作者：廖睿
出版社：中国人民大学出版社
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PPP操作指南：政府和社会资本合作实务试读：
前言
关于PPP操作实务的书籍比较少，大多是理论研究和法规汇编。本书力图在实务性方面有所突破——立足于PPP模式操作实务，力求对PPP项目的实际操作进行全面、系统的阐述。
本书有以下特点：
一、讲义式
本书内容为讲义式叙述，浅显易懂。本书行文，从“假如我是PPP模式的操作者”角度，每写一句话，都是在向读者讲述。相信读者能轻松阅读本书，对本书的语言、内容感到熟悉。
本书借助图表等形式进行说明，同时结合了大量案例进行分析，因而逻辑清晰、简明易懂。
本书力图做到：未曾了解、操作PPP模式的读者，通过阅读此书，也能对PPP项目如何操作有系统、全面的了解。
二、工具书
作者力求将本书打造成一本学习PPP操作实务的工具书——这也是本书的亮点。
第一，简化对PPP模式的理论探究，仅在第一章对PPP模式做了较为简单的理论概述。
第二，本书紧密结合现行法律法规，注重对操作实务问题的解析。本书结合国内有关PPP模式的现行法律法规，以财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》为提纲，详细讲解了PPP项目识别、准备、采购、执行、移交五个阶段的内容，并且注重对各阶段实务问题的解析，对法规政策不一致之处、实务中的操作疑难点及操作中出现的问题进行了剖析。
第三，本书通过大量结构图、表格、案例，对PPP模式做出了具有可操作性的解析。例如，第八章“项目运作方式”中的每一种运作方式都有清晰、全面的结构图和相关案例分析，切实做到实务性和可操作性。
第四，本书最后通过政府和社会资本合作（PPP）主要法律法规、PPP项目全流程文件、政府和社会资本合作项目操作流程图三个附录，从政策、法律、操作实务三个层面对PPP模式进行了总结，对PPP操作实务具有参考价值。
三、重点突出
PPP项目风险、项目运作方式、项目交易结构、项目采购是PPP模式操作的重点、难点，也是本书的重点内容。本书结合PPP项目操作实际，对此进行了创造性的研究和探索。
在项目风险方面，本书从宏观、中观和微观三个层面识别出PPP项目的九大类近五十种风险；同时，从风险分担原则、分担流程、分担结果和风险应对四个方面对PPP项目风险分担进行了系统的阐述和分析。
在项目运作方式方面，本书结合运作方式结构图、相关案例，深入介绍了PPP项目在不同存在状态（新建/改建/存量）、不同性质（经营性/准经营性/非经营性）、不同所有权情况下的运作方式及复杂、大型PPP项目的复合运作方式。
在项目交易结构方面，本书从PPP项目如何融资、各种资金如何参与PPP项目两个角度，对PPP项目的投融资结构进行了深入分析，系统、全面地讲述了包含投融资结构、回报机制、相关配套安排在内的PPP项目交易结构。
在项目采购方面，本书全面介绍了PPP项目的各种采购方式及其采购流程；同时结合实务，对PPP项目执行阶段（承包商、供应商等）的采购方式进行了解读，并对可不进行招投标的情形做出了探讨。
本书主要面向参与PPP项目操作实务的相关人士，尤其适合准备开展PPP项目的政府相关部门、国有企业、政府融资平台公司、金融机构（商业银行、保险资产管理机构、信托机构、基金公司等）、大型民营企业的工作人员研读。同时，本书亦适合参与PPP项目的咨询机构、律师事务所的相关专业人员阅读。第一部分政府和社会资本合作（PPP）模式概述第一章政府和社会资本合作（PPP）简介
政府和社会资本合作，英文为“Public Private Partnerships”，简称“PPP”，是指公共部门通过与私人部门建立伙伴关系，而后提供公共产品或服务的一种方式，它已被广泛应用于各种公共产品和服务的提供中。第一节政府和社会资本合作（PPP）的定义与分类
一、政府和社会资本合作（PPP）的定义
目前，关于政府和社会资本合作的定义还没有统一的说法，不同的人从不同的角度有不同的理解。人们对Public Private Partnerships也有多种译法，如公私伙伴关系、官方和民间的合作、公共民营合作制等。（一）国外的主要定义
联合国开发计划署1998年给PPP的定义如下：PPP是指政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系的形式，合作各方参与项目时，共同承担责任和风险。
联合国培训研究院认为PPP包含两层含义：一是为满足公共产品需要而建立的公共和私人倡导者之间的各种合作关系；二是为满足公共产品需要，公共部门和私人部门建立了伙伴关系并进行大型公共项目的实施。
英国财政部将PPP定义为：两个或者更多部门之间的协议，通过联合投资资本，合作完成公共服务工程，合作者有一定程度的共享权利和责任，双方分担风险和共享利益。
美国PPP国家委员会对PPP的定义是：PPP是介于外包和私有化之间并结合了两者特点的一种公共产品提供方式，它充分利用私人资源进行设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施，并提供相关服务以满足公共需求。（二）我国现行规定给出的定义《国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行〈关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见〉的通知》中对PPP的定义为：政府和社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。
