要。通过有效的传播，才能够获得广泛的理解。另一方面，虽然政策本身在国会通过不成问题，但是由于国会议员是由选民投票选举产生，如果一个政策处理得不好、粗枝大叶，即便很容易在国会通过，由于议员还需要面对各自选区选民的压力，因此还是会对政策的制定者和执行者提出各种批评，进而对政府造成一定的压力。二、推行政策面对民众选票压力

目前，新加坡国会（2011年大选选出）共有87名民选议员（Constituency Member of Parliament）、3名非选区议员（Non-Constituency Member of Parliament）以及9名官委议员（Nominated Member of Parliament）。由于人民行动党长期主宰国会，为满足选民希望国会里有一定的反对党声音，新加坡在1984年引入了非选区议员制度，在大选过后得票率最高但未当选的候选人可以担任非选区议员，在国会里拥有发言权，但没有投票权。官委议员由不同界别推荐代表，个人也可自荐，最终由国会特别特选委员会挑选产生，任期两年半。国会中最多可以有9位非选区议员与9位官委议员。

事关政权归属的大选一般每5年左右举行一次，在新加坡总理宣布解散国会后，新加坡各政党即开始进行下一届政府的大选，历经候选人介绍、选区提名、竞选期、冷静日、投票日的过程。新加坡规定大选实行简单多数当选制，即选区中取得最多选票的候选人获胜。如果是单选区，各政党只能派一位候选人角逐。集选区则需要按照选区的议席数量派相应的候选人，其中至少有一位必须是非华族的少数族裔（马来、印度或欧亚裔）。选民不能选举单一的候选人，而只能选举一组候选人。得票最高的一组候选人当选，共同进入国会，属于“选党不选人”的方式。人民行动党认为此举能够保证少数族裔的参政权，让这些族群也可以在国会中拥有自己的代表。

总体来看，新加坡执政党由于长期执政，积累了大量资源，同时实现了有效的治理，在实行全国一人一票的国会选举中，执政党的合法性和权力来自人民通过选举给予的授权，并且通过每5年一次的大选进行授权的更新。尽管行动党一党独大，但新加坡仍然是一个民主选举的政权。强势执政党仍然受到选民的监督和制约以及每5年一次的选举压力和考验。

这也使得行动党政府推行公共政策时，必须照顾到民众的感受以及政策的实际效果。否则，适得其反的政策将会令自身的政党付出政治代价。第三节新加坡公共政策流程一、舆论关注焦点转移不利公共政策

黑格尔曾经认为，公共舆论是人民“表达他们意志和意见的无机方式”，而不是参与国家事务的一种途径。人民通过公共舆论表达对普遍事物的主观意见，以引起人们的重视，但是是否能够引起重视，并不取决于人民或公共舆论本身，因为在立法者看来，“公共舆论又值得重视，又不值一顾”{L-End}。

但是在现今的社会环境下，从执政者的角度看，公众舆论是柄双刃剑。如果操作得当、主动策划，或是意外之喜、歪打正着，继而获得公共舆论的支持，政策推行将会事半功倍；而如果未能获得公共舆论的有效支持，轻则影响公共政策的实施与执行，重则激发选民的反对意志，付出惨痛政治代价。因此，在选民意志越来越能够通过选举制度和投票方式表达出来的政治制度，以及拥有充分自由传播空间的新媒体环境下，没有哪个执政团队还会置公共舆论于不顾。

新加坡政府曾经领教过公共舆论对政策关注的焦点转移之后，给政策推行带来的额外障碍。

2007年时，新加坡宣布每年将花费7亿新元，为所有的公积金会员支付多一个百分点的利息，而公积金特别户头、保健储蓄户头及退休户头的利率，都改为与长期债券利率挂钩，还发出红利来鼓励人们延迟提取公积金最低存款，并让低薪的年长工人享有更多的就业奖励花红。根据新加坡政府的解释，这一系列全方位改革，目的是协助新加坡人，特别是中低收入者累积更多储蓄，以保障晚年生活需要，并鼓励年长者以积极心态面对工作。{L-End}

为应对人口迅速老龄化的严峻挑战，李显龙总理在2007年国庆群众大会演讲上专门深谈了这一课题，并在此之后，陆续宣布了许多相关的政策。包括对中央公积金制度的改革、延长工作年龄、实行住院支付能力调查，以及进一步推动终身学习与培训等措施，都一一出台。