财政部下发的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》中对PPP的定义为：政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》中对PPP的定义为：政府和社会资本合作（PPP）模式指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。
总的来说，PPP就是政府和社会资本在基础设施和公共服务领域达成的合作关系，在合作中各有分工，合作参与方利益共享、风险分担。我国相关部门对PPP的定义侧重各有不同。财政部是站在国家机制体制变革的角度，从长期合作出发，通过阐述公私之间的权责分配来说明PPP的内涵。发改委是站在项目管理角度，从提高供给效率出发，通过列举PPP合作的方式来做出定义的。
二、政府和社会资本合作（PPP）的分类
PPP模式可以在公共产品和服务整个生命周期的各个环节实施，亦可贯穿整个生命周期，因此我们可依据投资关系、市场准入和融资模式、项目资产权属等因素对PPP项目进行分类。（一）按投资关系分类
欧盟委员会按照投资关系将PPP分为传统承包类、一体化开发类和合伙开发类。传统承包类是指政府投资，私人部门只承担项目中的某一个模块，如建设或者经营；一体化开发类是指公共项目的设计、建造、经营和维护等一系列职能均由私人部门负责，有时也需要私人部门参与一定程度的投资；合伙开发类通常需要私人部门负责项目的大部分甚至全部投资，而且合同期间资产归私人拥有。（二）基于市场准入和融资模式进行分类
世界银行主要基于市场准入和融资模式将PPP分为四大类，见表1—1。表1—1 世界银行对PPP的分类（三）按项目资产权属分类
按照项目所有权归属，可将PPP模式分为外包类、特许经营类、私有化类。（1）外包类。社会资本只承担项目的建设、运营等过程中的一项或几项，政府购买其提供的产品或服务。在这类合作中，社会资本不涉及项目运营，也不分享项目收益，项目投资和经营的风险由政府承担。（2）特许经营类。政府向社会资本授予特许经营权，社会资本参与项目的投资和运营，特许经营期满将项目移交政府。在此过程中，政府和社会资本分担风险。（3）私有化类。社会资本负责项目投资、建设和运营，承担全部风险，项目的所有权归社会资本所有。政府负责监督、引导，维护公共利益。第二节政府和社会资本合作（PPP）的特征与功能
一、政府和社会资本合作（PPP）的特征
PPP主要有三个特征：伙伴关系、利益共享和风险分担。其中，伙伴关系是政府和社会资本合作的核心特征，利益共享和风险分担是伙伴关系的基础。基于利益共享和风险分担，政府和社会资本才能建立伙伴关系，达成合作，共同提供公共产品或服务。（一）伙伴关系（1）伙伴关系是契约关系。政府和社会资本在平等协商的基础上达成合作，并以PPP项目合同为基础，明确各方的权利与义务，形成一种契约关系、合同关系，既体现相互支持、理解、尊重、平等协商的契约精神，又体现共同参与整个项目过程或者在组织或管理框架下共事的组织安排。（2）伙伴关系是长期合作关系。政府和社会资本合作与一般的商业合作不同，大多数PPP项目的建设运营周期长，一般为10~30年，甚至更长。在项目运作期间，政府和社会资本间的协商、谈判、调整等必然体现为长期关系，这就决定了项目各方建立的伙伴关系贯穿项目的全过程、全周期。（3）伙伴关系是合法的政商关系。在PPP中，政府既是合作者，也承担着监督者、管理者的角色。政府通过公开、公平、公正的方式选择合适的社会资本作为合作伙伴。在PPP模式推广中，政府承担着发展战略制定、社会管理、市场监管、绩效考核等职责；在具体项目中，政府部门负责PPP项目的识别、准备、采购、执行和移交等活动。总的来说，政府和社会资本建立合作关系，在财政预算和现有税收政策及条件下以提供低成本、高质量的公共产品为目标。这种政商关系合法有效，而且不损害国家和社会公众利益。（二）利益共享（1）利益共享是社会效益的共享。几乎所有的PPP项目都具有社会公共性质，PPP项目并不追求投资收益、经济利润的最大化，而是通过这一模式，在实现社会资本获得合理经济利益的同时，增加基础设施和公共服务的供给，提高基础设施和公共服务的质量，使公众可以享受政府和社会资本合作的社会效益，最终达到政府、社会资本、社会公众共赢。（2）利益共享也是政府和社会资本之间的经济利益共享。根据项目的性质，政府可以给予社会资本投资者相应的补偿（如税收优惠、贷款担保）以及沿线土地的优先开发权等；根据项目的盈利情况，政府通过购买服务、必要的可行性缺口补助或参与盈利分红等方式，让参与的社会资本取得相对合理、稳定的投资回报。在合作中，政府也能相应减少财政支出。（三）风险分担
除利益共享之外，风险分担是伙伴关系的另一个基础。伙伴关系不仅意味着利益共享，也意味着风险分担。在与市场经济规则兼容的PPP中，利益与风险呈现对应性——如果没有风险分担，也不可能形成这种伙伴关系。风险分担也是区别于公共部门与民营部门其他交易的明显标志。
风险分担是在政府和社会资本之间合理分配风险，将政府和社会资本合作项目的整体风险最小化，风险分担也是政府和社会资本合作成败的重要因素。在PPP中，应综合政府和社会资本双方对风险的控制力、化解风险能力等，按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则，考虑双方风险的最优应对、最佳分担，合理分配项目风险，将整体风险最小化。
二、政府和社会资本合作（PPP）的功能
PPP模式以其独有的功能，使政府和社会资本达成合意，构建伙伴关系，充分发挥各自优势，完成公共项目的供应、运营、管理。总的来说，PPP的功能主要体现在以下五个方面：（1）有助于提高服务质量。在PPP模式下，社会资本得以更广泛地参与设计、建造、融资、运营、维护等各个阶段，使其技术、经验和创造性得到了充分发挥，而政府部门从不擅长的领域退出，把重心放在行政协调、政策支持、质量和安全监督上，从而改进公共服务质量。此外，PPP模式在引入社会资本的同时也引入了市场约束：投资人关心投资回报和项目效益，将要求信息披露；股东关心自己的收益，将规范管理；项目公司关注市场需求，将改进服务质量。（2）能够优化风险分担、降低成本。PPP模式的核心是将特定风险分配给最善于管理这种风险的一方。通过对风险的优化分担，将适合社会资本管理的风险转移出去，此举有利于降低成本、提高公共产品的供应效率。第一，通过将建造、运营和维护风险转移给社会资本，使得传统模式下频频出现的工期延长、成本超支问题大大减少。第二，由于超过预算的成本是由社会资本承担的，为了确保项目的盈利性，社会资本会积极采取各种措施管理风险，并通过创新来节约成本。第三，由于运营、维护也由社会资本承担，因而社会资本会重视项目建设质量。第四，在典型的PPP结构中，项目资金有相当一部分来自优先债务，它们的持有人通常是一些大型机构，为了保障其权益，往往会对项目进行尽职调查，并帮助改进项目方案，以控制风险和成本。（3）有助于促进经济增长，促进经济转型升级，支持城镇化建设。PPP将大量社会资本引导到基础设施建设中，从短期看，可以直接提高投资水平、拉动经济增长；从长期看，可以改善基础设施状况、提高生产率。引进社会资本可以拓宽城镇化建设融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，有利于整合社会资源，盘活社会存量资本，激发民间投资活力，拓展企业发展空间，提升经济增长动力，促进经济结构调整和转型升级，支持城镇化建设。（4）有助于缓解财政压力，规范财政管理，深化财税体制改革。基础设施投资规模大，通过PPP模式引入社会资本，政府可以在较长的时间内分摊建设成本，无须一次性支付巨额资金。这样，通过成本与收益的代际匹配，可以缓解财政约束。多个项目可以同时进行，不存在互相挤占资金的问题，从而加快了基础设施的建设进度。此外，在PPP模式下，基建项目往往不列入政府报表，其融资、运营、维护费用不再是政府的直接费用，不会增加政府的长期债务。政府以往单一年度的预算收支管理将逐步转向中长期财政规划。这将提高财政资金的利用效率，有利于深化财税体制改革，实现更高效合理的财政资金收支管理。（5）有利于转变政府职能，提升国家治理能力。长期以来，政府包揽经济，过多干预微观经济领域，带来了低效率、不计成本、GDP竞赛、贪腐等负面效应。目前，中央政府正在推进深化改革、简政放权，减少政府对微观经济的介入和干预。在基础设施和公共服务领域推广PPP，可以市场为手段，以合作为基础，实现在基础设施和公共服务领域内政府授权、社会资本投入的机制，发挥社会资本的能动性和创造性，政府回归其管理、监督职能，进而提升国家治理能力。第三节政府和社会资本合作（PPP）的发展概况
一、国外政府和社会资本合作（PPP）的发展概况
政府和社会资本合作（PPP）起源于英国。在18世纪和19世纪，英国有大商人联合设立了类似信托的公司，他们向私人借钱维修公路并设卡收费，以此作为还款来源——这是PPP模式最早的雏形。现代意义上的PPP模式正式出现于20世纪90年代初。
据世界银行的统计，PPP模式主要应用于能源、电力、交通以及水务等行业，以BOO、BOT、BROT等方式为主。从地域上看，英国、澳大利亚等国的PPP模式使用量较大，并且运用较为成熟，而发展中国家对于PPP模式的使用较少，但近年出现了快速增长。
据公共事务融资（Pubeic Works Financing，PWF）的统计数据，1985—2011年全球基础设施PPP名义价值为7751亿美元。欧洲处于领先地位，约占全球PPP名义价值的45.6%；亚洲、澳大利亚占24.2%，美国、加拿大分别占8.8%、5.8%，墨西哥、拉丁美洲、加勒比地区占11.4%，非洲和中东地区占4.1%。
PPP作为传统模式的一种补充，仅在能够更好地实现物有所值的情况下才会使用，因而它在公共投资中只占一小部分。从表1—2可以看出，即便是对PPP运用较为成熟的英国、澳大利亚等国，PPP投资占公共投资的比例也不超过15%。澳大利亚约有50%的基础设施由私营部门交付，但只有10%~15%是通过PPP提供。表1—2 各国PPP投资占公共投资的比例
资料来源：联合资信。
英国是最早采用PPP模式的国家，也是至今对PPP模式运用较为成熟的国家之一。PPP模式在英国的发展大致可分PFI阶段和PF2阶段。英国运用PPP模式的行业范围广，整体运营期限较长。运用PPP模式的行业以教育、医疗、交通、废弃物处理为主；2012年3月底，英国的717个存量PFI项目中包括监狱、警察局、法院等。PPP项目的运营期限主要集中在20~30年之间，占比为81.45%，有的项目长达50年。