在那段时间里，几乎每隔不久，不同的政府部门或政府委任的委员会就会有新的政策宣布，各政策的细节之繁杂，别说是适应，单是要人们消化都有难度。因为同样是围绕人口老龄化的主题，这些政策其实是环环相扣、紧密相连，但由于过分密集，人们理解起来不那么容易。而政策的传播策略忽略了受众的消化能力，许多民众的注意力被政府同时宣布的探讨强制人民购买“长寿年金”的计划给分散了，并对“强制”二字极为敏感。根据一些调查反映，问题的关键在于，那一时期，政府还同时宣布了许多政策，导致民众一时“消化不良”，备感压力重重，反而容易促使公共政策的舆论焦点转移到大家容易理解的“强制购买年金”上，继而形成对政策不满的声音。

前面所述的2007年时宣布的一系列全方位改革措施，这样的政策，经过公务员的详细计算和策划，细节消化起来还是会显得复杂，但是其中的善意是非常明显的，公众虽然不完全明白，基本上会来者不拒，但对“强制”二字极为敏感，结果激起了反弹。以往新加坡政府推出许多政策时，都会先征询民意才宣布，年金计划也不例外。不过，由于公积金制度的改革环环相扣，政府因此选择同时宣布这些政策，之后再征询民意，对政策进行相关调整。遭遇反弹之后，政府迅速收集反馈，最终提出具有灵活性的计划和选项，让人们可以享有符合自身需要的年金。经过一再地解释、对话和宣传，人们才普遍接受了这个政策。二、既要沟通，也要包装

沟通与包装，是公共政策传播的两个重要因素。沟通的目的在于让受众更全面地了解政策制定的来龙去脉、前因后果，从而站在理解、支持的角度接受政策。对政策制定者来说，不能够简单地将理解种种政策、消化具体细节的责任全由民众承担，想当然地认为自身制定的政策都可以被理解和接受。很显然，在沟通政策上，政府必须扮演一个称职的“推销员”角色，以最易于让人们消化的方式进行解释和说明。新加坡政府越来越意识到，如果制定的政策无法被民众理解，即便是着眼于长远的远见规划，仍然会在短期的政治评估上，遭到民众的选票压力，继而在政治上承担一定的代价。

要想政策获得良好的传播效果，必须要知己知彼，政府需要说明自身的政策依据，同时也需要了解民众的具体想法和可能的反应。这一责任，决策者理所当然需要承担，政治人物如内阁成员，或是议员、公务员、基层领袖，需要通过不同的平台走入人群，去直接聆听他们的想法，去了解他们关注的课题，或者领会他们看待问题的立场。

在包装政策方面，同样需要有意识地规划、策划，突出政策的最大利益或是最密切相关的部分，同时对一些可能引起误解、误读、误判的元素，要么预先清晰地加以说明，防患于未然，要么就技巧性地突出民众最为关心、最容易引起讨论和热议的一面，避免其他无关紧要的议题喧宾夺主、节外生枝。

新加坡的公共政策的特点之一是精细化，不同年龄、不同收入、不同居住标准的民众，都可能因为政策的细化而受到不同的影响。这样的政策规划方式，优势是政府可以最大化地实现政策主张，并对个体最大化地细致到位。但是缺点是庞大复杂的政策架构，不大容易被普通民众所消化和理解。如果连对政策非常关注和必会详细阅读的人都难记牢政策的细节，一般老百姓就更不用说了。新加坡总理李显龙在多年前的一次媒体访谈中，就看出这个问题，他说道：“如果我们进行一项考试，考人们对政策细节的认识，我看新闻工作者和执政党议员也未必会及格。”因此，政策的沟通与包装就显得格外重要。三、保护公务员免受政治上的干预

在新加坡，主要的公共政策是由总理、副总理等政治领导人、具体职能部门的部长以及内阁全体成员来制定。执政党得以组织内阁，是因为该党在全国大选中赢得超过一半国会议席而获得执政权，因此，从本质上说，执政党管理的政府必须为整体政策获得政治上和选民的支持而负责，具体到部门，各部门的部长对于决定、批准、更改相关的公共政策承担最终责任，部门公务员系统的最高领导者即每个部门的常任秘书需要向部长报告。政治人物具备合法的政治权力，同时也为公共政策的实施与变革配置相关的资源。

新加坡多年来如何一直拥有一个良好和强大的政府？新加坡总理李显龙多年前在政府行政服务官员的一个晚宴上讲话时称，新加坡政府维持廉洁高效，能够推行良好的政策，答案在于政治，尤其是新加坡的独特政治模式。这促使人民能为实现共同的目标而保持团结，也了解政府的施政目的，给予政府强有力的授权，并和政府合作。而政府也做出强有力的承诺，为国家谋求长期的利益。在制定和执行公共政策时，“新加坡政府一直都在保护公务员免受政治上的干预，也给予他们政治上的支持，以落实健全的政策。在政治上，这让公务员有空间去为问题找出理性和有效的解决方案。公务员得以在这样的条件下成长，政府又能让健全的政策、好政府及坚定的政治支持三者之间进行良性循环”。