加拿大是国际公认的对PPP模式运用最好的国家之一。加拿大各级政府对PPP模式的重视程度很高且支持力度很大。加拿大对于PPP项目推进有力，PPP项目的运作规范，各级采购部门经验丰富，服务效率和交易成本优势显著。加拿大的PPP立法整体较为完善，而且组建了专门的PPP管理机构，设立了“加拿大P3基金”，支持和推动PPP模式的发展。根据加拿大发布的统计数据，1991—2013年加拿大启动PPP项目206个，项目总价值超过630亿美元，涵盖全国10个省，涉及交通、医疗、司法、教育、文化、住房、环境和国防等行业。2003—2012年加拿大共有121个PPP项目完成了融资方案。
二、我国政府和社会资本合作（PPP）的发展概况
政府和社会资本合作的核心理念——公私合作，在中国早有记载。1906年开始修建的新宁铁路，从筹备、设计、修建、经营到管理都是由新宁铁路公司完成的，其主要收入来源于客运，同时得到了清政府的官方批准与支持，被赐予尚方宝剑来宣示官与民、公与私之间的“合作”关系。在改革开放以后，随着外资的进入，现代意义上的PPP模式也随之进入中国。结合中国PPP模式的发展情况，可大致将中国PPP模式的发展分为五个阶段，即探索阶段、试点阶段、推广阶段、调整阶段和普及阶段，见表1—3。表1—3 我国PPP模式发展阶段概况表（一）探索阶段
改革开放后，很多境外投资进入我国，其中有一部分资金尝试性地进入了基础设施领域并将外国的投资方式引入中国。以深圳沙角B电厂项目为起点，1984—1992年是我国PPP模式发展的探索阶段。
在此期间，PPP模式以外资参与的BOT模式为主。这一阶段的社会资本以外国资本为主，主要的PPP项目有深圳沙角B电厂项目、广州北环高速公路项目、广深高速公路项目。其中，1984年香港合和电力（中国）有限公司和深圳特区电力开发公司以BOT模式建立的深圳沙角B电厂成为中国第一个实际意义上的BOT项目。
在这一阶段，PPP模式尚未引起中央政府的关注与重视，主要靠民间“自下而上”地“摸着石头过河”。国内没有与BOT模式直接相关的法规，也没有规范的审批程序，通常采取“一事一议”的方式，由投资人发起，经与地方政府谈判协商，地方政府向中央政府主要领导汇报并获得首肯后执行。（二）试点阶段
1993—2002年是我国PPP模式发展的试点阶段，政府开始注意到PPP模式在基础设施市场化投融资改革中的作用，并在小范围内进行试点。
随着市场经济的发展以及分税制的实施，中央政府着手研究BOT模式的可行性并进行试点。1995年，原国家计委选择广西来宾B电厂、成都市自来水六厂、广东电白高速公路、武汉军山长江大桥和长沙望城电厂五个BOT项目进行试点。在国家试点的带动下，各地政府也陆续推出了一些PPP项目，如上海黄浦江大桥、北京第十水厂等项目。
本阶段的社会资本仍以外国资本为主，国内民间资本也开始尝试性地进入PPP领域。其中，1995年开工的泉州刺桐大桥是第一个以内地民营资本投资为主的基础设施BOT项目。
在此期间，政府出台了一些相应的规定。1995年1月，对外贸易经济合作部发布了《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》，对以BOT投资方式吸引外资做出了相关指导和规范。1995年8月，国家计委、电力部、交通部联合下发《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》，为试点项目的实施提供了法律依据。
在整个试点阶段，PPP模式的作用逐渐被政府发现、认识和接受。我国在PPP模式方面积累了一些经验和教训，为下一步的大规模推广奠定了理论和实践基础。（三）推广阶段
2003—2007年是PPP模式发展的第三个阶段——推广阶段。
市场经济制度的完善和经济的发展是PPP模式得以推广的主要原因。2003年，《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出“放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域”。同时，由于我国经济高速增长，对基础设施和公共服务的需求急速增加，为填补经济发展所需的巨额基础设施投资缺口，各地方政府纷纷开始调动当地民间资本的积极性。PPP模式作为民间资本进入基础设施领域的重要途径，开始被政府大力推广。
在这一阶段，政府出台了相应的法律法规及政策，用以鼓励和规范PPP项目的开展。主要的法规文件有：①2002年底，原建设部发布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，此文开放了市政公用行业市场，鼓励社会资金和外国资本采取独资、合资、合作等多种形式参与市政公用设施的建设。②2004年，原建设部出台了《市政公用事业特许经营管理办法》，引入了更加规范的竞争性招投标机制，为这一阶段规范化地开展PPP项目奠定了法律基础。③2005年，国务院出台《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，允许非公有资本进入公用事业和基础设施领域。
随着政策的不断放开，越来越多的基础设施项目采用了PPP模式。PPP项目所涉及的行业广泛，有污水处理、自来水厂建设与运营、新城区开发、开发区建设、燃气、交通等行业。典型的PPP项目有合肥王小郢污水TOT项目、兰州自来水股权转让项目、北京地铁4号线项目、北京亦庄燃气BOT项目等。在2008年奥运会筹办过程中，约半数的奥运场馆是以特许经营的方式建设的。用目前对PPP模式的概念来看，当时的PPP项目很多，但第一个官方声称的PPP项目是北京地铁4号线项目。
在此期间，PPP模式的市场经济特征非常明显。第一，外资企业、民营企业、国有企业共同竞争，主要参与者为民营企业。第二，项目竞标过程公开透明，竞争激烈。第三，溢价频出，效率提高，经济效益凸显。第四，传统企业受到前所未有的压力，主动寻求改革。由于PPP项目的数量增加很快，有些地区思想不够开放、项目运作方法不够科学，也出现了一些失败案例。
总的来说，在推广阶段，PPP模式得到了较快发展，而且经济效益明显。同时，我国对基础设施和公共服务行业的改革是较为成功的，不仅引进了大量社会资本进行投资，还规范了社会资本进入基础设施和公共服务领域的方式。（四）调整阶段
2008—2012年是我国PPP模式发展的调整阶段，PPP出现了大幅的向下调整。“中国模式”的思潮和中央使用积极的财政政策刺激经济增长是PPP出现大幅下调的主要原因。2008年的金融危机使我国经济增速下滑。与此同时，关于“中国模式”的思潮以及四万亿经济刺激计划，改变了我国PPP模式发展的生态环境。“中国模式”认为，中国经济自改革开放以来保持了30多年的持续快速增长，强政府和高投资是成功的关键，并希望进一步扩大政府对经济的影响力。政府在应对金融危机时推出了四万亿经济刺激计划，其中2.8万亿元由地方政府进行配套实施。
四万亿经济刺激计划由政府主导，主要由政府融资平台公司参与项目。鉴于地方政府无法以市场主体的身份参与投资，各级地方政府成立了许多城市投资建设公司、城建开发公司等作为融资平台，并大规模地开展基础设施建设。自2009年以来，城市基础设施等公共产品和服务的投融资职能主要由各地的融资平台公司承担，项目的运作方式以BT模式为主。
在此期间，私人资本和外资难以参加竞争。尽管没有政策禁止私人资本和外资的进入，但由于国企在强大政府资源的支持下，挤占了民营经济的生存空间，使私人资本和外资无法参与竞争，社会上出现了“玻璃门”、“弹簧门”和“国进民退”等说法。许多存续的PPP项目被迫提前终止，或者转由国有企业承接。在新开工的项目中，国有企业也取代了民营企业，成为PPP项目中的社会资本一方。虽然2010年国务院发布了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发［2010］13号），鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施等领域，但各方反应一般，PPP市场也没有发生实质性改变。
总的来说，在这一阶段，我国的PPP向下调整，其发展受阻。与此同时，也暴露出民营企业在参与PPP项目时存在的问题，如合谋串标、贪污腐败、工程质量不达标等现象。该阶段出现的弊端和问题为下一阶段PPP模式的发展提供了宝贵经验。（五）普及阶段
自2013年以来，全国掀起了PPP热潮，从中央到地方都在推广PPP，从政府到社会资本都在积极参与PPP。迄今为止，该发展还没有结束，我们暂将这一阶段称为普及阶段。
这一次推广PPP模式，有其深刻的社会背景。（1）特殊的经济时期。四万亿经济刺激计划留下了许多后遗症，如地方政府债务膨胀、产能过剩加重、货币存量过高等。随着中国步入中等收入国家行列，经济增长已出现放缓势头。在增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”的新形势下，中国政府一方面要控制地方政府债务、消化前期刺激政策的不良影响，另一方面又要转变经济发展方式，应对增长速度下降带来的就业、民生等问题，光靠政府自身的力量已远远不够。（2）严重的地方政府债务问题。自2009年以来，地方政府大规模地利用融资平台公司推动地方基础设施建设投资，导致地方政府的债务规模快速增长。依据审计署全国政府性债务审计公告，截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务206988.65亿元，负有担保责任的债务29256.49亿元，可能承担一定救助责任的债务66504.56亿元。严重的地方政府债务带来了许多负面影响，已成为影响我国经济持续发展、社会稳定和政治安全的重要因素。近几年，国家出台了大量政策，用于规范地方政府债务，剥离政府融资平台的融资功能。目前，基础设施和公共服务的资金来源主要为政府投资、政府债券融资和PPP，其中PPP成为基础设施和公共服务资金的主要来源。（3）投融资体制改革的深化。长期以来，我国基础设施建设均由国有企业或地方政府主导，因而财政支出和政府预算外支出是主要的资金来源。投资体制改革要求“建立市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制”，也就是厘清市场与政府的关系、规范地方政府的投融资行为。实现市场配置资源并达到财税改革目标的关键是真正实现“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的原则，促进投融资主体多元化。随着投融资体制改革的深化，政府将不断退出基础设施投资主体的地位，社会资本将成为基础设施和公共服务的主要投资人。基础设施和公共服务具有很强的公益性质，政府不可能完全退出，而PPP模式作为政府与社会资本投资基础设施的载体，必将在基础设施和公共服务领域发挥其独特的优势及作用。（4）现实需求。新型城镇化、“一带一路”等国家重点战略项目的推进对基础设施的需求庞大，随着我国经济的发展、国家重点战略项目的推进，对基础设施的需求将更大。中国城市基础设施建设缺口大，如交通阻塞日趋严重、供水不足、排水设施落后、城市能源供应长期不足、交通运输能力严重不足等，而基础设施不足将制约经济发展。为了促进经济发展、提高城镇化水平，我们必须加快基础设施建设。