许多国家都很羡慕新加坡能够放长线去推行理性的政策，为国家奠定重要的基石，然后有系统地更新过时的政策。李显龙甚至如此形容公务员的环境：“在新加坡，行政官员们几乎能够如同在实验室的条件下执行公共政策。”

李显龙也提醒公务员，当他们协助制定政策时，必须考虑对政治的影响，也要对所处理的政策问题保持政治敏感性。而政治领导人也必须把经济和社会所面临的困难和残酷现实放到台面上让人民去辩论，以从中达成共识，然后找出理性的解决办法和最佳的前进路线。因此，“新加坡的最终政策是部长们和公务员之间来回反复商榷讨论多次的结果，所取得的结果既实现政治目标，又解决实际问题。对于处理公共住屋或陆路交通政策的官员来说，这一点尤其显著”。为此，政府也派行政官员去参加国会议员会见选民的活动，让他们亲眼观察政策对人民的影响。

与此同时，李显龙也强调，尽管行政官员对所处理的问题要保持政治敏感性，但就其本身而言毕竟不是政治家。“你不用进行这样的政治判断，是否要继续执行一项政策，你也不必说服公众来支持它，那是部长们的职责，最终是内阁的职责。在向部长提出意见时，公务员绝不能失去自己的专业客观性，或者去揣测部长的想法，然后提出你们认为他在政治上容易应付的建议。一旦这么做，将失去你们的价值，我们的制度也将失去完整性”。

因此，“行政官员必须同广大的民众接触，也要跟政府各部门以及政府以外的伙伴合作，并跟媒体保持联系以及了解民众的想法”。公务员不能只会利用电脑打报告和发电邮，而是应当到民间去看看那些受政策影响的民众，听取他们的意见，跟他们进行交流，然后把意见反映给政府领导层。{L-End}四、利益相关者和公众的事先参与

公共政策一旦制定并发布，将进入执行阶段。在发布和执行的过程中，有可能需要针对社会整体、局部或特殊阶层对政策的反应和反馈而对政策做出相应的调整或修正。这些不同方式呈现的对政策的看法及反应，有些可能是预料之中，已经在执行预案中考虑到的；有些可能是预料之外的，包括意外之喜；有些可能是政策制定者希望看到的结果或场面；有些则可能出现完全没有想到的极端的不利局面。

公共政策的传播方式和手法，将在某种程度上决定政策执行会造成什么样的影响。对于那些虽然不令人愉快但是仍属于预案意料之中的社会反应，可以通过传播方式的调整达到改善的结果，让政策更容易被民众接受，降低可能的抵触心理；也有可能需要针对传播过程中获得的反馈，对原有的政策进行微调。

与此同时，公共政策的发布或执行，往往也会出现意想不到而反响强烈的负面结果。这种情况的出现，有可能与政策的传播方式有关，有可能与政治人物或政策发布者的表达效果有关，民众对此的反应方式包括直接询问、反馈乃至质疑、批评，或是借助媒体表达不满，以及通过互联网或社交媒体强烈抨击，产生发酵效应。这种结果因为无法预料，也难以控制，因此当能量不断积累，就可能在引起当局注意和重视的同时，也已经对政策本身的执行造成伤害，从而需要更高的政策说明和传播技巧，甚至需要对政策本身进行重大调整和改变。

如果某一项政策可能会对公共利益产生影响，而政府又需要得到受影响对象的理解和支持，新加坡政府经常采取的一种方式是组成一个委员会，成员来自可能受政策影响或者与相关政策具有一定利益关系的机构或团体、社团、业界，以及意见领袖等。这样的委员会是由政府负责委任成立，主席通常是由具有声望、经验丰富的专业人士、企业家、商界领袖或公共团体领袖出任，也包括前高级公务员或前政治人物。他们负责对相关政策进行研究，提出政策建议，政府部门则对最终形成的建议书采取全面接受、部分接受、修改后接受等多种处理方式。

在委员会进行收集意见反馈、综合各方观点的过程中，利益相关者会参与表达意见，对政策可能产生的变化或新的政策能够有所准备，也不会在事后形成批评意见，在各种意见和建议的交流与交锋中，政策制定者能够尽可能地顾及社会绝大多数人的利益，公众也有充分的时间和心理准备来接受即将到来的政策变化，从而对这一政策本身进行支持，或者至少不至于制造强烈的反对声浪。