在这一阶段，对于PPP模式，政府首先行动。2013年11月，中共十八届三中全会决定允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施的投资和运营。2014年5月，财政部政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组正式设立，主要承担PPP工作的政策研究、咨询培训、信息统计和国际交流等职责。
自2013年以来，我国出台了数十部法规政策文件，鼓励、推广和支持PPP模式的发展，而国家相关部门出台了相应配套的政策文件，各地方政府也不断出台相关的政策文件，以积极推广和开展PPP工作。目前，我国正在加紧制定《政府和社会资本合作法》，加快推进我国PPP模式的发展，提高PPP模式的法律地位。
2013年至今，我国PPP模式的发展如火如荼，具体发展情况如下：（1）2014年5月18日，我国发改委在基础设施等领域推出了首批80个鼓励社会资本参与建设、运营的示范项目，这80个项目涵盖铁路、公路、港口等交通基础设施，新一代信息基础设施，清洁能源工程，油气管网及储气设施等方面。（2）2014年11月30日，财政部确定天津新能源汽车公共充电设施网络等30个PPP示范项目，其中新建项目8个，地方融资平台公司存量项目22个。（3）2015年5月25日，国家发改委网站公布地方PPP项目库（未包含天津、河南、湖北、上海、山西、湖南6省市），共计1043个，总投资金额1.97万亿元；项目范围涵盖水利设施、市政设施、交通设施、公共服务、资源环境等多个领域。（4）2015年9月29日，财政部公布第二批PPP示范项目名单，共计206个，总投资金额6588.64亿元。（5）2015年12月16日，国家发改委公布第二批推介的PPP项目，项目总数为1488个，预计总投资金额达2.26万亿元。
截至2016年2月29日，全国各地共有7110个PPP项目纳入PPP综合信息平台，项目总投资约8.3万亿元，涵盖能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、市政工程、片区开发、农业、林业、科技、保障性安居工程、旅游、医疗卫生、养老、教育、文化、体育、社会保障、政府基础设施和其他19个行业。财政部发布的两批示范项目中，已进入执行阶段的财政部示范项目66个，约占财政部示范项目总数的30%；处于采购阶段的财政部示范项目38个，约占财政部示范项目总数的16%。
在此期间，参与PPP的社会资本类型多样，各类社会资本都在积极探寻参与PPP之路。在这一阶段，参与PPP的社会资本不仅有国有企业、外资企业，还吸引了大量的民营资本。银行、保险企业、信托机构、资管机构等金融机构，有建设资质和行业运营资质的建设、运营企业，具有资金实力和融资实力的企业等都在不断地参与PPP，探索各自参与PPP之路。第四节我国PPP发展存在的问题与面临的挑战
虽然PPP在我国的发展较快，但也存在许多问题，面临不少挑战。
一、PPP立法缺乏顶层设计、立法层级低、法规体系不完整、内容不统一（1）目前，我国没有进行PPP立法的顶层设计，国家立法机关还没有制定统一法律来规范PPP。当前，关于PPP的法律文件多为国务院和各部委的“意见”、“通知”、“指南”、“办法”等，属于部门规章和规范性法律文件，立法层级较低。（2）关于规范PPP的法规体系不完整，内容缺乏统一性。第一，目前的PPP法规主要由各部委自行制定，而各部委都是分散立法、缺乏协调。各部委为推动PPP而制定的规范性文件，大多是一事一文件，缺乏完整的法规体系。第二，各部委出台的PPP法规具有鲜明的部门利益倾向，追求的政策目标各异，许多规定不一致甚至相互冲突，造成PPP项目实施部门往往无所适从。目前，发改委和财政部拟分别制定《特许经营法》和《政府和社会资本合作法》，用以规范PPP，但这极有可能再次造成PPP项目法律适用的困难。
二、PPP项目落地难，开工率低，项目实施过程中面临许多现实问题
和挑战截至本书成稿之日，财政部PPP项目库纳入的PPP项目约7700个，总投资金额约8.8万亿元。但项目实际落地的非常少、开工率低，大多数项目还处于识别阶段。据2016年3月初财政部的统计数据，处于项目识别阶段的PPP项目为5542个，约占总数的72%；项目执行了351个，约占总数的5%。
归纳起来，PPP项目在实施过程中遇到的问题和挑战主要有以下七个方面：（1）现在全国各地推广的PPP项目中，以非经营性和准经营项目为主，经营性项目少。非经营性和准经营项目如何解决社会资本的投资回报问题，如何构建合理的社会资本投资回报机制，目前还没有相对合理的解决方案。大多数PPP项目缺乏可靠、稳定的收益来源，存在项目周期长、风险大、回报率低、融资难等问题，因而社会资本参与PPP项目的积极性不高。（2）政府和社会资本合作的关系是民事关系还是行政关系？这个关系还没有理顺，困扰着PPP项目的各参与方。一方面，根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》第二十八条的规定，PPP项目协议为民事合同，发生纠纷可根据《民事诉讼法》和《仲裁法》的规定，申请仲裁或提起民事诉讼；另一方面，发改委将PPP合同认定为特许经营合同。按照最高法院的司法解释，特许经营合同属于行政合同，发生纠纷应该通过行政诉讼解决。（3）PPP模式中代表政府的项目实施机构是否必须是政府或政府职能部门，还是政府可授权其他机构或单位代表政府作为项目实施机构，与社会资本合作？国有企业或者其他企业能否代表政府作为项目实施机构，参与PPP项目并与社会资本合作？目前在立法层面，这些问题还没有解决。（4）国有企业代表政府出资的系列问题。对于某些需要政府参与投资的PPP项目，地方政府往往授权当地平台公司或者其他国有企业代表政府出资。在PPP模式中，国有企业代表政府出资，其投资是否纳入财政支出的责任范围？是否纳入财政预算？国有企业的投资收益归谁？项目风险由政府还是国有企业承担？国有企业在PPP模式中的收益是什么？这些问题在实践中亟须解决，但还没有明确的答案。（5）国有企业和政府平台公司能否作为PPP项目的社会资本？从严格意义上讲，社会资本应以民营企业为主。但是，目前各地推广的PPP项目中，大多数是非经营性的基础设施建设项目，这些项目投资金额大、回报周期长、收益率低，民营企业投资的积极性不高。对于大多数的PPP项目来说，担任社会资本的仍是央企和地方国企、平台公司。目前，发改委、财政部在关于PPP的规范性文件中，对于国有企业和平台公司能否担任PPP项目的社会资本问题，基本上是认可的，但规定还是不完全一致。（6）大多数地方政府仍把PPP看作一种融资工具，而不是政府和社会资本的一种利益共享、风险分担的合作伙伴关系。很多地方政府在PPP项目实际操作中，把PPP项目变成了拉长版的BT项目，实质上增加了地方政府债务，背离了推广PPP模式的宗旨。（7）PPP项目的工程建设是否还需要进行招投标？目前，由于PPP项目的社会资本大多为施工类型的央企，或者是其他具有施工资质和能力的企业，它们投资PPP项目，除项目的投资收益外，还希望赚取项目的施工利润；如果它们作为社会资本组建项目公司后，尽管它们自己有合格的施工资质和施工能力，还必须招投标，故最终的施工任务可能由第三方承接，因此社会资本往往会损失一定的施工利润，这对它们来说是很难接受的。所以，这也是目前PPP项目实施中遇到的一个很现实的问题。
除了上述问题和挑战外，在实际操作中还存在PPP项目融资难，收益回报不稳定，信息不透明、不对称，社会资本退出渠道不通畅等问题。这些问题造成了PPP项目落地难、项目开工率低等问题。对于这些问题，需要国家从立法上、制度上予以明确和完善，而后PPP项目的实施才能加快。第二章参与主体
PPP模式的参与主体有政府、社会资本、金融机构及其他参与主体。在PPP模式中，每个参与主体有不同的功能和职责。政府为PPP项目的引导者、管理者、监督者，社会资本负责项目的投融资、建设、运营、维护等，金融机构为项目提供融资支持。其他参与主体包括建设单位、运营公司、材料供应商、咨询机构、律师事务所等。第一节政府
PPP模式的第一个P为“public”，中文译为“政府”。在PPP模式中，政府是PPP模式的引导者、管理者，也是PPP模式的参加者、监督者。政府参与PPP项目，既体现在宏观上，如履行政府职能、制定政策法规，也体现在微观上，如作为平等主体参与具体项目，与社会资本之间既是行政法律关系，也是合作伙伴关系。具体说来，政府在PPP项目中的角色包括“大”政府、政府和社会资本合作中心（PPP中心）、项目实施机构及其他角色。不同的角色有不同的职责，以下分别阐述。
一、“大”政府“大”政府是指国家或者省一级政府在PPP模式中的角色和作用，主要体现在宏观上。国家或省一级政府从宏观上对PPP模式提供前提保障，清除法律、政策等障碍，为PPP模式的开展和推广提供坚实稳定的宏观环境及氛围。“大”政府在PPP模式中的主要职责有降低政治社会风险、提供政策法律保障、提供一定外在条件支持。（1）降低政治社会风险。政治社会风险是PPP项目首先要考虑的风险，这种风险在某种程度上对PPP项目产生了决定性影响。政治社会风险主要包括两类：一是国家风险，如政治体制的变化、对项目实行国有化等；二是国家政治、经济政策的稳定性风险，如关于PPP模式法律政策的废止、财税制度的变更、产业政策的变化。“大”政府推广PPP模式，必须降低政治社会风险，为PPP模式的发展、为具体PPP项目的开展提供良好的政治社会环境。同时，在分担具体PPP项目的风险时，政府须承担政治社会风险。（2）提供政策法律保障。政府制定一套完备的PPP相关法律法规是PPP顺利、有效运行的前提和基础。PPP涉及诸多方面，其内容复杂、文件繁多。PPP法律的基本框架主要包括PPP模式的适用范围、开展程序、运作方式、交易结构、风险分担、合同体系、管理监督、争议解决等。政府需要制定一套完善、完备的法规政策，尽可能预见未来的变化，并适时调整政策，借以保障PPP项目在合同期限内的政策稳定，使PPP项目得以顺利且有效运行。（3）提供一定外在条件支持。这些外在条件的支持主要有：政府通过简化审批手续和过程、成立协调小组等，提高政府效率，规范服务及提高行政效率；提供一定的税收、外汇、土地使用等优惠政策；防止在一定区域的同类项目竞争；提供知识产权和其他秘密信息方面的保护；提供必要的金融支持，为PPP项目顺利融资提供条件；提供保障项目顺利建设、运营的辅助性设施保障等。在一般情况下，PPP项目协议生效的前提中会包含政府的相关承诺，这些承诺中通常包含了政府提供一定外在条件的支持。
二、政府和社会资本合作中心
政府和社会资本合作中心（PPP中心）是国家为推广PPP模式而专门设立的、对PPP项目行使管理职能的机构。《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》第四条规定：“各省、自治区、直辖市、计划单列市和新疆生产建设兵团财政部门应积极设立政府和社会资本合作中心或指定专门机构，履行规划指导、融资支持、识别评估、咨询服务、宣传培训、绩效评价、信息统计、专家库和项目库建设等职责。”