因此，公共政策在制定之前的公众咨询和利益相关者的参与，包括与有影响力的舆论制造者进行对话协商，能够为后期的政策传播奠定有效的基础，尤其是在新一代的公民更有参与意识、要求和期望值更高、更可以畅所欲言的情况下，让他们形成已经主动参与了社会治理和政策制定过程的印象，是非常重要的。五、公共政策传播重要性的不同阶段

公共政策的传播，在新加坡政府治理和公共服务的不同阶段，所处的地位和重要性也有所差异。从1965年独立，至20世纪70年代，这期间，新加坡面临基本的生存挑战，就业、教育、住房、交通、国防等都属于紧迫建设的领域。为尽快使政策生效，达到经济快速增长的目的，李光耀领导的政府对于公共政策的传播，主要目的在于让民众知晓，但是事先的咨询参与和事后的精细传播，以及及时根据民众的意见、反馈进行调整，则不是主要考虑的因素。

20世纪90年代，吴作栋等第二代领导人接班施政，政治过渡同样意味着政治治理方式的改变和调整，“协商式”的执政风格带动政策设计与实施方法的修改，以依赖传统媒体平台和实际的人际互动为主的公共政策传播与民众的反馈互动关系日趋密切。

2004年之后，李显龙作为新加坡第三代领导人接班，随着互联网平台和自媒体的兴起，公众对于公共政策的参与要求不断增加，表达平台愈加多元，公共政策的传播策略成功与否直接影响到政策的实施效果或政府的政治代价的大小，虚拟空间的议论和评价有可能形成声势，甚至发挥巨大的动员能力，影响政策被接受的程度，从而推动政策的进一步修改、调整甚至终止。因此，新加坡政府对于公共政策的传播策略、方式、节奏有了更多预案和相应的准备，甚至在组织架构上，设立全新的职位来把握互联网时代的公共政策传播。

从执政者的角度看，公共政策在政策问题形成、议程建构、具体方案的调整与修正、政策的执行与监督、效果评价与反馈等不同阶段，都在不同程度上与传播媒体产生互动，因此，需要从全面宏观的角度，考虑这些阶段的传播策略。

要想达到“善治”的效果，推动政策的良好实施，当政者就必须思考如何借助传播媒体的舆论影响力，通过善用媒体平台，实现有效互动，促进政策的完善及顺利执行，继而取得更好的政治支持。

有学者将传播媒体列为“政策过程的行动主体”之一，“大众媒体是国家和社会之间的关键连接，这一角色使得他们能够强烈影响着政府和社会在公共问题及其解决方案方面的偏好。但与此同时，他们在政策过程中的作用又是零散的……他们是消极报道者和积极分析者角色的结合，同时又是解决方案的鼓吹者。新闻节目不仅仅是报道问题，而且经常竭尽全力探究问题的其他方面，勾画出问题的性质和范围，有时还会提出解决方案的建议。因此，大众媒体在议程设定中的角色是具有特殊重要意义的”。{L-End}六、公共政策的“试探”传播策略

对于某些特定的政策，如果政府并不能完全确定公众会有怎么样的反应，也不愿意贸然实施，或是希望让公众具有一定的心理准备和预期，新加坡政府往往会借助媒体的公共传播功能，进行“试探性”的传播，以检视公众的反应。同时，由于“放风者”为政府部门的首长——部长或政务部长，以“正在探讨可能性”的方式对媒体介绍，将初步的政策意向和构思方向通过公共传媒平台推向社会公众。媒体提供的政策参与手段可以让决策者及时了解公众就此课题的利益要求，掌握社会不同群体对于政策满意或不满的症结所在，因此在媒体报道之后，政府可以借此收集舆论和民间的反应，在此基础上或调整尚未公布的政策细节，或坚定发布政策的信心，甚至如果遭遇强烈反弹而这些反弹意见有其合理性，政府同样可以改弦更张，甚至收回成议，试探的作用正在于此，进可攻、退可守，并且不会产生不必要的政治代价。

民意的收集包括基层组织收集、政府部门与民众直接对话以及通过不同的媒介平台等。作为公民，由于背景、收入、教育程度、价值观念、利益趋向等方面的差异，在特定政策议题上，很容易出现以个体为依归、分散而模糊甚至情绪化的表达，通过基层组织或直接对话的途径收集的民众意见，就可以达到让政府部门充分了解民间存在的各种各样的意见甚至极端观点的目的。通过公共媒体平台收集的民意更为重要，主要在于媒体内部的编辑生产机制，能够有效地将各种不同的个体意见进行综合与归纳，并结合媒体自身对社会现象的认知，判断其中的代表性和普遍性，删除偏激成分，将收集到的个体民意转化成为一种带有一定代表价值的观念或说法，继而形成对决策者的某

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