2014年12月，财政部PPP中心正式获批设立，主要承担PPP工作的政策研究、咨询培训、信息统计和国际交流等职责。按照党中央、国务院的统一部署，财政部在基础设施及公共服务领域大力推广运用PPP模式，从制度建设、机构能力、政策扶持、项目示范等方面开展工作。地方各级政府也纷纷成立了PPP中心，负责地方PPP项目的推广和管理。同时，PPP中心在PPP项目开展中有其具体的职责，如负责项目的发起、筛选，会同行业主管部门开展物有所值评价工作以及相关备案等。
三、项目实施机构
项目实施机构由政府或政府指定的相关机构担任，在政府授权范围内负责具体PPP项目的准备、采购、监管和移交等工作的主体；是平等参与具体PPP项目，与社会资本协商、谈判，建立合作关系的主体；是PPP项目中重要的参与主体。项目实施机构一般是在项目完成识别后，在进行项目准备阶段的初期成立。（一）实施机构的担任主体
政府、政府指定的有关职能部门和事业单位可以作为项目实施机构。但关于行业运营公司、其他机构和单位能否担任项目实施主体，各部委的规定不一致，实践中也不尽相同。
财政部和发改委的法规文件对实施机构担任主体的规定不一致。（1）按照财政部的规定，只有政府、政府指定的有关职能部门和事业单位可以作为项目实施机构。2014年11月，财政部印发的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》第十条：“政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。”根据此规定，有三类主体可以作为PPP项目实施机构：一是政府；二是政府指定的有关职能部门；三是政府指定的事业单位。（2）发改委认为行业运营公司或其他相关机构也可以作为项目实施机构。2014年12月发改委发布了《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，其中规定：“明确实施主体。按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构，在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。”（3）《基础设施和公用事业特许经营管理办法》规定县级以上政府可以授权有关部门或单位作为实施机构。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》由国家发展和改革委员会、财政部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、中国人民银行六部委于2015年4月发布，是目前关于PPP项目实施机构的法律效力最高的规定，其中第十四条规定：“县级以上人民政府应当授权有关部门或单位作为实施机构负责特许经营项目有关实施工作，并明确具体授权范围。”按照通常理解，此处的“单位”不仅包含事业单位，还包括国有企业等其他相关单位。
实务中的主要争议集中于行业运营公司、其他相关机构、其他单位能否为项目实施机构。
各地方的国有企业、政府平台公司、国有控股企业都希望成为PPP项目实施机构。这些企业在PPP项目实践中积累了不少经验，有的国有企业还是PPP项目所在行业的龙头企业、行业运营公司，应该有能力担任PPP项目实施机构。此外，国有企业、政府平台公司、国有控股企业在不能以社会资本的身份参与本级政府辖区内的PPP项目时，并不愿意放弃参与PPP项目，都在寻求不同的途径参与PPP项目，以获得利益。以项目实施机构的身份参与PPP项目，是上述企业参与PPP项目的途径之一。
与此同时，各地方政府在授权或指定实施机构时，操作也不一致。
有的地方政府取财政部、发改委关于实施机构主体规定的交集，认为只有政府、政府指定的有关职能部门和事业单位能作为实施机构。PPP模式是政府和社会资本合作，政府是PPP模式中不可缺少的参与方，按照通常的理解，政府是国家公共行政权力的象征、承载体和实际行为体，项目实施机构是具体PPP项目中的政府方，按照这一逻辑，国有企业、政府平台公司不能成为PPP模式中的项目实施机构。
有的地方政府取财政部、发改委关于实施机构主体规定的合集，认为政府、政府指定的有关职能部门和事业单位、行业运营公司或其他相关机构、有关部门或单位都可以担任PPP项目实施机构。实施机构在PPP项目中的角色类似又不同于采购代理机构在政府采购中的角色，实施机构必须在政府授权下才能开展相应活动。因此，实施机构在PPP项目实施中仅代表政府一方，只要有政府授权即可，不一定要政府本身参与。
根据国情，国有企业、政府平台公司在很多领域都享有一定的特别权利，大量基础设施项目都是由其牵头完成，因此由其担任PPP项目实施机构也是可行的。此外，由于实施PPP项目利益不大而责任重大，因而政府部门和事业单位担任PPP项目实施机构的积极性不高，往往政府部门更愿意让国有企业、政府平台公司担任PPP项目实施机构。（二）实施机构的职责
根据相关规定，实施机构的职责主要有：在政府授权范围内负责项目准备、项目采购、项目合同签订、项目监管和项目移交等工作。
在项目准备阶段，项目实施机构组织编制项目实施方案，并按程序报相关部门审核。
试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]